Bod 2.3.1. Entreprise. Faglig voldgift.(* 1)(* 2) Ministerium idømt bod for brud på overenskomstbestemmelse om at drøfte overgang af rengøringsarbejde til entreprise Landsorganisationen i Danmark for Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark (konsulent Ulrik Jørgensen) mod Finansministeriet for Justitsministeriet (advokat Hans Juhler) Dommere: Arnold Hansen, Kardel (retsformand), Ross Pedersen, Albæk Petersen, Rosberg, Sløk og Strube.

Bod 2.3.1. Entreprise. Faglig voldgift.(* 1)(* 2) Ministerium idømt bod for brud på overenskomstbestemmelse om at drøfte overgang af rengøringsarbejde til entreprise Landsorganisationen i Danmark for Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark (konsulent Ulrik Jørgensen) mod Finansministeriet for Justitsministeriet (advokat Hans Juhler) Dommere: Arnold Hansen, Kardel (retsformand), Ross Pedersen, Albæk Petersen, Rosberg, Sløk og Strube.

Under denne sag har klageren, Landsorganisationen i Danmark for Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark, påstået indklagede, Finansministeriet for Justitsministeriet, dømt til at anerkende, at Justitsministeriet har brudt den gældende organisationsaftales § 12 i forbindelse med udlicitering af rengøringsarbejdet ved retterne i Århus, Skjern og Grindsted.

Klageren har tillige nedlagt påstand om, at Justitsministeriet til Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark skal betale en efter Arbejdsrettens skøn fastsat bod.

Indklagede har påstået frifindelse.

Indklagede påstod oprindelig afvisning af sagen og henvisning af spørgsmålet til behandling ved faglig voldgift. Dette spørgsmål blev overladt til retsformanden til afgørelse, og den 29. marts 1994 bestemte retsformanden, »at sagen ligger inden for rammerne af det, der normalt vil kunne afgøres af Arbejdsretten i forbindelse med stillingtagen til, om der foreligger overenskomstbrud«.

Den nævnte organisationsaftales § 12 er i sin helhed sålydende

Ȥ 12. Rationalisering eller overgang til entreprise

Såfremt der ønskes gennemført større rationaliseringsforanstaltninger eller arbejdsomlægninger, der berører de ansatte, tilsiger forbundet sin støtte hertil. Forinden der træffes endelig beslutning om iværksættelse af sådanne foranstaltninger mv. optages der drøftelser mellem de berørte parter.

Stk. 2. Tilsvarende gælder ved overgang til entreprise.

Stk. 3. Når der er oprettet samarbejdsudvalg (jf. samarbejdsreglernes punkt 4), og når rengøringsassistenterne er repræsenteret i udvalget, finder drøftelserne sted der. Ellers sker drøftelserne på et møde med de ansattes tillidsrepræsentanter og forbundets lokale afdeling.«

Ved cirkulæreskrivelse af 14. juli 1992 om retningslinier for udlicitering af rengøringsopgaver meddelte Justitsministeriet domstolene, at rengøringsopgaverne skulle udliciteres.

I cirkulæreskrivelsens afsnit 2 er udbudsformer og -procedurer nærmere beskrevet således

»Udlicitering kan efter cirkulærets.... ske som offentligt udbud, begrænset udbud eller udbud efter forhandling (underhåndsbud). Ved valget af udbudsform skal der tages hensyn til på den ene side hensynet til en størst mulig og gennemsigtig konkurrence og på den anden side hensynet til at undgå unødigt store omkostninger eller uforholdsmæssig megen administration,.... Såfremt embedet selv vil afgive tilbud på den udbudte opgave, skal det oplyses i offentliggørelsen af udbudet,....«

I afsnit 4 i cirkulæreskrivelsen er der indeholdt følgende regler om specifikation af den udbudte opgave

»Til brug for udbudsforretningen skal embedet - uanset udbudsformen - udarbejde et udbudsmateriale, der nærmere beskriver den rengøringsopgave, der udbydes. Udbudsmaterialet skal være tilstrækkeligt udførligt, således at tilbudsgivere får mulighed for at afgive sammenlignelige tilbud,....«

Udbudsmaterialet skulle herefter bestå af rengøringskontrakten, plantegninger, lokalefortegnelse, referenceprogram, kategorioversigt og erindringsoversigt.

I afsnit 5 er udvælgelseskriterierne beskrevet således

»Ved udbudet af rengøringsopgaverne ved domstolene skal der lægges vægt på, hvilken tilbudsgiver der har afgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud, idet der ud over pris kan lægges vægt på kvalitet, herunder tilbudsgivers tidligere erfaringer på rengøringsområdet, samt service,....«

Afsnit 6 indeholder blandt andet følgende kalkulationsregler

»Hvis embedet selv ønsker at afgive tilbud på den udbudte opgave, skal det inden tilbudsfristens udløb udarbejdes en beregning af de samlede udgifter ved selv at udføre opgaven,....

Efter udløbet af tilbudsfristen skal beregningen..... sammenlignes med en beregning af de samlede udgifter ved at få opgaven udført af det rengøringsfirma, der har afgivet det økonomisk mest fordelagtige tilbud,.... .....

Beregning af eget tilbud sker på grundlag af det tilbudsmateriale, der sendes til rengøringsfirmaerne. I det omfang det deri indeholdte rengøringsprogram m.v. medfører et ændret personaleforbrug i forhold til det aktuelle, må beregningen af lønudgifterne m.v. korrigeres herfor.

Embedets indstilling om, hvilket tilbud der bør antages, fremsendes vedlagt de originale tilbud og embedets beregninger til Justitsministeriet til godkendelse. Såfremt embedets tilbud er beregnet ud fra et ændret personaleforbrug i forhold til det aktuelle, skal dette angives.«

Endelig er de personalemæssige forhold omhandlet i afsnit 7 i cirkulæreskrivelsen, hvor det hedder

»I medfør af § 12 i organisationsaftale af 4. september 1991 mellem Finansministeriet og Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark om rengøringsassistenter m.fl. i statens tjeneste m.v., jf. Finansministeriets cirkulære af 30. september 1991 (APD nr. 87/91), skal der - forinden der træffes endelig beslutning om at overlade rengøringsarbejdet til et privat rengøringsfirma - optages drøftelser mellem de berørte parter. Når rengøringsassistenter ikke er repræsenteret i et samarbejdsudvalg, sker drøftelserne med rengøringsassistenternes tillidsrepræsentanter og forbundets lokale afdeling.

Tilsvarende procedure følges for sanitører omfattet af overenskomst af 19. januar 1990 mellem Finansministeriet og Dansk Funktionærforbund, jf. Finansministeriets cirkulære af 30. januar 1990 (APD nr. 20/90), i medfør af overenskomstens § 31.

Overtrædelse af disse forskrifter kan medføre, at statskassen pålægges at betale en bod til organisationen.

Såfremt embedets indstilling går ud på, at et tilbud fra et privat rengøringsfirma bør antages som det økonomisk mest fordelagtige, skal der derfor - inden embedet fremsender sin indstilling til Justitsministeriet om, hvilket tilbud der bør antages - optages drøftelser i overensstemmelse med ovennævnte bestemmelser. Det bør fremgå af embedets indstilling, at disse drøftelser har fundet sted.«

Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark gjorde efter det oplyste indsigelse over for Justitsministeriet imod cirkulæreskrivelsen, og Justitsministeriet udsendte den 30. oktober 1992 en ny cirkulæreskrivelse, der indeholdt et citat af den tidligere citerede organisationsaftales § 12. Det hedder herefter i cirkulæreskrivelsen.

»2. Efter Justitsministeriets opfattelse indebærer denne bestemmelse, at drøftelsen senest skal finde sted inden der træffes endelig beslutning om at overlade rengøringsarbejdet til et privat rengøringsfirma, det vil sige inden embedet fremsender sin indstilling herom til Justitsministeriet, jf. punkt 7 i cirkulæreskrivelsen af 14. juli 1992.

Kvindeligt Arbejderforbund har tilkendegivet den opfattelse, at drøftelserne skal ske inden udbud finder sted.

3. I den anledning skal Justitsministeriet meddele, at ministeriet ingen indvendinger har imod, at drøftelserne finder sted tidligere end det i cirkulæreskrivelsen af 14. juli 1992 anførte tidspunkt. Der er således intet til hinder for, at drøftelserne finder sted inden udbudsrunden er afsluttet eller endog iværksat.«

Som det fremgår af påstanden, vedrører denne sag alene fremgangsmåden ved retterne i Århus, Skjern og Grindsted.

Fremgangsmåden ved retten i Århus.

Den 25. september 1992 blev spørgsmålet drøftet i samarbejdsudvalget ved retten i Århus. Rengøringsassistenterne var ikke repræsenteret i dette samarbejdsudvalg. Den 5. oktober 1992 blev licitationen annonceret med frist til den 2. november 1992. Den 19 november 1992 fandt der drøftelse i henhold til § 12 sted. Embedet var repræsenteret af retsassessor Hanne Kildal. Mødereferatet er sålydende

»Hanne Kildal bød velkommen og orienterede om Justitsministeriets skrivelse af 14. juli 1992, hvorefter rengøringsopgaverne ved domstolene skal udliciteres. Det oplystes, at tilbud er indhentet fra et antal private rengøringsfirmaer, og at embedet selv har budt på opgaven ud fra på forhånd af Justitsministeriet fastsatte retningslinjer. Fristen for afgivelse af tilbud er udløbet og embedet vil snarest fremsende sin indstilling til Justitsministeriet, der træffer den endelige afgørelse. Hun oplyste endvidere, at det var ministeriets opfattelse, at lov om lønmodtageres retsstilling ved virksomhedsoverdragelse ikke fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde. Det oplystes, at spørgsmålet om udlicitering havde været behandlet på et samarbejdsudvalgsmøde, og at rengøringsassistenterne var orienteret herom.

Metha Pedersen oplyste, at hun klart var af den opfattelse, at forholdet var omfattet af virksomhedsoverdragelsesloven. I øvrigt tog hun forbehold overfor om § 12 i organisationsaftalen var overholdt, idet hun var af den opfattelse, at drøftelserne bl.a. af hensyn til evt. at fremkomme med et tilbud fra det nuværende rengøringspersonale skulle finde sted inden udbudet havde fundet sted.«

Den 24. november 1992 blev embedets indstilling fremsendt til Justitsministeriet, der ifølge et notatark fremlagt under sagen behandlede indstillingen den 5. december 1992, hvorefter Justitsministeriet den 7. december 1992 bemyndigede embedet til at indgå aftale med ISS's Servisystem A/S.

Fremgangsmåden ved retten i Skjern.

Den 9. september 1992 blev licitationen annonceret i dagspressen, hvorefter den stedlige afdeling af Kvindeligt Arbejderforbund i skrivelse af 22. september 1992 anmodede om et møde, idet man gjorde opmærksom på, at man ikke fandt, at organisationsaftalens § 12 var overholdt. Samtidig anmodede man om at foretage en opmåling på dommerkontoret for at give et bud på rengøringsarbejdet. I denne anledning indkaldte dommeren i Skjern den 14. oktober 1992 forbundet til et møde den 27. oktober 1992 »i henhold til § 25 i Stk-fællesoverenskomsten«, idet den opståede uenighed om forståelsen af § 12 i organisationsaftalen ville blive behandlet i mødet. Den 15. oktober 1992 udløb fristen for afgivelse af tilbud. Derefter afholdtes det nævnte møde den 27. oktober 1992. Af mødereferatet fremgår følgende

»Afdelingsformanden anførte, at det fremgår af § 12 i ovennævnte organisationsaftale, at der ved rationaliseringsforanstaltninger eller arbejdsomlægninger skal optages drøftelser mellem de berørte parter, og at disse drøftelser burde have været ført med afdelingen, inden rengøringen ved embedet blev udbudt i licitation.

Konstitueret dommer Niels Bjerre bemærkede hertil, at embedet ikke har pligt til at optage drøftelser med forbundets lokalafdeling på dette tidspunkt. Kun hvis embedets indstilling over for Justitsministeriet går ud på, at et tilbud fra et privat rengøringsfirma bør antages, skal der ske en drøftelse. Der henvises herved til Justitsministeriets cirkulæreskrivelse om retningslinier for udlicitering af rengøringsopgaver af 14. juli 1992, punkt 7.

Der var enighed mellem parterne om sagens overgivelse til forhandling«

Den 18. november 1992 blev afdelingsformanden orienteret om embedets indstilling, der afsendtes den 19. november 1992 til Justitsministeriet. Ifølge et notatark fra Justitsministeriet blev sagen behandlet i ministeriet den 30. januar 1993, hvorefter ministeriet bemyndigede embedet til at indgå aftale med Elita Miljø A/S.

Til supplering af fremstillingen vedrørende fremgangsmåden ved retten i Skjern har indklagede i sit svarskrift - ubestridt af klageren - anført, at der antagelig i tiden efter den 22. september 1992 blev afholdt et møde med 3 repræsentanter for den lokale afdeling af Kvindeligt Arbejderforbund. Under mødet blev embedets lokaler besigtiget, og det blev fra forbundet oplyst, at man overvejede at afgive eget tilbud. Under mødet skulle der efter de foreliggende oplysninger være blevet foretaget en opmåling af lokalerne.

Fremgangsmåden ved retten i Grindsted.

Den 13. oktober 1992 blev embedets indstilling fremsendt til Justitsministeriet, der behandlede sagen den 24. januar 1993. Ifølge referatet blev man opmærksom på, at der ikke var afholdt et § 12 møde. Den 28. januar 1993 blev dommeren orienteret herom. Den 15. februar 1993 afholdtes der herefter møde. I mødereferatet hedder det blandt andet

»Dommeren gjorde rede for baggrunden for mødet. Justitsministeriet har pålagt samtlige dommerkontorer at udlicitere rengøringsopgaverne ved embedet. Der er indkommet forskellige tilbud, og embedet har til ministeriet indstillet, at embedets eget tilbud antages, selv om det ikke er det billigste. Justitsministeriet har imidlertid under hånden meddelt, at ministeriet ikke vil følge embedets indstilling.

Lilian Holm Rasmussen henviste til, at det er forbundets erfaring, at kvaliteten af rengøringen ofte falder, når rengøringsopgaverne udbydes i licitation.

Dommeren havde forståelse for dette synspunkt og understregede, at udliciteringen alene er sket efter Justitsministeriets tjenestebefaling, og at rengøringsassistenterne stedse har udført et godt og dygtigt arbejde, der aldrig har givet anledning til klage.«

Klagerne har anført, at når organisationsaftalens § 12 læses i sin helhed, er det klart, at det ikke blot er en informationsvirksomhed, der er tænkt på. Reglen må forstås nærmest som en høringsregel, således at man gennem drøftelserne fra forbundets side har mulighed for at påvirke slutresultatet. Allerede inden offentliggørelse af udbudet har forbundet interesse i dette, idet embedet som sådan selv kan afgive tilbud, ligesom forbundet kan have interesse i udformningen af udbudsmateriale. Hertil kommer, at kalkulationen over embedets eget bud bør foregå inden tilbudsfristens udløb. I hvert fald skal forbundet være med i forbindelse med afgivelsen af indstillingen, og Justitsministeriet bør gøres bekendt med forbundets synspunkter, inden der træffes afgørelse. Der bør derfor afholdes møde, inden udbudet foretages. Sker dette ikke, bør det i hvert fald afholdes på en sådan måde, at medarbejderne og forbundet får en reel indflydelse på, hvad der sker.

Fremgangsmåden ved retten i Århus kan beskrives som en orientering og ikke nogen reel drøftelse, og der videregives ikke synspunkter fra embedet til ministeriet. Alt i alt viser hændelsesforløbet, at der end ikke er forsøgt at give forbundet nogen indflydelse på det endelige resultat.

For så vidt angår retten i Skjern blev der vel afholdt et møde den 27. oktober 1992, men dette møde må nærmest betegnes som et mæglingsmøde vedrørende forståelse af organisationsaftalens § 12. Nogen reel drøftelse som forudsat i denne bestemmelse var der ikke tale om. Under det senere forløb skete der alene dette, at forbundet fik en orientering om, at arbejdet overgik til et rengøringsselskab.

Fremgangsmåden ved retten i Grindsted viser, at man har betragtet de pågældende drøftelser efter organisationsaftalens § 12 som en formalitet, der blot skulle overstås, inden beslutning blev taget.

Indklagede har anført, at ordlyden i organisationsaftalens § 12 klart viser, at der, senest inden der træffes endelig beslutning, skal foregå en drøftelse med forbundet. Det er altså ingen overtrædelse af organisationsaftalens § 12, at der ikke sker drøftelse i overvejelsesfasen. I denne fase er der i øvrigt ikke truffet nogen beslutning om at give arbejdet i entreprise, idet Justitsministeriets cirkulæreskrivelse klart nævner forskellige muligheder. Det afgørende er altså, hvornår Justitsministeriet træffer den endelige beslutning. Indklagede har ikke bestridt, at det er tanken med organisationsaftalens § 12 at give Kvindeligt Arbejderforbund en reel indflydelse på, hvad der skal ske. Disse drøftelser skal ske decentralt, og det er derfor vigtigt, at alle relevante synspunkter, der fremkommer under drøftelserne, videregives til Justitsministeriet. Hændelsesforløbet ved retterne i Århus, Skjern og Grindsted viser, at der ikke er fremkommet relevante oplysninger, som Justitsministeriet skulle gøres bekendt med. Der foreligger altså ikke noget overenskomstbrud.

Ved retten i Århus blev der i første omgang foretaget orientering i samarbejdsudvalget. I det senere møde i overensstemmelse med organisationsaftalens § 12 fremkom der ikke relevante oplysninger. Dette møde var et egentligt organisationsmøde på lokalt plan, og det er ikke berettiget at karakterisere det alene som et orienteringsmøde. Det pågældende mødereferat blev i øvrigt fremsendt til Justitsministeriet.

Ved retten i Skjern var forholdet det, at embedet ikke afviste at drøfte sagen i overensstemmelse med organisationsaftalens § 12 - man udskød det blot til et senere tidspunkt. Mødet i overensstemmelse med organisationsaftalens § 12 blev afholdt den 18. november 1992. På dette møde fremkom der næppe relevante oplysninger, og Justitsministeriet har været beføjet til at acceptere det pågældende møde som et § 12 møde.

For så vidt angår retten i Grindsted viser de foreliggende oplysninger, at Justitsministeriet reagerede på, at der ikke forelå oplysning om, hvorvidt der havde været afholdt et § 12 møde. Efter henstilling fra Justitsministeriet blev disse drøftelser gennemført, men egentlige synspunkter fra medarbejderne fremkom der ikke. Referatet blev fremsendt til Justitsministeriet, der først herefter traf sin afgørelse.

I det hele taget må det herefter lægges til grund at de fornødne drøftelser har fundet sted, og at Justitsministeriet blev orienteret om, hvad der er foregået i de pågældende møder.

Der er ingen sproglig dækning for, at drøftelserne skal finde sted, inden udbudet foretages. Kun ved en udvidende fortolkning, der ikke har hjemmel i aftalen, kan man komme til et sådant resultat. Selve udbudet skulle foregå efter nøje fastsatte retningslinier, hvorfor der i denne fase kun var mulighed for et meget begrænset skøn hos vedkommende dommerembede. Medarbejderne havde også i indstillingsfasen en mulighed for at vurdere, om der var realitet i de foreliggende tilbud. I øvrigt må det fastslås, at det er arbejdsgiverne, der træffer beslutning om, hvordan arbejdet skal gøres. Medarbejderne havde adgang til at byde, og det er derfor betænkeligt, hvis de fik for stor en indflydelse på et for tidligt tidspunkt. Dette taler også for, at det først var i beslutningsfasen, at medarbejderne skulle inddrages i drøftelserne i overensstemmelse med organisationsaftalens § 12.

Såfremt Arbejdsretten finder, at der er begået et overenskomstbrud, har indklagede anført, at en eventuel bod bør bortfalde. Resultatet er i hvert fald ikke oplagt. Der forelå en atypisk situation, idet der skulle foretages lokale forhandlinger med en efterfølgende central beslutning. Handlingsforløbet er under ingen omstændigheder udtryk for nogen manglende vilje til at overholde overenskomsten.

Arbejdsretten skal udtale

Det kan give anledning til tvivl, hvornår de drøftelser, som organisationsaftalens § 12 forudsætter, skal foregå. En stillingtagen hertil forudsætter i hvert fald, at bestemmelsen læses i sin helhed. Justitsministeriets cirkulæreskrivelse af 14. juli 1992 indeholdt ikke en fuldstændig gengivelse af bestemmelsen, men må forstås som Justitsministeriets fortolkning af denne. I cirkulæreskrivelsen af 30. oktober 1992 var bestemmelsen ganske vist gengivet i sin helhed, men trods protest fra Kvindeligt Arbejderforbund fastholdt Justitsministeriet sin tidligere tilkendegivne opfattelse, dog med en tilføjelse om, at man ingen indvendinger havde imod, at drøftelser foregik på et tidligere tidspunkt.

I de tre tilfælde, der er forelagt Arbejdsretten, må det lægges til grund, at de foretagne drøftelser alene eller i hvert fald i det væsentlige har bestået i en orientering om det faktisk passerede, og under disse omstændigheder kan det ikke tillægges betydning, at der efter de foreliggende referater ikke fra forbundets side er fremkommet relevante indsigelser, som skulle være indgået i Justitsministeriets overvejelser.

Justitsministeriet har herefter begået overenskomstbrud som påstået af klageren.

Ved fastsættelsen af boden må der lægges vægt på, at Justitsministeriet ensidigt i cirkulæreskrivelsen af 14. juli 1992 har tilkendegivet sin forståelse af bestemmelsen, og at organisationsaftalens § 12 i de tre tilfælde, der er forelagt Arbejdsretten, reelt er blevet indholdsløs. Boden fastsættes til 150.000 kroner.

T h i k e n d e s f o r r e t

Indklagede, Justitsministeriet, skal anerkende, at ministeriet har brudt den gældende organisationsaftales § 12 i forbindelse med udlicitering af rengøringsarbejdet ved retterne i Århus, Skjern og Grindsted.

Justitsministeriet betaler til Kvindeligt Arbejderforbund i Danmark en bod på 150.000 kr.

Justitsministeriet betaler sagens omkostninger til Arbejdsretten med 2.000 kr.

(* 1) Henvisninger: Kommentar s. 79. Vedr. spørgsmålet om henvisning til faglig voldgift: Kommentar s. 121 ff.

I følge en organisationsaftale, der omfattede rengøringsarbejdet ved dommerembederne, skulle der optages drøftelser mellem de berørte parter bl. a. i tilfælde af ønske om overgang af rengøringsarbejdet til entreprise. Arbejdsretten fandt, at sådanne drøftelser i tre tilfælde alene eller i hvert fald i det væsentlige havde bestået i en orientering om det faktisk passerede, og under disse omstændigheder kunne det ikke tillægges betydning, at der ikke fra forbundets side var fremkommet relevante indsigelser, som kunne være indgået i justitsministeriets overvejelser. Ministeriet havde herefter begået overenskomstbrud og idømtes derfor en bod på 150.000 kr.

Ved fastsættelsen af boden lagde Arbejdsretten vægt på, at Justitsministeriet i en cirkulæreskrivelse ensidigt havde tilkendegivet sin forståelse af den bestemmelse i organisationsaftalen, der fandtes overtrådt, og at organisationsaftalen i de tre tilfælde, der var forelagt Arbejdsretten, reelt var blevet indholdsløs.

Indklagede havde oprindelig nedlagt påstand om afvisning af sagen og henvisning af sagens spørgsmål til faglig voldgift. Afgørelsen af dette spørgsmål var under sagens forberedelse blevet overladt til retsformanden, der havde bestemt, »at sagen ligger inden for rammerne af det, der normalt vil kunne afgøres af Arbejdsretten i forbindelse med stillingtagen til, om der foreligger overenskomstbrud«.