Kommentar til Højesterets dom af 10. oktober 1990 om Socialudvalgs pligt til at efterkomme overordnet administrativt organs afgørelse (* 1)

Kommentar til Højesterets dom af 10. oktober 1990 om Socialudvalgs pligt til at efterkomme overordnet administrativt organs afgørelse (* 1)

I 1970 erhvervede foreningen Det Ny Samfund en landbrugsejendom på ca. 21 ha ved landsbyen Frøstrup i Hanstholm kommune i Thy. Fra begyndelsen af 1970 erne afholdt foreningen sommerlejre på ejendommen med forskellige aktiviteter. Gennem årene fandt der tillige en egentlig bosættelse sted, idet både medlemmer og ikke- medlemmer bosatte sig hele året på ejendommen i telte, skurvogne eller selvopførte hytter. Da denne bosættelse, der er blevet kendt som Frøstruplejren eller Thylejren, skete i strid med by- og landzoneloven og under tilsidesættelse af en række bestemmelser i miljø-, bygge- og landbrugslovgivningen, har myndighederne gennem årene forgæves udfoldet en række bestræbelser på at få lejren nedlagt eller få bragt de ulovlige forhold til ophør. Senest har miljøministeren nedsat en arbejdsgruppe under Planstyrelsens ledelse med den opgave at foretage en gennemgang omkring Frøstruplejren med henblik på at finde en samlet løsning. Arbejdsgruppen har i en rapport afgivet i maj 1990 skitseret fire løsningsmodeller: 1) Lejren bringes i overensstemmelse med den eksisterende lovgivning i enhver henseende (ophør), 2) lejrens uændrede beståen legaliseres (status quo), 3) lejren ændres til en særlig selvejende social institution (behandling) eller 4) lejren ændres til en reguleret boplads (fristed). Ifølge rapporten var der i begyndelsen bosat mange ressourcestærke personer i lejren, der valgte denne beboelse for at afprøve tanker om alternative livsformer og andre livskvaliteter. Beboerne gennem de senere år er imidlertid karakteriseret ved at være meget stærkt socialt belastede. I slutningen af 1989 var der folkeregistertilmeldt 59 personer, der næsten alle modtog hjælp fra det offentlige. Hanstholm kommune, der har ca. 6.000 indbyggere, heraf ca. halvdelen i den erhvervsaktive alder, varetager bl.a. administrationen af en række opgaver efter lovgivningen over for lejrens beboere. Denne administration har givet anledning til flere konfrontationer mellem kommunen og beboerne.Det var en sådan konfrontation, der udløste den retsag mellem en af beboerne og kommunen, som blev afgjort ved Højesterets ovennævnte dom.

Sagens omstændigheder var følgende

En 22-årig kvindelig beboer i Frøstrup-lejren, der i februar 1986 havde født en datter, søgte den 11. marts 1986 om hjælp til betaling af transportudgifter på 650 kr. og månedlig leje på 850 kr. vedrørende en skurvogn, som hun havde fået transporteret fra Aalborg til Frøstruplejren som erstatningsbolig, fordi hendes hidtidige bolig - en lånt skurvogn i lejren - var nedbrændt med hendes indbo. Sagsbehandleren i socialforvaltningen indstillede, at det ansøgte bevilgedes i henhold til bistandslovens § 37 og § 40, men socialudvalget afslog ansøgningen, hvilket blev meddelt beboeren ved skrivelse af 26. marts 1986, hvori det hedder: Man besluttede - - - , at meddele afslag på ansøgningen, idet man ikke finder det hensigtsmæssigt, at De bor i en skurvogn med et nyfødt barn. Samtidig med, at man af principielle grunde ikke vil bevilge hjælp til en egentlig husleje i Frøstrup-lejren, da der er tale om ulovlig beboelse.

Ved henvendelse til socialforvaltningen kan De få tilbudt en egnet lejlighed - - -.

Hun tog ikke mod tilbudet om at få anvist en lejlighed, men indbragte socialudvalgets afgørelse for ankenævnet for Viborg Amt, hvis afgørelse blev meddelt hende ved skrivelse af 30. maj 1986. I skrivelsen refereres dels socialudvalgets begrundelse for afslaget, dels indholdet af de relevante bestemmelser i bistandsloven og Socialministeriets kontanthjælpscirkulære samt nogle af ankenævnet foretagne undersøgelser vedrørende barnets pleje og trivsel. Herefter anføres, at ankenævnet har truffet følgende afgørelse

Ankenævnet pålægger det sociale udvalg at yde hjælp til boligudgift for tiden 850 kr. månedlig i henhold til bistandslovens § 37, stk. 2, og Socialministeriets cirkulære om kontanthjælp af 20.12.1982, pkt. 10. Endvidere finder ankenævnet, at betingelsen for at yde hjælp til flytning af skurvogn beregnet til bolig er tilstede, jfr. bistandslovens § 40, stk. 1. Ankenævnet har lagt vægt på, at der er tale om boligudgifter. Ankenævnet finder, at den boligform - en skurvogn - De har valgt til Dem og Deres spæde barn afviger fra en normal boligstandard. Da skurvognen imidlertid efter det oplyste opfylder visse minimumskrav og det særligt er oplyst, at Deres datter trives udmærket, finder ankenævnet ikke grundlag for i henhold til bistandslovens bestemmelser at afslå at yde Dem hjælp til dækning af boligudgifterne. - - -

Socialudvalget indbragte ankenævnets afgørelse for Den Sociale

Ankestyrelse, der den 3. september 1986 traf sålydende afgørelse

Ankestyrelsen finder ikke, at der er grundlag for at afvise at yde hjælp efter bistandsloven til de omhandlede boligudgifter, uanset at opstillingen af skurvognen er i strid med bestemmelserne i loven om by- og landzoner.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at de ulovlige boliger i Frøstruplejren har bestået i en årrække, uden at der er gennemført tilstrækkelige foranstaltninger til at bringe de ulovlige forhold til ophør.

Ankestyrelsen finder endvidere under hensyn til de foreliggende oplysninger om boligens standard og om størrelsen af lejen for boligen, at udgifterne til flytning og leje af skurvognen må anses for rimelige boligudgifter.

Ankestyrelsen finder herefter, at der bør ydes hjælp efter bistandsloven til dækning af disse udgifter.

Ankestyrelsen tiltræder således amtsankenævnets afgørelse af 30. maj 1986.

Da socialudvalget ikke efterkom amtsankenævnets og Den sociale Ankestyrelses afgørelser blev spørgsmålet om gennemtvingelse af afgørelserne forelagt for de kommunale tilsynsmyndigheder. Tilsynsrådet for Viborg Amt traf ingen afgørelse men vidersendte efter begæring fra et rådsmedlem sagen til Indenrigsministeriet, jf. den kommunale styrelseslovs § 50, stk. 2, 3. pkt. Indenrigsministeriet anmodede til brug for sin afgørelse Miljøministeriet om en udtalelse, herunder særligt om anbringelse af skurvognen til beboelse i lejren måtte anses for stridende mod by- og landzoneloven. Miljøministeriet svarede, at opstilling af en skurvogn til beboelse kræver zonelovstilladelse, og da en sådan ikke var indhentet, måtte placeringen anses for stridende mod zoneloven. I anledning af Den Sociale Ankestyrelses udtalelse om, at der ikke var gennemført tilstrækkelige foranstaltninger til at bringe de ulovlige forhold i lejren til ophør, henledte Miljøministeriet opmærksomheden på en udtalelse fra Miljøankenævnet. Her udtales, at nævnet har overvejet, om det forhold, at lejren har bestået siden 1970 kunne tale for en legalisering, men at dette forhold ikke kunne være afgørende, idet der ikke af myndighederne har været udvist passivitet, der kunne give grund til at formode, at de mange ulovligt etablerede beboelser var accepteret. Indenrigsministeriet meddelte ved skrivelse af 18. november 1986 herefter følgende til Hanstholm kommunalbestyrelse

De centrale regler om den kommunale tilsynsmyndigheds anvendelse af sanktioner over for kommunalbestyrelser er fastsat i den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 1 og 2. Ifølge disse bestemmelser kan tilsynsmyndigheden sætte en kommunalbestyrelsesbeslutning ud af kraft, hvis den strider imod lovgivningen, og tilsynsmyndigheden kan pålægge kommunalbestyrelsesmedlemmer tvangsbøder i tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen undlader at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre.

Der har tidligere over for Indenrigsministeriet og Folketingets ombudsmand været forelagt sager, hvor kommunalbestyrelsen har afvist at efterkomme amtsankenævnsafgørelser om udbetaling af ydelser efter bistandsloven til sociale klienter. I disse sager er det fastslået, at den kommunale tilsynsmyndighed kun kan afslå at anvende sanktioner, hvis den endelige administrative afgørelse fra amtsankenævnet eller ankestyrelsen har et åbenbart ulovligt indhold eller iøvrigt er behæftet med åbenbare væsentlige mangler eller grove mangler.

- - -

Formålet med den kommunale tilsynsmyndigheds anvendelse af sanktioner er at tvinge kommunalbestyrelsen til en beslutning, der er nødvendig, for at lovgivningen kan blive efterlevet. Den kommunale tilsynsmyndighed må derfor ved sin stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt der skal anvendes sanktioner til gennemtvingelse af en lovpligtig foranstaltning, nødvendigvis tillige tage i betragtning, hvorvidt kommunalbestyrelsen herved samtidig vil blive tvunget til at foretage en handling, der må antages at være i strid med anden lovgivning.

Der kan således forekomme tilfælde, hvor der må antages at påhvile en kommunalbestyrelse uforenelige pligter i henhold til lovgivningen på en sådan måde, at det ikke vil være berettiget, at den kommunale tilsynsmyndighed anvender sanktioner over en kommunalbestyrelse.

I det foreliggende tilfælde er der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke rimelig tvivl om, at det efter bistandsloven påhviler kommunen at yde hjælp til den sociale klient til dækning af boligudgifterne. Da kommunen skal yde hjælp til dækning af klienternes konkrete udgifter vedrørende etablering og opretholdelse af den omhandlede bolig på et landzoneareal, hvortil der efter det oplyste ikke foreligger den efter by- og landzoneloven fornødne tilladelse, ville kommunens direkte finansering heraf imidlertid kunne betragtes som en medvirken til en overtrædelse af by- og landzoneloven.

På denne baggrund har Indenrigsministeriet ikke fundet, at der er den fornødne sikkerhed for at fastslå, at kommunalbestyrelsen ved at efterleve amtsankenævnets og senere ankestyrelsens afgørelse ikke samtidig ville medvirke til en overtrædelse af by- og landzoneloven. Efter Indenrigsministeriets opfattelse er der således ikke i sagen et tilstrækkeligt grundlag for at anvende sanktioner over for Hanstholm kommunalbestyrelse til gennemtvingelse af ankestyrelsens afgørelse.

Den endelige afgørelse af spørgsmålet henhører under domstolene.

Indenrigsministeriets afgørelse er refereret og kommenteret af Preben Espersen i Juristen 1988, s. 152-54, hvor det tillige nævnes, at sagen blev indbragt for Folketingets Ombudsmand, og hvor hovedindholdet af en skrivelse af 5. januar 1987 fra Den Sociale Ankestyrelse og af en skrivelse af 29. januar 1987 fra Indenrigsministeriet til ombudsmanden er refereret. Da beboeren imidlertid under sagsbehandlingen havde anlagt retssag, foretog ombudsmanden sig ikke videre, idet han af principelle grunde ikke fandt at burde behandle en klage, der samtidig behandles ved domstolene.

Beboerens retssag blev anlagt mod Det Sociale Udvalg i Hanstholm kommune med påstand om at få udgifterne til transport og leje af skurvognen betalt. Den Sociale Ankestyrelse indtrådte i sagen som biintervenient til støtte for hende. Ved Vestre Landsrets dom af 19. december 1989 fik beboeren medhold med følgende begrundelse

Den Sociale Ankestyrelses afgørelse byggede - ligesom sagsøgtes afgørelse - på en oplysning om, at sagsøgeren på det pågældende tidspunkt boede i en skurvogn placeret i Frøstruplejren, og ankestyrelsen var, da den traf sin afgørelse - ligesom sagsøgte, da udvalget traf sin afgørelse - bekendt med, at sagsøgerens anvendelse af skurvognen placeret dette sted til beboelse indebar en overtrædelse af lov om by- og landzoner. Uanset, at de omhandlede ydelser direkte vedrører sagsøgerens udgifter til bolig, findes Den Sociale Ankestyrelse under hensyn til beskaffenheden af den pågældende lovovertrædelse ikke at have været berettiget til at afslå sagsøgerens ansøgning om ydelser efter bistandslovens § 37 og § 40 med den begrundelse, at sagsøgerens anvendelse af skurvognen anbragt det pågældende sted til beboelse indebar en overtrædelse af lov om by- og landzoner. Den Sociale Ankestyrelses afgørelse lider derfor ikke af en mangel, som hævdet af sagsøgte, og landsretten tager derfor sagsøgerens påstand til følge.

Som sagen er forelagt landsretten, er der ikke anledning til at tage stilling til, om Indenrigsministeriets beslutning om at undlade at iværksætte sanktioner efter den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 2, til gennemtvingelse af Den Sociale Ankestyrelses afgørelse lider af en mangel, som medfører ugyldighed.

Ved Højesterets dom af 10. oktober 1990 stadfæstedes landsrettens dom med følgende præmisser

Ved afgørelse af 3. september 1986 tiltrådte Den Sociale Ankestyrelse som øverste administrative instans afgørelsen af 30. maj 1986 fra Ankenævnet for Ankenævnet for Viborg Amt, hvorefter det i medfør af bistandslovens § 37, stk. 2, og § 40, stk. 1, blev pålagt appellanten at yde indstævnte økonomisk hjælp til udgifter til flytning og bolig. Der er ikke er ikke grundlag for at fastslå, at ankestyrelsens afgørelse er behæftet med åbenbare eller grove mangler. Appelleanten er derfor forpligtet til som pålagt at udbetale de nævnte ydelser, hvorfor Højesteret stadfæster den indankede dom.

Folketingets Ombudsmand har i 1978 afgivet en principel udtalelse om spørgsmålet om de kommunale tilsynsmyndigheders gennemtvingelse over for primærkommunerne af afgørelser truffet af amtsankenævn eller Den Sociale Ankestyrelse i henhold til bistandsloven, jf. FOB 1978, s. 619. Se tillige FOB 1978, s. 564, FOB 1980, s. 723, Poul Andersen: Dansk Forvaltningsret (5. udgave, 1965) s. 278-81 og Lis Sejr i Juristen 1978, s. 168. I 1978-redegørelsen hedder det s. 626

- - - det følger af kompetenceordningen (rekursordningen) på den sociale lovgivnings område, at der med den endelige administrative afgørelse fra amtsankenævn eller ankestyrelsen om tildeling af en ydelse til en social klient er tillagt klienten et retskrav på den pågældende ydelse og pålagt kommunen en modsvarende klar pligt til at foretage udbetaling af ydelsen. Hvis kommunen alligevel undlader udbetaling, foreligger der et klart lovstridigt forhold fra kommunens side, jf. Erik Harder: Tilsynet med kommunerne, 1978, side 29 (note 18).

Kun i de upraktiske tilfælde, hvor endelige administrative afgørelse fra amtsankenævn eller ankestyrelsen måtte have et åbenbart ulovligt indhold, og i de endnu mere upraktiske tilfælde, hvor afgørelsen i øvrigt måtte være behæftet med en åbenbar, væsentlig mangel eller en grov mangel (dvs. i tilfælde, hvor afgørelsen efter almindelig forvaltningsretlig opfattelse er en nullitet), vil tilsynsrådet efter min mening være beføjet til at afslå at anvende tvangsbøder med den begrundelse, at den forudsætning i styrelseslovens § 61, at der ikke er rimelig tvivl om, at den foranstaltning, der skal fremtvinges, påhviler kommunen og er hjemlet i loven, ikke er opfyldt - - -.

Som det ses af referatet foran af Indenrigsministeriets skrivelse af 18. november 1986 tilslutter ministeriet sig indledningsvis ombudsmandens synspunkter, men tilføjer, at socialudvalgets forpligtelse efter bistandsloven ikke bør gennemtvinges ved iværksættelse af sanktioner efter den kommunale styrelseslov, hvis udvalget ved samtidig at opfylde denne forpligtelse medvirker til en overtrædelse af by- og landzoneloven ved direkte at finansiere, at bistandsklienten på et landzoneareal etablerer og opretholder en bolig i form af en skurvogn i strid med by- og landzoneloven. Dette medvirkenssynspunkt, der begrunder Indenrigsministeriets afgørelse i sagen, er ud over i den forannævnte artikel af Preben Espensen i Juristen 1988, s. 152, kommenteret af Karsten Revsbech i Juristen 1990, s. 55, note 12, der tilslutter sig afgørelsen, og Jon Andersen i Juristen 1990, s. 328, der er kritisk overfor afgørelsen. Spørgsmålet om regelkrydsning mellem bistandsloven og anden lovgivning har foreligget også på andre områder, jf. f.eks. Sociale Meddelelser O-70-78 udsendt den 1. august 1980, hvor Den Sociale Ankestyrelse fastslog, at et socialudvalg ikke kunne afslå en ansøgning om hjælp til terminsydelser med den begrundelse, at ansøgerens hus ikke var godkendt til helårsbeboelse.

I Vestre Landsrets afgørelse foretoges en afvejning mellem bistandsloven og by- og landzoneloven, der falder ud til fordel for bistandsloven, idet retten under hensyn til beskaffenheden af overtrædelsen af by- og landzoneloven ikke finder, at ankestyrelsen har været berettiget til at afslå ansøgningen om bistandshjælp, og herefter fastslår, at ankestyrelsens afgørelse ikke lider af en mangel. En sådan afvejning foretages ikke i Højesterets præmisser, idet Højesteret har fundet, at denne afvejning med bindende virkning for socialudvalget var foretaget af såvel amtsankenævn som ankestyrelse. Uanset at sagen formelt var en sag mellem beboeren og socialudvalget, var den reelle tvist i sagen, om socialudvalget kunne nægte at efterkomme et pålæg fra amtsankenævn og ankestyrelse med henvisning til, at man herved medvirkede til finansiering af en ulovlig beboelse.

Besvarelsen af dette spørgsmål gav ikke anledning til megen tvivl, idet Højesteret i tilslutning til de foran refererede synspunkter fra ombudsmanden fandt, at socialudvalgets nægtelse var klart lovstridig. Det er vel ikke uforståeligt, at en ulovlig bosættelse som Frøstruplejren i en mindre kommune kan opleves som en provokation og belastning. Det er imidlertid ikke en underordnet forvaltningsmyndigheds opgave at sætte spørgsmålstegn ved overordnede myndigheders afgørelser, men at efterleve dem og bringe dem til udførelse, medmindre de er behæftet med åbenbare eller grove mangler. Sådanne mangler forelå ikke ved amtsankenævnets eller ankestyrelsens afgørelser, der er truffet med fuldt kendskab til, at skurvognen var opstillet uden zonelovstilladelse, og - i hvert fald i ankestyrelsens afgørelse - efter en udtrykkelig afvejning af de modstridende hensyn i bistandslovgivningen og zonelovgivningen. Ved afgørelserne blev der tillagt beboeren et klart og aktuelt retskrav på de pågældende ydelser og pålagt socialudvalget en tilsvarende klar pligt til at udbetale ydelserne. Det blev således tillige med bindende virkning for socialudvalget fastslået, at udvalget heller ikke kunne nægte at udbetale ydelserne med henvisning til, at beboeren kunne få tilbudt en lejlighed.

Som sagen var anlagt og forelagt for domstolene, blev der ikke anledning til at tage stilling til berettigelsen af Indenrigsministeriets afslag på at gennemtvinge ankestyrelsens afgørelse i medfør af den kommunale styrelseslov, men i lyset af Højesterets præmisser i sagen er det nærliggende at antage, at ministeriets begrundelse for at undlade at anvende tvangsmidler ikke ville være blevet anset for holdbar. Som anført af ombudsmanden, jf. FOB 1978, s. 626-27, må det endvidere i et sådant tilfælde, hvor en socialklient har et klart og aktuelt retskrav, være udelukket at afslå en gennemtvingelse med henvisning til, at den kommunale styrelseslovs § 61 efter sin formulering er fakultativ, idet der ikke findes andre administrative tvangsmidler i forhold til en kommune, og idet en henvisning af spørgsmålet til domstolsafgørelse næsten altid vil være en utilfredsstillende løsning i forbindelse med sociale problemer,der kræver forholdsvis hurtig løsning.

Spørgsmål om socialudvalgs pligt til at efterkomme pålæg fra Den Sociale Ankestyrelse om bistandshjælp til transport og leje af skurvogn og om de eksisterende tvangsmidler til at få et sådant pålæg efterlevet.

(Af Hugo Wendler Pedersen)