Pligt til at efterkomme overordnet administrativt organs afgørelse - hjælp til boligudgifter efter bistandsloven - - overtrædelse af lov om by- og landzoner - specialitetsprincip - det kommunale tilsyn (* 2)

Pligt til at efterkomme overordnet administrativt organs afgørelse - hjælp til boligudgifter efter bistandsloven - - overtrædelse af lov om by- og landzoner - specialitetsprincip - det kommunale tilsyn (* 2)

Det Sociale Udvalg i Hanstholm Kommune (adv. Jørgen B. Jepsen, Århus)

mod

TR ( adv. Per Walsø e.o)

Biintervenient: Den Sociale Ankestyrelse (km.adv. v/adv. Birthe

Eskildsen).

Forvaltningsret 1.3.,1.4. og 25.1.

Vestre Landsrets dom 19. december 1989 (2.afd.)

(C. Haubek, Lilholt, Olav D. Larsen (Kst..)).

Denne sag, der er anlagt den 16. februar 1987, er af retten i Thisted i medfør af retsplejelovens dagældende § 227, stk. 1, nr. 1, 2 og 4, henvist til behandling ved Vestre Landsret.

Sagsøgeren. Trine Rasmussen, har påstået sagsøgte, Det Sociale Udvalg i Hanstholm kommune, dømt til at betale 12.057 kr. med tillæg af sædvanlig procesrente fra sagens anlæg, til betaling sker. Sagsøgeren har til støtte for sin påstand gjort gældende, at hun, som i 1986 boede i »Frøstruplejren«, i henhold til en afgørelse truffet af Den Sociale Ankestyrelsen den 3. september 1986 har krav på at få udbetalt hjælp efter bistandsloven til leje af en skurvogn til beboelse og til transport af skurvognen fra Aalborg til Frøstrup. Af påstandsbeløbet, 12.057 kr., udgør 11.407 kr. udgift til leje af skurvognen i 11 måneder, mens transportudgiften udgør 650 kr.

Sagsøgte har påstået frifindelse.

Den Sociale Ankestyrelse er indtrådt i sagen som biintervenient til støtte for sagsøgeren.

Om sagens nærmere omstændigheder er det for landsretten oplyst

I januar 1986 nedbrændte i »Frøstruplejren« en skurvogn, som sagsøgeren boede i. Sagsøgeren, der i februar 1986 fødte en datter, rettede den 22. marts 1986 henvendelse til Social- og Sundhedsforvaltningen i Hanstholm kommune og ansøgte om hjælp efter bistandslovens § 37 til leje af en skurvogn og hjælp efter bistandslovens dagældende § 40 til dækning af udgiften til transport af skurvognen fra Aalborg til »Frøstruplejren«. Sagsøgte besluttede at meddele afslag på ansøgningen, hvilket sagsøgeren blev underrettet om ved en skrivelse af 26. marts 1986

Under henvisning til Deres ansøgning om hjælp til betaling af månedlig leje af skurvogn på kr. 850,-, samt hjælp til betaling af regning på kr. 650,- for at få skurvognen flyttet til Frøstruplejren, kan det herved meddeles, at sagen har været behandlet af socialudvalget på mødet den 17. marts 1986.

Man besluttede her at meddele afslag på ansøgningen, idet man ikke finder det hensigtsmæssigt, at De bor i en skurvogn med et nyfødt barn. Samtidig med, at man af principielle grunde ikke vil bevilge hjælp til en egentlig husleje i Frøstruplejren, da der er tale om ulovlig beboelse.

Ved henvendelse til socialforvaltningen kan De få tilbudt en egnet lejlighed.

Sagsøgeren, som ikke ønskede at få anvist en lejlighed, indbragte sagsøgtes afgørelse for Ankenævnet for Viborg Amt. Amtsankenævnets afgørelse blev meddelt sagsøgeren ved skrivelse af 30. maj 1986, hvoraf kopi blev tilsendt sagsøgte. I skrivelsen er det bl.a. anført

Ankenævnet har indhentet yderligere oplysninger hos Dem samt hos lægen og sundhedsplejersken. Det sociale udvalgs udtalelse blev fremsendt til Dem den 28. april d.å.

Indtil for 2 måneder siden boede De i en lånt skurvogn, hvor De ikke havde en egentlig boligudgift, bortset fra el. gas og varme.

Det sociale udvalg afslog at yde hjælp under henvisning til bistandslovens §§ 37 og 40, stk. 1, med den begrundelse, at det ikke var hensigtsmæssigt, at De boede i en skurvogn i Frøstruplejren med et spædbarn. Endvidere ønskede udvalget af principielle grunde ikke at yde egentlig husleje, fordi beboelse i Frøstruplejren var ulovlig. Det sociale udvalg meddelte Dem samtidig, at De kunne få tilbudt en egnet lejlighed.

Af Deres tidligere sag i ankenævnet fremgår, at De har modtaget bistandshjælp i en årrække. De modtog bistandshjælp med 2.298 kr. i underhold pr. måned samt faste udgifter, el 100 kr., brænde 200 kr. og gas 100 kr. månedlig.

Af bistandslovens § 37, stk. 2, fremgår, at som hjælp til underhold kan i almindelighed højst udbetales et månedligt beløb på 2.298 kr. til enlige (april-takst 1986). Dertil kommer et tillæg for hvert barn svarende til det særlige børnetilskud efter § 4, stk. 3, i lov om børnetilskud og andre familieydelser. Ved hjælpens udmåling må der i øvrigt dels tages hensyn til sådanne faste udgifter, som i betragtning af de hidtidige levevilkår skønnes rimelige, dels lægges vægt på de fremtidige levevilkår, der kan blive en følge af den ændring, der er sket i pågældendes eller familiens situation.

Af Socialministeriets cirkulære af 20. december 1982 om kontanthjælp efter bistandsloven fremgår det af pkt. 10, at som faste udgifter dækkes først og fremmest udgifter til bolig.

Af bistandslovens § 40 fremgår, at under de forhold, der er nævnt i § 37, kan der ydes hjælp til dækning af rimeligt begrundede enkeltudgifter, såfremt pågældendes egen afholdelse af disse udgifter i afgørende grad vil vanskeliggøre pågældendes og familiens økonomiske muligheder for fremtidigt at klare sig selv.

Bestemmelsen er nærmere uddybet i Socialministeriets cirkulære af 20. december 1982 om kontanthjælp i pkt. 21-24.

Ankenævnet har behandlet Deres klage i sit møde den 27. maj 1986 og truffet følgende afgørelse

»Ankenævnet pålægger det sociale udvalg at yde hjælp til boligudgifter for tiden 850 kr. månedlig i henhold til bistandslovens § 37, stk. 2, og Socialministeriets cirkulære om kontanthjælp af 20. december 1982, pkt. 10. Endvidere finder ankenævnet, at betingelsen for at yde hjælp til flytning af skurvogn beregnet til bolig er til stede, jf. bistandslovens § 40, stk. 1. Ankenævnet har lagt vægt på, at der er tale om boligudgifter. Ankenævnet finder, at den boligform - en skurvogn - De har valgt til Dem og Deres spæde barn, afviger fra en normal boligstandard. Da skurvognen imidlertid efter det oplyste opfylder visse minimumskrav og det særligt er oplyst, at Deres datter trives udmærket, finder ankenævnet ikke grundlag for i henhold til bistandslovens bestemmelser at afslå at yde Dem hjælp til dækning af boligudgifterne.«

Amtsankenævnets afgørelse blev ikke efterkommet af sagsøgte, hvorfor amtsankenævnet den 6. juni 1986 skrev således til Tilsynsrådet for Viborg Amt

Hermed fremsendes ankenævnets sagsakter, -----, idet Trine Rasmussen har bedt om, at sagen indbringes for tilsynsrådet, da det sociale udvalg i Hanstholm har nægtet at efterkomme ankenævnets afgørelse.

Den 10. juni 1986 indbragte sagsøgte amtsankenævnets afgørelse for Den Sociale Ankestyrelse, der besluttede at optage sagen til behandling.

Tilsynsrådet for Viborg Amt behandlede spørgsmålet om gennemtvingelse af amtsankenævnets afgørelse på møder den 14. og 25. august 1986. På mødet den 25. august begærede et medlem af rådet sagen indbragt til afgørelse af Indenrigsministeriet. Det er i tilsynsrådets skrivelse af 26. august 1986 til Indenrigsministeriet bl.a. anført

Spørgsmålet om gennemtvingelse af amtsankenævnets afgørelse af 27. maj 1986 har på ny været behandlet på tilsynsrådets møde den 25. august 1986.

Et flertal på 3 af tilsynsrådets medlemmer var enige om, at det under de foreliggende omstændigheder er nødvendigt at pålægge de medlemmer af Hanstholm kommunalbestyrelse, der er ansvarlige for, at amtsankenævnets ovenfor nævnte afgørelse ikke efterkommes, tvangsbøder i medfør af § 61, stk. 2, i den kommunale styrelseslov. Et mindretal på 1 medlem begærede med henvisning til § 50, stk. 2, 3. pkt., i den kommunale styrelseslov sagen henskudt til indenrigsministerens afgørelse. 1 medlem af tilsynsrådet var fraværende.

Den Sociale Ankestyrelse tiltrådte den 3. september 1986 amtsankenævnets afgørelse. Ankestyrelsens afgørelse er sålydende

»Ankestyrelsen finder ikke, at der er grundlag for at afvise at yde hjælp efter bistandsloven til de omhandlede boligudgifter, uanset at opstillingen af skurvognen er i strid med bestemmelserne i loven om by- og landzoner.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at de ulovlige boliger i

Frøstruplejren har bestået i en årrække, uden at der er gennemført tilstrækkelige foranstaltninger til at bringe de ulovlige forhold til ophør.

Ankestyrelsen finder endvidere under hensyn til de foreliggende oplysninger om boligens standard og om størrelsen af lejen for boligen, at udgifterne til flytning og leje af skurvognen må anses for rimelige boligudgifter.

Ankestyrelsen finder herefter, at der bør ydes hjælp efter bistandsloven til dækning af disse udgifter.

Ankestyrelsen tiltræder således amtsankenævnets afgørelse af 30. maj 1986.«

Ved skrivelse af 17. september 1986 meddelte sagsøgte Den Sociale Ankestyrelse, at sagsøgte på et møde den 15. september 1986 havde besluttet ikke at efterkomme ankestyrelsens afgørelse.

Ved skrivelse af 18. november 1986 til Hanstholm kommunalbestyrelse meddelte Indenrigsministeriet, at ministeriet ikke fandt »tilstrækkeligt grundlag for at anvende sanktioner over for Hanstholm kommunalbestyrelse til gennemtvingelse af ankestyrelsens afgørelse«. I skrivelsen hedder det om Indenrigsministeriets stillingtagen til sagen

»De centrale regler om den kommunale tilsynsmyndigheds anvendelse af sanktioner over for kommunalbestyrelser er fastsat i den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 2 og 2. Ifølge disse bestemmelser kan tilsynsmyndigheden sætte en kommunalbestyrelsesbeslutning ud af kraft, hvis den strider imod lovgivningen, og tilsynsmyndigheden kan pålægge kommunalbestyrelsesmedlemmer tvangsbøder i tilfælde, hvor kommunalbestyrelsen undlader at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre.

Der har tidligere over for Indenrigsministeriet og Folketingets ombudsmand været forelagt sager, hvor kommunalbestyrelser har afvist at efterkomme amtsankenævnsafgørelser om udbetaling af ydelser efter bistandsloven til sociale klienter. I disse sager er der fastslået, at den kommunale tilsynsmyndighed kun kan afslå at anvende sanktioner, hvis den endelige administrative afgørelse fra amtsankenævnet eller ankestyrelsen har et åbenbart ulovligt indhold eller i øvrigt er behæftet med åbenbare væsentlige mangler eller grove mangler.

Det bemærkes i denne forbindelse, at det påhviler kommunalbestyrelsen, når et socialudvalg, et amtsankenævn eller Den Sociale Ankestyrelse har truffet beslutning om udbetaling af en social ydelse, at sørge for anvisning af beløbet til udbetaling ved kommunens kasse. Den omstændighed, at det sociale udvalg indtager en selvstændig stilling i forhold til kommunalbestyrelsen med hensyn til fastsættelse af sociale ydelser, er således uden betydning, når det gælder spørgsmålet om gennemførelsen af den trufne afgørelse.

Formålet med den kommunale tilsynsmyndigheds anvendelse af sanktioner er at tvinge kommunalbestyrelsen til en beslutning, der er nødvendig, for at lovgivningen kan blive efterlevet. Den kommunale tilsynsmyndighed må derfor ved sin stillingtagen til spørgsmålet om, hvorvidt der skal anvendes sanktioner til gennemtvingelse af en lovpligtig foranstaltning, nødvendigvis tillige tage i betragtning, hvorvidt kommunalbestyrelsen herved samtidig vil blive tvunget til at foretage en handling, der må antages at være i strid med anden lovgivning.

Der kan således forekomme tilfælde, hvor der må antages at påhvile en kommunalbestyrelse uforenelige pligter i henhold til lovgivningen på en sådan måde, at det ikke vil være berettiget, at den kommunale tilsynsmyndighed anvender sanktioner over for en kommunalbestyrelse.

I det foreliggende tilfælde er der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke rimelig tvivl om, at det efter bistandsloven påhviler kommunen at yde hjælp til den sociale klient til dækning af boligudgifterne. Da kommunen skal yde hjælp til dækning af klientens konkrete udgifter vedrørende etablering og opretholdelse af den omhandlede bolig på et landzoneareal, hvortil der efter det oplyste ikke foreligger den efter by- og landzoneloven fornødne tilladelse, ville kommunens direkte finansiering heraf imidlertid kunne betragtes som en medvirken til en overtrædelse af by- og landzoneloven.

På denne baggrund har Indenrigsministeriet ikke fundet, at der er den fornødne sikkerhed for at fastslå, at kommunalbestyrelsen ved at efterleve amtsankenævnets og senere ankestyrelsens afgørelse ikke samtidig ville medvirke til en overtrædelse af by- og landzoneloven. Efter Indenrigsministeriets opfattelse er der således ikke i sagen et tilstrækkeligt grundlag for at anvende sanktioner over for Hanstholm kommunalbestyrelse til gennemtvingelse af ankestyrelsens afgørelse.

Den endelige afgørelse af spørgsmålet henhører under domstolene.«

Om »Frøstruplejren«, Gl. Aalborgvej 16, Frøstrup, er det bl.a. oplyst, at den faste ejendom Gl. Aalborgvej 16 (matr.nr. 3 d Tømmerby by, Tømmerby) ejes af foreningen »Det ny Samfund«. Foreningen »Det Ny Samfund« blev ved dom afsagt den 22. november 1979 af retten i Thisted pålagt inden den 1. april 1980 under tvang af dagbøder på 200 kr. at fjerne nogle nærmere angivne bygninger m.v., der fandtes opført henholdsvis taget i brug i strid med §§ 7 og 8 i lov om by- og landzoner. Foreningen »Det Ny Samfund« har efter afsigelsen af denne dom flere gange ansøgt om tilladelse i henhold til lov om by- og landzoner til at bibeholde de bygninger på ejendommen, der er opført uden tilladelse. Den seneste ansøgning herom blev indgivet til Viborg Amtsråd den 20. november 1987. Amtsrådet meddelte ved skrivelse af 23. februar 1989 afslag på ansøgningen. Denne afgørelse blev indbragt for Miljøankenævnet, som den 30. august 1989 stadfæstede amtsrådets afgørelse.

Sagsøgeren har ikke ansøgt om tilladelse til at opstille den pågældende skurvogn i »Frøstruplejren«.

Om udbetaling af hjælp efter bistandsloven til beboere i »Frøstruplejren« er det oplyst, at der i 1984 til 5 personer blev udbetalt i alt 28.000 kr., at der i 1985 til 9 personer blev udbetalt i alt 128.000 kr., og at der i 1986 til 28 personer blev udbetalt i alt 463.000 kr.

Socialinspektør Niels Marinus Graversen, Hanstholm, har som vidne forklaret, at sagsøgte aldrig har udbetalt hjælp efter bistandsloven til etablering af beboelse i »Frøstruplejren«.

Til støtte for sin påstand har sagsøgeren gjort gældende, at hun i henhold til Den Sociale Ankestyrelses afgørelse har et retskrav på at få udbetalt hjælp til de omhandlede boligudgifter. Ankestyrelsens afgørelse er for så vidt angår leje af skurvognen truffet i medfør af truffet i medfør af bistandslovens § 37 og for så vidt angår flytning af skurvognen i medfør af bistandslovens dagældende § 40 og ankestyrelsens og ankestyrelsens afgørelse lider ikke af nogen mangel. Den Sociale Ankestyrelses særlige sammensætning og kompetence medfører i øvrigt, at i øvrigt,at domstolene alene i et begrænset omfang kan efterprøve ankestyrelsens afgørelser. Sagsøgeren har vedrørende den påberåbte mangel ved ankestyrelsens afgørelse nærmere anført, at det ikke har betydning for sagsøgerens krav på hjælp, at opstilling af en skurvogn til beboelse i »Frøstruplejren« er i strid med lov om by- og landzoner. Sagsøgtes begrundelse for at nægte sagsøgeren hjælp er således i strid med det specialitetsprincip, der gælder for den offentlige forvaltning. Ved administrationen af bistandsloven er det ikke sagsøgtes opgave at påse, at lov om by-og landzoner overholdes, og sagsøgte kan derfor ikke ved afgørelsen af, om der skal ydes hjælp efter bistandsloven, tage hensyn hertil. Sagsøgte er således forpligtet til at yde hjælp, når betingelserne i bistandsloven for at få hjælp er opfyldt. Sagsøgeren har endvidere nærmere anført, at sagsøgtes nægtelse af at udbetale hjælp til sagsøgeren er i strid med den lighedsgrundsætning, der gælder for det offentlige forvaltning, idet sagsøgte har udbetalt bistandshjælp til beboere i »Frøstruplejren« til brændsel og el m.v.

Sagsøgte har til støtte for sin påstand gjort gældende, at sagsøgte ikke kan tilpligtes at yde økonomisk hjælp til etablering af en klart ulovlig beboelse i »Frøstruplejren«. Dette støttes af, at Indenrigsministeriet har besluttet ikke at anvende sanktioner for at gennemtvinge Den Sociale Ankestyrelses afgørelse. Sagsøgtes pligt efter bistandsloven til at yde sagsøgeren hjælp til boligudgifter er opfyldt derved, at sagsøgte har tilbudt at anvise sagsøgeren en sagsøgeren en egnet lejlighed, hvilket tilbud sagsøgeren ikke har ønsket at gøre ønsket at gøre brug af. Den Sociale Ankestyrelses afgørelse lider af en mangel, af en mangel, og den pågældende mangel er af en sådan beskaffenhed, at at ankestyrelsens afgørelse er ugyldig. Ankestyrelsen har ved sin afgørelse pålagt sagsøgte at bidrage økonomisk til etablering af en ulovlig beboelse. Sagsøgte har ved sine afgørelser lagt vægt på, at kommunen ikke ved økonomisk bistand medvirker til en overtrædelse af by- og landzoneloven, og ankestyrelsen kan ikke pålægge sagsøgte på denne måde at medvirke til en overtrædelse af by- og landzoneloven, heller ikke når den påbudte medvirken ikke er af en sådan beskaffenhed at den er omfattet af straffelovens § 23. Ankestyrelsens afgørelse, som efter sin karakter kan prøves af domstolene uden begrænsninger, må derfor tilsidesættes af landsretten. Sagsøgte har endvidere gjort gældende, at der aldrig er ydet økonomisk hjælp til etablering af ulovlig beboelse i »Frøstruplejren«, og sagsøgtes nægtelse af at yde sagsøgeren hjælp hertil er således ikke i strid med den lighedsgrundsætning, der gælder for forvaltningen.

Den Sociale Ankestyrelses afgørelse byggede - ligesom sagsøgtes afgørelse - på en oplysning om, at sagsøgeren på det pågældende tidspunkt boede i en skurvogn placeret i »Frøstruplejren«, og ankestyrelsen var, da den traf sin afgørelse - ligesom sagsøgte, da udvalget traf sin afgørelse - bekendt med, at sagsøgerens anvendelse af skurvognen placeret dette sted til beboelse indebar en overtrædelse af lov om by- og landzoner. Uanset at de omhandlede ydelser direkte vedrører sagsøgerens udgifter til bolig, findes Den Sociale Ankestyrelse under hensyn til beskaffenheden af den pågældende lovovertrædelse ikke at have været berettiget til at afslå sagsøgerens ansøgning om ydelser efter bistandslovens§ 37 og § 40 med den begrundelse, at sagsøgerens anvendelse af skurvognen anbragt det pågældende sted til beboelse indebar en overtrædelse af lov om by- og landzoner. Den Sociale Ankestyrelses afgørelse lider derfor ikke af en mangel, som hævdet af sagsøgte, og landsretten tager derfor sagsøgerens påstand til følge.

Som sagen er forelagt landsretten, er der ikke anledning til at tage stilling til, om Indenrigsministeriets beslutning om at undlade at iværksætte sanktioner efter den kommunale styrelseslovs § 61, stk. 2, til gennemtvingelse af Den Sociale Ankestyrelses afgørelse lider af en mangel, som medfører ugyldighed.

Sagens omkostninger betaler sagsøgte til statskassen med 400 kr. til dækning af retsafgifter og 19.950 kr. til dækning af salær og udlægsgodtgørelse til sagsøgerens beskikkede advokat.

HØJESTERETS DOM

Den indankede dom er afsagt af Vestre Landsret.

I pådømmelsen har deltaget fem dommere: Bangert, Funch Jensen, Riis, Marie-Louise Andreasen og Wendler Pedersen.

Appellanten har gentaget sin påstand.

Indstævnte har påstået stadfæstelse.

Den Sociale Ankestyrelse er også for Højesteret indtrådt i sagen som biintervenient til støtte for indstævnte.

Til brug for Højesteret er der tilvejebragt yderligere oplysninger om Frøstruplejren.

Ved afgørelsen af 3. september 1986 tiltrådte Den Sociale Ankestyrelse som øverste administrative instans afgørelsen af 30. maj 1986 fra Ankenævnet for Viborg Amt, hvorefter det i medfør af bistandslovens § 37, stk 2, og § 40, stk. 1, blev pålagt appellanten at yde indstævnte økonomisk hjælp til udgifter til, flytning og bolig. Der er ikke grundlag for at fastslå, at ankestyrelsens afgørelse er behæftet med åbenbare eller grove mangler. Appellanten er derfor forpligtet til som pålagt at udbetale de nævnte ydelser, hvorfor Højesteret stadfæster den indankede dom.

THI KENDES FOR RET

Landsrettens dom bør ved magt at stande.

I sagsomkostninger for Højesteret skal appellanten, Det Sociale Udvalg i Hanstholm Kommune, betale 10.000 kr. til statskassen.

De idømte beløb skal betales inden 14 dage efter denne højesteretsdoms afsigelse.

(* 1) Se tillige kommentar til dommen i R DOM nr 19236 af 10/10 1990.

Resume (udarbejdet af Socialministeriet) Da Den Sociale Ankestyrelse som øverste administrative instans tiltrådte, at ansøgeren var berettiget til ydelser efter bistandsloven, og denne afgørelse ikke var behæftet med åbenbare eller grove mangler, var kommunen forpligtet til at efterkomme Ankestyrelsens afgørelse. (* 1)