2024-16. Kommuner skal offentliggøre udbetalte vederlag til medlemmer af kommunalbestyrelsen

2024-16.

Kommuner skal offentliggøre udbetalte vederlag til medlemmer af kommunalbestyrelsen

En journalist havde klaget over, at Københavns Kommunes offentliggørelse af vederlag til Borgerrepræsentationens medlemmer for eksterne hverv ikke var i overensstemmelse med kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, da det ikke var muligt at udlede, hvad medlemmerne faktisk havde fået udbetalt.

Ombudsmanden indledte en undersøgelse af sagen og bad Indenrigs- og Sundhedsministeriet om en udtalelse.

Ministeriet anførte, at det efter en samlet forståelse af bestemmelsens ordlyd, forarbejder og formål var ministeriets opfattelse, at kommunalbestyrelsen skal offentliggøre det beløb, som medlemmet reelt har modtaget for varetagelsen af et givent hverv det pågældende kalenderår.

Ombudsmanden var enig med ministeriet i, at kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, indebærer, at kommunalbestyrelsen skal offentliggøre det vederlag, som medlemmet reelt har oppebåret og modtaget det pågældende år.

Ombudsmanden lagde vægt på, at ordene ”vederlag” og ”størrelsen” efter en naturlig sproglig forståelse relaterer sig til den sum, som medlemmet har oppebåret og modtaget det pågældende år for hvervet, og ikke til den timesats, mødesats eller grundtakst, som medlemmets vederlag beregnes på grundlag af.

Det indgik også i ombudsmandens vurdering, at formålet med bestemmelsen ifølge forarbejderne er, at der skabes åbenhed om de vederlag, som kommunalpolitikere modtager for at varetage forskellige hverv, som de er valgt til at varetage i kraft af, at de er medlemmer af kommunalbestyrelsen.

Da Indenrigs- og Sundhedsministeriet havde rettet henvendelse til Københavns Kommune vedrørende kommunens offentliggørelse af vederlag, og da kommunen havde oplyst at ville offentliggøre størrelsen af vederlag i overensstemmelse med ovennævnte forståelse af bestemmelsen, afsluttede ombudsmanden sin behandling af sagen.

(Sag nr. 23/05780)

1.

Sagens baggrund

Sagen handlede om, hvorvidt det efter kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, er et krav, at kommunalbestyrelsen offentliggør de faktisk udbetalte beløb, som kommunalbestyrelsesmedlemmer har modtaget som vederlag for at varetage hverv omfattet af bestemmelsen, eller om det er tilstrækkeligt at offentliggøre den sats, som vederlaget beregnes på grundlag af.

Bestemmelsen i § 16 e, stk. 1, i kommunestyrelsesloven (nu lovbekendtgørelse nr. 69 af 23. januar 2024) har følgende ordlyd

Ӥ 16 e.

Et medlem af kommunalbestyrelsen, som efter valg eller forslag af kommunen udfører andre hverv end medlemskab af kommunalbestyrelsens udvalg eller underudvalg, skal oplyse størrelsen af vederlag, der i sidste kalenderår var forbundet med varetagelsen af hvervet, til kommunalbestyrelsen.

Kommunalbestyrelsen offentliggør inden udgangen af første kvartal, hvilke af dens medlemmer der modtager vederlag for udførelse af sådanne hverv, og størrelsen af vederlaget i sidste kalenderår for hvert enkelt hverv, medlemmet udfører.

”

En journalist havde klaget til mig over, at Københavns Kommunes offentliggørelse af vederlag til Borgerrepræsentationens medlemmer for eksterne hverv ikke var i overensstemmelse med kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, da det ikke var muligt at udlede, hvad medlemmerne faktisk havde fået udbetalt.

Journalisten henviste til bl.a. tilfælde, hvor kommunen alene havde offentliggjort oplysninger om vederlagets størrelse pr. møde uden at angive antallet af møder det pågældende år.

Jeg sendte den 28. marts 2023 klagen videre til Indenrigs- og Sundhedsministeriet, idet jeg mente, at ministeriet som ressortansvarlig myndighed burde have mulighed for på et generelt plan at tage stilling til fortolkningen af kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1.

I et svar af 24. oktober 2023 til journalisten anførte ministeriet bl.a. følgende

”Efter en gennemgang af sagen finder Indenrigs- og Sundhedsministeriet ikke grundlag for at tage sagen op til behandling, idet det er ministeriets vurdering, at der ikke foreligger oplysninger, der giver ministeriet anledning til at antage, at der er tale om en sag af generel eller principiel betydning eller af alvorlig karakter.

Indenrigs- og Sundhedsministeriet har herved lagt vægt på, at det efter § 16 e i lov om kommunernes styrelse er et krav, at kommunalbestyrelsen offentliggør oplysninger om størrelsen af vederlag, som dens medlemmer i sidste kalenderår har modtaget for varetagelsen af de hverv, der er omfattet af bestemmelsen.

Det er imidlertid ikke et krav efter bestemmelsen, at kommunalbestyrelsen oplyser om de faktisk udbetalte beløb, herunder antallet af møder det pågældende medlem har modtaget vederlag for.

”

Den 25. oktober 2023 klagede journalisten til mig over Indenrigs- og Sundhedsministeriets fortolkning af bestemmelsen, idet fortolkningen ifølge ham ikke respekterede lovgivers ønske om at sikre åbenhed og gennemsigtighed om eksterne vederlag.

2.

Ombudsmandens høring af Indenrigs- og Sundhedsministeriet

På baggrund af klagen fra journalisten bad jeg den 30. januar 2024 Indenrigs- og Sundhedsministeriet om en udtalelse om sagen.

I brevet skrev jeg bl.a. følgende

”Bestemmelsen [i kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1;

min bemærkning] er en udmøntning af en anbefaling fra udvalget vedrørende de styringsmæssige relationer i forholdet mellem kommunalbestyrelser og kommunale selskaber, der afgav rapport i december 2006.

Af rapporten fremgår bl.a. følgende (s.

151-153)

’Det er udvalgets opfattelse, at den undersøgelse, som er gennemført af udvalget, har afkræftet antagelsen om, at bestyrelsesposter i selskaber med kommunal deltagelse aflønnes med høje vederlag.

Det ses ikke generelt at være tilfældet for bestyrelsesposter i aktie- og anpartsselskaber med kommunal deltagelse.

Mange bestyrelseshverv aflønnes således slet ikke, og de fleste andre bestyrelseshverv aflønnes med relativt begrænsede beløb.

(…)

…

Udvalget finder derfor ikke grundlag for at opstille et generelt forbud mod at oppebære vederlag ud over de vederlag, der oppebæres for varetagelsen af hvervene i kommunalbestyrelsen/amtsrådet.

…

Udvalget vil derimod anbefale, at kommunerne ved lov forpligtes til at offentliggøre størrelsen af de vederlag, som de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer og ansatte modtager for varetagelsen af bestyrelseshverv i aktie- og anpartsselskaber med kommunal deltagelse.

Ved fuld åbenhed om disse vederlag undgås mytedannelse og misforståelser om omfanget og størrelsen af vederlagene.

Udvalget finder, at det vil være hensigtsmæssigt, at forpligtelsen til offentliggørelse også omfatter størrelsen af de vederlag, som de enkelte kommunalbestyrelsesmedlemmer oppebærer for varetagelsen af øvrige hverv, hvortil de er udpeget af kommunalbestyrelsen, f.eks. vederlag for at deltage i bestyrelsen i kommunale selskaber.

’

Bestemmelsen blev indført ved lov nr. 510 af 6. juni 2007 om ændring af lov om kommunernes styrelse, lov om regioner og om nedlæggelse af amtskommunerne, Hovedstadens Udviklingsråd og Hovedstadens Sygehusfællesskab og lov om statsautoriserede og registrerede revisorer.

Af forarbejderne til ændringsloven fremgår bl.a. følgende om offentliggørelse af vederlag

’Det foreslås således, at kommunalbestyrelsen inden udgangen af første kvartal skal offentliggøre oplysninger om de vederlag, kommunalbestyrelsesmedlemmer og ansatte har oppebåret i det forudgående kalenderår for varetagelsen af de enkelte hverv.

…

Baggrunden for forslaget om offentliggørelse af vederlag er et ønske om, at der skabes åbenhed om de vederlag, som kommunalpolitikere modtager for at varetage forskellige hverv, som de er valgt til at varetage i kraft af, at de er medlemmer af kommunalbestyrelsen.

(…)

Formålet med at skabe åbenhed om de omhandlede vederlag er at imødegå dels forkerte forestillinger i offentligheden om det generelle niveau for udbetaling af sådanne vederlag, dels risikoen for, at der i enkelttilfælde måtte blive fastsat urimeligt høje vederlag.

…

Bestemmelsens 1. pkt. fastlægger en pligt for det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem til at give kommunalbestyrelsen oplysninger om størrelsen af vederlaget for bestemte hverv, medlemmet varetager.

Indberetningen af oplysningerne skal danne grundlag for kommunalbestyrelsens offentliggørelse af oplysningerne efter bestemmelsens 2. pkt.

…

Oplysningspligten omfatter som angivet i bestemmelsen ikke vederlæggelsen for hverv som medlem af kommunalbestyrelsens udvalg eller underudvalg, herunder særlige udvalg nedsat i medfør af den kommunale styrelseslovs § 17, stk. 4.

Vederlæggelsen af hvervet som medlem af kommunalbestyrelsens stående udvalg, økonomiudvalg og visse nærmere angivne udvalg er reguleret i bekendtgørelse om vederlag m.v. for varetagelse af kommunale hverv (bekendtgørelse nr. 1460 af 19. december 2005), og varetagelsen af hvervet som medlem af kommunens underudvalg eller særlige udvalg er indeholdt i kommunalbestyrelsesmedlemmets faste vederlag, jf. den kommunale styrelseslovs § 16, stk. 1.

Disse oplysninger er kommunen allerede i besiddelse af, og oplysningerne er ikke omfattet af pligten til offentliggørelse efter 2. pkt., idet oplysningerne er omfattet af adgangen til aktindsigt og i vidt omfang i forvejen er offentligt tilgængelige.

(…)

Oplysningspligten omfatter derimod alle andre hverv, der udføres af et kommunalbestyrelsesmedlem efter valg eller forslag af kommunen.

Omfattet af oplysningspligten vil f.eks. være vederlag, som et kommunalbestyrelsesmedlem modtager for medlemskab i en bestyrelse i et selskab, f.eks. et interessentskab, et kommanditselskab eller et aktie- eller anpartsselskab, kommunen deltager i.

…

Det bemærkes, at det forhold, at oplysninger om de omhandlede vederlag i forvejen måtte være offentligt tilgængelige – f.eks. i form af offentliggjorte vedtægter – eller er omfattet af adgang til aktindsigt hos en anden myndighed, ikke undtager fra pligten til at oplyse størrelsen af vederlaget over for kommunalbestyrelsen.

Det skyldes, at indberetningen af oplysningerne skal danne grundlag for kommunalbestyrelsens samlede offentliggørelse af oplysningerne efter bestemmelsens 2. pkt.

…

Bestemmelsens 2. pkt. fastlægger en pligt for kommunalbestyrelsen til offentliggørelse af de indberettede oplysninger.

Kommunalbestyrelsen skal efter bestemmelsen offentliggøre, hvilke af dens medlemmer der modtager vederlag for udførelse af sådanne hverv, samt størrelsen af vederlaget i sidste kalenderår for hvert enkelt hverv, medlemmet udfører.

De oplysninger, der skal offentliggøres, er således oplysninger om, hvilke medlemmer der modtager vederlag for udførelse af de af 1. pkt. omfattede hverv, hvilke hverv det enkelte medlem modtager vederlag for, samt størrelsen af vederlaget i sidste kalenderår for hvert enkelt hverv.

En kommune kan herudover vælge at offentliggøre oplysninger i yderligere omfang, eksempelvis således, at oplysninger om det faste vederlag for kommunalbestyrelseshvervet og udvalgsvederlag offentliggøres sammen med de indberettede oplysninger.

Oplysninger om hvert enkelt vederlag skal fremgå særskilt af det offentliggjorte materiale.

Det vil således ikke være tilstrækkeligt at offentliggøre et samlet beløb for et kommunalbestyrelsesmedlem, der varetager flere hverv, som er omfattet af oplysningspligten i 1. pkt. Ud for hvert enkelt vederlag skal det oplyses, hvilket medlem der modtager vederlaget.

Der er ingen formkrav til offentliggørelsen, hverken for så vidt angår den form materialet skal foreligge i, eller den måde offentliggørelsen skal ske på.

Da formålet med offentliggørelsen er at sikre åbenhed om de omhandlede vederlag, er det dog et krav, at materialet offentliggøres i en form, som er egnet til at skabe et overblik over, hvilke personer der modtager vederlag og for hvilke hverv, vederlagene modtages.

’

Jeg henviser herved til lovforslag nr. L 168 af 28. februar 2007, bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2, side 5771.

Lovforslaget kan læses på Folketingstidende.dk, samling 2006-07, tillæg A.

”

Med henvisning til Indenrigs- og Sundhedsministeriets brev af 24. oktober 2023 anførte jeg, at jeg måtte forstå, at ministeriet havde lagt til grund, at kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, skal fortolkes således, at det er tilstrækkeligt, at kommunalbestyrelsen for det enkelte hverv offentliggør, hvilken sats vederlaget er fastsat til, f.eks. en sats for et vederlag pr. møde uden samtidig angivelse af antallet af afholdte møder.

Jeg skrev herefter bl.a. følgende

”Efter kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, skal kommunalbestyrelsen inden udgangen af første kvartal offentliggøre, ’hvilke af dens medlemmer der modtager vederlag for udførelse af sådanne hverv, og størrelsen af vederlaget i sidste kalenderår for hvert enkelt hverv, medlemmet udfører’.

Ifølge forarbejderne gengivet (…) ovenfor er formålet med bestemmelsen, at der skabes åbenhed om de vederlag, som kommunalpolitikere modtager for at varetage forskellige hverv, som de er valgt til at varetage i kraft af, at de er medlemmer af kommunalbestyrelsen.

Det synes efter min opfattelse umiddelbart nærliggende at antage, at ordene ’vederlag’ og ’størrelsen’ relaterer sig til den sum, som medlemmet har oppebåret og modtaget det pågældende år for hvervet, og ikke til den timesats, mødesats eller grundtakst, som medlemmets vederlag beregnes på grundlag af.

Jeg beder på den baggrund ministeriet redegøre for rækkevidden af kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1.

Ministeriet bedes i den forbindelse inddrage såvel bestemmelsens ordlyd som dennes formål om at skabe åbenhed om de omhandlede vederlag, jf. (…) ovenfor.

Ministeriet bedes i den forbindelse forholde sig til, om en kommunalbestyrelse efter ministeriets vurdering har oplyst ’størrelsen af vederlag, der i sidste kalenderår var forbundet med varetagelsen af hvervet’, hvis kommunalbestyrelsen alene angiver vederlagssatsen for f.eks. et enkelt møde uden samtidig angivelse af mængden af møder, og læseren dermed ikke får kendskab til det vederlag, medlemmet reelt har oppebåret og modtaget det pågældende år.

”

3.

Sagens forløb efter ombudsmandens høring

Jeg modtog herefter Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse af 25. april 2024.

Af udtalelsen fremgik bl.a. følgende

”Det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at det kan give anledning til tvivl, hvorvidt kommunalbestyrelsens pligt til at offentliggøre ’størrelsen af vederlaget i sidste kalenderår for hvert enkelt hverv, medlemmet udfører’ indebærer en pligt til at offentliggøre det beløb, som det enkelte kommunalbestyrelsesmedlem reelt har oppebåret og modtaget i løbet af kalenderåret, eller alene en pligt til at offentliggøre vederlagssatsen for varetagelsen af et givent hverv det pågældende kalenderår.

Ministeriet bemærker i den forbindelse, at størrelsen af det reelt oppebårne og modtagne vederlag kan være forskellig fra størrelsen af vederlagssatsen, idet medlemmet eksempelvis kan være indtrådt midt i et år og/eller kan være udtrådt midt i et år.

Det er dog efter en samlet forståelse af bestemmelsens ordlyd, forarbejder og formål Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunalbestyrelsens offentliggørelsespligt indebærer en pligt til at offentliggøre det beløb, som medlemmet reelt har modtaget for varetagelsen af et givent hverv det pågældende kalenderår.

Det er dermed efter ministeriets opfattelse ikke tilstrækkeligt alene at offentliggøre den generelle vederlagssats for varetagelsen af hvervet det pågældende kalenderår.

Bestemmelsen i § 16 e i lov om kommunernes styrelse indeholder således efter ministeriets opfattelse et krav om, at det skal være synligt for offentligheden, hvad det enkelte medlem reelt har fået udbetalt for varetagelsen af de i bestemmelsen omhandlede hverv.

Det er ministeriets opfattelse, at en sådan forståelse af bestemmelsen i § 16 e, i lov om kommunernes styrelse, er bedst i overensstemmelse med det formål om at skabe fuld åbenhed om de omhandlede vederlag, som bestemmelsen i § 16 e, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse tager sigte på at opfylde.

…

Indenrigs- og Sundhedsministeriet ønsker hermed, efter en fornyet gennemgang af retsgrundlaget, at præcisere, at det er Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse, at kommunalbestyrelsen har en pligt til at offentliggøre det faktisk modtagne vederlag.

Det er dermed efter ministeriets opfattelse ikke tilstrækkeligt at offentliggøre vederlagssatsen.

(…)

…

Det forhold alene at offentliggøre de enkelte elementer i den samlede beregning af vederlagets størrelse vil efter omstændighederne opfylde offentliggørelseskravet i § 16 e, stk. 1, 2. pkt., i lov om kommunernes styrelse, såfremt de enkelte elementer offentliggøres på en måde, der på en overskuelig måde sætter offentligheden i stand til at beregne vederlagets størrelse.

”

Af Indenrigs- og Sundhedsministeriets udtalelse fremgik det i øvrigt, at ministeriet havde gjort Københavns Kommune bekendt med sin forståelse af kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, og at en udtalelse fra kommunen i den anledning ikke gav ministeriet anledning til bemærkninger.

Jeg meddelte i et brev af 13. maj 2024 til journalisten, at jeg var enig med Indenrigs- og Sundhedsministeriet i, at kommunestyrelseslovens § 16 e, stk. 1, indebærer, at kommunalbestyrelsen skal offentliggøre det vederlag, som medlemmet reelt har oppebåret og modtaget det pågældende år.

Det er dermed ikke tilstrækkeligt, at kommunalbestyrelsen alene angiver vederlagssatsen for f.eks. et enkelt møde uden angivelse af antallet af møder.

Jeg lagde herved vægt på, at ordene ”vederlag” og ”størrelsen” efter en naturlig sproglig forståelse relaterer sig til den sum, som medlemmet har oppebåret og modtaget det pågældende år for hvervet, og ikke til den timesats, mødesats eller grundtakst, som medlemmets vederlag beregnes på grundlag af.

Det indgik også i min vurdering, at formålet med bestemmelsen ifølge forarbejderne er, at der skabes åbenhed om de vederlag, som kommunalpolitikere modtager for at varetage forskellige hverv, som de er valgt til at varetage i kraft af, at de er medlemmer af kommunalbestyrelsen.

Jeg havde derudover noteret mig, at ministeriet havde rettet henvendelse til Københavns Kommune vedrørende kommunens offentliggørelse af vederlag, og at kommunen – som jeg forstod det – ville offentliggøre størrelsen af vederlag i overensstemmelse med ovennævnte forståelse.

På den baggrund meddelte jeg, at jeg ikke foretog mig mere i sagen.