Aktindsigt i rapport til Finanstilsynet fra revisionsfirma vedrørende pengeinstitut under konkurs.

Aktindsigt i rapport til Finanstilsynet fra revisionsfirma vedrørende pengeinstitut under konkurs.

En advokat (C), der repræsenterede to klagere, har i skrivelse af 5. maj 1989 klaget over, at Finanstilsynet i skrivelse af 28. april 1989 afslog at give aktindsigt i en rapport om A-Bank udarbejdet af revisionsfirmaet B.

Sagens omstændigheder er følgende

Under behandlingen af A-Banks konkursbo for Sø- og Handelsretten i København anmeldte advokat C på vegne de to klagere et krav på henholdsvis 21.950 kr. og 16.800 kr. Kravene udgør tilbagebetaling af de beløb, som de pågældende har betalt for nytegnede aktier ved A-Banks udvidelse af aktiekapitalen i september 1987. Til støtte for kravene er anført, at aktietegningen er ugyldig, idet det efterfølgende viste sig, at den i bankens tegningsprospekt anførte egenkapital pr. 30. juni 1987 ikke var tilstede.

Boets kuratorer ved advokat D har på boets vegne påstået de anmeldte krav afvist.

I et processkrift af 10. februar 1989 opfordrede advokat C boet til bl.a. at fremlægge en rapport afgivet af revisionsfirmaet B. Under henvisning hertil anmodede advokat D i skrivelse af 18. april 1989 Finanstilsynet om tilladelse til at fremlægge den nævnte rapport under retssagen, idet han anførte: »Da rapporten blev udarbejdet på foranledning af Finanstilsynet, har jeg foreløbig meddelt advokat C, at rapporten kun vil blive fremlagt med Finanstilsynets indforståelse.«

I den påklagede skrivelse af 28. april 1989 afslog Finanstilsynet at give tilladelse til, at rapporten fremlægges. Som begrundelse herfor hedder det i skrivelsen

»...Rapporten blev udarbejdet i juni 1987 på foranledning af Finanstilsynet som led i tilsynets undersøgelse af banken. Undersøgelsen blev foretaget af revisionsfirmaet B, idet Finanstilsynet på grund af et usædvanligt arbejdspres i tilsynet på det pågældende tidspunkt, ikke havde den fornødne personalemæssige kapacitet dertil.

Rapporten er således et dokument i Finanstilsynets sag vedrørende A-Banken, hvorfor en begæring om fremlæggelse af rapporten må opfattes som en ansøgning om aktindsigt i sagen.

Finanstilsynets hjemmel til at anvende fremmed bistand ved undersøgelser i pengeinstitutter findes i lov om banker og sparekasser m.v. (lovbekendtgørelse nr. 374 af 15. august 1985) § 50, stk. 2. Ifølge § 50, stk. 2 pålægges denne fremmede bistand den samme tavshedspligt, som ifølge § 50, stk. 3 gælder for tilsynets ansatte. Denne særlige tavshedspligtsbestemmelse begrænser ifølge offentlighedslovens § 14 den almindelige adgang til aktindsigt efter offentlighedslovens §§ 4-6, hvorfor aktindsigt ifølge disse bestemmelser ikke kan gives.

Udover offentlighedsloven gælder der ifølge forvaltningslovens kapitel 4 en adgang til aktindsigt for sagens parter. Efter Finanstilsynets fortolkning af forvaltningslovens partsbegreb kan aktionærer og øvrige selskabsdeltagere ikke i deres egenskab heraf anses for at være omfattet heraf.

Det er endvidere ikke godtgjort, at der foreligger sådanne særlige omstændigheder, at advokats C's klienter vil kunne ligestilles med en part.

Finanstilsynet kan således ikke give aktindsigt i sagen i medfør af forvaltningslovens kapitel 4...«

Finanstilsynet gjorde advokat C bekendt med denne afgørelse ved skrivelse af 1. maj 1989.

Over for Erhvervsankenævnet har klagernes advokat (C) begrundet klagen i klageskrivelsen af 5. maj 1989 og supplerende indlæg af 16. marts, 28. juni, 8. august og 3. oktober 1990.

Boets kuratorer har i skrivelser til ankenævnet af 29. december 1989, 27. juni og 9. august 1990 samt 3. januar 1991 tilsluttet sig klagernes begæring om tilladelse til at fremlægge den omtalte rapport, eventuelt således at der for nogle engagementers vedkommende udelades oplysninger, som muliggør genkendelse. Kuratorerne tilføjer, at der også ud over prøvelsen af de nævnte to fordringer er en betydeligt interesse for boet i, at rapporten kan fremlægges.

Finanstilsynet har i en redegørelse af 20. september 1989 og en supplerende udtalelse af 25. maj 1990 fastholdt den trufne afgørelse.

Finanstilsynet har overgivet sagen til Kammeradvokaten, der i skrivelse af 27. februar 1991 har anført

»Finanstilsynet fastholder, at man ikke ønsker at udlevere den af revisionsfirmaet B udarbejdede rapport til klagerne. Der henvises herved til, at klagerne ikke i forvaltningslovens og offentlighedslovens forstand kan anses for parter i Finanstilsynets sag om A-Bank, jfr. bank- og sparekasseloven § 50 a stk. 5.

Det kan imidlertid oplyses, at Finanstilsynet har udleveret B's rapport i anonymiseret stand til kuratorerne i A-Bank ved advokat D. Dette skyldes, at kuratorerne i forhold til Finanstilsynet har partsstilling i ovennævnte forstand. Det kan iøvrigt tilføjes, at rapporten i forvejen er i kuratorernes besiddelse i dens fuldstændige form, men kun til kuratorernes egen brug.

Om lovgrundlaget i bank- og sparekasseloven bemærkes følgende.

Reglerne om Finanstilsynets tavshedspligt fandtes tidligere i bank~ og sparekasseloven § 50 stk. 3 med undtagelser uden betydning for nærværende sag i stk. 4 - 5. Efter denne bestemmelse gik tavshedspligten ud på, at de ansatte i Finanstilsynet er forpligtede til at hemmeligholde, hvad de gennem deres virksomhed bliver vidende om.

Denne tavshedspligt har 2 sider. Det er dels en tavshedspligt af hensyn til vedkommende bank, således at Finanstilsynet ikke må give oplysninger til trediemand om bankens situation. Og bestemmelsen er dels en regel, der beskytter bankkunder imod at deres engagementer med banken oplyses, herunder de oplysninger, banken er i besiddelse af om dens kunders økonomiske forhold m.v. Det må antages, at tavshedspligten tillige går ud på, at Finanstilsynet ikke må oplyse navne på kunder i en bank.

De nugældende regler findes i lov nr. 306 af 16. maj 1990, som trådte i kraft den 1. januar 1991, hvor hovedreglen fra den tidligere lovs § 50 stk. 3 nu findes i § 50 a stk. 1, 1. punktum.

I § 50 a stk. 2 pkt. 2) er gjort den undtagelse fra tavshedspligten, at den ikke skal være gældende under en civil retssag, når et pengeinstitut er erklæret konkurs eller er under lignende bobehandling, »såfremt oplysningerne ikke vedrører trediemand, der er involveret i forsøg på at redde pengeinstituttet.«

Det er Finanstilsynets opfattelse, at denne undtagelse under pkt. 2) kun vedrører den del af tavshedspligten, der vedrører hensynet til banken selv, mens bestemmelsen ikke skal forstås således, at den gør begrænsning i den tavshedspligt, der er gældende i forhold til bankens kunder. Det er Finanstilsynets opfattelse, at for en bank under konkurs er Finanstilsynets tavshedspligt om kunderne og deres engagementer m.v. gældende ganske som om banken ikke var konkurs.

Bestemmelsen hidrører fra EF-rådets 2. direktiv af 15. december 1989 (2. bankdirektiv) om ændringer af 1. bankdirektiv fra 1977. I 2. bankdirektiv artikel 16 ændres 1. bankdirektivs artikel 12, hvor bestemmelsen svarende til § 50 a stk. 2 pkt. 2) er angivet i næsten enslydende formulering i pkt. 1, 2. stk.

Direktivet går ud på et påbud til medlemsstaterne om samordning af lovgivningen, og den danske lovgivningsmagt har derfor ved formuleringen af § 50 a været forpligtet til at tilpasse bestemmelsen efter direktivet.

Det er imidlertid min opfattelse, at direktivet på lignende måde skal forstås således, at det sigter på den tavshedspligt, der er gældende af hensyn til banken, i modsætning til den tavshedspligt, der er gældende af hensyn til bankens kunder.

Det gøres gældende, at man med den ændrede formulering af bank- og sparekasseloven ikke har haft til hensigt at gøre ændring i tavshedspligten vedrørende bankkunders engagementer og økonomiske forhold, uanset om banken er gået konkurs.'

Sagen har været forhandlet mundtligt for ankenævnet på et møde den 17. maj 1991 med deltagelse af klagernes advokat, advokat D fra kuratorerne og Kammeradvokaten ved advokat E for Finanstilsynet.

Kammeradvokaten har herunder oplyst, at bankens direktion og bestyrelse blev gjort bekendt med den omhandlede rapport ved dens fremkomst. Endvidere har Finanstilsynet anvendt rapporten som grundlag for nogle forhandlinger, som tilsynet førte i sommeren 1987 med Nationalbanken, en kreditforening og repræsentanter for bankens største aktionærer med henblik på en rekonstruktion af banken, således at eksemplarer af rapporten i forbindelse med forhandlingerne med Finanstilsynets samtykke er blevet udleveret til de pågældende med tavshedspålæg. Rapporten er endvidere blevet udleveret til den advokat, der efter bankens betalingsstandsning blev beskikket som tilsyn. Boets kuratorer er ligeledes i besiddelse af rapporten, og som nævnt i skrivelsen af 27. februar 1991 har Finanstilsynet endvidere fremstillet en anonymiseret udgave af rapporten til brug for kuratorerne. Finanstilsynet har imidlertid ikke herved taget stilling til, i hvilket omfang kuratorerne ansvarsfrit kan anvende denne udgave, f.eks. til fremlæggelse under retssager. Finanstilsynet vil overlade til kuratorerne at vurdere, om de efter de regler, der gælder for deres virksomhed, har ret eller eventuelt pligt til udlevere et sådant eksemplar.

Det er endvidere oplyst, at rapporten i dens fuldstændige form er fremlagt af en af de sagsøgte i den retssag, som boet har anlagt mod bankens direktion, bestyrelse og revision med påstand om erstatning.

Klagernes advokat, advokat C, har under den mundtlige forhandling for ankenævnet nedlagt påstand om, at det pålægges Finanstilsynet at give tilladelse til, at den omhandlede rapport fremlægges under klagernes retssag mod boet, principalt i sin fuldstændige form, subsidiært i anonymiseret form.

Til støtte herfor anføres, at klagerne må anses for parter i forvaltningslovens forstand og derfor har ret til aktindsigt efter reglerne i denne lov. Klagernes aktindsigt er ikke begrænset af Finanstilsynets tavshedspligt efter bank- og sparekasseloven, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 2. Klagerne har herved navnlig henvist til en udtalelse fra Ombudsmanden, hvorefter indlånerforeningen i F-Bank må anses for part i henseende til aktindsigt efter forvaltningsloven (Ombudsmandens beretning 1987, side 64 ff.). Klagernes sag er en prøvesag for et stort antal aktietegnere, og disses situation må ganske sidestilles med indlånernes i F-Bank. Ankenævnets afgørelse i klagesagen må træffes efter den lovgivning, der var gældende, da den påklagede afgørelse blev truffet. Den af Finanstilsynet påberåbte bestemmelse i bank- og sparekasselovens § 50 a, stk. 5, som først trådte i kraft pr. 1. januar 1991, er derfor uden betydning for sagen.

Klagerne har tillige krav på aktindsigt efter offentlighedsloven. Bank- og sparekasselovens tavshedsbestemmelser er ikke til hinder for udlevering af rapporten. Skal lovens nugældende formulering anvendes - således som Finanstilsynet påstår - følger det af § 50 a, stk. 2, nr. 2, at fortrolige oplysninger kan videregives under en retssag, når et pengeinstitut er gået konkurs. Der er ikke i lovteksten noget holdepunkt for den indskrænkende fortolkning af denne bestemmelse, som Finanstilsynet har anlagt. Endvidere må § 50 a, stk. 1, 2. pkt., give mulighed for udlevering af rapporten i anonymiseret form.

Klagernes advokat har desuden henvist til, at rapporten er udleveret såvel til boet, der er klagernes modpart under retssagen, som til flere andre, og til at fremlæggelse og omtale af rapporten eventuelt kan ske for lukkede døre efter reglerne i retsplejeloven.

Kammeradvokaten har på Finanstilsynets vegne nedlagt påstand om, at den påklagede afgørelse stadfæstes. Når Finanstilsynet modsætter sig, at rapporten udleveres, også i anonymiseret form, skyldes det navnlig, at rapporten efter sin tilblivelse ikke er egnet til at blive anvendt som bevis i en retssag. Undersøgelsen blev af tilfældige årsager udført af et revisionsfirma i stedet for af Finanstilsynets egne ansatte, og rapporten har alene til formål at erstatte den rapport, som tilsynets medarbejdere ellers ville have lavet. En sådan rapport er kun beregnet til internt brug i Finanstilsynet. Rapporten er udarbejdet under et tidspres og er efter karakteren af den foretagne undersøgelse behæftet med en betydelig usikkerhed.

Klagerne kan ikke anses som parter i Finanstilsynets sag vedrørende tilsyn med banken. Dette er nu klart fastslået i bank- og sparekasselovens § 50 a, stk. 5, hvorefter alene vedkommende pengeinstitut anses som part. Denne lovændring havde netop til formål at imødegå den fortolkning af partsbegrebet, som bl.a. den påberåbte udtalelse fra Ombudsmanden er udtryk for. Det følger af almindelige forvaltningsretlige principper, at ankenævnets afgørelse skal træffes på grundlag af den nugældende lovgivning. Klagerne har derfor ikke krav på aktindsigt efter forvaltningsloven.

Aktindsigt efter offentlighedsloven begrænses af Finanstilsynets tavshedspligt efter bank- og sparekasseloven, jf. offentlighedslovens § 14. Bestemmelsen i bank- og sparekasselovens § 50 a, stk. 1, 2. pkt., vedrører statistik, årsberetninger og lignende, og kan ikke anvendes i det foreliggende tilfælde. Bestemmelsen i § 50 a, stk. 2, nr. 2, må forstås med de begrænsninger, der er angivet i den ovenfor citerede skrivelse af 27. februar 1991. Klagerne har derfor heller ikke krav på aktindsigt efter offentlighedsloven.

Da Finanstilsynet herefter ikke kan give klagerne aktindsigt, kan tilsynet heller ikke give samtykke til, at rapporten fremlægges i den retssag, som klagerne har anlagt. Såfremt klagerne mener, at en fremlæggelse af rapporten er nødvendig for at varetage deres interesser under retssagen, må de henvises til at gå frem efter reglerne i retsplejeloven om edition.

Kuratorerne har støttet klagernes påstand og har bl.a. anført, at de usikkerhedsfaktorer, der følger af rapportens formål og tilblivelse, klart er fremhævet i rapporten. Det af Kammeradvokaten herom anførte bør derfor ikke hindre, at rapporten fremlægges. Kuratorerne har - blandt andet på ankenævnets opfordring - overvejet, om de kunne fremlægge den fra Finanstilsynet modtagne, anonymiserede udgave af rapporten til opfyldelse af klagernes begæring. Finanstilsynet har imidlertid som foran anført ikke givet kuratorerne en almindelige tilladelse til at anvende denne udgave, men har overladt ansvaret for anvendelsen til kuratorerne. Dette ansvar ønsker kuratorerne ikke at påtage sig i den foreliggende sag. Iøvrigt er det kuratorernes opfattelse, at rapporten bør fremlægges i sin fuldstændige form, tret den anonymiserede udgave for en udenforstående er mere vildledende end vejledende.

Ankenævnet udtaler

Efter bank- og sparekasselovens § 50 a, stk. 5, som affattet ved lov nr. 306 af 16. maj 1990, er alene vedkommende pengeinstitut at anse som part i Finanstilsynets tilsynssager. Klagerne kan derfor ikke anses for parter og har følgelig ikke krav på aktindsigt efter reglerne i forvaltningslovens kapitel 4.

Aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven begrænses efter lovens § 14 af særlige bestemmelser om tavshedspligt, herunder bestemmelserne om tavshedspligt i bank- og sparekasseloven. Efter denne lovs § 50 a, stk. 1, 1. pkt., er de ansatte i Finanstilsynet forpligtede til at hemmeligholde, hvad de gennem deres virksomhed bliver vidende om. Efter § 50 a, stk. 2, nr. 2, er bestemmelsen i stk. 1 dog ikke til hinder for, at fortrolige oplysninger videregives under en civil retssag, når et pengeinstitut er erklæret konkurs. Ankenævnet kan tiltræde, at denne bestemmelse - uanset sin ordlyd - må forstås som anført af Kammeradvokaten i skrivelsen af 27. februar 1991. Det i relation til kunderne tilfældige forhold, at banken er gået konkurs, kan ikke medføre en øget adgang til indsigt i kundernes forhold. I det omfang, tavshedspligten er begrundet i hensynet til bankens kunder, må denne således fortsat bestå. Bestemmelsen kan derfor ikke føre til, at der gives aktindsigt i rapporten i dens fuldstændige form.

Det er oplyst, at Finanstilsynet har fremstillet en anonymiseret udgave af rapporten, og ankenævnet må efter det oplyste lægge til grund, at en udlevering af rapporten i denne form ikke vil stride mod noget hensyn til bankens kunder. Tavshedspligt med hensyn til denne udgave kan alene begrundes i et hensyn til banken selv. Da banken er erklæret konkurs, følger det af § 50 a, stk. 2, nr. 2, at Finanstilsynets tavshedspligt ikke er til hinder for, at rapporten i anonymiseret form udleveres til brug for en civil retssag.

Da udlevering af den anonymiserede udgave af rapporten efter det foran anførte ikke er omfattet af Finanstilsynets tavshedspligt, har Finanstilsynet efter offentlighedsloven, navnlig dennes § 4, stk. 1, 1. pkt., pligt til at give klagerne aktindsigt, idet rapporten ikke ses at være omfattet af nogen af de øvrige undtagelsesbestemmelser, der nævnes i loven. Rapporten kan således ikke anses for undtaget efter lovens § 7 om interne arbejdsdokumenter, henset til den eksterne brug, som Finanstilsynet har gjort af rapporten. At rapporten muligvis efter sit formål og sin tilblivelse ikke er egnet til at blive anvendt som bevis i en retssag - som af Kammeradvokaten anført - kan ikke efter loven medføre, at den kan undtages fra aktindsigt.

Det følger af det anførte, at klagerne efter loven har krav på aktindsigt i den omhandlede rapport i den anonymiserede form, og Finanstilsynet har herefter ikke grundlag for at modsætte sig, at rapporten i denne form fremlægges under den af klagerne anlagte retssag.

Ankenævnet ændrer derfor den påklagede afgørelse, således at det tillades, at den omhandlede rapport i den af Finanstilsynet anonymiserede form fremlægges under den retssag, klagerne har anlagt mod boet.

Ingen

Aktindsigt i rapport til Finanstilsynet fra revisionsfirma vedrørende pengeinstitut under konkurs.