2020-11. Partsaktindsigt hos Skattestyrelsen

2020-11.

Partsaktindsigt hos Skattestyrelsen

Ombudsmanden gennemgik i en generel egen drift-undersøgelse 30 sager om partsaktindsigt efter forvaltningsloven hos Skattestyrelsen.

Undersøgelsen blev foretaget i medfør af ombudsmandslovens § 17, stk. 2, hvorefter ombudsmanden kan gennemføre generelle undersøgelser af en myndigheds behandling af sager.

Ombudsmandens undersøgelse afdækkede en række generelle problemstillinger vedrørende spørgsmål om kompetence, omfanget af aktindsigt og behandlingen af sagerne.

Der var bl.a. tale om, at Skattestyrelsen i enkelte sager havde truffet afgørelse om aktindsigt, selv om kompetencen lå hos den klageinstans, der havde modtaget en klage over sagens realitet, og at Skattestyrelsen i nogle tilfælde havde behandlet sagerne ud fra en forkert forståelse af reglerne.

Ombudsmanden påpegede herudover bl.a., at arbejdsdokumenter, som der var givet afslag på aktindsigt i, skulle have været journaliseret eller dokumenteret på sagen.

Skattestyrelsen erklærede sig generelt enig i ombudsmandens konklusioner.

Styrelsen redegjorde desuden for en række initiativer, som var eller ville blive iværksat for at løse problemerne.

Ombudsmanden bad om underretning om gennemførelsen af de påtænkte initiativer.

For så vidt angik journalisering henstillede ombudsmanden til Skattestyrelsen at være opmærksom på, at det skulle kunne dokumenteres, hvilke dokumenter og oplysninger der var vurderet aktindsigt i.

Han bad også Skattestyrelsen om underretning om, hvad denne henstilling gav anledning til.

(Sag nr. 19/00118)

I det følgende gengives ombudsmandens udtalelse om sagen, efterfulgt af en sagsfremstilling

Ombudsmandens udtalelse

1.

Generelt om undersøgelsen

Jeg har nu afsluttet min undersøgelse af 30 sager om partsaktindsigt efter forvaltningsloven hos Skattestyrelsen.

Min undersøgelse er foretaget i medfør af ombudsmandslovens § 17, stk. 2, hvorefter ombudsmanden kan gennemføre generelle undersøgelser af en myndigheds behandling af sager.

Baggrunden for iværksættelsen af min undersøgelse var bl.a., at advokater og revisorer på skatteområdet over for ombudsmandsinstitutionen havde givet udtryk for, at skatteforvaltningen i forbindelse med anmodninger om aktindsigt havde haft vanskeligt ved at identificere og sende alt relevant materiale.

Herudover var ombudsmandsinstitutionen i forbindelse med egen drift-undersøgelsen af 30 sager i SKAT og Landsskatteretten (sagen FOB 2018-10 ) blevet bekendt med nogle problemstillinger i forbindelse med behandlingen af sager om aktindsigt.

Der var bl.a. tale om, at der i sager, hvor SKAT angav at give fuld aktindsigt, samtidig blev givet klagevejledning.

Formålet med min undersøgelse af de 30 sager om partsaktindsigt har været at afdække, om der ved Skattestyrelsens behandling af sagerne kan udledes mere generelle eller systemiske problemstillinger.

De problemstillinger, jeg har valgt at undersøge nærmere, og som er beskrevet nedenfor, er de generelle problemstillinger, jeg umiddelbart er stødt på ved min gennemgang af sagerne.

Der er således tale om problemstillinger, som går igen i flere sager.

Når en række af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt ikke behandles nærmere, hænger det på den baggrund sammen med, at min undersøgelse ikke har afdækket generelle problemer i myndighedernes retsanvendelse i forhold til disse bestemmelser.

Det kan skyldes, enten at de gennemgåede sager umiddelbart gav indtryk af, at Skattestyrelsen generelt anvendte de pågældende bestemmelser korrekt, eller at der ikke var nok materiale i de indhentede sager til at vurdere Skattestyrelsens fortolkning og anvendelse af bestemmelserne.

Det har ikke været sigtet med min gennemgang af sagerne at belyse eller undersøge enhver mulig fejl i hvert enkelt sagsforløb, herunder foretage en vurdering af, om den, der har anmodet om aktindsigt, har fået sin fulde ret efter forvaltningsloven.

Jeg har ikke ud fra min gennemgang af de 30 sager grundlag for at udtale mig om, hvor repræsentative de fejl mv., som jeg omtaler i redegørelsen, er for Skattestyrelsens behandling af sager om partsaktindsigt.

Beskrivelsen af de enkelte sager i redegørelsen er alene foretaget med sigte på det emne, som de beskrives under.

Desuden er ikke alle relevante sager inden for et emne nødvendigvis beskrevet.

Jeg har således alene i redegørelsen udvalgt nogle sager som særligt illustrative eksempler.

Jeg har omtalt de enkelte sager i anonymiseret form, og de 30 sager er nummereret 1-30.

Jeg har over for Skattestyrelsen identificeret sagerne.

2.

Hovedkonklusioner og henstilling mv.

2.1.

Hovedkonklusioner

Min gennemgang af de 30 sager har afdækket følgende generelle problemstillinger

Kompetence

Skattestyrelsen har i enkelte sager truffet afgørelse om aktindsigt, hvor kompetencen med hensyn til afgørelsen af aktindsigtsspørgsmål lå hos den klageinstans, der havde modtaget en klage over sagens realitet.

Se afsnit 5 nedenfor.

Omfanget af aktindsigt

Sagsbehandlingsspørgsmål

2.2.

Henstilling mv.

2.2.1.

Jeg henstiller til Skattestyrelsen at være opmærksom på, at det skal kunne dokumenteres, hvilke dokumenter og oplysninger der er vurderet aktindsigt i, jf. nærmere nedenfor i afsnit 7.3.6.

Jeg beder Skattestyrelsen om at underrette mig om, hvad min henstilling giver anledning til.

2.2.2.

Skattestyrelsen har på baggrund af min høring i sagen af 7. oktober 2019 i en udtalelse af 31. oktober 2019 anført, at Skattestyrelsen vil tage en række initiativer vedrørende bl.a. opdatering af Den juridiske vejledning og ajourføring af Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven.

Herudover vil Skattestyrelsen lave en instruktion til Den gode aktindsigtsafgørelse til fagområderne og have øget ledelsesmæssigt fokus på kvalitetssikring af afgørelser om aktindsigt i fagområderne.

Jeg beder Skattestyrelsen om at underrette mig om gennemførelsen af de påtænkte initiativer.

Jeg henviser nærmere til afsnit 5, 6 og 7 nedenfor.

Herudover beder jeg Skattestyrelsen om at underrette mig om det videre forløb med hensyn til udvikling af journalsystemet SKAT Ligning, således at bl.a. følgebreve gemmes på sagen, jf. nærmere nedenfor i afsnit 7.3.4.

3.

Undersøgelsens praktiske fremgangsmåde

På baggrund af en liste over sager om partsaktindsigt, der var afgjort af Skattestyrelsen i perioden fra den 2. juli 2018 og frem, som jeg modtog fra Skattestyrelsen den 11. februar 2019, bad jeg den 22. februar 2019 Skattestyrelsen om at sende mig 10 udvalgte sager, hvor der var givet fuld aktindsigt, 15 udvalgte sager, hvor der var givet delvis aktindsigt, og 5 udvalgte sager, hvor der var givet helt afslag på aktindsigt.

Efter en foreløbig gennemgang af de 30 sager, som jeg modtog fra Skattestyrelsen, bad jeg den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen om en udtalelse om en række forhold.

Jeg modtog herefter Skattestyrelsens udtalelse af 31. oktober 2019.

Skatteankestyrelsen bad efterfølgende om at få lejlighed til at komme med bemærkninger til spørgsmålet om kompetencen til at træffe afgørelse om aktindsigt i klagesager.

Jeg modtog i den anledning en udtalelse fra Skatteankestyrelsen af 27. januar 2020.

4.

Generelt om retsgrundlaget

Kapitel 4 i forvaltningsloven (lovbekendtgørelse nr. 433 af 22. april 2014 som ændret ved § 2 i lov nr. 503 af 23. maj 2018) indeholder regler om parters ret til aktindsigt.

En begæring om partsaktindsigt kan fremsættes på ethvert tidspunkt af sagens behandling.

Hvis begæringen fremsættes, inden myndigheden har truffet afgørelse i sagen, har reglerne om partsaktindsigt navnlig til formål at give den pågældende part lejlighed til at gøre sig bekendt med sagens dokumenter og oplysninger og på den baggrund tage stilling til, om de oplysninger, der indgår i sagen, bør suppleres eller korrigeres.

Se herved også forvaltningslovens § 9 b, som er omtalt nedenfor i afsnit 7.1.

Efter denne bestemmelse skal sagens afgørelse udsættes, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne, hvis parten under sagens behandling fremsætter en begæring om aktindsigt.

Hvis begæringen om partsaktindsigt fremsættes, efter at der er truffet afgørelse i sagen, vil formålet med aktindsigten bl.a. kunne være at give den pågældende part et bedre grundlag for at vurdere, om afgørelsens grundlag har været ufuldstændigt, og om der er grundlag for at klage over afgørelsen eller anmode om, at den genoptages.

Reglerne om partens adgang til aktindsigt har i disse tilfælde en nær tilknytning til reglerne om begrundelse.

Jeg henviser til Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

314 f., Niels Fenger, Forvaltningsret (2018), s.

548, og Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s.

227.

Forvaltningslovens § 9, stk. 1, fastslår hovedreglen om, at den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter.

De øvrige bestemmelser i forvaltningslovens kapitel 4 fastsætter den nærmere adgang til aktindsigt, herunder at adgangen som udgangspunkt gælder alle sagens dokumenter, men at visse sager, dokumenter og oplysninger er undtaget fra adgangen til aktindsigt.

Endvidere er der bestemmelser om behandlingen af anmodninger om aktindsigt.

Beslutninger om aktindsigt efter forvaltningsloven er selvstændige afgørelser i forvaltningslovens forstand.

Derfor finder forvaltningslovens bestemmelser i bl.a. kapitel 6 om begrundelse mv. og kapitel 7 om klagevejledning anvendelse i sager om aktindsigt.

Også offentlighedslovens regler om journalisering gælder for aktindsigtssager.

Får en part ikke den partsaktindsigt, som vedkommende har krav på, kan dette i relation til sager, hvor parten søgte om aktindsigt, mens sagen verserede, efter omstændighederne indebære, at myndighedens afgørelse i den sag, som aktindsigten angik, bliver ugyldig.

Uberettigede begrænsninger i partsaktindsigten kan også efter en konkret vurdering indebære, at myndigheden må genoptage den pågældende sag, give parten aktindsigt og lejlighed til at fremkomme med bemærkninger om sagens afgørelse og på det herefter foreliggende grundlag træffe en ny afgørelse.

Jeg henviser til Niels Fenger, Forvaltningsret (2018), s.

574 ff., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s.

376, og Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – Retssikkerhed – Proces – Sagsbehandling, 5. udgave (2018), s.

454 f., alle med henvisninger til retspraksis og ombudsmandspraksis.

I det følgende beskriver jeg de generelle problemstillinger, som min gennemgang af de 30 sager har givet mig grund til at behandle.

Sagsfremstilling

5.

Kompetence – forvaltningslovens § 16, stk. 1

5.1.

Afgørelsen af, om en anmodning om aktindsigt i en sag skal imødekommes, skal træffes af den myndighed, der i øvrigt har afgørelsen af den pågældende sag, dvs. afgørelsen af sagens realitet.

Det følger af forvaltningslovens § 16, stk. 1.

Det er således uden betydning, at et dokument hidrører fra en anden myndighed.

Det betyder, at kompetencen til at træffe afgørelse om aktindsigt i klagesager ligger hos klageinstansen.

Dette gælder allerede fra klageinstansens modtagelse af klagen og ikke først fra modtagelsen af klagesagens dokumenter, og det gælder også, når klagesagen er afsluttet.

Begæringer om aktindsigt i klagesager må således fremsættes over for klageinstansen.

Hvis en underordnet myndighed i en klagesag modtager en anmodning om aktindsigt, skal anmodningen videresendes til klageinstansen til afgørelse, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2.

Klageinstansen skal tage stilling til aktindsigt i dokumenter, som indgår eller har indgået i klageinstansens sag.

Hvis der i en klagesag er indgået dokumenter fra underinstansen, som klageinstansen – efter klagesagens afslutning – har returneret til underinstansen, er det fortsat klageinstansen, der må tage stilling til spørgsmålet om aktindsigt, også i relation til disse dokumenter.

Se bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

466, og Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s.

629 og s.

631 f., vedrørende offentlighedslovens tilsvarende kompetenceregel i § 36, stk. 1.

Se også bl.a. sagen FOB 2002.212 .

Det følger endvidere af de specielle bemærkninger til den tilsvarende kompetenceregel i offentlighedslovens § 36, stk. 1, (lovforslag nr. LF 144 af 7. februar 2013), at i tilfælde, hvor klageinstansen ikke er i besiddelse af dokumenter, der indgår i underinstansens sag, og dokumenterne ikke vil komme til at indgå i eller ikke har indgået i klageinstansens sag, træffer den underordnede myndighed afgørelse om aktindsigt i disse dokumenter.

Det samme må efter min opfattelse antages at gælde i relation til bestemmelsen i forvaltningslovens § 16, stk. 1.

Formålet med kompetencebestemmelsen i § 16, stk. 1, er at sikre, at den bedst egnede myndighed træffer afgørelse i sagen.

Det vil i denne forbindelse sige den myndighed, der også træffer afgørelse vedrørende sagens realitet.

Tilsidesættes en kompetenceregel som bestemmelsen i § 16, stk. 1, derved, at en underordnet myndighed træffer en afgørelse, som kun den overordnede myndighed har kompetence til at træffe, er retsvirkningen som udgangspunkt, at den pågældende afgørelse er ugyldig.

Jeg henviser til Niels Fenger, Forvaltningsret (2018), s.

950, Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s.

362, og Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – Retssikkerhed – Proces – Sagsbehandling, 5. udgave (2018), s.

201, med henvisninger til retspraksis.

5.2.

I hvert fald i 2 af de sager, jeg har modtaget fra Skattestyrelsen, var der tale om aktindsigt i sager, som på tidspunktet for aktindsigtsanmodningens fremsættelse allerede var påklaget til højere instans.

Der er tale om sag nr. 18 og 19 .

I sag nr. 18 blev der den 11. september 2018 anmodet om aktindsigt i ”SKAT Taastrups afgørelse af 27. september 2012” vedrørende et selskab for indkomstårene 2008 og 2009.

Den 9. januar 2019 traf Skattestyrelsen afgørelse om delvis aktindsigt efter forvaltningsloven i ”de dokumenter, der danner grundlag for Skattecenter Taastrups afgørelse af den 27. september 2012” vedrørende selskabet.

Jeg forstår det sådan, at Skattestyrelsen opfattede aktindsigtsanmodningen som en anmodning om aktindsigt i hele sagen og ikke kun i afgørelsen.

Det fremgår af de akter, som jeg har modtaget fra Skattestyrelsen, at Skattecenter Taastrups afgørelse af 27. september 2012 blev påklaget til Landsskatteretten, og at Landsskatteretten traf afgørelse i sagen den 22. januar 2014.

Umiddelbart fremstår det i akterne således, at det var hele skattecenterets afgørelse af 27. september 2012, der blev påklaget.

I sag nr. 19 blev der den 2. januar 2019 anmodet om aktindsigt i ”alt materiale, der er indgået i grundlaget for Skattestyrelsens afgørelse af 2. oktober 2018” over for en virksomhed.

Der blev samtidig gjort opmærksom på, at afgørelsen af 2. oktober 2018 var påklaget.

Den 9. januar 2019 traf Skattestyrelsen imidlertid selv afgørelse om delvis aktindsigt efter forvaltningsloven.

Jeg bad den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen udtale sig om, hvad der var baggrunden for, at disse sager var blevet behandlet af Skattestyrelsen og ikke sendt til klageinstansen til behandling.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 oplyste Skattestyrelsen bl.a. følgende

”Baggrunden for, at de to sager er behandlet af Skattestyrelsen og ikke af klageinstansen er, at fagområdet har forstået anmodningen om aktindsigt som en anmodning om aktindsigt i Skattestyrelsens afgørelser og ikke i klageinstansens afgørelse.

Skattestyrelsen er enig i, at anmodningerne om aktindsigt burde have været videresendt til klageinstansen og finder det beklageligt, at det ikke er sket.

Skattestyrelsen vil sørge for, at der i forbindelse med ajourføring af Den juridiske vejledning i januar 2020 i afsnit A.

A.

6.2.3 indarbejdes en tilføjelse om, at en anmodning om aktindsigt i en sag, der er under behandling eller har været under behandling af klageinstansen, straks skal videresendes til afgørelse af klageinstansen uanset om der anmodes om aktindsigt i Skattestyrelsens eller klageinstansens afgørelse.

Skattestyrelsen vil herefter orientere parten om videresendelsen.

Endvidere vil ’Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven’, afsnit 5, Klagebehandling, snarest blive suppleret med ovenstående tilføjelse.

”

I en udtalelse af 27. januar 2020 skrev Skatteankestyrelsen, at Skatteankestyrelsen var enig i, at kompetencen til at træffe afgørelse om aktindsigt i en klagesag tilkommer klageinstansen.

Skatteankestyrelsen rejste i den forbindelse bl.a. spørgsmål om, hvilke dokumenter klageinstansen skal vurdere aktindsigt i, herunder i situationer, hvor det ikke er hele sagen, men kun dele af underinstansens afgørelse, der er påklaget, og i situationer, hvor f.eks. interne dokumenter fra Skattestyrelsen ikke er indhentet af Skatteankestyrelsen i forbindelse med klagesagens behandling.

Jeg har inddraget Skatteankestyrelsens udtalelse i relation til de konkrete sager, som er indgået i min undersøgelse, jf. afsnit 5.3 nedenfor.

5.3.

I sag nr. 18 og 19 var der som beskrevet tale om anmodninger om aktindsigt i sager, der var påklaget.

Jeg har ud fra akterne forstået det sådan, at det var afgørelserne som sådan og ikke kun dele heraf, der var påklaget.

Efter min opfattelse burde Skattestyrelsen ikke i sagerne have behandlet anmodningerne om aktindsigt og truffet afgørelse.

Jeg er desuden enig med Skattestyrelsen i, at styrelsen i medfør af forvaltningslovens § 7, stk. 2, skulle have sendt anmodningerne om aktindsigt videre til klageinstansen, der udgjorde den kompetente myndighed efter forvaltningslovens § 16, stk. 1.

Skattestyrelsen har bemærket, at det i forbindelse med ajourføring af Den juridiske vejledning og af Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven vil blive tilføjet, at en anmodning om aktindsigt i en sag, der er under behandling eller har været under behandling af klageinstansen, skal videresendes til afgørelse hos klageinstansen.

Jeg bemærker i den forbindelse, at klageinstansen efter min opfattelse alene skal tage stilling til aktindsigt i de dokumenter, som indgår eller har indgået i klageinstansens sag.

Klageinstansen skal derimod ikke vurdere aktindsigtsspørgsmål i forhold til dokumenter, som klageinstansen ikke er i besiddelse af, og som hverken har indgået eller vil komme til at indgå i klageinstansens sag.

Kompetencen til at behandle en anmodning om aktindsigt i disse dokumenter tilkommer således underinstansen, jf. nærmere ovenfor i afsnit 5.1.

Jeg foretager mig herefter ikke mere vedrørende denne problemstilling.

Jeg beder dog Skattestyrelsen orientere mig om den gennemførte ajourføring af Den juridiske vejledning og Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven.

6.

Omfanget af aktindsigt

6.1.

Undtagelse fra aktindsigt med henvisning til tavshedspligtsbestemmelser

6.1.1.

Det følger af forvaltningslovens § 9, stk. 2, at retten til aktindsigt – med de undtagelser, der er nævnt i forvaltningslovens §§ 12-15 b – omfatter alle dokumenter, der vedrører sagen.

Bestemmelser om tavshedspligt for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv, begrænser ifølge forvaltningslovens § 9, stk. 5, ikke pligten til at give aktindsigt efter forvaltningslovens kapitel 4, jf. dog § 15 a, stk. 1, om begrænsning af retten til aktindsigt af hensyn til udenrigspolitiske interesser mv. Det gælder såvel de almindelige regler om tavshedspligt i straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27 som lovgivningens særlige bestemmelser om tavshedspligt.

Se Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

354 f., Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret – Sagsbehandling, 8. udgave (2019), s.

231, og sagen FOB 1987.36 .

Der er således ikke sammenfald mellem partsaktindsigtsreglerne og tavshedspligten.

Partsaktindsigtsreglerne kan dermed indebære, at myndigheden skal udlevere oplysninger, som efter straffeloven og forvaltningsloven eller særlovgivningen betragtes som fortrolige.

Aktindsigt kan alene undtages, hvis betingelserne i forvaltningslovens §§ 12-15 b er opfyldt.

Hvis en myndighed i en sag om partsaktindsigt vurderer adgangen til aktindsigt i medfør af reglerne om tavshedspligt, vil det derfor kunne føre til, at der ikke gives den aktindsigtssøgende den aktindsigt, som den pågældende er berettiget til.

Se hertil sagen FOB 1992.250 .

6.1.2.

Skattestyrelsen har i sag nr. 6 og 7 som hjemmel for at undtage ”andres personfølsomme oplysninger” fra aktindsigt henvist til forvaltningslovens § 27 om tavshedspligt.

Jeg bad den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen udtale sig om baggrunden for, at styrelsen havde henvist til forvaltningslovens § 27 i forbindelse med undtagelse af oplysninger fra aktindsigt og ikke til undtagelsesbestemmelser i forvaltningslovens kapitel 4.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 oplyste Skattestyrelsen bl.a. følgende

”Begrundelsen for at undtage oplysningerne i sag nr. 6 og 7, jf. forvaltningslovens § 27, er ikke korrekt.

Det er Skattestyrelsens vurdering, at begrundelsen i de to sager rettelig skulle have været forvaltningslovens § 12, idet oplysningerne indgik i et internt arbejdsdokument, som kunne undtages fra aktindsigt.

Begrundelsen skulle desuden have indeholdt en vurdering af, om dokumenterne indeholdt ekstraheringspligtige oplysninger, jf. forvaltningslovens § 14 a.

Skattestyrelsen er opmærksom på vigtigheden af, at der foretages korrekt vurdering af dokumenterne, således at det er klart med hvilken begrundelse de enkelte dokumenter eller oplysninger er undtaget.

Dette vil der være fokus på, når der gennemføres en instruktion til ’Den gode aktindsigtsafgørelse’.

”

6.1.3.

På baggrund af Skattestyrelsens udtalelse om, at styrelsen er enig i, at forvaltningslovens § 27 ikke kunne anvendes som hjemmel til at undtage ”andres personfølsomme oplysninger” fra aktindsigt i sag nr. 6 og 7 , og at styrelsen generelt set er opmærksom på, at der foretages en korrekt retsanvendelse, foretager jeg mig ikke mere vedrørende denne problemstilling.

Jeg henleder dog opmærksomheden på, at der som anført ovenfor i afsnit 6.1.1 ikke er sammenfald mellem partsaktindsigtsreglerne og tavshedspligten, og at partsaktindsigtsreglerne således efter omstændighederne vil kunne føre til, at parten har ret til aktindsigt i fortrolige oplysninger.

Jeg bemærker også, at det forhold, at et dokument er internt efter forvaltningslovens § 12, ikke i sig selv indebærer, at dokumentet på den bagrund kan anses for fortroligt.

Se herom Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

368 og s.

713.

6.2.

Samtidig aktindsigt i aktlisten (forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 2)

6.2.1.

Ifølge forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 2, omfatter retten til aktindsigt også ”indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter”.

Dette omfatter bl.a. aktlisten vedrørende den sag, der er anmodet om aktindsigt i.

Det gælder, uanset om journalen mv. føres manuelt eller elektronisk.

Bestemmelsen i § 9, stk. 2, nr. 2, betyder, at myndigheden på eget initiativ – og samtidig med afgørelsen om aktindsigt i sagens dokumenter – skal give aktindsigt i aktlisten.

Formålet hermed er dels, at den aktindsigtssøgende kan få oplysninger om sagens samlede behandling hos myndigheden, dels at give den aktindsigtssøgende mulighed for at kontrollere, om den aktindsigtssøgende har fået aktindsigt i samtlige de dokumenter, den pågældende mener at have krav på aktindsigt i.

Da den aktindsigtssøgende har et selvstændigt krav på aktindsigt i aktlisten, kan afslag derfor ikke meddeles, med henvisning til at aktlisten har karakter af et internt dokument, eller at nogle af sagens dokumenter, som også optræder på aktlisten, er undtaget fra aktindsigt.

Afslag kan alene meddeles, hvis den pågældende aktliste indeholder oplysninger, der i sig selv er omfattet af en undtagelsesbestemmelse i forvaltningslovens kapitel 4.

Se bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

347 f.

6.2.2.

Det fremgår, at Skattestyrelsen i en række af de 30 sager har udleveret den pågældende sags aktliste i forbindelse med aktindsigten.

Se f.eks. sag nr. 12 og 13 , hvor det direkte anføres, at aktlisten vedlægges.

I andre sager fremstod det efter min foreløbige gennemgang af sagerne ikke klart, om der var givet aktindsigt i aktlisten.

Der var i sagerne foretaget en oplistning af de dokumenter, der blev givet aktindsigt i, og aktlisten var ikke nævnt i oplistningen.

Se f.eks. sag nr. 1 og 3 .

Jeg bad derfor den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen oplyse, hvorvidt der i de sidstnævnte sager var givet samtidig aktindsigt i aktlisten.

Hvis det ikke var tilfældet, bad jeg Skattestyrelsen udtale sig om baggrunden herfor.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 oplyste Skattestyrelsen bl.a. følgende

”Skattestyrelsen finder det beklageligt, at aktlister ikke var udarbejdet i de konkrete sager.

Skattestyrelsen er opmærksom på vigtigheden af, at anmoder om aktindsigt får det fulde overblik over en sags dokumenter.

I ’Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven’ er det i afsnit 2.1, ’Indledende behandling af sagen’, anført, at der skal udarbejdes en aktliste.

Sagsbehandlersystemet SKAT Ligning kan ikke generere en aktliste, hvorfor fagområdet manuelt skal oprette en aktliste.

Skattestyrelsen vil sikre, at alle fagområderne i Skattestyrelsen instrueres i ’Den gode aktindsigtsafgørelse’, hvor kravene til en korrekt behandling af en anmodning om aktindsigt vil blive gennemgået.

”

6.2.3.

Efter min opfattelse var det en fejl, at der ikke i alle sagerne blev udarbejdet en aktliste, som blev udleveret, samtidig med at der blev givet aktindsigt.

Jeg forstår Skattestyrelsen sådan, at styrelsen er opmærksom på, at bestemmelsen i forvaltningslovens § 9, stk. 2, nr. 2, betyder, at den pågældende myndighed på eget initiativ – og samtidig med udleveringen af sagens øvrige dokumenter og oplysninger som led i aktindsigten – skal give aktindsigt i aktlisten.

Jeg foretager mig herefter ikke mere vedrørende problemstillingen.

Jeg har i den forbindelse også lagt vægt på Skattestyrelsens bemærkninger om, at det følger af Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven, at der skal udarbejdes en aktliste, og på at styrelsen vil sikre, at alle fagområderne i Skattestyrelsen bliver instrueret i kravene til korrekt behandling af en aktindsigtsanmodning.

6.3.

Ekstrahering (forvaltningslovens § 14 a)

6.3.1.

Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter, jf. nærmere forvaltningslovens § 12.

Det samme gælder for de særlige former for dokumenter, der er omfattet af forvaltningslovens § 14.

Efter forvaltningslovens § 14 a, stk. 1, 1. pkt., omfatter retten til aktindsigt i dokumenter omfattet af §§ 12 og 14 uanset disse bestemmelser dog oplysninger om en sags faktiske grundlag, i det omfang oplysningerne er relevante for sagens afgørelse.

Det samme gælder i et vist omfang oplysninger om eksterne faglige vurderinger, som findes i sådanne dokumenter, jf. nærmere § 14 a, stk. 1, 2. pkt. Dog gælder retten til aktindsigt efter § 14 a, stk. 1, ikke, i det omfang de pågældende oplysninger fremgår af andre dokumenter, som udleveres i forbindelse med aktindsigten, jf. § 14 a, stk. 2.

Adgangen til at blive gjort bekendt med oplysninger i medfør af § 14 a, stk. 1, er undergivet de begrænsninger, der følger af forvaltningslovens almindelige regler.

Betydningen af, at en oplysning er omfattet af ekstraheringspligten i § 14 a, stk. 1, er således på den ene side, at oplysningerne er undergivet partsaktindsigt, uanset at de er indeholdt i et dokument, der som sådan er undtaget fra aktindsigt.

På den anden side vil oplysningerne efter omstændighederne kunne undtages fra aktindsigt efter undtagelsesbestemmelserne i forvaltningslovens §§ 15-15 c.

Se bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

422.

Hvis en myndighed i forbindelse med behandlingen af en sag om aktindsigt ikke er opmærksom på pligten til at vurdere, om der er oplysninger, der skal ekstraheres, opstår der en risiko for, at den aktindsigtssøgende ikke får den aktindsigt, som pågældende har ret til efter forvaltningslovens § 14 a.

Det følger endvidere af bestemmelserne om begrundelse i forvaltningslovens §§ 22 og 24, at det skal fremgå af begrundelsen, hvis et dokument er blevet undtaget fra aktindsigt efter forvaltningslovens §§ 12 eller 14.

Det skal bl.a. også fremgå af myndighedens begrundelse, hvis dokumentet indeholder oplysninger, der i udgangspunktet er ekstraheringspligtige, men som alligevel ikke anses for omfattet af retten til aktindsigt, fordi oplysningerne er undtaget efter undtagelsesbestemmelserne i forvaltningslovens §§ 15-15 c.

6.3.2.

I størstedelen af de sager, hvor Skattestyrelsen har givet afslag på aktindsigt i dokumenter omfattet af §§ 12 og 14, fremgår det ikke af de enkelte sager, herunder af afgørelsen om aktindsigt, om styrelsen har forholdt sig til spørgsmålet om ekstrahering.

Det gælder bl.a. sag nr. 11, 12, 16 og 25 .

Jeg bad derfor den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen om at redegøre for sin praksis med hensyn til ekstrahering efter forvaltningslovens § 14 a.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 har Skattestyrelsen oplyst bl.a. følgende

”I størstedelen af Skattestyrelsens sager, hvor der er givet afslag på aktindsigt i dokumenter, fremgår det ikke, at styrelsen har forholdt sig til spørgsmålet om ekstrahering.

Skattestyrelsen finder det beklageligt.

Skattestyrelsen er opmærksom på vigtigheden af, at det i alle afgørelser om afslag på partsaktindsigt i dokumenter vurderes, om der i dokumenterne er sådanne oplysninger, som efter bestemmelsen i § 14 a er omfattet af retten til aktindsigt.

Skattestyrelsen vil derfor tage initiativ til, at der i ’Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven’ beskrives, at en afgørelse om afslag på aktindsigt altid skal indeholde en vurdering af, om der er ekstraheringspligtige oplysninger i det undtagne dokument.

Derudover vil der være en gennemgang af kravene til ekstrahering, når der gennemføres instruktion i fagområderne til ’Den gode aktindsigtsafgørelse’.

”

6.3.3.

På baggrund af det anførte foretager jeg mig ikke mere vedrørende denne problemstilling.

Jeg bemærker i den forbindelse, at jeg ikke har fundet grundlag for at vurdere, om Skattestyrelsens afgørelser i de pågældende sager har været behæftet med en begrundelsesmangel, eller om der er blevet ekstraheret færre oplysninger end krævet efter reglerne i forvaltningslovens § 14 a.

Jeg beder Skattestyrelsen orientere mig om ajourføringen af Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven.

6.4.

Meroffentlighed (forvaltningslovens § 10)

6.4.1.

Ifølge forvaltningslovens § 10, stk. 1, skal det i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt overvejes, om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af forvaltningslovens §§ 12-15 b.

En myndighed har mulighed for at give aktindsigt i videre omfang, medmindre det vil være i strid med anden lovgivning, herunder regler om tavshedspligt og databeskyttelsesforordningen.

Meroffentlighed skal overvejes i forhold til samtlige dokumenter og oplysninger, der er undtaget fra aktindsigt.

Det gælder såvel faktuelle oplysninger som vurderinger mv., og det gælder, uanset om parten ikke selv har anmodet om meraktindsigt.

I forbindelse med vurderingen af meroffentlighed skal der foretages en afvejning af på den ene side de hensyn, der ligger bag den pågældende undtagelsesbestemmelse, eller andre lovlige hensyn, og på den anden side hensynet til den særlige interesse, som parten har i aktindsigt.

I det omfang overvejelserne fører til, at der ikke kan meddeles aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i § 10, skal myndigheden begrunde afslaget, herunder at der er foretaget en afvejning, jf. forvaltningslovens § 24.

Se bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

369 f.

og s.

630 f.

Hvis en myndighed i forbindelse med behandlingen af en sag om aktindsigt ikke i relevant omfang forholder sig til spørgsmålet om meroffentlighed, er der en risiko for, at den aktindsigtssøgende ikke får den aktindsigt, som den pågældende ellers ville have fået.

6.4.2.

Efter min gennemgang af de 30 sager har jeg konstateret, at det generelt fremgår af de sager, hvor Skattestyrelsen ikke har givet fuld aktindsigt, at Skattestyrelsen har overvejet meroffentlighed.

Det fremgår også, at Skattestyrelsens overvejelser stort set hver gang er endt med afslag på meroffentlighed.

I en række af sagerne er afslag på meroffentlighed begrundet med, at der ikke er oplysninger vedrørende sagens faktiske grundlag, som ikke allerede er indeholdt i det i øvrigt udleverede materiale.

Se f.eks. sag nr. 17 og 21 .

Herved synes overvejelserne om meroffentlighed alene at være sket i forhold til ”oplysninger vedrørende sagens faktiske grundlag”, ligesom der også synes at være sket en sammenblanding af reglerne om meroffentlighed og reglerne i forvaltningslovens § 14 a om ekstrahering.

I andre sager er afslag på meroffentlighed begrundet med, at ”der ikke foreligger yderligere dokumenter” end dem, som er undtaget fra aktindsigt.

Se f.eks. sag nr. 13 og 14 .

I disse sager fremstår det umiddelbart, som om der ikke er overvejet meroffentlighed i forhold til de dokumenter i sagen, der måtte være undtaget fra aktindsigt.

Jeg bad derfor den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen om at redegøre for sin anvendelse af bestemmelsen i forvaltningslovens § 10 om meroffentlighed.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 har Skattestyrelsen oplyst bl.a. følgende

”Det er beklageligt, at afslag på meroffentlighed fejlagtigt er begrundet dels med reglerne om ekstraheringspligt, jf. forvaltningslovens § 14 a, dels ’at der ikke foreligger yderligere dokumenter’.

Skattestyrelsen er opmærksom på vigtigheden af, at der i alle afgørelser om afslag på partsaktindsigt i dokumenter og oplysninger altid bliver foretaget en konkret overvejelse om meroffentlighed, jf. forvaltningslovens § 10, i forhold til de dokumenter og oplysninger, der undtages fra aktindsigt.

Der vil blive taget initiativ til instruktion af alle fagområderne i Skattestyrelsen i ’Den gode aktindsigtsafgørelse’.

”

6.4.3.

Overvejelserne om meroffentlighed efter § 10 består i at overveje, ”om der kan gives aktindsigt i dokumenter og oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af forvaltningslovens §§ 12-15 b”.

Myndigheden skal således i forhold til alle de dokumenter og oplysninger, der ellers som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt, overveje, om der kan – og bør – gives meroffentlighed heri.

Det gælder som anført ovenfor i forhold til såvel faktuelle oplysninger som vurderinger mv.

Jeg forstår Skattestyrelsen således, at styrelsen er opmærksom herpå, og at der vil ske en instruktion herom af alle fagområderne i Skattestyrelsen.

På den baggrund foretager jeg mig ikke mere vedrørende denne problemstilling.

Jeg bemærker i den forbindelse, at jeg har ikke grundlag for at vurdere, om de forhold, der er nævnt ovenfor i afsnit 6.4.2, rent faktisk har ført til, at Skattestyrelsen i de konkrete sager afslog meroffentlighed i videre omfang, end det ville have været tilfældet ved en korrekt begrundet anvendelse af forvaltningslovens § 10, stk. 1.

7.

Sagsbehandlingsspørgsmål

7.1.

Udsættelse af sagen (forvaltningslovens § 9 b)

7.1.1.

Fremsætter en part under en sags behandling anmodning om aktindsigt, og denne anmodning efter loven skal imødekommes, skal sagens afgørelse udsættes, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne.

Det følger af forvaltningslovens § 9 b, stk. 1.

Det gælder dog ikke, hvis udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse, eller hvis partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, jf. forvaltningslovens § 9 b, stk. 2.

Der skal således som udgangspunkt ske en automatisk udsættelse af sagens afgørelse – dvs. selv om parten ikke udtrykkeligt har fremsat krav om udsættelse – når parten anmoder om partsaktindsigt, før myndigheden har truffet afgørelse i sagen.

Bestemmelsen i § 9 b skal sammenholdes med forvaltningslovens § 21 om retten til at afgive en udtalelse.

Formålet med § 9 b er således navnlig at sikre, at den part, der under en sags behandling fremsætter begæring om aktindsigt, også får mulighed for at fremkomme med en udtalelse til brug for sagens behandling, hvis et gennemsyn af sagens akter giver anledning hertil.

Hvis en part begærer aktindsigt, før der er truffet afgørelse i den pågældende sag, bør myndigheden derfor af egen drift henlede partens opmærksomhed på muligheden for at fremkomme med en udtalelse og fastsætte en frist herfor eller i hvert fald gøre parten opmærksom på, at sagen nu beror på ham.

Se Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

360.

Det er antaget i den forvaltningsretlige litteratur, at overtrædelse af § 9 b efter omstændighederne vil kunne indebære, at myndighedens afgørelse i den sag, der søges aktindsigt i, herved bliver ugyldig.

Jeg henviser til Niels Fenger, Forvaltningsret (2018), s.

575, og Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – Retssikkerhed – Proces – Sagsbehandling, 5. udgave (2018), s.

455.

Se også sagen FOB 1995.112 , hvor det anføres, at en tilsidesættelse af bestemmelsen udgør ”en tilsidesættelse af en generel væsentlig retssikkerhedsgaranti”.

7.1.2.

Det fremgår af de fremsendte akter, at der i en del af de 30 sager er blevet fremsat anmodning om aktindsigt under sagens behandling, og at en udsættelse af sagen efter forvaltningslovens § 9 b derfor kan have været relevant i disse sager.

Det fremgår ikke af de akter, som jeg har modtaget vedrørende de pågældende sager, at der blev truffet afgørelse i den underliggende sag (dvs. den sag, der var anmodet om aktindsigt i), før der blev truffet afgørelse om aktindsigt, og at § 9 b derfor allerede af den grund ikke skulle være overholdt.

I den overvejende del af sagerne fremgår det imidlertid heller ikke af sagens akter, om sagens afgørelse blev udsat, indtil der var givet parten adgang til at gøre sig bekendt med dokumenterne, og om Skattestyrelsen i den forbindelse således forholdt sig til en udsættelse af sagens afgørelse efter § 9 b.

Se f.eks. sag nr. 4 og 17.

Jeg bad derfor den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen om at redegøre for sin praksis i relation til forvaltningslovens § 9 b.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 har Skattestyrelsen oplyst bl.a. følgende

”I ’Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven’, findes i afsnit 3.3, ’Udsættelse af sagen’, en beskrivelse af reglerne i forvaltningslovens § 9 b.

Sager, behandlet af fagområdet Person i Skattestyrelsen, hvor der er givet fuld eller delvis aktindsigt, er gennemgået med henblik på afdækning af praksis i relation til forvaltningslovens § 9 b.

Denne afdækning har vist, at såfremt en part begærer aktindsigt i en konkret sag, gives der en rimelig udsættelse af sagens afgørelse, indtil parten eller dennes rådgiver har haft mulighed for at gennemgå sagens akter.

Kun i sager, hvor en udsættelse vil medføre, at lovbestemte frister ikke kan overholdes, vil udsættelse af sagens afgørelse ikke blive imødekommet.

Skattestyrelsen vil sørge for, at styrelsens retningslinjer suppleres med oplysning om, at der skal gøres notat om, hvorvidt sagens afgørelse udsættes, i de tilfælde hvor der er modtaget en anmodning om aktindsigt i en verserende sag.

”

7.1.3.

På baggrund af det, som Skattestyrelsen har anført i udtalelsen af 31. oktober 2019, foretager jeg mig ikke mere vedrørende denne problemstilling.

Jeg beder Skattestyrelsen orientere mig om ajourføringen af Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven.

7.2.

Klagevejledning (forvaltningslovens § 25)

7.2.1.

Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om en eventuel tidsfrist.

Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

Det følger af forvaltningslovens § 25, stk. 1.

Er det tvivlsomt, om afgørelsen giver parten fuldt ud medhold, skal afgørelsen ledsages af en klagevejledning.

Se bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

663-664, og overblik #5 om vejledning i Myndighedsguiden på ombudsmandens hjemmeside (www.ombudsmanden.dk/myndighedsguiden).

I tilfælde, hvor en afgørelse giver parten fuldt ud medhold, vil det eventuelt hos parten kunne give anledning til tvivl herom, hvis der alligevel gives en klagevejledning, da det kan fremstå, som om myndigheden netop ikke har givet parten fuldt ud medhold.

Desuden vil klagevejledning i disse tilfælde kunne være vildledende, henset til at en part efter almindelige forvaltningsretlige principper ikke vil kunne påklage en afgørelse, der har givet parten fuldt ud medhold, jf. Sten Bønsing, Almindelig Forvaltningsret, 4. udgave (2018), s.

361, og Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

663 f.

7.2.2.

I en stor del af de gennemgåede sager, hvor det af afgørelsen fremgår, at der er givet fuld partsaktindsigt efter forvaltningsloven, er der givet vejledning om, at afgørelsen kan påklages til Skatteankestyrelsen.

Det er i klagevejledningen bl.a. anført, at afgørelsen kan påklages til Skatteankestyrelsen, hvis parten ikke er enig i afgørelsen.

Se f.eks. sag nr. 1 og 3 .

I Den juridiske vejledning 2019-2, som er udarbejdet af skatteforvaltningen, var det i afsnit A.

A.

7.4.9.1, om klagevejledning i afgørelser, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, anført, at ”[i] sager vedrørende aktindsigt har Skattestyrelsen besluttet, at der altid gives klagevejledning, uanset om anmodningen imødekommes fuldt ud”.

Der var ikke i vejledningen redegjort nærmere for baggrunden for denne praksis.

Jeg bad derfor den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen om at redegøre nærmere for baggrunden for styrelsens beslutning om altid at give klagevejledning, selv om en anmodning om aktindsigt blev imødekommet fuldt ud.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 oplyste Skattestyrelsen bl.a. følgende

”Baggrunden for Skattestyrelsens beslutning om altid at give klagevejledning, selvom en anmodning om aktindsigt imødekommes fuldt ud, findes i Borger- og retssikkerhedschefens beretning for 2013.

Heri anføres følgende

’I forbindelse med indsigelser over behandling af sager om aktindsigt er Borger- og retssikkerhedschefen også blevet opmærksom på, at flere borgere klager over mangelfuld aktindsigt i sager, hvor SKAT mener, at anmodningen om aktindsigt er blevet fuldt ud imødekommet.

Da SKAT mener, at der er givet fuld aktindsigt, er der i disse afgørelser ikke givet klagevejledning.

For at undgå unødvendige henvendelser om mangelfuld aktindsigt mener Borger- og retssikkerhedschefen, at det vil være i overensstemmelse med god sagsbehandlingsskik, hvis SKAT i alle afgørelser om aktindsigt giver klagevejledning, det vil sige også i sager, hvor SKAT mener at have givet fuld aktindsigt.

’

Spørgsmålet om klagevejledning har været forelagt Skatteforvaltningens nuværende Borger- og retssikkerhedschef, der tiltrådte 1. juni 2019.

Den nuværende Borger- og retssikkerhedschef finder som udgangspunkt ikke, at det er nødvendigt at give klagevejledning i de tilfælde, hvor Skatteforvaltningen imødekommer en anmodning om partsaktindsigt fuldt ud.

En klagevejledning i disse tilfælde kan give anledning til forvirring hos modtageren, idet det kan fremstå som om, at Skatteforvaltningen netop ikke har imødekommet anmodningen fuldt ud.

”

I skatteforvaltningens gældende juridiske vejledning 2020-1, afsnit A.

A.

7.4.9.1, om klagevejledning i afgørelser, der kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed, er det ikke længere anført, at der i sager om aktindsigt altid gives klagevejledning, uanset om anmodningen imødekommes fuldt ud.

Det er nu i stedet anført, at der i sager om aktindsigt kan være situationer, hvor skatteforvaltningen mener at have givet fuld aktindsigt, men hvor borgeren ikke mener, at det er tilfældet.

Det er endvidere anført, at der kan være en række forskellige grunde til denne forskel i opfattelsen, men at den ofte vil opstå, enten fordi borgeren og skatteforvaltningen fortolker omfanget af anmodningen forskelligt, eller fordi borgeren har kendskab til, at der eksisterer dokumenter, som skatteforvaltningen ikke er opmærksom på, f.eks. på grund af mangelfuld journalisering.

I forlængelse heraf er det i skatteforvaltningens juridiske vejledning anført, at Borger- og retssikkerhedschefen har anbefalet følgende

”At Skatteforvaltningen i tilfælde, hvor der potentielt kan opstå tvivl om omfanget af en anmodning om aktindsigt, på en klar og tydelig måde i afgørelsen oplyser borgeren om, hvordan Skatteforvaltningen har forstået borgerens anmodning om aktindsigt.

Dette vil gøre det klart for borgeren, hvordan Skatteforvaltningen har afgrænset anmodningen og dermed give borgeren mulighed for at rette henvendelse til Skatteforvaltningen, hvis borgeren er uenig i denne afgrænsning.

At Skatteforvaltningen afslutningsvis i afgørelser, der imødekommer en anmodning om aktindsigt fuldt ud, giver vejledning om, at man kan kontakte Skatteforvaltningen (sagsbehandleren), hvis man har spørgsmål eller lignende til afgørelsen om aktindsigt.

Dette vil give borgeren en tydelig mulighed for at rette henvendelse til Skatteforvaltningen i tilfælde, hvor borgeren mener, at der mangler specifikke dokumenter i aktindsigten, som Skatteforvaltningen ikke har været opmærksom på i forbindelse med aktindsigten.

”

7.2.3.

På baggrund af det, der nu fremgår af skatteforvaltningens juridiske vejledning 2020-1, afsnit A.

A.

7.4.9.1, foretager jeg mig på det foreliggende grundlag ikke mere vedrørende denne problemstilling.

Jeg går i den forbindelse ud fra, at Skattestyrelsen i afgørelser, hvor det af afgørelsen fremgår, at der er givet fuld partsaktindsigt efter forvaltningsloven, ikke længere giver vejledning om, at afgørelsen kan påklages til Skatteankestyrelsen.

7.3.

Journalisering og dokumentation

7.3.1.

Offentlige myndigheder har pligt til at journalisere.

Det følger af offentlighedslovens § 15.

Efter denne bestemmelse skal dokumenter, der er afsendt eller modtaget af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, journaliseres, i det omfang dokumentet har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt.

Det samme gælder interne dokumenter i endelig form.

Pligten til at journalisere varetager en række hensyn.

Se nærmere betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s.

865 f.

Journalisering er således et hjælpemiddel til bl.a. at identificere og fremfinde myndighedens dokumenter hurtigt og effektivt, herunder identificere, hvilke dokumenter der knytter sig til en sag.

Myndigheden kan også bruge journaliseringen til at kontrollere, at sagsbehandlingen holder sig inden for fastsatte frister, ligesom den kan medvirke til,

at andre, f.eks. en tilsynsmyndighed, kan kontrollere myndighedens sagsbehandling.

Det er desuden et vigtigt formål med journalisering at understøtte reglerne om aktindsigt.

Se bl.a. Niels Fenger (red.), Forvaltningsret (2018), s.

73 og s.

406, Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

327 f., Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s.

287 ff., overblikkene #13 om generelle forvaltningsretlige krav til offentlige IT-systemer og #7 om journalisering i Myndighedsguiden på ombudsmandens hjemmeside (www.ombudsmanden.dk/myndighedsguiden) samt den praksis, der er henvist til disse tekststeder.

7.3.2.

Jeg konstaterede under min gennemgang af de 30 sager, som var fremsendt af Skattestyrelsen, at der manglede en række dokumenter i sagerne.

Jeg bad derfor den 29. maj 2019 Skattestyrelsen om at sende mig de manglende akter.

I sag nr. 8 og 27 var der tale om følgebreve til partsrepræsentanterne med kopi af afgørelserne om aktindsigt.

I s ag nr. 23 og 25 var der tale om de dokumenter, der blev undtaget fra aktindsigt.

Den 21. juni 2019 sendte Skattestyrelsen mig en række af de manglende akter, men bemærkede samtidig, at de ovenfor nævnte akter ikke kunne fremfindes.

For så vidt angik sag nr. 8 og 27 oplyste styrelsen bl.a., at de pågældende følgebreve var dannet automatisk i SKAT Ligning, ved at sagsbehandlerne havde sat en kopimodtager (partsrepræsentanten) på brevet, men at selve følgebrevene ikke blev arkiveret på sagen.

Følgebrevene blev udskrevet, men således ikke gemt nogen steder.

For så vidt angik sag nr. 23 og 25 oplyste styrelsen bl.a., at de undtagne dokumenter ikke længere eksisterede i de daværende udgaver, da der var tale om arbejdsdokumenter, som havde været under udarbejdelse.

7.3.3.

Jeg bad på baggrund af de oplysninger, som jeg havde fået fra Skattestyrelsen, den 7. oktober 2019 Skattestyrelsen om at redegøre nærmere for styrelsens praksis i relation til journalisering i aktindsigtssager.

Jeg bad i den forbindelse styrelsen om at redegøre for, hvordan styrelsen sikrer sig dokumentation for, hvilke breve der er sendt i sagerne, og dokumentation for, hvilke (versioner af) dokumenter aktindsigt er vurderet i forhold til, herunder af hensyn til eventuel klageinstansbehandling.

I sin udtalelse af 31. oktober 2019 har Skattestyrelsen oplyst bl.a. følgende

”I to sager, nr. 8 og 27, er følgebreve udsendt, men ikke gemt.

Når der i journalsystemet SKAT Ligning i en sag er tilknyttet en partsrepræsentant, vil der ved alle breve sendt til borger/virksomhed blive sendt en kopi af brevet til partsrepræsentanten.

Dette skrives automatisk i sagsforløbet på sagen.

I brevet bliver der påtrykt, ’Kopi er sendt til: navn og adresse på partsrepræsentanten’.

Når brevet skal sendes, vælges ’Udskriv og lås’.

Derefter låses og udskrives brevet til borger/virksomhed, og der dannes et følgebrev til partsrepræsentanten.

Brevet bliver udskrevet med vandmærket ’Kopi’.

Følgebrevet og brevet med vandmærket ’Kopi’ gemmes på nuværende tidspunkt ikke i SKAT Ligning.

Der er anmodet om midler i budgettet 2020 til at udvikle SKAT Ligning, således at følgebrev og brev med vandmærket ’Kopi’ gemmes på sagen.

Hvis denne anmodning imødekommes, vil det kunne blive implementeret i 2020.

I to sager, nr. 23 og 25, eksisterer de undtagne dokumenter ikke længere i de daværende udgaver.

I journalsystemet SKAT Ligning gemmes der ikke versioner af dokumenterne.

Når et dokument er under udarbejdelse, er det påtrykt et vandmærke ’Kladde’.

Når dokumentet fx sendes, bliver det låst og udskrevet, og vandmærket ’Kladde’ erstattes af vandmærket ’Kopi’.

Når et dokument er låst, kan der ikke redigeres i dokumentet.

Skattestyrelsen finder, at det er problematisk, hvis breve i kladdeform udleveres i aktindsigtssager, da disse efterfølgende kan blive redigeret, og derefter ikke har samme indhold og form, som det dokument, der er udleveret i aktindsigtsanmodningen.

Dokumenter i kladdeform betegnes som interne arbejdsdokumenter, indtil de foreligger i en endelig udgave (Låst) og derfor, jf. forvaltningslovens §12, undtaget fra en aktindsigtsanmodning.

”

7.3.4.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 15 om journalisering gælder også i sager om partsaktindsigt efter forvaltningsloven.

Det betyder efter min opfattelse, at der i sag nr. 8 og 27 skulle have været journaliseret kopier af de udsendte følgebreve.

Skattestyrelsen har oplyst, at følgebrevene ikke gemmes i det nuværende journalsystem (SKAT Ligning), men at der er anmodet om midler i budgettet 2020 til at udvikle SKAT Ligning, således at bl.a. følgebreve gemmes i systemet.

Hvis denne anmodning imødekommes, vil det kunne blive implementeret i 2020.

Jeg mener, at det er beklageligt, at det nuværende journalsystem (SKAT Ligning) er indrettet på en sådan måde, at det på visse punkter ikke er muligt at leve op til reglerne om journalisering.

Jeg beder Skattestyrelsen om at underrette mig om det videre forløb med hensyn til udviklingen af SKAT Ligning.

7.3.5.

Skattestyrelsen har oplyst, at grunden til, at de manglende dokumenter i sag nr. 23 og 25 ikke kunne findes, er, at der var tale om arbejdsdokumenter, der var under udarbejdelse på tidspunktet for aktindsigtsanmodningens fremsættelse, og at de derfor ikke længere eksisterer i de daværende udgaver.

Endvidere har Skattestyrelsen anført, at det er problematisk, hvis breve i kladdeform udleveres i aktindsigtssager, da disse efterfølgende kan blive redigeret og derefter ikke har samme indhold og form som det dokument, der er udleveret i aktindsigtsanmodningen.

Jeg gør i den forbindelse opmærksom på, at retten til partsaktindsigt som udgangspunkt omfatter alle sagens dokumenter.

Det er ikke afgørende, om dokumentet er journaliseret på sagen, og det er ikke en betingelse, at der er tale om et endeligt dokument.

Retten til partsaktindsigt omfatter – med de undtagelser, der i øvrigt følger af forvaltningsloven – også foreløbige udkast.

Se bl.a. Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

344, og tilsvarende i forhold til offentlighedsloven Mohammad Ahsan, Offentlighedsloven med kommentarer (2014), s.

170 og s.

192.

En kladde eller et foreløbigt udkast vil ofte være omfattet af forvaltningslovens § 12 om interne dokumenter og dermed som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt.

Der kan dog være oplysninger i dokumentet, som er ekstraheringspligtige efter forvaltningslovens § 14 a, ligesom det også i forhold til udkast efter forvaltningslovens § 10 skal vurderes, om der er grundlag for at give meraktindsigt i dokumentet.

Jeg henviser til afsnit 6.3 og 6.4 ovenfor.

7.3.6.

Det følger af offentlighedslovens § 15, stk. 1, 2. pkt., at journaliseringspligten kun gælder for interne dokumenter i endelig form.

Jeg antager derfor, at arbejdsdokumenterne ikke var underlagt journaliseringspligt i den underliggende materielle skattesag på det tidspunkt, hvor aktindsigtsanmodningen blev fremsat.

Det er dog min opfattelse, at det i aktindsigtssagen skal kunne dokumenteres, hvilke dokumenter og oplysninger der er vurderet aktindsigt i.

Det skal bl.a. ske af hensyn til en eventuel klage over et afslag på aktindsigt.

Der skal derfor på en aktindsigtssag, hvor der er taget stilling til spørgsmål om aktindsigt i et internt arbejdsdokument, findes en kopi af det interne arbejdsdokument i den udgave, som forelå på tidspunktet for aktindsigtsanmodningens fremsættelse.

Det gælder også i forhold til dokumenter, der i den materielle skattesag må anses for foreløbige, og det gælder, uanset om der er meddelt aktindsigt eller afslag på aktindsigt i dokumentet.

Jeg henstiller på den baggrund til Skattestyrelsen at være opmærksom på, at det skal kunne dokumenteres, hvilke dokumenter og oplysninger der er vurderet aktindsigt i.

Jeg beder Skattestyrelsen om at underrette mig om, hvad denne henstilling giver anledning til.

8.

Sammenfatning og opfølgning på redegørelsen

Min gennemgang af de 30 sager om partsaktindsigt har afdækket en række generelle problemstillinger vedrørende spørgsmål om kompetence, omfanget af aktindsigt og sagernes behandling.

Jeg henviser nærmere til redegørelsens afsnit 5, 6 og 7.

Jeg har i den forbindelse henstillet til Skattestyrelsen at være opmærksom på, at det skal kunne dokumenteres, hvilke dokumenter og oplysninger der er vurderet aktindsigt i.

Jeg har endvidere bedt Skattestyrelsen om at underrette mig om det videre forløb med hensyn til udvikling af journalsystemet SKAT Ligning, således at bl.a. følgebreve gemmes på sagen.

Endelig har jeg bedt Skattestyrelsen om at underrette mig om en række påtænkte initiativer.

Det drejer sig om en opdatering af skatteforvaltningens juridiske vejlednings afsnit om aktindsigt efter forvaltningsloven, en ajourføring af Retningslinjer for Skattestyrelsens behandling og afgørelse af sager om aktindsigt efter forvaltningsloven, en instruktion af fagområderne i Den gode aktindsigtsafgørelse og et øget ledelsesmæssigt fokus på kvalitetssikring af afgørelser om aktindsigt.

Jeg vil i forbindelse med min løbende behandling af klagesager på området have fokus på bl.a. de spørgsmål, der er behandlet i redegørelsen.

-

Skattestyrelsen har i enkelte sager fejlagtigt vurderet spørgsmål om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt efter regler om tavshedspligt i stedet for at foretage vurderingen efter undtagelsesbestemmelserne i forvaltningslovens regler om partsaktindsigt.

Se afsnit 6.1 nedenfor.

-

I nogle sager er der ikke samtidig med afgørelsen om aktindsigt givet aktindsigt i den pågældende sags aktliste, selv om den aktindsigtssøgende har et selvstændigt krav herpå.

Se afsnit 6.2 nedenfor.

-

I en stor del af de sager, hvor Skattestyrelsen har skullet forholde sig til spørgsmål om ekstrahering, fremgår det ikke, om Skattestyrelsen har overvejet ekstraheringsspørgsmålet.

Se afsnit 6.3 nedenfor.

Jeg har ikke vurderet, om dette i de konkrete sager har ført til, at enten ekstraheringsreglerne eller forvaltningslovens regler om begrundelse ikke har været anvendt korrekt.

-

I nogle sager har Skattestyrelsen vurderet spørgsmålet om meroffentlighed ud fra en forkert forståelse af reglerne om meroffentlighed.

Se afsnit 6.4 nedenfor.

-

Skattestyrelsen har givet klagevejledning i sager, hvor det af afgørelsen fremgår, at der gives fuld aktindsigt, og hvor afgørelsen ikke kan påklages til højere myndighed.

Se afsnit 7.2 nedenfor.

-

Der er sager, hvor følgebreve til partsrepræsentanten og arbejdsdokumenter, som der er givet afslag på aktindsigt i, ikke er journaliseret eller dokumenteret på sagen.

Se afsnit 7.3 nedenfor.