Offentlig forsorg - kontanthjælp - uddannelsessøgende

Offentlig forsorg - kontanthjælp - uddannelsessøgende

H.D. 17. februar 1983 i sag I 275/1982

A (adv. Walsøe e.o.)

mod

Den Sociale Ankestyrelse (km.adv. v/adv. S. Skov Knudsen)

ØSTRE LANDSRETS DOM 10. JUNI 1982 (13. AFD.)

(Kallesøe, Stampe Jakobsen, Rothe (kst.)).

Den 23. april 1979 traf den Den sociale ankestyrelse følgende Afgørelse

»A, f.d. 18. deceber 1955, boende Værebrovej 66, 3., 4., Bagsværd, har ved brev af 21. august 1978 indanket en afgørelse truffet af amtsankenævnet for Københavns amt den 1. august 1978, hvorefter amtsankenævnet tiltrådte det sociale udvalg i Gladsaxe kommunees afslag på hjælp efter bistandsloven i en periode, hvor han var tilmeldt Københavns universitet og ikke havde orlov.

Det fremgår af sagen, at ansøgeren, som er ugift, i ca. 4 år har studeret dansk ved Institut for Nordisk Filologi ved Københavns Universitet. Han begyndte at arbejde et par måneder inden påbegyndelse af studiet, og fra august 1975 har han haft beskæftigelse ved undervisning indtil 1977, hvor han blev arbejdsløs. Den 6. juli 1977 henvendte han sig til socialforvaltningen om økonomisk støtte. Han oplyste, at han ikke havde søgt undervisningstimer i næste skoleår, da han havde planer om at flytte til Århus.

Det er oplyst, at han ikke har bestået 1. del af studiet, som er normeret til 3 år, hvorfor han ikke er berettiget til Statens Uddannelsesstøtte.

Det er endvidere oplyst, at ansøgeren er medlem af kommunalarbejdernes arbejdsløshedskasse, som ikke fandt ham berettiget til dagpenge, da han var immatrikuleret ved et universitet. Arbejdsdirektoratet tiltrådte afgørelsen med den begrundelse, at han er studerende ved en højere læreanstalt. Denne afgørelse er indanket for ankenævnet for arbejdsløshedsforsikring.

Ansøgeren har i perioden 1. september 1977-1. februar 1978 haft orlov fra universitetet, og det sociale udvalg bevilgede ham hjælp i henhold til bistandsloven i orlovsperioden under forudsætning af, at han ved kontrol på arbejdsformidlingen kunne dokumentere at stå til rådighed for arbejdsmarkedet.

Den 8. januar 1978 meddelte ansøgeren kommunen, at han agtede at genoptage sine studier ved universitetet fra den 1. februar 1978. Under henvisning til, at han havde til hensigt at være tilmeldt arbejdsformidlingen, anmodede han om fortsat hjælp efter bistandsloven.

Gladsaxe kommune afslog at yde hjælp med den begrundelse, at en person, som studerer o gikke har arbejde, primært i henhold til lovgivningen må betragtes som studerende, og sekundært som arbejdsløs.

Amtsankenævnet har ved sin afgørelse lagt vægt på, at ansøgeren må anses for at være studerende, der ikke er omfattet af bistandslovens § 42, og at han ikke på anden måde befinder sig i en helt ekstraordinær situation, der kan give grundlag for at yde hjælp.

Det er oplyst, at ansøgeren efter kommunens afslag på hjælp har forlænget sin orlov fra 1. februar 1978 til 1. september 1978. Han har haft beskæftigelse i perioden 6. juni 1978-28. juli 1978 samt fra 1.-11. september 1978. Fra 21. august 1978 har han fået løst arbejde som lærervikar, men har angiveligt fortsat behov for at søge supplerende hjælp i perioder med særlig lav indtægt.

Ved indankningen har ansøgeren bl.a. anført, at der ved ordningen omkring uddannelsessøgendes adgang til hjælp efter bistandslovens kapitel 9 i sommerferien ikke lægges vægt på den formelle omstændighed, at pågældende er immatrikuleret, idet hjælpen ydes under hensyn til, at der fortsat kan forventes vanskeligheder for de uddannelsessøgende med at skaffe beskæftigelse i sommerferieperioden. Ansøgeren finder, at nøjagtig de samme betragtninger analogt kan henføres til hans eget tilfælde, idet de herskende beskæftigelsesforhold betyder, at han ikke som normalt kan oppebære indkomst ved lønarbejde. Han finder endvidere ikke, at der i bistandsloven eller kontanthjælpscirkulæret er hjemmel til at begrænse hjælpen til sommerferieperioden for uddannelsessøgende med svigtende beskæftigelsesmuligheder.

I henhold til bistandslovens § 37 kan der ydes hjælp til en ansøger, som på grund af sygdom, svigtende arbejdsmuligheder eller andre ændringer i sine forhold er ude af stand til at skaffe det fornøne til sit eget eller sin families underhold.

Det er en betingelse for at opnå hjælp i henhold til bistandslovens § 37, at ansøgeren har udnyttet sine arbejdsmuligheder, jfr. § 38.

Efter socialministeriets cirkulære af 5. november 1975 om kontanthjælp, pkt. 5, kan dækning af økonomiske behov, der alene skyldes, at pågældende er uddannelsessøgende, ikke ydes efter bistandsloven. Efter samme cirkulæres pkt. 33 falder det uden for bistandsloven at yde hjælp til studerende i almindelighed.

Sagen er blevet behandlet på ankestyrelsens møde den 23. april 1979, hvor der blev truffet følgende afgørelse

Ankestyrelsen finder ikke, at ansøgeren som uddannelsessøgende har krav på kontanthjælp efter bistandslovens § 37 i en periode, hvor han er tilmeldt universitetet, jfr. herved bistandslovens § 38 og kontanthjælpscirkulærets pkt. 5 og 33.

Ankestyrelsen lægger herved vægt på, at tilmelding til universitetet, der bl.a. er en betingelse for at tilmelde sig til eksaminer, må tages som udtryk for, at studiet er det primære for ansøgeren i forhold til erhvervsarbejde, således at pågældende på grund af studierne ikke kan anses for i normalt omfnag at være i stand til at udnytte sine arbejdsmuligheder.

Ankestyrelsen tiltræder således den af amtsankenævnet den 1. august 1978 trufne afgørelse.«

Under denne den 27. oktober 1980 anlagte sag, hvorunder sagsøgeren A har fået fri proces, har han påstået sagsøgte Den sociale ankestyrelse tilpligtet at anerkende, at den nævnte afgørelse af 23. april 1979, hvorefter han ikke blev anset for berettiget til hjælp efter bistandslovens § 37, er ugyldig.

Sagsøgte har påstået frifindelse.

I socialministeriets cirkulære nr. 209 af 3. november 1975 om kontanthjælp siges det

»Pkt. 5

»Dækning af økonomiske behov, der alene skyldes, at den pågældende er uddannelsessøgende, kan ikke ydes efter reglerne om kontanthjælp i bistandsloven, medmindre uddannelsen er et led i forbedring af erhvervsevnen hos en person med et særligt handicap. I så fald ydes hjælp efter reglerne i bistandslovens § 42, se nedenfor under pkt. 33-34. De uddannelsessøgende kan kun henføres under bistandslovens § 37 under helt ekstraordinære forhold«

Pkt. 33

»I bistandslovens § 42, stk. 1, findes en fælles regel for alle de situationer, hvor der kan ydes hjælp til uddannelse, erhvervsmæssig optræning eller omskoling efter den sociale lovgivning. Mens det falder uden for formålet med denne lovgivning at yde økonomisk støtte til uddannelsessøgende i almindelighed, kan der - som hidtil efter revalideringsloven, loven om børne- og ungdomsforsorg, mødrehjælpsloven og forsorgsloven - ydes hjælp, når det er en persons særlige helbredsmæssige eller sociale situation, der er baggrunde for, at uddannelsesmæssige foranstaltninger må iværksættes eller videreføres - - -».

Den 10. november 1977 besvarede socialministeriet nogle spørgsmål fra folketingets socialudvalg. Svarene er gengivet i »Sociale Meddelelser« for 16. december 1977, hvori det hedder

»Hvis en perosn, der har haft fuldtidsbeskæftigelse og i sin fritid har studeret eller skrevet speciale, bliver arbejdsløs og ikke er berettiget til arbejdsløshedsdagpenge, vil den pågældende være berettiget til kontanthjælp efter bistandslovens § 37, såfremt betingelserne efter bistandslovens § 38 er opfyldt.

Dette forudsætter, at den pågældende i tilstrækkelig grad har udnyttet sine arbejdsmuligheder, det vil sige, at han er tilmeldt arbejdsformidlingen og er parat til at påtage sig arbejde i normalt omfang hele dagen igennem.

Det vil således være af afgørende betydning, om studierne eller erhvervsarbejdet har været det primære i det enkelte konkrete tilfælde.

I en situation, hvor en uddannelsessøgende i forbindelse med studiet har ehl- eller deltidsbeskæftigelse, må det forudsættes, at studiet er det primære i forhold til erhvervsarbejdet.

Uanset at en studerende i denne situation rammes af arbejdsløshed, vil der normalt ikke kunne ydes kontanthjælp efter bistandslovens § 37, idet den pågældende på grund af studierne ikke kan anses for at være til rådighed for arbejdsmarkedet i normalt omfang i hele den del af året, hvor uddannelsesinstitutionen har undervisning, og således ikke opfylder betingelserne i bistandslovens § 38.

Som et eksempel på helt ekstraordinære forhold, jvf. pkt. 5 i socialministeriets cirkulære af 3. november 1975 om kontanthjælp efter bistandsloven, kan nævnes sommerferieperioden, hvor uddannelsesinstitutionerne holder ferielukket, og hvor de studerende normalt vil stå til rådighed for arbejdsmarkedet hele dagen igennem og derfor vil have mulighed for at supplere uddannelsesstøtten med arbejdsløn.

Da der i de senere år har været vanskeligheder ved at opnå bestkæftigelse i sommerferien, har socialministeriet udsendt en årligt tilbagevendende cirkulæreskrivelse, hvorefter en studerende vil være berettiget til kontanthjælp i en periode svarende til ferielukningen i vedkommende uddannelsesinstitution, såfremt den pågældende står til rådighed for arbejdsmarkedet.

Det følger heraf, at der ikke kan ydes hjælp, hvis den studerende holder ferie.

En studerende, der i øvrigt rammes af ændringer i sine forhold, som er nævnt i bistandslovens § 37 (typisk sygdom, svangerskab eller fødsel), vil også være berettiget til kontanthjælp, hvis begivenheden fører til, at både arbejde og studier må opgives.«

Vedrørende kontanthjælp i sommerferieperioden er der efter vedtagelsen af lov nr. 218 af 23. maj 1979 om Statens Uddannelsesstøtte senere sket ændring i praksis, baseret på bemærkningerne til lovforslaget, hvori bl.a. siges

»- - -

Lovforslagets forbedrede støtteordning vil medføre bortfald af den sommerferiehjælp, som de uddannelsessøgende, der er arbejdsløse, har haft mulighed for at opnå hos bistandskontorerne i medfør af bistandslovens kap. 9. Den hertil ydede statsrefusion bespares på socialministeriets budget.

I forbindelse med lovforslagets gennemførelse ophæves som tidligere nævnt den hidtidige adgang for uddannelsessøgende til at få kontanthjælp i sommerferieperioderne i henhold til bistandsloven. Dette sker med virkning fra og med 1981 - - - «

Sagsøgeren har gjort gældende, at ankestyrelsens afgørelse hviler på et urigtigt grundlag og beror på en urigtig anvendelse af bistandsloven. Efter denne lovs §§ 1, 37 og 38 har man krav på bistandshjælp, når betingelser i de nævnte bestemmelser er opfyldt, det vil sige, når man på grund af svigtende arbejdsmuligheder er afskåret fra at skaffe det fornødne til sit eget eller familiens underhold, og såfremt man i tilstrækkelig grad har udnyttet sine arbejdsmuligheder, hvilket blandt andet kan anses for godtgjort ved attestation fra arbejdsformidlingen. Om betingelserne er opfyldte skal afgøres ved et konkret skøn i hver enkelt sag. Et sådant skøn ligger imidlertid ikke til grund for ankestyrelsens afgørelse. Denne er alene baseret på det faktur, at sagsøgeren som uddannelsessøgende har været tilmeldt universitetet. Dette fortolkes generelt som udtryk for, at studiet for sagsøgeren er det primære i forhold til erhvervsarbejde. Man kan imidlertid ikke uden videre udelukke studerende fra bistandshjælp, når der for dem indtræder den »sociale begivenhed«, at de rammes af arbejdsløshed. Dette vil stride imod anerkendte lighedsgrundsætninger samt mod den almindeligt anerkendte grundsætning om, at forvaltningen ikke må sætte sit skøn under en ufravigelig regel.

Sagsøgte har gjort gældende, at der i forbindelse med afgørelsen er foretaget en vurdering på grundlag af de foreliggende konkrete oplysninger om sagsøgerens situation. Denne vurdering er imidlertid foretaget ud fra det almindelige udgangspunkt, at uddannelsessøgende, for hvem studiet er det primære, kun undtagelsesvis og under ekstraordinære forhold kan få hjælp efter bistandsloven. Dette stemmer med bistandsloven og den forudsætninger, jfr. betænkning nr. 664/1972 pag. 55 55., og fremgår også af bemærkningerne til lovforslaget om statens uddannelsesstøtte (lov nr. 218 af 23. maj 1979). På denne baggrund har det været berettiget, at socialministeriet ved sine tilkendegivelser har lagt en vis fast ramme for det skøn, der skal udøves, når det ikke herved er udelukket i særlige tilfælde at tage hensyn til konkret oplyste ekstraordinære forhold.

Landsretten finder, at sagsøgtes afgørelse af 23. april 1979 bygger på den naturlige formodning, at sagsøgeren, så længe han var tilmeldt et universitetsstudium, ikke i normalt omfang har stået til rådighed for arbejdsmarkedet, sammenholdt med, at der ikke i de om ham foreliggende konkrete oplysninger har været grund til at antage andet eller til at anse, at der for hans vedkommende skulle have foreligget ganske ekstraordinære forhold. Der ses ikke grundlag for, at afgørelsen skulle savne hjemmel i bistandsloven, eller at den skulle være i strid med almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger.

Sagsøgtes frifindelsespåstand vil herefter være at tage til følge.

- - -

Ingen af parterne betaler sagsomkostninger til den anden part eller til statskassen.

HØJESTERETS DOM.

Den indankede dom er afsagt af Østre Landsret.

I pådømmelsen har deltaget fem dommere: P. Christensen, Høeg, Weber, Gersing og Kiil.

Appellanten har gentaget sin påstand for landsretten.

Indstævnte har påstået stadfæstelse.

Tre dommere - Weber, Gersing og Kiil - udtaler

Under sin orlov fra universitetet efter den 1. september 1977 modtog appellanten hjæl0p i henhold til bistandslovens § 37 på grund af svigtende arbejdsmuligheder. Efter indstævntes begrundelse af afgørelsen af 23. april 1979 må det på denne baggrund antages, at indstævnte alene har lagt vægt på oplysningen om, at appellanten fra den 1. februar 1978 agtede påny at tilmelde sig universitetet. En sådan tilmelding støtter vel en formodning om, at appellanten ikke længere ville opfylde betingelserne for bistandshjælp. Uanset denne formodning findes afgørelsen af, om appellanten fortsat ville være i stand til i tilstrækkelig grad at udnytte sine arbejdsmuligheder, imidlertid at måtte bero på en samlet vurdering af hans forhold. Da en sådan ikke ses foretaget, findes afgørelsen at burde tilsidesættes som ugyldig. Disse dommere stemmer herefter for at tage appellantens påstand til følge.

Dommerne P. Christensen og Håeg udtaler

Efter sammenhængen mellem reglerne i bistandslovens § 42, stk. 1, og lovens §§ 37 og 38 og under hensyn til de i dommen nævnte forarbejder til denne lov og lovgivningen om statens uddannelsesstøtte må det lægges til grund, at uddannelsessøgende i almindelighed må være udelukket fra at kunne få økonomisk bistand i henhold til den sociale lovgivning. Heraf følger bl.a., at det ved vurderingen af, om en ansøger har udnyttet sine arbejdsmuligheder, jfr. lovens § 38, må tillægges væsentlig betydning, at den pågældende er tilmeldt en uddannelsesinstitution. Det kan derfor ikke uden videre være tilstrækkeligt, at ansøgeren har attest fra arbejdsformidlingen som mævnt i § 38, nr. 1.

Afgrænsningen af, om en bistandssøgende som værende under uddannelse er udelukket fra hjælp efter loven, må foretages efter rimeligt klare kriterier. I det foreliggende tilfælde havde indstævnte fuld klarhed over appellantens hidtidige arbejdsforhold, men havde - da appellanten allerede fra den 1. februar 1978 havde taget orlov - intet grundlag for at foretage en konkret vurdering af, i hvilket omfang appellanten under den i skrivelsen af 8. januar 1978 angivne forudsætning kunne forventes at være til rådighed for arbejdsmarkedet.

Det findes herefter ikke at kunne kritiseres, at indstævnte ved afgørelsen har lagt afgørende vægt på det forhold, at appellanten var tilmeldt universitetet.

Disse dommere stemmer herefter for at stadfæste dommen.

Der vil være at give dom efter stemmeflertallet.

Med sagens omkostninger for begge retter forholdes som nedenfor bestemt, hvorved bemærkes, at appellanten også for Højesteret har haft fri proces.

Thi kendes for ret

Indstævnte, den sociale ankestyrelse, bør anerkende, at den af indstævnte den 23. April 1979 trufne afgørelse, hvorefter appellanten, A, ikke blev anset for berettiget til hjælp efter bistandslovens § 37, er ugyldig.

Ingen af parterne betaler sagsomkostninger til den anden part eller til statskassen for landsret eller højesteret.

1) Jfr. 1979.815 og 1063 samt Marianne Højgaard Pedersen i J. 1977.269 ff., Glen varmer i J. 1980.370 ff., Folketingets ombudsmands beretning for året 1969, s. 83 og for året 1980 s. 103. F.T. 1976-77 1. samling, forhandlingerne, sp. 3534 ff og 1978-79, till. A, sp. 2338 og 2346 f.).

Resumé

Afgørelse af, om en studerende S er berettiget til hjælp i henhold til bistandslovens § 37, må bero på en samlet vurdering af hans forhold. Da den sociale ankestyrelse efter begrundelsen for et afslag på bistandshjælp måtte antages alene at have lagt vægt på en oplysning om, at S agtede påny at tilmelde sig universitetet, fandtes afgørelsen ugyldig. (Dissens). 1)