2022-11. Udviklingen af it-systemet Deleøkonomisk Indberetningsløsning

2022-11.

Udviklingen af it-systemet Deleøkonomisk Indberetningsløsning

Ombudsmanden undersøgte Skatteforvaltningens udvikling af it-systemet Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Undersøgelsen blev foretaget i medfør af ombudsmandslovens § 17, stk. 2, hvorefter ombudsmanden kan gennemføre generelle undersøgelser af en myndigheds behandling af sager.

Der træffes ikke afgørelser i Deleøkonomisk Indberetningsløsning, men systemet indgår i et samspil med andre offentlige it-systemer, hvor oplysninger fra Deleøkonomisk Indberetningsløsning i sidste ende anvendes af forskellige myndigheder til at træffe afgørelser i forvaltningslovens forstand, og hvor forvaltningsretlige partsrettigheder mv. derfor skal være efterlevet.

Efter ombudsmandens opfattelse illustrerede udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning, at en forsvarlig tilrettelæggelse af udviklingen af et it-system forudsætter bl.a., at den ansvarlige myndighed overvejer, om – og i givet fald hvordan – it-systemet skal virke i samspil med andre it-systemer eller anden sagsbehandling med henblik på at understøtte korrekt anvendelse af den relevante lovgivning.

Sådanne overvejelser bør omfatte bl.a. en vurdering af, hvor i kæden frem mod en afgørelse – herunder i hvilke it-systemer og under ansvar af hvilke myndigheder – efterlevelsen af forvaltningsretlige krav om f.eks. partshøring skal understøttes.

I den forbindelse bør det overvejes, om der er partsrettigheder, der vil skulle understøttes i det nye it-system, selv hvis der ikke i dette system skal træffes afgørelser.

En sådan afdækning af ansvars- og rollefordeling vil kunne ske ved bl.a. dialog og koordinerende samarbejde mellem de involverede myndigheder.

Ombudsmanden konstaterede endvidere, at retten til partsrepræsentation ikke var blevet tænkt ind fra start ved udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Tværtimod syntes der at være truffet en beslutning om, at dette krav ikke skulle prioriteres i løsningen, hvilket ombudsmanden fandt meget beklageligt.

(Sag nr. 21/01499)

I det følgende gengives ombudsmandens udtalelse om sagen

Ombudsmandens udtalelse

1.

Generelt om undersøgelsen

Jeg har nu afsluttet min undersøgelse af Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Deleøkonomisk Indberetningsløsning er en it-løsning, der er udviklet i et samarbejde mellem Skattestyrelsen og Udviklings- og Forenklingsstyrelsen med sidstnævnte myndighed som udførende enhed.

Løsningen blev sat i drift primo 2021 med frist den 20. januar 2022 for indberetning af oplysninger om lejeindtægter fra udleje af helårsbolig, fritidsbolig, biler, lystbåde og campingvogne mv. for indkomståret 2021.

Min undersøgelse er foretaget i medfør af ombudsmandslovens § 17, stk. 2, hvorefter ombudsmanden kan gennemføre generelle undersøgelser af en myndigheds behandling af sager.

Endvidere er undersøgelsen en del af Ombudsmandens Skattekontors fokus på digitalisering.

Jeg henviser til min nyhed af 17. marts 2021 på ombudsmandens hjemmeside, hvor jeg oplyste, at skattekontoret ville have et særligt fokus på skattemyndighedernes digitalisering af sagsbehandlingen og undersøge, hvordan skattemyndighederne tager højde for forvaltningsretlige regler i udviklingsfasen.

Til brug for min undersøgelse af Deleøkonomisk Indberetningsløsning har jeg indhentet udtalelser og materiale fra Udviklings- og Forenklingsstyrelsen.

Hovedsigtet med undersøgelsen har været at afdække, om der i forhold til udviklingen af it-løsningen kan udledes mere generelle eller systemiske problemstillinger, som myndighederne bør være opmærksomme på.

Jeg har i den forbindelse haft fokus på grundlæggende forvaltningsretlige krav og partsrettigheder, hvilket i undersøgelsen navnlig har givet anledning til overvejelser om samspillet mellem Deleøkonomisk Indberetningsløsning og andre it-systemer samt mellem myndigheder.

De konkrete forhold vedrørende udviklingen af it-løsningen, som jeg har valgt at undersøge, er efter min opfattelse illustrative eksempler på mere generelle problemstillinger i forbindelse med udviklingen af it-løsninger.

Jeg har ikke foretaget en materiel prøvelse af Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Jeg har således ikke undersøgt, om it-systemet i praksis fuldt ud understøtter en efterlevelse af de forvaltningsretlige krav, eller hvordan it-systemet konkret virker i samspil med andre it-systemer og myndigheder.

2.

Undersøgelsens hovedkonklusioner

Undersøgelsens hovedkonklusioner mv. kan sammenfattes på følgende måde

Efter min opfattelse illustrerer udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning, at en forsvarlig tilrettelæggelse af udviklingen af et it-system forudsætter, at den ansvarlige myndighed overvejer, om – og i givet fald hvordan – it-systemet skal virke i samspil med andre it-systemer eller anden sagsbehandling med henblik på at understøtte korrekt anvendelse af den relevante lovgivning.

Ved udviklingen af et it-system, som indgår i samspil med andre systemer mv., kan myndigheden således ikke nøjes med at forholde sig alene til det konkrete it-system, men må tage hensyn til den helhed, som systemet skal indgå i.

Det indebærer bl.a., at myndigheden gør sig klart, hvad der er formålet med det nye it-system i samspillet med andre it-systemer, ligesom myndigheden må overveje, hvordan relevante sagstyper og processer behandles og understøttes i samspillet med andre it-systemer mv. Myndigheden bør i den forbindelse overveje, om der er partsrettigheder, der vil skulle understøttes i det nye it-system, selv hvis der ikke i dette system skal træffes afgørelser.

Det er min opfattelse, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen burde have haft større fokus på, hvordan Deleøkonomisk Indberetningsløsning skulle virke i samspil med andre it-systemer mv. med henblik på at understøtte korrekt anvendelse af den relevante lovgivning.

Det gælder i forhold til bl.a. de forvaltningsretlige krav om partshøring, begrundelse og søgemuligheder.

Det gælder også i forhold til en skatteretlig problemstilling om fordeling af bundfradrag.

Jeg henviser i det hele til pkt. 5 nedenfor, hvor jeg beder om, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen senest den 1. november 2022 – eventuelt efter inddragelse af Skattestyrelsen – redegør for, hvilke overvejelser det, som jeg har anført, måtte give anledning til, herunder i forhold til det generelle vejledningsmateriale, som jeg kan forstå, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen udarbejder ud fra erfaringer med deleøkonomiprojektet.

Jeg har konstateret, at retten til partsrepræsentation ikke er blevet tænkt ind fra start ved udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Tværtimod ses der i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen at være truffet en beslutning om, at understøttelsen af retten til partsrepræsentation ikke skulle prioriteres, og at der således skulle idriftsættes et nyt it-system, som styrelsen vidste ikke tog højde for retten til partsrepræsentation.

Det finder jeg meget beklageligt.

Jeg henviser i det hele til pkt. 6 nedenfor, hvor jeg beder Udviklings- og Forenklingsstyrelsen om senest den 1. november 2022 at underrette mig om status for implementeringen af de planlagte løsninger for indberettende danske virksomheder og for borgere.

Jeg beder endvidere om, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen ligeledes senest den 1. november 2022 underretter mig om, hvorledes styrelsen sikrer sig, at udenlandske virksomheder, der foretager indberetning via Deleøkonomisk Indberetningsløsning, i praksis har mulighed for at benytte en partsrepræsentant.

3.

Generelle krav til myndigheders udvikling af it-systemer i forhold til efterlevelse af forvaltningsretlige krav

De generelle forvaltningsretlige regler og principper udgør retssikkerhedsmæssige garantier for borgerne, og de gælder, uanset om sagsbehandlingen foregår manuelt eller digitalt.

Derfor skal myndighedernes it-løsninger overholde disse regler og principper.

Det er den enkelte myndigheds ansvar, at myndighedens it-løsninger lever op til dette.

Ombudsmanden har gennemført en række undersøgelser af myndigheders it-systemer med henblik på at vurdere, om systemerne har været indrettet sådan, at de lever op til de forvaltningsretlige krav.

Undersøgelserne har afdækket forskellige typer af fejl.

Der har været eksempler på, at systemerne ikke har levet op til kravene til begrundelse, klagevejledning og journalisering ( FOB 2018-29 ) samt retten til at lade sig repræsentere og bistå af andre ( FOB 2012-5 , FOB 2016-1 , FOB 2019-11 og nyhed af 14. december 2021 (offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside)).

Der har også været tilfælde af mangelfuld datering af breve, mangler ved it-systemers søgemuligheder og manglende sikring af dokumenters originale indhold og autenticitet.

Se bl.a. FOB 2006.390 , FOB 2009 4-7 , FOB 2015-22 og nyhed af 14. februar 2022 (offentliggjort på ombudsmandens hjemmeside).

I det tidligere inddrivelsessystem EFI (Et Fælles Inddrivelsessystem) blev der konstateret en række fejl, der i sidste ende førte til en lukning af systemet.

Se på ombudsmandens hjemmeside FOB 2014-24 , hvor ombudsmanden fremsatte en række generelle betragtninger om forudsætningerne for en forsvarlig tilrettelæggelse af arbejdet med at udvikle nye it-systemer til det offentlige.

Ombudsmandens udtalelser er omtalt nærmere i overblik #12 om partsrettigheder og offentlige IT-systemer og overblik #13 om generelle forvaltningsretlige krav til offentlige IT-systemer i Myndighedsguiden på ombudsmandens hjemmeside.

Som sammenfattet i overblik #13, afsnit 2, er det et grundlæggende krav, at offentlige it-systemer kan understøtte en korrekt anvendelse af den relevante lovgivning – herunder forvaltningsretlige regler og principper.

Dette kan bedst sikres ved en tidlig identifikation og systemindarbejdelse af de pågældende regelsæt.

En forsvarlig tilrettelæggelse af udviklingen af nye it-systemer til det offentlige forudsætter således bl.a.

Jeg henviser til min artikel ”Hvordan digitaliserer vi uden at skade vores retssikkerhed?

” i ombudsmandens beretning for 2019 og til Justitsministeriets notat af 18. november 2015 om forvaltningsretlige krav til det offentliges it-løsninger.

Se også Digitaliseringsstyrelsen, Vejledning om digitaliseringsklar lovgivning (2018), s.

28, hvorefter

”Indførelse af digitalt understøttet offentlig administration på et område forudsætter, at både it-udvikling, databehov, forretningsbehov, sagsgange og jura tænkes sammen.

Hvis lovgivningen skal understøttes digitalt, skal myndigheden derfor kortlægge det retlige miljø, dvs. de materielle og formelle regler, som en digital løsning skal understøtte.

På denne måde kan myndigheden tidligt identificere de elementer i retsregler, som kan udgøre udfordringer for digital administration.

En digital løsning skal for det første understøtte de krav, som er fastsat i den lovgivning, som skal digitaliseres (de materielle krav).

Når det offentlige behandler en sag, bør it-løsningen udformes således, at de formelle sagsbehandlingsregler, som forvaltningsretlige krav om partshøring, begrundelse, databeskyttelse mv. iagttages.

For at sikre dette, er det afgørende, at myndigheden fra start skaber sig et meget præcist overblik over de regler og processer, som et digitalt sagsbehandlingssystem skal understøtte.

Der bør være klarhed om hvilke formelle og materielle regler, der gælder for behandlingen af de pågældende sager, og der bør udvises stor omhyggelighed med at sikre, at systemet udformes, så reglerne kan overholdes i alle de forskellige forløb, som sagerne kan tænkes at ville få.

Det kan bl.a. ske ved gennemførelse af en sagsgangsanalyse.

”

Jeg henviser endelig til Hanne Marie Motzfeldt og Azad Taheri Abkenar, Digital forvaltning (2019), s.

81

”Det synes at være solidt underbygget af praksis, administrative forskrifter og lovgivningsforudsætninger, at forvaltningsmyndighederne er ansvarlige for og forpligtet til aktivt at sikre, at teknologier bygges op og anvendes på en sådan måde, at de muliggør og bidrager til, at administrationen af ressortområdet sker under overholdelse af de forvaltningsretlige regler samt fremmer god forvaltningsskik.

”

4.

Retsgrundlag om indberetning af deleøkonomiindkomster

4.1.

Baggrunden for udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning

Deleøkonomisk Indberetningsløsning er en it-løsning, som virksomheder (deleøkonomiske platforme og udlejningsbureauer), der formidler udlejning for en skattepligtig af bolig, køretøj mv. eller båd, skal bruge til at indberette den skattepligtiges lejeindtægter til skattemyndighederne.

Ved en deleøkonomisk platform forstås en virksomhed, som digitalt, efter aftale med en skattepligtig, formidler udlejning af et aktiv (bolig, køretøj mv. eller båd), jf. pkt. 7 i Skattestyrelsens vejledning om at indberette deleøkonomiske indtægter (seneste version af 4. februar 2022 på hjemmesiden skat.dk).

It-løsningen er udviklet med henblik på at efterleve dele af lov nr. 1727 af 27. december 2018 om ændring af ligningsloven, ejendomsværdiskatteloven, lov om et indkomstregister, personskatteloven og skatteindberetningsloven (Bedre vilkår for vækst og korrekt skattebetaling i dele- og platformsøkonomien).

Loven udmønter dele af en politisk aftale af 17. maj 2018 om bedre vilkår for vækst og korrekt skattebetaling i dele- og platformsøkonomien.

Denne aftale omhandlede bl.a. nye og forenklede bundfradrag ved deleøkonomiske indtægter samt digital indberetning af visse deleøkonomiske indtægter til skattevæsenet.

Aftaleparterne blev samtidig enige om at igangsætte udviklingen af en digital indberetningsløsning, som virksomhederne kunne anvende til at sende oplysninger om indtægter fra privatpersoners udlejning af bolig, køretøj mv. eller båd til skattevæsenet.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen oplyste i et brev af 24. juni 2021 til mig, at det var forventningen, at 10-15 platforme ville være indberetningspligtige for 2021 og dermed skulle kobles på it-løsningen.

4.2.

Nye bundfradrag som incitament til udlejning gennem deleøkonomiske platforme mv. (ligningslovens §§ 15 O, 15 Q og 15 R)

For at styrke incitamentet til, at udlejningen af bolig, køretøj mv. eller båd sker gennem en tredjepart, der indberetter indtægterne til skattemyndighederne, blev der ved lov nr. 1727 af 27. december 2018 indført en række nye og ændrede (forhøjede) bundfradrag i ligningsloven, der er betingede af, at der sker indberetning af lejeindtægter gennem en tredjepart.

Det vedrørte bestemmelserne i ligningslovens § 15 Q om ejere, lejere og andelshaveres udlejning af helårsbolig, § 15 O om ejeres udlejning af fritidsbolig og § 15 R om fysiske personers udlejning af biler, lystbåde og campingvogne mv. (nu lovbekendtgørelse nr. 1735 af 17. august 2021 med senere ændringer om påligningen af indkomstskat til staten).

Om den nærmere baggrund for indførelsen af de nye og ændrede bundfradrag mv., se lovforslag nr. L 102 af 14. november 2018.

Lovforslaget kan læses på Folketingstidende.dk, samling 2018-19 (1. samling), tillæg A.

4.3.

Oplysninger om lejeindtægter indberettes af deleøkonomiske platforme mv. og bruges til forskelligartede formål (skatteindberetningslovens § 43 mv.)

Ved lov nr. 1727 af 27. december 2018 skete der endvidere en nyaffattelse af § 43 i skatteindberetningsloven (nu lovbekendtgørelse nr. 1754 af 30. august 2021).

Bestemmelserne i § 43, stk. 1 og 2, fastsætter, at en virksomhed, som for en skattepligtig formidler udlejning af aktiver omfattet af ligningslovens §§ 15 O, 15 Q eller 15 R, hvert år skal indberette til indkomstregisteret, jf. §§ 3 og 4 i lov om et indkomstregister (nu lovbekendtgørelse nr. 284 af 2. marts 2022), om de lejeindtægter, som den skattepligtige har opnået herved gennem virksomheden i det forudgående kalenderår.

Fristen for indberetning er som udgangspunkt den 20. januar i året efter det kalenderår, indberetningen vedrører, jf. § 4, stk. 1, i lov om et indkomstregister.

Indberetningspligten i skatteindberetningslovens § 43, stk. 1 og 2, gælder ikke for udenlandske virksomheder.

Udenlandske virksomheder kan imidlertid efter bestemmelsen i § 43, stk. 5, vælge at foretage indberetning af de samme oplysninger.

De indberetningspligtige oplysninger fremgår af § 43, stk. 3, sammenholdt med § 49 i bekendtgørelse nr. 888 af 15. juni 2020, som ændret ved bl.a. bekendtgørelse nr. 1006 af 25. maj 2021, om skatteindberetning mv.

§ 49 i bekendtgørelse om skatteindberetning mv. har følgende ordlyd

”Indberetning efter skatteindberetningslovens § 43 (formidling af udlejning af boliger og biler m.v.)

§ 49.

Indberetningspligten efter skatteindberetningslovens § 43 omfatter følgende oplysninger

Stk. 2.

Ved indberetningen af identiteten af udlejeren anvendes en unik identifikationskode.

Den unikke identifikationskode genereres af Skatteforvaltningen, efter at udlejeren har samtykket hertil på Skatteforvaltningens hjemmeside, og skal af Skatteforvaltningen kunne forbindes til udlejerens cpr-nummer.

”

Indberetningen skal foretages digitalt i Deleøkonomisk Indberetningsløsning, jf. § 4, stk. 2, i den ovenfor omtalte bekendtgørelse nr. 888 af 15. juni 2020, som ændret ved bl.a. bekendtgørelse nr. 1006 af 25. maj 2021, om skatteindberetning mv.

Skattestyrelsen har udsendt en vejledning om at indberette deleøkonomiske indtægter.

Vejledningen – hvis seneste version er dateret den 4. februar 2022 – indeholder en detaljeret beskrivelse til de indberettende virksomheder af, hvorledes de bliver registreret med henblik på at kunne indberette deleøkonomiske indtægter, og hvorledes de skal gennemføre indberetningerne, så de bliver korrekte.

Som det fremgår ovenfor ved omtalen af skatteindberetningslovens § 43, sker indberetningen til indkomstregisteret.

Indberetninger til indkomstregisteret indgår i et fællesoffentligt samarbejde om at indhente oplysninger, således at borgerne og virksomhederne ikke skal meddele de samme oplysninger til forskellige myndigheder mv. Disse oplysninger bruges både til skatteformål og af andre myndigheder til andre formål, f.eks. ved tildeling af kontanthjælp og boligstøtte.

Se lovforslag nr. L 102 af 14. november 2018, lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 2.3.2, og bemærkningerne til lovforslagets § 3 om ændring af § 3, stk. 1, og § 4, stk. 1, i lov om et indkomstregister.

Indberettede deleøkonomiske indtægter bliver brugt til dannelse af årsopgørelser samt udstillet til anvendelse for andre offentlige myndigheder til beregning af offentlige tilskud.

Det gælder bl.a. Udbetaling Danmark, der har brug for oplysningerne for at kunne udbetale f.eks. pension eller boligstøtte.

Data bliver endvidere udstillet på TastSelv under Skatteoplysninger.

Se bl.a. pkt. 0 og pkt. 6 i den ovenfor omtalte vejledning om indberetning af deleøkonomiske indtægter.

5.

Efterlevelse af forvaltningsretlige krav ved samspil mellem flere it-systemer og myndigheder

5.1.

Generelt om Udviklings- og Forenklingsstyrelsens arbejde med at sikre efterlevelse af forvaltningsretlige krav i forbindelse med it-projektet Deleøkonomi

I et brev af 15. januar 2021 sendte Udviklings- og Forenklingsstyrelsen mig følgende tre dokumenter om it-projektet Deleøkonomi: 1) notat om forvaltningsretlige krav til Deleøkonomisk Indberetningsløsning med titlen ”Forvaltningsloven (FVL) Deleøkonomi” (i det følgende omtalt som notat om forvaltningsretlige krav), 2) følgenotat af 22. december 2020 til ombudsmanden om ”Projekt Deleøkonomis arbejde med at sikre overholdelse af de forvaltningsretlige regler” og 3) ”Projektgrundlag” for projekt Deleøkonomi fra oktober 2020.

Notatet om forvaltningsretlige krav var dateret den 21. december 2020.

Jeg har efterfølgende fra Udviklings- og Forenklingsstyrelsen modtaget en nyere version af notatet dateret den 21. juni 2021.

Det er denne version af 21. juni 2021, jeg henviser til i det følgende.

Af følgenotatet af 22. december 2020 fremgår bl.a. følgende

”Deleøkonomisk Indberetningsløsning er et system, som er udviklet til, at platforme kan indberette indtægter fra udlejning af bil, båd og bolig, jf. lovforslag nr. 102 af 18. december 2018 [rettelig 14. november 2018;

min bemærkning].

Indberetningen er et krav for, at udlejere kan opnå et forhøjet fradrag.

Det udviklede system er derfor ikke et borgervendt system, men er udviklet til, at tredjepart (virksomheder) kan indberette indtægter på vegne af udlejere.

Indberetningen foregår på basis af et specifikt identifikationsnummer, som borgeren henter via en omdirigering fra platformen til Skatteforvaltningen, hvorefter nummeret sendes til platformen.

Der træffes således ikke afgørelser i systemet, som i stedet alene modtager og beriger oplysninger samt sender data videre til relevante systemer i Skatteforvaltningen.

Proces for sikring af overholdelse af de forvaltningsretlige regler

Som led i udviklingen af den nye deleøkonomiske indberetningsløsning har projektet identificeret relevante lovkrav med henblik på at sikre indarbejdelse heraf i systemet.

I analysefasen identificerede og beskrev projektet lovkravene, herunder de forvaltningsretlige krav, mens indarbejdelse af kravene i it-løsningen skete i gennemførelsesfasen.

Arbejdet med at beskrive og indarbejde krav er dokumenteret i dokumentationssystemet Confluence.

Deleøkonomisk Indberetningsløsning bliver ibrugtaget i starten af 2021, men dokumentation af operationaliseringen af lovkrav herunder udarbejdelse af arbejdsgangsbeskrivelser pågår fortsat.

Desuden pågår der et arbejde med at overholde forvaltningslovens § 8 – Krav om partsrepræsentation.

Derudover har systemejer tilknyttet et antal udviklere, som løbende skal sikre, at systemet i driftsfasen justeres i henhold til ændrede lovkrav.

Beskrivelse af lovkrav og deres operationalisering i Confluence

De fleste projekter i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen anvender dokumentationssystemet Confluence som arbejdsredskab.

Materiale i Confluence har karakter af ’levende’ arbejdsdokumenter, der som udgangspunkt kun er tiltænkt intern brug i projektet.

Det medfører, at materialet ikke nødvendigvis er sprogligt gennemarbejdet og grammatisk korrekt.

Projekt deleøkonomi har i forbindelse med udviklingen af den deleøkonomiske indberetningsløsning beskrevet alle relevante forvaltningsretlige lovkrav (FVL000 til FVL018) og nedbrydningen heraf i Confluence.

Hvert lovkrav er blevet vurderet i relation til løsningen, herunder hvordan lovkravet operationaliseres, om det skal indarbejdes i systemet eller behandles manuelt, og hvordan indarbejdelsen dokumenteres.

Det vedlagte dokument ’Forvaltningsretlige krav til deleøkonomisk indberetningsløsning’ er et udtræk fra projekt deleøkonomis Confluence-side, hvor lovkrav, herunder fx også databeskyttelsesforordningens krav, er beskrevet.

(…)”

Det omtalte notat om forvaltningsretlige krav indeholder i de to første punkter, FVL000 og FVL001, en generel omtale af forvaltningslovens anvendelse og krav om overholdelse af generelle partsrettigheder i forvaltningsretten.

Notatets øvrige punkter, FVL002 og frem, opregner mere specifikke forvaltningsretlige krav.

Disse omhandler krav om autentiske kopier, integritets- og autenticitetskrav, partsrepræsentation, krav om digital kommunikation, søgemuligheder for at overholde lighedsprincippet, partshøring, begrundelse, underskrift, notatpligt, journalisering og dokumentation, understøttelse af aktindsigt, besked om afgørelse, retten til at afgive udtalelse samt klagevejledning.

Med brevet af 15. januar 2021 vedlagde Udviklings- og Forenklingsstyrelsen endvidere udkast til generelt vejledningsmateriale, som efter det oplyste var udarbejdet ud fra styrelsens erfaringer med deleøkonomiprojektet.

Efter et møde den 22. januar 2021 med repræsentanter fra Udviklings- og Forenklingsstyrelsen og Skattestyrelsen og på baggrund af min gennemgang af Udviklings- og Forenklingsstyrelsens brev af 15. januar 2021 med bilag bad jeg i et brev af 14. maj 2021 Udviklings- og Forenklingsstyrelsen om at oplyse, om der ud over notatet om forvaltningsretlige krav forelå materiale vedrørende projektets overholdelse af forvaltningsretlige krav.

Det kunne f.eks. være i form af generelle notater mv.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen oplyste ved et brev af 24. juni 2021, at det fremsendte notat om forvaltningsretlige krav alene omhandler kravsspecifikation i forhold til forvaltningsloven, og at det blev oversendt til ombudsmandsinstitutionen for at give et ”indblik i struktur og proces for lovarbejdet” i forbindelse med it-løsningen.

Styrelsen anførte, at der også var ”udarbejdet samme specifikation for øvrige legale krav, som løsningen omfatter”.

Det drejede sig om en række notater, som styrelsen sendte mig, om krav efter bl.a. offentlighedsloven, arkivloven, databeskyttelsesforordningen og databeskyttelsesloven.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen oplyste desuden, at der i ”dokumentation af ovennævnte lovkravsspecifikationer i Confluence” generelt også var ”søgt kopieret relevante udsnit af mailkorrespondance mellem fagkontorer i Skatteforvaltningen og projektet ind i Confluence som dokumentation for beslutningerne” i forhold til lovkravene.

Styrelsen oplyste i øvrigt, at der ”løbende arbejdes på at opdatere de legale krav”.

5.2.

Oplysninger fra Deleøkonomisk Indberetningsløsning indgår i afgørelsessager behandlet i andre it-systemer og myndigheder mv.

Det fremgår af det materiale, jeg har modtaget, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen med inddragelse af juridisk bistand fra Skattestyrelsen har foretaget en vurdering af, hvorvidt der træffes afgørelser i Deleøkonomisk Indberetningsløsning, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, hvorefter loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Således fremgår det af Udviklings- og Forenklingsstyrelsens notat om forvaltningsretlige krav, pkt. ”FVL000 – Generelt om forvaltningslovens anvendelse”, at spørgsmålet om afgørelsesvirksomhed er blevet vurderet i forhold til specifikke tilfælde, og at vurderingen har resulteret i en antagelse om, at der ikke i nogen af disse tilfælde træffes en forvaltningsretlig afgørelse.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har herudover lagt til grund, at selv om der ikke træffes afgørelser i Deleøkonomisk Indberetningsløsning, vil systemet dog behandle oplysninger og dokumenter, der vil være en del af en afgørelsessag.

Se herved samme punkt, ”FVL000 – Generelt om forvaltningslovens anvendelse”, i notatet om forvaltningsretlige krav, hvor der er anført bl.a. følgende

”Da systemet ikke genererer afgørelser, vil [forvaltningsloven] i princippet ikke finde anvendelse på it-løsningen.

Dele af forvaltningsloven finder dog anvendelse på al administrativ sagsbehandling, herunder reglerne om digital kommunikation i FVL § 32 a.

Flere af FVL regler findes også som ’uskrevne’ retsgrundsætninger og god forvaltningsskik.

Derudover vil systemet behandle oplysninger og dokumenter, der vil være en del af en afgørelsessag, herunder skatteansættelser for personer med deleøkonomiindkomster og evt.

afgørelsessager overfor indberetningspligtige efter skatteindberetningsloven og indkomstregisterloven [min fremhævelse] .

Således finder dele af FVL alligevel anvendelse på systemet .

En del af disse bestemmelser vil allerede blive indarbejdet qua bestemmelserne i GDPR, andre vil blive særskilt indarbejdet og endelig vil der blive udarbejdet processer for øvrige bestemmelser.

…

I årsopgørelsen bliver der foretaget en afgørelse og her indgår data fra deleøkonomi bl.a. Således vil det stadig være i SLUT, at der træffes afgørelse og ikke i DEL [Deleøkonomisk Indberetningsløsning;

min bemærkning] (…)”

Jeg henviser endvidere til samme notat, pkt. ”FVL001 – Krav om overholdelse af generelle partsrettigheder i forvaltningsretten”, hvor bl.a. følgende er anført

”Der træffes ikke afgørelse i systemet, men oplysningerne i systemet vil være en del af en afgørelse hos fx SLUT.

Således finder en del af bestemmelserne i loven anvendelse – fordi oplysninger, som behandles i systemet, vil eller kan indgå i afgørelsessager, herunder afgørelsessager i årsafgørelser og afgørelser ift.

3. parts indberetninger.

(…)”

I samme notat, pkt. ”FVL007 – Krav om afgørelser iht.

forvaltningsloven”, er ligeledes anført bl.a. følgende

”Der udføres ikke afgørelser i systemet.

Data sendes videre til SLUT.

.

.

.

Der udføres ikke afgørelser i systemet, men derimod faktisk forvaltningsvirksomhed.

Der gennemføres berigelse af data, som sendes videre til SLUT.

Herefter vil data indgå i en evt.

senere afgørelse.

”

It-systemet ”SLUT” er omtalt i en oversigt af 5. januar 2021, som jeg har modtaget fra Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, over it-systemer, som har til formål at kommunikere direkte med borgerne.

Om systemet ”Årsopgørelse” fremgår det, at processerne ”vedrørende årsopgørelsen er understøttet af SLUT-systemet, som omfatter en række forskellige IT-systemer.

Disse IT-systemer understøtter dannelsen af årsopgørelsen”.

Endelig bruges de oplysninger om udlejeindtægter, som indberettes gennem Deleøkonomisk Indberetningsløsning, via indkomstregisteret til både skatteformål og af andre myndigheder til andre formål.

Det drejer sig om bl.a. afgørelser om kontanthjælp, pension og boligstøtte, jf. ovenfor under pkt. 4.3.

Sammenfattende har jeg således forstået, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har lagt til grund, at Deleøkonomisk Indberetningsløsning er et it-system, hvori der ikke træffes afgørelser, men at systemet indgår i et samspil med andre it-systemer, ligesom myndigheder kan indhente og anvende oplysninger, der hidrører fra indberetningsløsningen.

Herunder bliver oplysninger indberettet gennem Deleøkonomisk Indberetningsløsning – som nævnt – anvendt i forvaltningsretlige afgørelser i form af bl.a. årsopgørelser i it-løsningen SLUT, som hører under Skatteforvaltningen, og i afgørelser om offentlige tilskud, der træffes af myndigheder uden for Skatteforvaltningen.

5.3.

Generelt om samspil mellem flere it-systemer og myndigheder

Som det fremgår ovenfor under pkt. 5.2, er det lagt til grund, at Deleøkonomisk Indberetningsløsning indgår i et samspil med andre offentlige it-systemer, hvor oplysninger fra Deleøkonomisk Indberetningsløsning i sidste ende anvendes af forskellige myndigheder til at træffe afgørelser i forvaltningslovens forstand, og hvor forvaltningsretlige partsrettigheder mv. derfor skal være efterlevet.

Ved min undersøgelse har jeg valgt at fokusere særligt på, hvilke forvaltningsretlige problemstillinger der kan være forbundet med dette samspil.

Som jeg har redegjort for under pkt. 3 ovenfor, forudsætter en forsvarlig tilrettelæggelse af udviklingen af et nyt offentligt it-system, at den ansvarlige myndighed fra starten skaber sig et overblik over de sagstyper og processer, som det nye it-system skal omfatte.

Myndigheden skal gøre sig klart, hvilke formelle og materielle regler der gælder for behandlingen af de pågældende sager.

Og myndigheden skal være meget omhyggelig med at tage stilling til, hvorledes det nye it-system skal udformes for at kunne overholde disse regler i de forskellige sagsforløb.

Den relevante juridiske ekspertise skal være til rådighed i alle væsentlige faser af forløbet.

Efter min opfattelse illustrerer udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning, at en forsvarlig tilrettelæggelse af udviklingen af et it-system også forudsætter, at den ansvarlige myndighed overvejer, om – og i givet fald hvordan – it-systemet skal virke i samspil med andre it-systemer eller anden sagsbehandling med henblik på at understøtte korrekt anvendelse af den relevante lovgivning.

Det gælder både i forhold til myndighedens egne øvrige it-systemer og anden sagsbehandling, i forhold til it-systemer, der hører under andre myndigheder, og i øvrigt i forhold til andre myndigheder, der skal anvende oplysningerne.

Mange it-systemer anvendes i dag ikke isoleret, men samvirker med andre systemer eller indgår i sagsbehandling hos flere myndigheder.

I sådanne tilfælde kan en myndighed ved udviklingen af et it-system ikke nøjes med at forholde sig alene til det konkrete it-system, men må tage hensyn til den helhed, som it-systemet skal indgå i.

Det indebærer bl.a., at myndigheden gør sig klart, hvad der er formålet med det nye it-system i samspillet med andre it-systemer – f.eks. om der i det nye it-system skal træffes afgørelser, der bygger på oplysninger indhentet fra andre it-systemer i eller uden for den pågældende myndighed.

Eller om det nye it-system f.eks. alene har til formål at modtage og videreformidle indberettede oplysninger til brug for behandling af afgørelsessager i andre it-systemer eller hos andre myndigheder.

I forlængelse heraf må myndigheden i sin analyse af det relevante regelgrundlag og de forskellige forløb, som sagerne kan tænkes at ville få, også overveje, hvordan relevante sagstyper og processer behandles og understøttes i samspillet med andre it-systemer mv.

Sådanne overvejelser bør omfatte en vurdering af, hvor og hvordan i kæden frem mod en afgørelse – herunder i hvilke it-systemer og under ansvar af hvilke myndigheder – efterlevelsen af forvaltningsretlige krav, som følger af eksempelvis officialprincippet og partshøringsregler, skal understøttes.

I den forbindelse bør det overvejes, om der er partsrettigheder, der vil skulle understøttes i det nye it-system, selv hvis der ikke i dette system skal træffes afgørelser.

En sådan afdækning af ansvars- og rollefordeling vil kunne ske ved bl.a. dialog og koordinerende samarbejde mellem de involverede myndigheder.

Efter min opfattelse er sådanne overvejelser og fastlæggelse af ansvars- og rollefordeling i forhold til de forvaltningsretlige krav mv. af stor betydning for at sikre, at kravene i sidste ende bliver efterlevet.

Sådanne overvejelser mv. vil også kunne være afgørende for, at et understøttende it-system, der modtager og videreformidler oplysninger til brug for behandling af afgørelsessager i andre systemer mv., kan opfylde sit formål og derved sikre et solidt grundlag for den efterfølgende sagsbehandling.

Se også på ombudsmandens hjemmeside om behovet for en ansvars- og rollefordeling sagen FOB 2019-22 om digitale selvbetjeningsløsninger på borger.dk, hvor der blev givet informationer og vejledninger på tværs af myndigheders ansvarsområder.

Der var efter ombudsmandens opfattelse behov for klarhed over, hvilken myndighed der havde ansvaret for de forskellige sider på borger.dk, samt en overordnet koordinering af oplysningerne.

Ombudsmanden noterede sig i sagen desuden, at Digitaliseringsstyrelsen havde et koordinerende ansvar på tværs af borger.dk-portalen.

5.4.

Samspillet mellem Deleøkonomisk Indberetningsløsning og andre it-systemer mv.

Efter min gennemgang af Udviklings- og Forenklingsstyrelsens udtalelser og materiale i sagen er det mit overordnede indtryk, at styrelsen – til dels i samarbejde med andre dele af Skatteforvaltningen – har foretaget mange relevante overvejelser i forbindelse med udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning, herunder i relation til efterlevelse af forvaltningsretlige krav.

Disse overvejelser er kommet til udtryk i bl.a. en række notater.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har endvidere ved udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning haft opmærksomhed på det forhold, at systemet vil videreformidle data til it-systemer og myndigheder, som træffer afgørelser i forvaltningslovens forstand, jf. ovenfor under pkt. 5.2.

Ud fra min gennemgang af Udviklings- og Forenklingsstyrelsens materiale er det dog samtidig min opfattelse, at styrelsen burde have haft større fokus på, hvordan Deleøkonomisk Indberetningsløsning skulle virke i samspil med andre it-systemer mv. med henblik på at understøtte korrekt anvendelse af den relevante lovgivning.

Det gælder i forhold til bl.a. de forvaltningsretlige krav om partshøring, begrundelse og søgemuligheder.

Disse forhold behandler jeg i pkt. 5.4.1-5.4.2 nedenfor.

Det gælder også i forhold til en skatteretlig problemstilling om fordeling af bundfradrag, som er omtalt i sagens materiale og udtalelser fra Udviklings- og Forenklingsstyrelsen.

Dette forhold behandler jeg i pkt. 5.4.3 nedenfor.

De nedenfor beskrevne forhold er efter min opfattelse illustrative for de forvaltningsretlige problemstillinger, der kan være forbundet med samspillet mellem Deleøkonomisk Indberetningsløsning og andre it-systemer og myndigheder.

Som nævnt ovenfor under pkt. 1 har jeg ikke foretaget en materiel prøvelse af Deleøkonomisk Indberetningsløsning, herunder af, hvordan it-systemet konkret virker i samspil med andre it-systemer mv., ligesom jeg ikke har grundlag for at sige, at der er eller kan være opstået konkrete problemer i forhold til forvaltningsretlige krav mv.

5.4.1.

Partshøring og begrundelse

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, har en myndighed pligt til at høre en part i en sag, inden den træffer afgørelse, når parten ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske grundlag eller eksterne faglige vurderinger, der er til ugunst for parten og af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Det følger endvidere af forvaltningslovens § 22, at en skriftlig afgørelse skal begrundes, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

En begrundelse for en afgørelse skal efter lovens § 24, stk. 1 og 2, angive bl.a. de hovedhensyn, der har været bestemmende ved skønsmæssige afgørelser, og i fornødent omfang indeholde en kort redegørelse vedrørende sagens faktum, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

I notatet om forvaltningsretlige krav har Udviklings- og Forenklingsstyrelsen i såvel pkt. FVL009 om ”Krav om høring forvaltningslovens § 19” som pkt. FVL010 om ”Krav om begrundelse – forvaltningslovens §§ 22-24” anført, at ”[d]a der ikke træffes afgørelse i IT-systemet til indberetning af deleøkonomiindkomster, er dette krav ikke relevant for systemet”.

På baggrund heraf, og da andet ikke ses at fremgå af det materiale eller de udtalelser, jeg har modtaget i sagen, forstår jeg det anførte sådan, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen mener, at kravene til partshøring og begrundelse ikke skal efterleves i Deleøkonomisk Indberetningsløsning, fordi der ikke i it-systemet træffes afgørelser.

Synspunktet synes at være, at kravene – alene og uden relevans for Deleøkonomisk Indberetningsløsning – vil skulle efterleves i andre it-systemer mv. i forbindelse med afgørelser, der senere træffes der.

Det vil sige bl.a. afgørelser vedrørende udlejers skatteansættelse (årsopgørelse) eller andre afgørelser, der træffes ved brug af oplysninger fra Deleøkonomisk Indberetningsløsning, herunder andre myndigheders afgørelser om kontanthjælp, boligstøtte mv.

Efter min opfattelse kan det imidlertid ikke alene med henvisning til, at der i Deleøkonomisk Indberetningsløsning ikke træffes afgørelser, konkluderes, at forvaltningslovens krav til partshøring og begrundelse ikke er relevante i forbindelse med udvikling af it-systemet.

Selv om der i Deleøkonomisk Indberetningsløsning ikke træffes afgørelser, indebærer det forhold, at oplysninger modtaget i systemet indgår i andre systemer og efterfølgende afgørelser, at det er relevant at overveje i hvert fald ansvars- og rollefordelingen for kravenes efterlevelse, herunder med henblik på at sikre, at (også) Deleøkonomisk Indberetningsløsning i nødvendigt omfang understøtter efterlevelse af forvaltningslovens krav om partshøring og begrundelse.

Der kan således tænkes tilfælde, hvor indberettede oplysninger giver anledning til tvivlsspørgsmål – f.eks. fordi oplysninger indberettet fra forskellige virksomheder om samme udlejer eller udlejningsaktiv ikke umiddelbart stemmer overens – vedrørende opgørelse og periodisering mv. af en udlejers indtægter, identifikation af det udlejede aktiv, karakteren af det udlejede aktiv (f.eks. om der er tale om en helårsbolig mv.).

I givet fald kan sådanne tvivlsspørgsmål nødvendiggøre partshøring af udlejeren eller eventuelt aktualisere et spørgsmål om, på hvilken måde indberettede oplysninger i sidste ende skal indgå i en begrundelse i en afgørelse over for udlejeren.

Endvidere kan spørgsmålet om partshøring – ud over for de oplysninger, som indberettes af virksomheder gennem Deleøkonomisk Indberetningsløsning – også være relevant for eventuelle notater mv. udarbejdet i forbindelse med indberetninger til systemet.

Jeg hæfter mig i den forbindelse ved, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen i sin omtale af notatpligten har anført, at ”IT-systemet skal kunne understøtte, at der skrives notater, hvis der modtages oplysninger fx fra en 3. partsindberetter, som kan have betydning for en afgørelsessag”, jf. notatets pkt. ”FVL012 – Krav om notatpligt – offentlighedslovens § 13”.

Det anføres endvidere, at ”[d]a der i IT-systemet for indberetning af deleøkonomiindkomster bliver behandlet oplysninger og dokumenter, som er en del af den efterfølgende sag om skatteansættelse og evt.

afgørelsessag over for den indberettende virksomhed, er det Juras vurdering, at det er krav til IT-systemet, at der kan skrives notater efter offentlighedslovens § 13”.

Efter min opfattelse synes det nærliggende at antage, at bl.a. sådanne notater undertiden vil være relevante at inddrage ved en vurdering af behovet for partshøring.

De vil også kunne være relevante ved udformning af begrundelser, når oplysningerne i notaterne får betydning for senere afgørelser.

Det kunne eksempelvis være tilfældet for et notat om oplysninger modtaget fra en indberettende virksomhed om, at virksomheden er kommet til at indberette fejlagtige oplysninger, eller at virksomheden er i tvivl om, hvorvidt nærmere oplysninger er opgjort eller indberettet korrekt.

Samlet set burde Udviklings- og Forenklingsstyrelsen på baggrund af det anførte ovenfor efter min opfattelse have haft større fokus på understøttelsen af kravene til partshøring og begrundelse i det samspil med andre it-systemer mv., som Deleøkonomisk Indberetningsløsning skulle indgå i.

5.4.2.

Søgemuligheder

Et yderligere eksempel er spørgsmålet om søgemuligheder i Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har også i den forbindelse lagt til grund, at der i Deleøkonomisk Indberetningsløsning ikke træffes afgørelser.

I notatet om forvaltningsretlige krav er der anført bl.a. følgende i pkt. ”FVL006 – Krav om søgemuligheder for at overholde lighedsprincip”

”Jura vurderer, at der stilles (…) færre krav til søgemulighederne til IT-systemet for indberetning af deleøkonomiindkomster i forhold til sagsbehandlingssystemer, da der ikke træffes afgørelser i systemet.

Der bør [dog] kunne søges på specifikke virksomheder og personer, herunder på forskellige identifikations oplysninger som f.eks. navn, registreringsnumre (CPR, CVR mv.), fødselsdato mv.”

It-systemer skal indrettes, så det er muligt at finde relevante sager ud fra indholdsmæssige kriterier.

Se herved bl.a. overblik #13 om generelle forvaltningsretlige krav til offentlige it-systemer, som er omtalt i pkt. 3 ovenfor.

Se også sagen FOB 2006.390 , hvor ombudsmanden fandt det beklageligt, at et universitets søgemuligheder i et journalsystem var begrænset til søgning efter sager ved angivelse af ansøgernes personnummer.

Efter ombudsmandens opfattelse måtte en forudsætning for at kunne følge praksis inden for et bestemt område, herunder sikre, at der ikke træffes afgørelser, der strider mod et forvaltningsretligt lighedsprincip, være, at myndigheden kan finde frem til sager om et bestemt emne eller en konkret bestemmelse i lovgivningen ved at søge sager frem efter emne, sagstitel, en kode eller et nummer, en bestemt regel i lovgivningen eller på anden måde.

Se på ombudsmandens hjemmeside også ombudsmandens undersøgelse af 75 bødesager fra 5 politimestre af 11. maj 2005, særligt afsnit 5 A, hvor ombudsmanden bemærkede, at det i relation til Folketingets Ombudsmand og andre kontrolinstanser måtte give anledning til principiel betænkelighed, at et administrativt system ikke var indrettet således, at det var muligt at finde frem til de afgørelser, som var truffet, ud fra relativt overordnede, objektive og relevante kriterier.

De hensyn, som ombudsmanden pegede på i disse sager, kan efter min opfattelse også gøre sig gældende i forhold til de afgørelser, der træffes på baggrund af bl.a. oplysninger fra Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Eksempelvis synes det ikke umiddelbart udelukket, at efterlevelsen af krav til søgemuligheder i relation til senere afgørelsessager samlet set forudsætter en vis understøttelse og et vist samspil i forhold til at kunne fremsøge oplysninger mv. i Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Jeg kan ikke i det modtagne materiale og de modtagne høringssvar se, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har gjort sig nærmere overvejelser herom.

Herunder ses styrelsen ikke at have vurderet, om kravene til søgemuligheder må antages at blive efterlevet i andre (senere) led i en systemkæde mv., eller om der påhviler styrelsen et ansvar for at sikre, at (også) Deleøkonomisk Indberetningsløsning understøtter en efterlevelse af kravene eller visse krav til søgemuligheder.

Det er muligt, at kravene til søgemuligheder efterleves i andre (senere) led i en systemkæde mv., men en konstatering heraf må efter min opfattelse bero på en forudgående undersøgelse.

Det kan ikke ske alene med henvisning til, at der ikke træffes afgørelser i Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Også på dette punkt mener jeg således, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen burde have haft større fokus på det samspil med andre it-systemer mv., som Deleøkonomisk Indberetningsløsning skulle indgå i.

5.4.3.

Fordeling af bundfradrag

Projektgrundlaget for Deleøkonomi fra oktober 2020 omtaler en lovgivningsmæssig problemstilling om fordeling af bundfradrag mellem flere udlejere af helårsbolig.

I projektgrundlaget, s.

67 ff., er der således under afsnittet om projektevaluering anført bl.a. følgende

”Hvad gik skidt?

…

5.

Manglende juridiske afklaringer

Det har vist sig at tildeling af fradrag jf. det nye lovgrundlag, ikke kan sidestilles med aktuel præcedens.

Da det har været svært for projektet at nå at sikre juridiske afklaringer i tide (se pkt. 3 nedenfor), udestår der fortsat juridiske afklaringer, der vil påvirke gevinstrealiseringen – specifikt mængden af indberetninger der kan fortrykkes på Årsopgørelsen.

Ifm.

projektnedlukning har projektledelsen i samarbejde med procesejer og jura (SKST), arbejdet henimod en klar fortolkning af loven.

Det er procesejers ansvar at dette arbejde færdiggøres.

Hvad er læringspunkterne for UFST og andre projekter i staten?

…

3.

Tidlig inddragelse af forretningsudviklere og jurister fra forretningen.

Sent i projektets levetid blev der afdækket en række komplekse udfordringer vedrørende den lovgivning, der ligger til grund for systemet.

Disse problemstillinger burde have været afdækket væsentligt tidligere.

For at imødekomme den slags udfordringer i fremtiden, anbefales det, at forretningsstærke kompetencer herunder procesejere og jurister fra Skattestyrelsen, bliver inddraget i det daglige SCRUM-arbejde.

”

I mit brev af 14. maj 2021 bad jeg Udviklings- og Forenklingsstyrelsen om at redegøre nærmere for problemstillingen og oplyse, hvilken indflydelse den havde haft på projektet.

I Udviklings- og Forenklingsstyrelsens brev af 24. juni 2021 anførte styrelsen bl.a. følgende hertil

”(…) som beskrevet i projektgrundlaget blev der sent i projektets levetid afdækket en række komplekse udfordringer vedrørende den lovgivning, der ligger til grund for systemet.

Det har betydet, at ikke alle boligindberetninger, som først antaget, kan fortrykkes på årsopgørelsen.

En andel af indberetningerne kan ikke fortrykkes.

Det skyldes hovedsageligt udfordringer med at fordele bundfradraget til lejere og andelshavere, da Skattestyrelsen mangler oplysninger for at kunne fordele det korrekte bundfradrag til denne type udlejere.

Ved et endnu større fokus på slutgevinsten, nemlig hvad der skulle til for at fortrykke boligindberetninger, herunder en endnu tættere inddragelse af jurister og procesejere fra Skattestyrelsen, kunne man forvente, at denne problemstilling var blevet opdaget tidligere og tids nok til at blive håndteret i lovgivningen.

”

Problemstillingen affødte, at Skatteministeriet i oktober 2021 fremsatte et lovforslag om ændring af (bl.a.) ligningslovens § 15 Q, der havde til hensigt at tydeliggøre bl.a., hvorledes den forholdsmæssige fordeling af bundfradraget skal opgøres (vedtaget som lov nr. 2194 af 30. november 2021).

I pkt. 5.3 ovenfor har jeg omtalt, at myndighederne ved udviklingen af it-systemer bør tage hensyn til den helhed, som it-systemet skal indgå i.

Også i forhold til den omtalte skatteretlige problemstilling om fordeling af bundfradrag burde man efter min opfattelse have haft større fokus på det samspil med andre it-systemer mv., som Deleøkonomisk Indberetningsløsning skulle indgå i.

Et sådant yderligere fokus på, hvad der var formålet med Deleøkonomisk Indberetningsløsning i samspillet med SLUT-systemet, som understøtter dannelsen af årsopgørelsen, kunne – som også Udviklings- og Forenklingsstyrelsen er inde på – efter min opfattelse alt andet lige have bidraget til, at problemstillingen var blevet opdaget og håndteret i lovgivningen på et tidligere tidspunkt.

Som også Udviklings- og Forenklingsstyrelsen er inde på, illustrerer forløbet i den forbindelse vigtigheden af, at den relevante juridiske ekspertise er til rådighed i alle væsentlige faser af forløbet, jf. pkt. 3 ovenfor med omtale af forudsætninger for en forsvarlig tilrettelæggelse af udviklingen af nye it-systemer.

5.5.

Anmodning til Udviklings- og Forenklingsstyrelsen om at redegøre for overvejelser

Jeg beder om, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen senest den 1. november 2022 – eventuelt efter inddragelse af Skattestyrelsen – redegør for, hvilke overvejelser det, som jeg har anført under pkt. 5.2-5.4 ovenfor, måtte give anledning til, herunder i forhold til det generelle vejledningsmateriale, som jeg kan forstå, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen udarbejder ud fra erfaringer med deleøkonomiprojektet, jf. pkt. 5.1 ovenfor.

6.

Understøttelse af partsrepræsentation i Deleøkonomisk Indberetningsløsning

6.1.

Forvaltningslovens § 8

Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling lade sig repræsentere eller bistå af andre.

Det følger af forvaltningslovens § 8, stk. 1, 1. pkt.

Bestemmelsen udtrykker et grundlæggende princip om, at borgere i almindelighed kan vælge at lade sig repræsentere eller bistå af andre, når de er i kontakt med den offentlige forvaltning.

Det omfatter også tilfælde, hvor sagsbehandlingen foregår digitalt, og der skal således tages højde for denne adgang ved udformningen af it-systemer, jf. sagerne FOB 2011 12-1 , FOB 2012-5 , FOB 2016-1 , FOB 2019-11 og nyhed af 14. december 2021 (på ombudsmandens hjemmeside) samt Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer, 2. udgave (2020), s.

314 f., overblik #6 om partsrepræsentation og overblik #12 om partsrettigheder og offentlige IT-systemer i Myndighedsguiden på ombudsmandens hjemmeside.

6.2.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsens materiale og udtalelser om retten til partsrepræsentation

Det fremgår af Udviklings- og Forenklingsstyrelsens notat om forvaltningsretlige krav, pkt. ”FVL004 – Krav om partsrepræsentation”, at Deleøkonomisk Indberetningsløsning skal understøtte, at det skal være teknisk muligt at benytte partsrepræsentant.

Det gælder ifølge notatet både de danske virksomheder, der har pligt til at foretage indberetninger, de udenlandske virksomheder, der måtte tilmelde sig indberetningsordningen, og borgere (udlejere), der skal benytte systemet til at oprette en unik identifikationskode, jf. ovenfor under pkt. 5.1 om processen for indberetning af oplysninger.

Under samme punkt, FVL004, har Udviklings- og Forenklingsstyrelsen i en note anført følgende

”Note

Krav er fortsat gældende, men vi har skelet til sommerhus branchen, hvor der ikke indberettes på vegne af 3. parten.

Så pt.

er kravet ikke prioriteret ind i løsningen, men det er forberedt til at kunne indbygges i løsningen senere, når behovet opstår.

”

Senere i notatet under samme punkt, FVL004, er endvidere anført følgende

”5.10 Ikke implementeret partsrepræsentation

Projektet har fravalgt i MVP [Minimum Viable Products;

min bemærkning]

At sikre implementering af funktionalitet, der gør det muligt for 3. parts indberettere, både danske og udenlandske, at benytte ’revisorordning’ ’indberetningsbureau’, men valgt at afvente til, der fremkom et eventuelt ønske herom.

Ligeledes er partsrepræsentation for oprettelse af tokenadgang [for udlejer;

min bemærkning] heller ikke muligt.

Efter forelæggelse i Jura, Skatteproces og Forvaltningsret i Skattestyrelsen blev det oplyst, at adgang til denne partsrepræsentation var en forventelig del af løsningen for at den er iom.

§ 8 i FVL om partsrepræsentation.

”

I samme afsnit følger endvidere en kort beskrivelse af de ordninger, der påtænkes for henholdsvis de indberettende danske og udenlandske virksomheder og for udlejerne.

I forhold til udlejernes mulighed for at kunne benytte partsrepræsentant betegnes løsningen som ”en stor og kompleks opgave – som bør håndteres som 2 opdelte projekter, hvor den generelle funktionalitet udvikles i det ene projekt, og deleøkonomi herefter udvikler integration og brug af løsning”.

I mit brev af 14. maj 2021 bad jeg Udviklings- og Forenklingsstyrelsen om at redegøre nærmere for problemstillingen om partsrepræsentation.

I Udviklings- og Forenklingsstyrelsens brev til mig af 24. juni 2021 anførte styrelsen bl.a. følgende herom

”(…) som tidligere anført pågår der et arbejde med at overholde forvaltningslovens § 8 – Krav om partsrepræsentation.

Dette er skitseret i krav FVL004 [i notatet om forvaltningsretlige krav].

Skatteforvaltningen har i dag en legacy-løsning til partsrepræsentation i TastSelv Borger, som man nødigt vil bygge videre på, og Deleøkonomi har derfor udsat sin tilslutning til denne løsning i håb om, at der ville falde en ny løsning på plads.

Dette lader dog ikke til at ske tids nok til at være en reel løsning for Deleøkonomi, og der er derfor nu sat et arbejde i gang med at få Deleøkonomi koblet på den eksisterende løsning.

Denne løsning til borgere skal udvikles i samarbejde med leverandøren DXC, og vi afventer pt et tids- og omkostningsskøn.

Når dette skøn foreligger, kan der udarbejdes en egentlig plan for partsrepræsentation for borgere.

Derudover er der tidligere på året igangsat et arbejde med at gøre det muligt for virksomheder (de indberettende platforme) at lade sig partsrepræsentere.

Løsningen til virksomheder bliver ligesom systemet selv egenudviklet i styrelsen, og forventes færdig i år.

”

I et notat af 5. oktober 2021 oplyste Udviklings- og Forenklingsstyrelsen mig om status for Deleøkonomisk Indberetningsløsnings overholdelse af retten til partsrepræsentation.

I notatet er der anført bl.a. følgende

”I relation til partsrepræsentation for borgere har styrelsen mod forventning ikke modtaget et tids- og omkostningsskøn på den skitserede løsning.

Leverandøren, DXC, vurderer ikke, at den af styrelsen skitserede løsning er en mulighed, og at der skal laves en noget mere kompliceret løsning, som forventeligt vil være både mere tidskrævende og omkostningsfuld.

Dette har medført, at styrelsen er gået i dialog med Skattestyrelsen om prioriteringen af denne opgave – særligt set i lyset af, at der vil være tale om nyudvikling til et legacy-system, som gerne skulle udskiftes – eller alternativt en større intern udviklingsopgave.

Det videre forløb afventer nu en generel afklaring af, hvordan man i Skatteforvaltningen løser denne udfordring, herunder om det er muligt at sikre partsrepræsentation midlertidigt via en mere håndholdt manuel løsning.

Vedrørende partsrepræsentation for virksomheder står det nu klart, at den planlagte egenudviklede løsning desværre ikke vil blive færdigudviklet i år.

Det skyldes blandt andet et behov for at allokere udviklingsressourcer til nyudvikling for at kunne leve op til kravet i L129 om et forhøjet bundfradrag for biler lejet ud via en deleøkonomisk platform med lavt co2-udslip samt en generel underestimering af andre udviklingsopgaver prioriteret til 2021.

Det kan dog oplyses, at partsrepræsentation til virksomheder forventes færdigudviklet i 2022.

”

I forbindelse med at et udkast til denne redegørelse har været forelagt for Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, har styrelsen oplyst bl.a. følgende i et notat af 3. juni 2022

”Krav om partsrepræsentation for tredjepart indberetter

Danske og udenlandske platforme, dvs. tredjepart indberetter skal kunne lade sig partsrepræsentere ved indberetning af oplysninger til Deleøkonomisk Indberetningsløsning (DEL), jf. Forvaltningslovens § 8, stk. 1.

Der arbejdes på at implementere en it-understøttet løsning for danske indberettere via den centrale sikkerhedsløsning (DCS).

Ved anmodning om pligtregistrering udfyldes en blanket på virk.dk, hvorefter platformen, såfremt denne anses for omfattet af Skatteindberetningslovens § 43, pligtregistreres i Erhvervssystemet (ES).

Når en pligt er oprettet i ES, bliver denne repræsenteret i DCS’en, med eventuelle tilmeldinger til revisorordningen.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har igangsat arbejdet med at oprette de nødvendige integrationer til Erhvervssystemet, således at revisorordningen kan anvendes.

Revisorordningen understøtter, at en indberetningspligtig virksomhed kan uddelegere opgaven med indberetning til en partsrepræsentant, der kan foretage indberetning på virksomhedens vegne.

Den partsrepræsentant, der skal indberette på indberetterens vegne, skal tilmeldes revisorordningen, inden rettigheden kan tildeles.

Tilmelding til revisorordningen foretages via TastSelv Erhverv, hvor rettigheden også kan [uddelegeres].

Løsningen understøtter partsrepræsentation for national og udenlandsk indberetter med CVR- eller SE-nummer.

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen har i samarbejde med Skattestyrelsen prioriteret opgaven, og har igangsat det indledende arbejde med udvikling og implementering af understøttelse af partsrepræsentation for [tredjeparts indberetter].

Løsningen forventes idriftsat den 1. september 2022 for danske tredjeparts indberetter.

For udenlandsk tredjeparts indberetter bemærkes det, at der vil blive udviklet en proces for partsrepræsentation, såfremt behovet opstår.

Der er pt.

alene én pligtregistreret udenlandsk virksomhed, som indberetter til den deleøkonomiske indberetningsløsning.

Det vil fremgå af indberetningsvejledningen, hvordan Skattestyrelsen kan kontaktes ved ønske om partsrepræsentation for udenlandsk tredjeparts indberetter.

Krav om partsrepræsentation for borger

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen arbejder i øjeblikket på at udvikle en blanketbaseret løsning, der kan sikre, at løsningen overholder kravet i forvaltningslovens § 8, stk. 1, om partsrepræsentation til borgere ved oprettelse af en unik identifikationskode (token ID).

DEL er som udgangspunkt et tredjepart indberetningssystem.

Forud for platformens indberetning, skal borgeren, som noget nyt, opkobles med en unik identifikationskode mellem platformen og Skatteforvaltningen.

Dette for at sikre en pseudonymisering af borgerens personoplysninger og højne datakvaliteten.

Denne genereres i et modul i DEL, hvor borgeren via et link fra den anvendte platform dirigeres til en landingsside på skat.dk.

I denne kontakt med borgeren og ved selve genereringen af en identifikationskode, er det forvaltningens opfattelse, at DEL skal tilbyde en mulighed for at lade sig partsrepræsentere.

Der arbejdes derfor på at implementere en løsning, hvor partsrepræsentanten på skat.dk ’landingssiden’ kan anmode om en unik identifikationskode på borgerens vegne.

Anmodning om udstedelse af en unik identifikationskode udfyldes på en blanket, som kan hentes fra landingssiden.

Blanketten indsendes af repræsentanten til SKTST, hvorefter der manuelt genereres en unik identifikationskode, som fremsendes til den anvendte platform.

Det er en betingelse for udstedelse af en identifikationskode, at der er et gyldigt repræsentationsforhold.

Til etablering af et gyldigt repræsentationsforhold kan der indsendes en fuldmagt via TastSelv, som efterfølgende vil fremgå af systemet Remedy, Kundeoverblik.

Det vil endvidere blive afklaret, om den almindelige autorisationsordning i TastSelv Borger kan anvendes.

Løsningen forventes fuldt implementeret senest den 1. oktober 2022.

”

6.3.

Min vurdering af forholdet om partsrepræsentation

Som beskrevet i pkt. 6.1 ovenfor har ombudsmanden i flere undersøgelser kritiseret, at retten til at lade sig repræsentere og bistå af andre ikke er blevet tænkt ind af myndighederne ved udviklingen af offentlige it-systemer.

Jeg må tilsvarende konstatere, at denne ret heller ikke er blevet tænkt ind fra start ved udviklingen af Deleøkonomisk Indberetningsløsning.

Tværtimod ses der i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen at være truffet en beslutning om, at understøttelsen af retten til partsrepræsentation ikke skulle prioriteres, og at der således skulle idriftsættes et nyt it-system, som styrelsen vidste ikke tog højde for retten til partsrepræsentation.

Dette finder jeg meget beklageligt.

6.4.

Anmodning til Udviklings- og Forenklingsstyrelsen om underretning om status mv.

For så vidt angår partsrepræsentation for de indberettende virksomheder har jeg noteret mig, at det er Udviklings- og Forenklingsstyrelsens forventning, at den planlagte løsning for indberettende danske virksomheder vil være idriftsat den 1. september 2022.

For så vidt angår partsrepræsentation for borgere (udlejere) har jeg noteret mig, at det er Udviklings- og Forenklingsstyrelsens forventning, at den planlagte blanketløsning vil være fuldt implementeret senest den 1. oktober 2022.

Jeg foretager mig ikke på det foreliggende grundlag yderligere.

Jeg henviser herved også til min generelle sag om Skatteforvaltningens registrering af og korrespondance med partsrepræsentanter, omtalt i min nyhed af 14. december 2021 på ombudsmandens hjemmeside.

Jeg beder dog om, at Udviklings- og Forenklingsstyrelsen senest den 1. november 2022 underretter mig om status for implementeringen af henholdsvis den planlagte løsning for indberettende danske virksomheder og den planlagte blanketløsning for borgere.

I forlængelse af Udviklings- og Forenklingsstyrelsens bemærkninger herom i sit notat af 3. juni 2022 beder jeg endvidere om, at styrelsen ligeledes senest den 1. november 2022 underretter mig om, hvorledes styrelsen sikrer sig, at udenlandske virksomheder, der foretager indberetning via Deleøkonomisk Indberetningsløsning, i praksis har mulighed for at benytte en partsrepræsentant.

-

Efterlevelse af forvaltningsretlige krav ved samspil mellem flere it-systemer og myndigheder (pkt. 5 nedenfor)

-

Understøttelse af partsrepræsentation i Deleøkonomisk Indberetningsløsning (pkt. 6 nedenfor)

-

at man fra starten skaber sig et overblik over de sagstyper og processer, som det nye it-system skal omfatte

-

at man gør sig klart, hvilke formelle regler (f.eks. om partshøring og begrundelse) og materielle regler (f.eks. om udøvelse af skøn i den enkelte sag) der gælder for behandlingen af de pågældende sager, herunder om der kan være behov for at søge regelgrundlaget ændret på et område, så det bedre understøtter en automatiseret sagsbehandling

-

at man er meget omhyggelig med at tage stilling til, hvorledes det nye it-system konkret skal udformes for at kunne overholde disse regler i de forskellige forløb, som sagerne kan tænkes at ville få

-

at den relevante juridiske ekspertise er til rådighed i alle væsentlige faser af forløbet, f.eks. ved udarbejdelse af kravsspecifikation og design og ved gennemførelse af tests mv.

1)

Identiteten af den indberettende virksomhed (cvr-nummer eller SE-nummer).

2)

Ejendomsnummeret eller ejendommens adresse og om identiteten af udlejeren, jf. stk. 2, ved indberetning efter skatteindberetningslovens § 43, stk. 1.

3)

Identifikation af køretøjer omfattet af ligningslovens § 15 R, stk. 2, nr. 1 eller 2, ved angivelse af køretøjets registreringsnummer.

4)

Identiteten af udlejeren, jf. stk. 2, ved indberetning efter skatteindberetningslovens § 43, stk. 2.

5)

Den samlede lejeindtægt, som den skattepligtige har oppebåret i året uden fradrag (bruttolejeindtægten).