2014-8. Oplysninger om, hvilke svinebesætninger der var smittet med en multiresistent bakterie, kunne ikke undtages fra aktindsigt (O20140985370) | DK

FOU H#LOKDOK53 2014 9853 Valid

Art. 1 2014-8. Oplysninger om, hvilke svinebesætninger der var smittet med en multiresistent bakterie, kunne ikke undtages fra aktindsigt Open official source

2014-8.

Oplysninger om, hvilke svinebesætninger der var smittet med en multiresistent bakterie, kunne ikke undtages fra aktindsigt

FOU H#LOKDOK53 2014 9853 Valid

Fødevarestyrelsen havde fra 2008 til 2011 testet en række svinebesætninger for, om de var smittet med den resistente stafylokokbakterie MRSA. 2014-8. Oplysninger om, hvilke svinebesætninger der var smittet med en multiresistent bakterie, kunne ikke undtages fra aktindsigt Open official source

Fødevarestyrelsen havde fra 2008 til 2011 testet en række svinebesætninger for, om de var smittet med den resistente stafylokokbakterie MRSA.

Tre journalister anmodede styrelsen om aktindsigt i oplysninger om, hvilke af de testede svinebesætninger der var smittede.

Fødevarestyrelsen afslog dette, særlig med henvisning til at en udlevering ville medføre en risiko for stigmatisering af besætningsejerne og deres familie.

Journalisterne klagede til ombudsmanden.

Ombudsmanden udtalte, at oplysningerne om, hvilke svinebesætninger der var smittede, var miljøoplysninger, og at spørgsmålet om aktindsigt derfor skulle bedømmes efter miljøoplysningsloven.

Det var ombudsmandens opfattelse, at det ikke kunne udelukkes, at befolkningens reaktion på forekomst af sygdom hos dyr, som mennesker omgås og kan blive smittet af, kunne nå et niveau, hvor hensynet til at undgå stigmatisering mv. af de berørte, er et hensyn, der kan varetages ved bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, jf. reglerne i miljøoplysningsloven.

Ombudsmanden fandt dog, at myndighederne ikke havde tilvejebragt et oplysningsgrundlag, som gjorde det muligt at undtage oplysninger fra aktindsigt efter bestemmelserne.

Ombudsmanden bemærkede i den forbindelse, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, har et snævert anvendelsesområde, at der efter reglerne i miljøoplysningsloven er en særligt vidtgående adgang til aktindsigt, og at det efter reglerne skal være netop meddelelse af aktindsigt i oplysningerne, der indebærer eller understøtter stigmatisering.

Derfor stilles der betydelige krav til dokumentationen af de hensyn til at undgå stigmatisering mv., som i givet fald skal begrunde et afslag på aktindsigt.

(Sag nr. 12/02471)

FOU H#LOKDOK53 2014 9853 Valid

Ombudsmandens endelige redegørelse 2014-8. Oplysninger om, hvilke svinebesætninger der var smittet med en multiresistent bakterie, kunne ikke undtages fra aktindsigt Open official source

Ombudsmandens endelige redegørelse

”Jeg har nu foretaget min endelige gennemgang af sagerne samt Fødevareministeriets Klagecenters og Fødevarestyrelsens bemærkninger til min foreløbige redegørelse af 16. januar 2014.

Jeg har også gennemgået (A)’s og (B) og (C)’s supplerende bemærkninger.

Jeg har i den anledning noteret mig, at Fødevareministeriets Klagecenter og Fødevarestyrelsen ikke har bestridt, korrigeret eller kommenteret de oplysninger, der fremgik af sagsfremstillingen til den foreløbige redegørelse (jf. s.

32-59).

På den baggrund lægger jeg til grund, at Fødevareministeriets Klagecenter og Fødevarestyrelsen er enige i beskrivelsen af sagens forløb, sådan som den fremgår af sagsfremstillingen.

Jeg har fra myndighederne bl.a. modtaget Det Etiske Råds ’Arbejdspapir 3: Sociale aspekter’, som efter det oplyste er indgået i arbejdet med Det Etiske Råds udtalelse (januar 2014) vedrørende anvendelsen af antibiotika.

Af dette arbejdspapir fremgår det under ’Eksempel 2: MRSA i Danmark’ bl.a., at ombudsmanden i 2008 skulle have fundet et afslag på aktindsigt i oplysninger om, hvilke svinebedrifter der var inficeret med MRSA, ’velbegrundet for så vidt angår risikoen for at udpege bestemte landmænd’.

Så vidt jeg forstår, sigtes der til en sag, der er offentliggjort i Folketingets Ombudsmands beretning for 2012 som sag nr. 2012-21 *.

Jeg skal herefter bemærke, at der i denne sag var tale om helbredsoplysninger, som kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3.

Sagen kan derfor ikke sidestilles med den nu foreliggende sag, jf. nærmere pkt. 4.2. i min foreløbige redegørelse.

I udtalelse af 6. februar 2014 fra Fødevareministeriets Klagecenter og udtalelse af 31. januar 2014 fra Fødevarestyrelsen med bilag har klagecentret og Fødevarestyrelsen i øvrigt kommenteret den foreløbige redegørelse af 16. januar 2014.

I Fødevarestyrelsens udtalelse – som Fødevareministeriets Klagecenter i det hele har henholdt sig til – er det bl.a. anført, at styrelsen ’har noteret sig Ombudsmandens bemærkninger’, og der er alene anført yderligere kommentarer til spørgsmålet om anvendelse af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, og spørgsmålet om, hvorvidt de omhandlede oplysninger i det hele taget er fortrolige (jf. pkt. 4.5. og 4.6. i min foreløbige redegørelse).

Jeg lægger derfor til grund, at myndighederne i øvrigt er enige i det, der er anført i den foreløbige redegørelse.

De nævnte udtalelser med bilag er i det hele gengivet sidst i denne endelige redegørelse (s.

59 ff.).

Det skal bemærkes, at alle de steder, hvor jeg i min endelige og min foreløbige redegørelse henviser til ’offentlighedsloven’, er der tale om henvisninger til den tidligere gældende offentlighedslov, lov nr. 572 af 19. december 1985 (med senere ændringer) om offentlighed i forvaltningen.

Efter min gennemgang må jeg fastholde det, som jeg har anført i den foreløbige redegørelse af 16. januar 2014, med følgende yderligere bemærkninger

1.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1

Jeg må lægge til grund, at Fødevareministeriets Klagecenter og Fødevarestyrelsen er enige i den opfattelse af anvendelsen af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, som jeg har givet udtryk for i den foreløbige redegørelse.

Samtidig bemærker jeg, at jeg gennem Statens Serum Institut har modtaget en udtalelse af 7. februar 2014 fra Sundhedsstyrelsen.

I udtalelsen – der ikke er underskrevet – anfører Sundhedsstyrelsen, at det er styrelsens vurdering, at oplysninger om MRSA-smitte i konkrete svinebesætninger må betragtes som oplysninger om enkeltpersoners helbredsforhold, jf. den nugældende offentlighedslov § 30, nr. 1, der svarer til § 12, stk. 1, nr. 1, i den tidligere offentlighedslov.

Fødevareministeriets Klagecenter og Fødevarestyrelsen har oplyst, at Sundhedsstyrelsens udtalelse ikke er en del af det materiale, som indgår i myndighedernes udtalelser til mig i sagen, og at myndighederne i øvrigt ikke har bemærkninger til udtalelsen.

Jeg har desuden fra organisationen (…) modtaget et responsum af 27. marts 2014 udarbejdet af advokat (…).

Det anføres i dette responsum bl.a., at oplysninger om, at den enkelte landmands svinebesætning er smittet med MRSA, som kan overføres til mennesker, er en personhenførbar oplysning (personoplysning).

Dette fører efter advokatens opfattelse til, at oplysningerne kun kan offentliggøres, hvis det er strengt nødvendigt.

Han henviser i den forbindelse til persondatadirektivet, EU’s charter om grundlæggende rettigheder og art.

8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Selv om udtalelsen fra Sundhedsstyrelsen og det nævnte responsum fra advokaten ikke er en del af grundlaget i min sag (idet der ikke er tale om synspunkter, som de ansvarlige myndigheder har gjort gældende over for mig), har jeg gennemgået det, som er anført.

Det giver mig imidlertid ikke anledning til at ændre den opfattelse, som jeg anførte i den foreløbige redegørelse.

Det er herefter stadig min opfattelse, at oplysninger om MRSA-smitte i en svinebesætning ikke kan anses for oplysninger om enkeltpersoners helbredsforhold, og at oplysningerne derfor ikke er omfattet af bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Jeg henviser nærmere til pkt. 4.2. i min foreløbige redegørelse.

2.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2

Jeg må lægge til grund, at Fødevareministeriets Klagecenter og Fødevarestyrelsen er enige i den opfattelse af anvendelsen af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, som jeg har givet udtryk for i den foreløbige redegørelse.

Det er herefter min opfattelse, at risikoen for, at en offentliggørelse vil medføre en økonomisk skadevirkning for besætningsejerne, ikke alene ved oplysningerne fra Statens Serum Institut om mistede kunder og dermed mistet omsætning er tilstrækkeligt underbygget og sandsynliggjort til, at der kan meddeles afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Jeg henviser nærmere til pkt. 4.3. i min foreløbige redegørelse.

3.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4

Jeg må lægge til grund, at Fødevareministeriets Klagecenter og Fødevarestyrelsen er enige i den opfattelse af anvendelsen af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, som jeg har givet udtryk for i den foreløbige redegørelse.

Det er herefter min opfattelse, at hensynet til muligheden for i fremtiden at kunne gennemføre kontrolbesøg hos svineproducenterne ikke kan medføre en begrænsning i adgangen til aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, sammenholdt med miljøoplysningslovens § 2, stk. 6.

Bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, som der også er henvist til i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, kan heller ikke anvendes som hjemmel til at undtage oplysningerne, fordi aktindsigt vil være skadeligt af hensyn til offentlig kontrol mv.

Jeg henviser nærmere til pkt. 4.4. i min foreløbige redegørelse.

4.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6

Spørgsmålet om aktindsigt i de omhandlede oplysninger skal herefter afgøres efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, således at de hensyn til at undgå stigmatisering mv., som myndighederne har anført, indgår i vurderingen efter bestemmelsen.

Fødevarestyrelsen har i sin udtalelse af 31. januar 2014 til mig anført, at man ’medgiver, at der på tidspunktet for behandlingen af de omtalte aktindsigtsanmodninger ikke var tilvejebragt den nødvendige dokumentation for på tilstrækkelig vis at underbygge og sandsynliggøre stigmatiseringen af personkredsen knyttet til de bedrifter, hvor der er blevet fundet MRSA’.

Fødevarestyrelsen og Fødevareministeriets Klagecenter har imidlertid nu fremsendt yderligere materiale, som efter myndighedernes opfattelse ’på tilstrækkelig vis underbygger og sandsynliggør den stigmatisering, som berørte af MRSA bliver mødt med i deres dagligdag, og som Fødevarestyrelsen i sin afvejning lægger afgørende vægt på’, jf. Fødevarestyrelsens udtalelse til mig.

Det drejer sig om Det Etiske Råds udtalelse (januar 2014) vedrørende anvendelsen af antibiotika, et tilknyttet Arbejdspapir 3 (’Sociale aspekter’), et masterprojekt af 7. december 2012 (’Oplevelse af sammenhæng hos bærere af Meticillin Resistente Staphylococcus aureus (MRSA)’) af (D), en artikel fra Weekendavisen og nogle e-mails tilvejebragt af Statens Serum Institut.

Materialet er nærmere gengivet på s.

61 ff.

Jeg skal herefter bemærke følgende

Som anført i min foreløbige redegørelse (pkt. 4.5.) kan det efter min opfattelse ikke udelukkes, at befolkningens reaktion – hvad enten den kan anses for berettiget eller ej – på forekomst af sygdom hos dyr, som mennesker omgås og kan blive smittet af, kunne nå et niveau, hvor hensynet til at undgå stigmatisering mv. af de berørte er et hensyn, som kan varetages ved bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Det kan heller ikke udelukkes, at hensynet efter omstændighederne ville kunne rummes inden for miljøoplysningsdirektivets art.

4, stk. 2, og dermed være i overensstemmelse med miljøoplysningslovens § 2, stk. 6.

På baggrund af det samlede materiale, som er tilvejebragt i den foreliggende sag, er det mit indtryk, at der i en vis udstrækning foreligger et problem med sociale konsekvenser (stigmatisering) i forhold til mennesker, som er eller kan være smittet med MRSA.

Jeg har stor forståelse for de vanskeligheder, som dette kan medføre for de berørte, og jeg har også forståelse for, at myndighederne – inden for rammerne af lovgivningen – er meget opmærksomme på hensynene til disse mennesker, bl.a. i vurderingen af spørgsmål om aktindsigt.

Heroverfor står imidlertid det retsgrundlag, som det foreliggende spørgsmål skal bedømmes efter.

Som nærmere anført i min foreløbige redegørelse fremgår det således bl.a. af forarbejderne til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, at bestemmelsen er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og at den kun forudsættes anvendt i begrænset omfang, hvor der er et klart behov for det.

På det foreliggende område følger det yderligere af de særlige regler i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3 og 6, at bestemmelsen har et endnu snævrere anvendelsesområde end normalt.

Det skyldes, at miljøoplysningsloven – og de bagvedliggende EU-direktiver mv. – bygger på det principielle synspunkt, at der bør være særligt vidtgående adgang til aktindsigt for offentligheden, når det drejer sig om miljøoplysninger.

Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at det efter de nævnte regler skal være netop meddelelse af aktindsigt i de omhandlede oplysninger, der indebærer – eller i hvert fald væsentligt understøtter – den omhandlede stigmatisering.

I det omfang problemet med stigmatisering i det væsentlige består uafhængigt af spørgsmålet om meddelelse af aktindsigt i oplysningerne, er der således ikke grundlag for afslag efter de nævnte bestemmelser.

På denne baggrund må der efter min opfattelse stilles betydelige krav til dokumentation af de hensyn til at undgå stigmatisering mv., som i givet fald skal begrunde et afslag på aktindsigt i den foreliggende sag.

En sådan dokumentation må tilvejebringes af de ansvarlige myndigheder, og den må bygge på et gennemarbejdet og pålideligt grundlag, således at der – f.eks. i form af valid informationsindsamling hos et tilstrækkeligt udsnit af berørte enkeltpersoner eller af myndigheder mv. med særlig indsigt – er reelt anvendelig dokumentation for antagelsen om, at netop aktindsigt i de omhandlede oplysninger vil have de anførte skadevirkninger i forhold til de berørte enkeltpersoner.

Jeg har gennemgået det supplerende materiale, som myndighederne har tilvejebragt, og jeg finder at måtte konstatere, at det ikke lever op til disse krav.

Jeg hæfter mig i den forbindelse bl.a. ved, at materialet fra Det Etiske Råd og Weekendavisen ikke rummer nogen form for nærmere dokumentation for de anførte synspunkter om stigmatisering, og at de e-mails, som er tilvejebragt af Statens Serum Institut, har en forholdsvis sporadisk og uunderbygget karakter og herunder ikke synes at bygge på et nærmere gennemarbejdet metodegrundlag.

Særligt med hensyn til (D)’s masterprojekt bemærker jeg, at det af en af de nævnte e-mails (fra (D) selv) fremgår, at projektet ikke har ’fokus på stigmatisering, men på hvilken betydning, det har at være bærer af MRSA i eget hjem og oplevelsen af egen sundhed at vide, at man er positiv bærer’.

På den anførte baggrund er det sammenfattende min opfattelse, at myndighederne ikke har tilvejebragt et oplysningsgrundlag, som gør det muligt at undtage de omhandlede oplysninger fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, jf. miljøoplysningslovens § 2, stk. 3 og 6.

5.

Er oplysningerne i det hele taget fortrolige?

Som nævnt i den foreløbige redegørelse (pkt. 4.6.) skal en arbejdsgiver, hvis medarbejdere arbejder med dyrebesætninger, der er smittet med MRSA, af arbejdsmiljømæssige årsager informere medarbejderne om de særlige smitterisici, der kan være forbundet med arbejdet, samt om, hvordan de skal forholde sig under arbejdet.

Det fremgår i øvrigt af sagerne, at den private organisation (E) har modtaget listen med resultaterne for alle de besætninger, som var omfattet af projektet, og dermed – antager jeg – også de oplysninger, som der er anmodet om aktindsigt i.

Fødevarestyrelsen har i sin udtalelse anført, at styrelsen og (E) har et meget tæt samarbejde om resistensforhold i landbruget.

Formålet med de kontrolkampagner, som sagen omfatter, var ikke at afdække forekomsten af MRSA i udvalgte svinebesætninger, men at udvikle en målemetode, som kunne anvendes i danske svinestalde fremover.

Fødevarestyrelsen finder ikke, at der i den konkrete sag var tale om inddragelse af en tredjepart, da et tæt og fortroligt samarbejde med (E) var altafgørende for udførelsen af det omtalte projekt.

Derfor mener Fødevarestyrelsen, at oplysningerne ikke er ’kompromitteret’, og at de derfor stadig skal betragtes som fortrolige oplysninger.

Hverken Fødevareministeriets Klagecenter eller Fødevarestyrelsen har kommenteret det, som jeg har anført om information af de medarbejdere, der arbejder i dyrebesætninger, som er smittet med MRSA.

Jeg har på det foreliggende grundlag stadig ikke tilstrækkelige oplysninger til endeligt at afklare, om oplysningerne herefter må anses for at være gjort offentligt tilgængelige, eller om hensynene til undtagelse må anses for prisgivet.

Jeg har ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at foretage yderligere undersøgelser af spørgsmålet, da jeg som anført ovenfor i øvrigt har måttet konkludere, at de omhandlede oplysninger – uafhængigt af de nævnte spørgsmål om offentliggørelse og prisgivelse mv. – ikke på det foreliggende grundlag kan undtages fra aktindsigt.

6.

Genoptagelse

Jeg henstiller til Fødevareministeriets Klagecenter at sørge for, at sagerne bliver genoptaget, og at der bliver truffet nye afgørelser i lyset af det, som jeg har anført.

”

Den 11. juni 2014 orienterede Fødevareministeriets Klagecenter ombudsmanden om, at klagecentret samme dag havde hjemvist sagerne til fornyet behandling hos Fødevarestyrelsen.

Fødevarestyrelsen orienterede i september 2014 ombudsmanden om, at styrelsen den 1. september 2014 havde truffet en ny afgørelse i sagen, og at styrelsen havde besluttet at give journalisterne aktindsigt i MRSA-oplysningerne.

Fødevarestyrelsen oplyste samtidig, at udleveringen af MRSA-oplysningerne var suspenderet.

Det skyldtes, at organisationen Landbrug & Fødevarer (som mandatar for en række landmænd) den 9. juli 2014 havde anlagt sag mod Fødevarestyrelsen, med påstand om at styrelsen tilpligtedes at anerkende, at der ikke måtte ske offentliggørelse af eller meddeles aktindsigt i oplysninger om svinebesætningers MRSA-status.

Landbrug & Fødevarer havde desuden anmodet retten om at tillægge søgsmålet opsættende virkning.

På den baggrund havde Fødevarestyrelsen besluttet at suspendere udleveringen af MRSA-oplysningerne, indtil domstolene havde afgjort, om søgsmålet skulle have opsættende virkning.

De tre journalister klagede til ombudsmanden over Fødevarestyrelsens og Fødevareministeriets Klagecenters beslutning om at suspendere udleveringen af MRSA-oplysningerne (sagsnr.

14/04321 og sagsnr.

14/04329), men ombudsmanden besluttede ikke at iværksætte en ombudsmandsundersøgelse af dette spørgsmål.

Ombudsmanden henviste til, at hvis han skulle undersøge fødevaremyndighedernes beslutning om suspension, ville han i vidt omfang komme til at foretage den samme afvejning af hensyn, som domstolene stod over for at skulle foretage i forbindelse med afgørelsen om, hvorvidt Landbrug & Fødevarers søgsmål skulle tillægges opsættende virkning.

Østre Landsret udskilte bl.a. spørgsmålet om opsættende virkning til særskilt forhandling og afgørelse, og ved kendelse af 6. februar 2015 tillagde Østre Landsret Landbrug & Fødevarers søgsmål opsættende virkning.

Med tilladelse fra Procesbevillingsnævnet blev Østre Landsrets kendelse kæret til Højesteret, som den 22. januar 2016 afsagde kendelse om, at Landbrug & Fødevarers søgsmål ikke skulle tillægges opsættende virkning.

Fødevarestyrelsen gav derefter journalisterne aktindsigt i MRSA-oplysningerne, hvorefter Landbrug & Fødevarer hævede den anlagte sag den 9. marts 2016.

____

Ombudsmandens foreløbige redegørelse samt Fødevareministeriets Klagecenters, Fødevarestyrelsens og klagernes bemærkninger dertil

Den 16. januar 2014 afgav jeg en foreløbig redegørelse i sagen.

Jeg skrev følgende i den foreløbige redegørelse

”Aktindsigt i underretninger om konstateret MRSA i svinebesætninger

Jeg har nu gennemgået de to sager, hvor Fødevarestyrelsen og Fødevareministeriets Klagecenter meddelte henholdsvis (A) og (B) og (C) afslag på aktindsigt i underretninger, som Fødevarestyrelsen havde sendt til ejere af svinebesætninger, hvor undersøgelser havde påvist MRSA i besætningen.

Jeg har behandlet de to sager sammen, idet de to afgørelser fra Fødevareministeriets Klagecenter i alt væsentligt er enslydende, og fordi anmodningerne om aktindsigt gælder de samme dokumenter.

Jeg skal indledningsvist beklage, at sagerne desværre ikke har været behandlet med den hurtighed, som det ville have været ønskeligt.

Det skyldes, at der er en betydelig mængde sager til behandling i øjeblikket.

Alle de steder, hvor jeg i denne foreløbige redegørelse henviser til ’offentlighedsloven’, er der tale om henvisninger til den tidligere gældende offentlighedslov, lov nr. 572 af 19. december 1985 (med senere ændringer) om offentlighed i forvaltningen.

Samlet set er det min foreløbige opfattelse, at de oplysninger, der er anmodet om aktindsigt i, er miljøoplysninger, og at Fødevareministeriets Klagecenter således skulle have lagt dette til grund.

Det er min foreløbige opfattelse, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, ikke er anvendelig i det foreliggende tilfælde.

Vurderingen af, om oplysningerne kan undtages fra aktindsigt, fordi det vil kunne medføre væsentlig økonomisk skade for den virksomhed mv., som oplysningerne angår, skal foretages efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2 (jf. bestemmelserne i miljøoplysningsloven) og ikke efter generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Det er min foreløbige opfattelse, at risikoen for, at en offentliggørelse vil medføre en økonomisk skadevirkning for svinebesætningerne, ikke alene ved oplysningerne fra Statens Serum Institut er underbygget og sandsynliggjort på en sådan måde, at der kan meddeles afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

De hensyn, som Fødevareministeriets Klagecenter har henvist til i sine afgørelser vedrørende kontrol – at ’en del svineproducenter ikke ønsker at blive undersøgt, da man er bange for positive fund, som får konsekvenser for gårdens sundhedsattest’ – er rene hensyn til muligheden for i fremtiden at kunne gennemføre kontrolbesøg hos svineproducenterne.

Det er på baggrund af det, som er anført i forarbejderne til miljøoplysningsloven, min foreløbige opfattelse, at disse hensyn ikke kan medføre en begrænsning i adgangen til aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4.

Bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, hvortil der også er henvist i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, kan heller ikke anvendes som hjemmel til at undtage oplysningerne, fordi det vil være skadeligt af hensyn til offentlig kontrol mv.

Det er min foreløbige opfattelse, at det heller ikke i øvrigt er tilstrækkeligt underbygget og sandsynliggjort, at der foreligger sådanne hensyn, at der kan meddeles afslag på aktindsigt efter generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Endelig er det min foreløbige opfattelse, at det kan overvejes, om oplysningerne i det hele taget er fortrolige.

Jeg har valgt at afgive min udtalelse i foreløbig form, således at Fødevarestyrelsen og Fødevareministeriets Klagecenter kan få lejlighed til at kommentere min foreløbige opfattelse af sagen.

Jeg er indstillet på at henstille til Fødevareministeriets Klagecenter at sørge for, at sagerne bliver genoptaget, og at der bliver truffet nye afgørelser med inddragelse af det, som jeg har anført.

I det følgende har jeg redegjort nærmere for baggrunden for min foreløbige opfattelse af sagen.

Fra s.

25 er der en sagsfremstilling.

Ombudsmandens udtalelse

1.

Indledning

Fødevarestyrelsen testede i 2008, 2010 og 2011 en række svinebesætninger for meticillinresistente Staphylococcus aureus, MRSA.

Fødevarestyrelsen underrettede besætningsejerne om analyseresultaterne.

Underretningerne bestod af nogle analyseresultater, indeholdende bl.a. navn på besætningsejeren, dennes CHR-nr. og besvarelse af, om MRSA var påvist eller ej ved de forskellige prøver.

Analyseresultaterne blev sendt direkte til besætningsejerne, og der var ikke udarbejdet et følgebrev.

Jeg har fra Fødevareministeriets Klagecenter modtaget et eksempel på en sådan underretning.

Fødevareministeriets Klagecenter har i afgørelserne af 29. maj 2012 i forhold til henholdsvis (B) og (C) og (A) udtrykkeligt skrevet, at klagecentret ikke har taget stilling til, hvorvidt de pågældende underretninger om MRSA er omfattet af miljøoplysningsloven.

Men klagecentret har i afgørelserne – samtidig med afslag på aktindsigt efter offentlighedsloven – anført, at den vurdering, klagecentret har foretaget i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, ’kan defineres som en konkret, restriktiv vurdering af bestemmelsens anvendelse’, og at ’underretningerne om MRSA således kan undtages efter miljøoplysningslovens § 2, stk. 3’.

Jeg må forstå det således, at klagecentret – uden at tage direkte stilling til, om oplysningerne er omfattet af miljøoplysningsloven – har foretaget den afvejning, der skal foretages efter miljøoplysningslovens § 2, stk. 3.

Jeg må også forstå, at klagecentret tillige har overvejet anvendelsen af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, i overensstemmelse med miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, om forholdet til miljøoplysningsdirektivets art.

4, stk. 2, således som det kan læses af afgørelsen til (C) og (B) og klagecentrets udtalelse til mig af 4. oktober 2012 i (A)’s sag.

Det er på denne baggrund nødvendigt først at tage stilling til, om oplysningerne er omfattet af miljøoplysningsloven, og i givet fald hvilken betydning det har for vurderingen af sagen.

2.

Miljøoplysningsloven

2.1.

Relevante bestemmelser i miljøoplysningsloven og det underliggende direktiv

Den oprindelige miljøoplysningslov (lov nr. 292 af 27. april 1994 om aktindsigt i miljøoplysninger) blev vedtaget for at gennemføre Rådets direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger.

Loven blev i 2000 ændret med henblik på at gennemføre konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet (Århuskonventionen) i dansk ret.

Miljøoplysningsloven blev igen ændret ved lov nr. 310 af 2. maj 2005, hvorved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF blev gennemført i dansk ret.

Direktivet gennemfører bl.a. Århuskonventionens regler om indsigt i miljøoplysninger og aktiv formidling af miljøoplysninger i EU-retten.

§§ 2 og 3 i miljøoplysningsloven (nu lovbekendtgørelse nr. 660 af 14. juni 2006 som ændret ved lov nr. 484 af 11. maj 2010 og lov nr. 580 af 18. juni 2012) har følgende ordlyd

’§ 2 .

Enhver har under de betingelser og med de undtagelser, der følger af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven, ret til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger, jf. dog stk. 2-6 og § 3.

Stk. 2.

Ret til aktindsigt efter denne lov begrænses ikke af særlige bestemmelser om aktindsigt i anden lovgivning.

Dette gælder dog ikke bestemmelser fastsat til gennemførelse af fællesskabsretlige forpligtelser.

Stk. 3.

I sager om aktindsigt i miljøoplysninger, der er omfattet af bestemmelserne i §§ 2, 7 og 10, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen eller i § 12, stk. 1, § 14, stk. 1, og § 15, stk. 1, i forvaltningsloven, skal vedkommende myndighed foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesser, der varetages ved udlevering af miljøoplysningerne, over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering.

Bestemmelserne i §§ 2, 7 og 10, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen eller i § 12, stk. 1, § 14, stk. 1, og § 15, stk. 1, i forvaltningsloven skal anvendes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

Bestemmelserne i 1. og 2. pkt. gælder ikke for sager omfattet af § 2, stk. 1, 1. pkt., i lov om offentlighed i forvaltningen, som behandles af politiet og anklagemyndigheden.

Stk. 4.

§ 10, stk. 1, nr. 5, i lov om offentlighed i forvaltningen gælder ikke for miljøoplysninger, jf. dog § 4 a.

Stk. 5.

Bestemmelserne i § 10, nr. 1-4, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, i lov om offentlighed i forvaltningen eller § 12, stk. 1, i forvaltningsloven finder ikke anvendelse på oplysninger om emissioner til miljøet, i det omfang afslag på aktindsigt vil stride imod bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/4/EF af 28. januar 2003 om offentlig adgang til miljøoplysninger og om ophævelse af Rådets direktiv 90/313/EØF.

Stk. 6.

Bestemmelserne i § 13, stk. 1, nr. 4-6, i lov om offentlighed i forvaltningen eller § 15, stk. 1, nr. 4 og 5, i forvaltningsloven finder ikke anvendelse på miljøoplysninger, i det omfang afslag på aktindsigt vil stride imod bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, i det i stk. 5 nævnte direktiv.

§ 3.

Ved miljøoplysninger forstås alle oplysninger, som er i myndighedens besiddelse, eller som opbevares for den, som foreligger i skriftlig form, i billed- eller lydform, eller i elektronisk eller en hvilken som helst anden form, uanset hvornår oplysningerne er tilvejebragt, og som vedrører

1) tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft og atmosfære, vand, jord, landskaber og naturområder, herunder vådområder, kyst- og havområder, biologisk mangfoldighed og dennes enkelte bestanddele, herunder genetisk modificerede organismer, og vekselvirkningen mellem disse elementer,

2) faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj, stråling eller affald, herunder radioaktivt affald, emissioner, udledninger og andre udslip i miljøet, der påvirker eller kan påvirke de miljøelementer, som er nævnt i nr. 1,

3) foranstaltninger, herunder administrative foranstaltninger såsom politikker, lovgivning, planer, programmer, miljøaftaler og aktiviteter, der påvirker eller kan påvirke de enkelte miljøelementer, som er nævnt i nr. 1 og 2, og faktorer samt foranstaltninger og aktiviteter, der har til formål at beskytte disse miljøelementer,

4) rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen,

5) rentabilitetsberegninger og andre økonomiske analyser og forudsætninger, som er anvendt i forbindelse med de foranstaltninger og aktiviteter, som er nævnt i nr. 3, og

6) menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder, hvor det er relevant, forurening af fødekæden, menneskers levevilkår, kulturminder og bygningsværker, i det omfang de påvirkes af de enkelte miljøelementers tilstand, som er nævnt i nr. 1, eller via disse elementer af de i nr. 2 og 3 nævnte forhold.

’

Bestemmelsen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, angiver, at anmodninger om indsigt i miljøoplysninger som udgangspunkt skal behandles efter de almindelige regler i (primært) offentlighedsloven – dog med de undtagelser, der følger af miljøoplysningsloven selv.

Konsekvensen af miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, er, at i de tilfælde, hvor der er uoverensstemmelse mellem reglerne i offentlighedsloven og miljøoplysningsloven, skal reglerne i miljøoplysningslovens § 2, stk. 2-6, og § 3 finde anvendelse for de oplysninger, der er miljøoplysninger i miljøoplysningslovens forstand.

Forarbejderne til den oprindelige miljøoplysningslov og de efterfølgende ændringer af loven indeholder flere steder oplysninger om samspillet mellem miljøoplysningsloven og offentlighedslovens regler.

Det følger af forarbejderne, at (bl.a.) den danske offentlighedslov finder uændret anvendelse – bortset fra de steder, hvor miljøoplysningsloven fastsætter noget andet.

Det fremgår imidlertid også generelt af forarbejderne, at denne antagelse bygger på en forudsætning om, at offentlighedslovens regler ikke indskrænker adgangen til indsigt mere, end miljøoplysningsdirektivet (direktiv 2003/4/EF) giver adgang til.

Det følger både af Danmarks EU-retlige forpligtelser og af forarbejderne til miljøoplysningsloven, at miljøoplysningsloven og de bestemmelser i offentlighedsloven, som miljøoplysningsloven henviser til, skal fortolkes i lyset af miljøoplysningsdirektivet i sager om indsigt i miljøoplysninger.

For en nærmere redegørelse herom, se bl.a. sagen offentliggjort i Folketingets Ombudsmands beretning for 2011 som sag nr. 2011 14-5 *.

Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, at bestemmelserne i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4-6, (og forvaltningslovens § 15, stk. 1, nr. 4 og 5) ikke finder anvendelse på miljøoplysninger, i det omfang afslag på aktindsigt vil stride mod bestemmelserne i art.

4, stk. 2, i miljøoplysningsdirektivet.

Art.

4, stk. 2, har følgende ordlyd

’2.

Medlemsstaterne kan fastsætte, at en anmodning om adgang til miljøoplysninger kan afslås, hvis offentliggørelse kunne have en ugunstig indvirkning på

a) offentlige myndigheders tavshedspligt for så vidt angår sagsbehandling, når lovgivningen stiller krav om en sådan fortrolig behandling

b) internationale forbindelser, den offentlige sikkerhed eller det nationale forsvar

c) retssagers behandling ved domstolene, en persons mulighed for at få en retfærdig rettergang eller offentlige myndigheders mulighed for efterforskning af strafferetlig eller disciplinær art

d) beskyttelsen af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis de skal beskyttes i henhold til national ret eller fællesskabsret med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse, herunder offentlighedens interesser i at bevare statistisk fortrolighed og fortrolighed i skatteforhold

e) intellektuelle ejendomsrettigheder

f) beskyttelsen af personoplysninger og/eller sagsakter vedrørende fysiske personer, hvis den pågældende person ikke har givet samtykke til offentliggørelse heraf, og hvis en sådan fortrolighed har hjemmel i national ret eller fællesskabsret

g) andre personers interesser eller beskyttelse, når disse personer har givet de ønskede oplysninger frivilligt uden at være eller kunne gøres juridisk forpligtet hertil, medmindre de har givet deres samtykke til offentliggørelse af oplysningerne

h) beskyttelsen af det miljø, oplysningerne vedrører, som f.eks. sjældne arters levesteder.

De i stk. 1 og 2 nævnte grunde til afslag på anmodning om oplysninger skal fortolkes restriktivt under hensyntagen til samfundets interesse i, at oplysningerne offentliggøres i det konkrete tilfælde.

I hver enkelt tilfælde skal de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering.

Medlemsstaterne kan ikke i henhold til stk. 2, litra a), d), f), g) og h), fastsætte, at en anmodning kan afslås, hvis anmodningen gælder oplysninger om emissioner til miljøet.

Inden for disse rammer og for så vidt angår anvendelsen af litra f) sikrer medlemsstaterne, at kravene i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger overholdes.

’

De undtagelser, der findes i miljøoplysningsdirektivets art.

4, stk. 2, svarer til undtagelserne i art.

4, stk. 4, i Århuskonventionen.

Ved lovændringen i 2000 med henblik på implementering af Århuskonventionens regler blev der taget højde for konventionens undtagelsesbestemmelser i lovens § 2, stk. 5.

Af forarbejderne hertil fremgår bl.a. følgende (jf. Folketingstidende 1999-2000, tillæg A, s.

4678 ff.)

’Konventionens generelle udgangspunkt er, at adgangen til at begrænse aktindsigten skal fortolkes restriktivt under hensyn til offentlighedens interesse i, at oplysningerne offentliggøres.

…

Hvad angår de konkrete undtagelsessituationer bemærkes, at der i langt størstedelen af situationerne er fuldstændig overensstemmelse imellem konventionen og de danske regler.

Offentlighedsloven går dog på enkelte områder videre end det, der umiddelbart kan forenes med konventionen.

…

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, indeholder mulighed for efter et konkret skøn at begrænse retten til aktindsigt af hensyn til det offentliges kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed (nr. 4), det offentliges økonomiske interesser (nr. 5) og private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (nr. 6).

Det følger herudover af offentlighedslovens § 13, stk. 2, at myndighederne under alle omstændigheder skal udlevere de oplysninger, der ikke har følsom karakter (ekstraheringspligt).

Lovforslaget indeholder en fortolkningsregel, hvorefter oplysninger alene kan undtages efter disse bestemmelser, i det omfang dette ikke vil stride imod reglerne i konventionens artikel 4.

En sådan fortolkningsregel gælder allerede i nogen grad i dag, idet det fremgår af bemærkningerne til miljøoplysningsloven fra 1994, at adgangen til at nægte aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, af hensyn til gennemførelsen af direktivet forudsættes begrænset til helt bestemte situationer, hvor undtagelsen er forenelig med direktivet.

Det drejer sig om miljøoplysninger, der er givet fra tredjemand, uden at denne var forpligtet til det, og oplysninger der, hvis de offentliggøres, kan skade miljøet.

Denne fortolkningsregel indsættes nu i loven med en henvisning til konventionen og udvides til at omfatte § 13, stk. 1, nr. 4, 5 og 6.

I forhold til § 13, stk. 1, nr. 4, vil dette indebære, at begrænsning i adgangen til aktindsigt i miljøoplysninger alene med henvisning til, at det vil være skadeligt for det offentliges kontrol-, regulerings-, eller planlægningsvirksomhed herefter ikke vil være mulig.

Det vil være en forudsætning for hemmeligholdelse, at det kan forenes med en af undtagelsessituationerne i konventionens artikel 4, herunder at det f.eks. sker af hensyn til den fortrolige karakter af myndighedernes forhandlinger (artikel 4, stk. 4, litra a)) den foreløbige karakter af dokumentet (artikel 4, stk. 3, litra c)) m.v.

…

I forhold til § 13, stk. 1, nr. 6, vil reglen indebære, at der fremover kan undtages oplysninger, når man er indenfor rammerne af § 13, stk. 1, nr. 6, og situationen samtidig kan forenes med en af undtagelsessituationerne i konventionens artikel 4.

Udover de hensyn, der blev nævnt i bemærkningerne til den gældende miljøoplysningslov, der begge er omfattet af konventionen (artikel 4, stk. 4, litra g og h)), vil dette bl.a. indebære, at beskyttelse af oplysninger af hensyn til forskningsmæssige interesser kan varetages med hjemmel i bestemmelsen, når der er tale om materiale under udarbejdelse (artikel 4, stk. 3, litra c)).

Det bemærkes i øvrigt, at lovforslaget alene omfatter miljøoplysninger.

Efter gældende ret vil disse i praksis formentlig i vid udstrækning være omfattet af reglerne om ekstrahering, hvorfor denne type oplysninger antagelig kun yderst sjældent overhovedet ville kunne undtages efter de nævnte undtagelsesregler i offentlighedsloven.

’

Af forarbejderne til den nugældende § 2, stk. 6, i miljøoplysningsloven fremgår bl.a. følgende (jf. Folketingstidende 2004-05, 2. samling, tillæg A, s.

102)

’Ad stk. 6.

Den gældende bestemmelse i § 2, stk. 5, indeholder en fortolkningsregel, hvorefter oplysninger alene kan undtages efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4-6, i det omfang dette ikke vil stride imod reglerne i konventionens artikel 4, stk. 2.

Det foreslås, at denne fortolkningsregel også skal omfatte § 15, stk. 1, nr. 4-5 i forvaltningsloven og rette sig mod direktivet i stedet for konventionen.

For så vidt angår særligt statistikoplysninger bemærkes, at direktivet i art.

4, stk. 2, litra d), fastsætter, at der bl.a. er mulighed for at undtage statistiske oplysninger i forbindelse med beskyttelse af forretnings- og fabrikshemmeligheder, hvis oplysningerne skal beskyttes med henblik på at beskytte en legitim økonomisk interesse, herunder offentlighedens interesse i at bevare bl.a. statistisk fortrolighed.

Det må antages, at dette hensyn først og fremmest vil være til stede, når der er tale om oplysninger, som afgives frivilligt til brug for statistik m.v. Hjemmel til at undtage fra aktindsigt i disse situationer kan som hidtil findes i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Herudover vil en undtagelse, som det også fremgår af bemærkningerne til § 1, nr. 4, i lovforslaget, også kunne være forenelig med direktivet, hvis det f.eks. sker med henvisning til, at anmodningen vedrører internt materiale (artikel 4, stk. 1, litra e)), af hensyn til beskyttelse af privates og offentlige forretnings- og fabrikshemmeligheder (artikel 4, stk. 2, litra d)), immaterielle rettigheder (artikel 4, stk. 2, litra e)) og privates personlige, herunder økonomiske forhold (persondata, artikel 4, stk. 2, litra f)).

I det omfang hensynet til statistisk fortrolighed vil kunne begrunde en undtagelse i yderligere situationer, må det antages, at hjemmel hertil ligeledes findes i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

’

2.2.

Er oplysningerne omfattet af miljøoplysningsloven?

Jeg har tidligere i en sag – offentliggjort i Folketingets Ombudsmands beretning for 2012 som sag nr. 2012-21 * – taget stilling til, at oplysninger, fremkommet ved en MRSA-undersøgelse af nogle kongresdeltagere, var omfattet af lov om aktindsigt i miljøoplysninger, jf. lovens § 3, stk. 1, nr. 6, jf. nr. 1.

I sagen skrev jeg bl.a. følgende (SSI er en forkortelse for Statens Serum Institut)

’Efter de foreliggende oplysninger må det lægges til grund, at MRSA-bakterier – herunder den særlige variant, som findes hos svin, MRSA CC398 – kan udgøre en risiko for menneskers sundhed, at luften (som er et miljøelement, jf. lovens § 3, stk. 1, nr. 1, og direktivets artikel 2, nr. 1, litra a) i svinestalde kan indeholde MRSA CC398-bakterier, og at disse bakterier kan smitte mennesker, der færdes i stalden.

MRSA CC398-bakterier i svinestalde må således antages at udgøre et særligt arbejdsmiljømæssigt problem for mennesker, der arbejder med svineproduktion og derfor ofte færdes i svinestalde.

De oplysninger, som SSI er i besiddelse af, er fremkommet i forbindelse med en undersøgelse, der med henblik på at forebygge sygdomme hos mennesker skulle afdække omfanget af dette arbejdsmiljømæssige problem.

Oplysningerne om undersøgelsen er derfor efter min opfattelse også oplysninger om, hvordan tilstanden i et miljøelement (luften) kan påvirke menneskers sundhedstilstand.

Jeg bemærker i den forbindelse, at det efter direktivets ordlyd ikke er nødvendigt for, at en oplysning kan anses for en miljøoplysning, at det er påvist, at menneskers sundhedstilstand er blevet påvirket af tilstanden i et miljøelement.

Der skal bare være tale om, at tilstanden kan påvirkes.

Det er på den baggrund – og under hensyn til at miljøoplysningsbegrebet efter den foreliggende udtalelse fra EU-Kommissionen og efter EU-Domstolens praksis skal fortolkes bredt – min opfattelse, at oplysningerne i SSI’s sag om MRSA-undersøgelsen er omfattet af lov om aktindsigt i miljøoplysninger, jf. lovens § 3, stk. 1, nr. 6, jf. nr. 1.

Dette gælder efter min opfattelse alle de oplysninger, der er fremkommet i forbindelse med SSI’s undersøgelse (og således ikke kun selve prøvedataene).

Jeg henviser i den forbindelse til den meget brede definition, især i lovens § 3, stk. 1, nr. 3 (som bestemmelsen i nr. 6 også henviser til).

Det fremgår heraf, at alle former for foranstaltninger og aktiviteter mv., som har til formål at beskytte miljøelementer, er omfattet af definitionen.

Jeg henviser også til den sag, som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning som sag 2011 14-5 , hvor alle oplysninger i databasen Vetstat blev anset for miljøoplysninger.

Endvidere henviser jeg til den dom fra EU-Domstolen, som EU-Kommissionen har omtalt i sin udtalelse af 17. februar 2012.

Heraf fremgår det, at (alle) oplysninger indgivet under en national procedure til godkendelse af et plantebeskyttelsesmiddel var omfattet af direktivets miljøoplysningsdefinition.

Jeg bemærker dog også, at jeg ikke mener, at der er tale om oplysninger om emissioner, jf. miljøoplysningslovens § 3, stk. 1, nr. 2, sådan som du har anført.

’

Se Folketingets Ombudsmands beretning for 2012, sag nr. 2012-21 *, for en mere udførlig gennemgang af forarbejder, praksis mv. vedrørende vurderingen af, hvornår der er tale om miljøoplysninger.

I de to foreliggende sager er der tale om MRSA-undersøgelser foretaget på svinebesætninger.

Det er således besætningen, der er testet for stafylokokbakterien MRSA, og ikke besætningsejeren eller andre, herunder ansatte mfl., der færdes i stalden.

Jeg har forstået det således, at hvis der er MRSA hos besætningen – der typisk bærer MRSA-bakterierne på huden eller i trynen – vil der være MRSA-bakterier i støvet, på alle overflader og i luften i svinestalden, jf. Sundhedsstyrelsens vejledning nr. 9555 af 14. november 2012 om forebyggelse af spredning af MRSA (2. udgave, 2012), som også er nævnt nedenfor i afsnit 4.1.

Man kan derfor ikke undgå at komme i berøring med MRSA, når man opholder sig i en svinestald, hvor besætningen er MRSA-positiv.

Det er på denne baggrund min foreløbige opfattelse, at de foreliggende undersøgelsesresultater er miljøoplysninger, jf. miljøoplysningslovens § 3, stk. 1, nr. 1, idet luften i svinestalde – som jeg har forstået det – vil indeholde MRSA-bakterier, hvis besætningen er bærer af MRSA.

Det har den konsekvens, at miljøoplysningsloven finder anvendelse i sagen.

Jeg er i øvrigt bekendt med, at Fødevareministeriets Klagecenter i forbindelse med en (meget) tilsvarende anmodning om aktindsigt i en afgørelse af 24. maj 2013 – bl.a. med henvisning til min udtalelse i sag nr. 2012-21 i min beretning for 2012 – har lagt til grund, ’at oplysninger om CHR-numrene på MRSA-positive slagtesvin der indeholder oplysninger om hvilke besætninger der potentielt kan have MRSA i luften i deres svinestalde, kan anses for at være omfattet af miljøoplysningsbegrebet i miljøoplysningslovens § 3, stk. 1, nr. 1’.

Jeg har modtaget en klage over denne afgørelse, som jeg behandler i sagen med mit j.nr. (…), klagecentrets sagsnr.

(…).

Jeg har ikke fundet anledning til at ændre min opfattelse (fra sag nr. 2012-21 * i min beretning for 2012) af, at der ikke er tale om oplysninger om emissioner, jf. miljøoplysningslovens § 3, stk. 1, nr. 2, således som (A) har anført.

2.3.

Hvilken betydning har det, at oplysningerne er miljøoplysninger?

Fødevarestyrelsen og Fødevareministeriets Klagecenter har i deres afgørelser om afslag på aktindsigt henvist til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, som hjemmel til at kunne undtage oplysningerne fra aktindsigt.

Som det fremgår nedenfor, mener jeg – ud fra de hensyn, som myndighederne har henvist til som grundlag for afslaget – at det også kunne have været overvejet at anvende bestemmelserne i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2, og § 13, stk. 1, nr. 4.

Der findes i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, en generel afvejningsregel, hvorefter adgangen til at begrænse aktindsigt skal fortolkes restriktivt under hensyn til offentlighedens interesse i, at oplysningerne offentliggøres, og en konkret afvejningsregel, hvorefter de offentlige interesser, der varetages ved udlevering, i hver enkelt sag om aktindsigt skal afvejes over for de interesser, der varetages ved at afslå udlevering.

Den generelle afvejningsregel medfører, at lovens undtagelsesbestemmelser skal fortolkes restriktivt.

Den konkrete afvejningsregel indebærer, at selv hvis en undtagelsesbestemmelse som sådan generelt kan finde anvendelse, er det kun lovligt at meddele afslag, såfremt interesserne, der varetages herved, overstiger de interesser, der varetages ved udlevering af de pågældende oplysninger.

Den konkrete afvejningsregel er indarbejdet for alle offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (dog ikke for sager inden for strafferetsplejen, som behandles af politiet og anklagemyndigheden), dvs. offentlighedslovens § 2, § 7, § 10, § 12, stk. 1, og § 13.

Myndighederne har således i alle sager om aktindsigt i miljøoplysninger, der er omfattet af de nævnte bestemmelser, pligt til at foretage en konkret afvejning af de modstående hensyn.

Hertil kommer, at der i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, findes en fortolkningsregel, hvorefter det er en forudsætning for undtagelse af miljøoplysninger fra aktindsigt efter bestemmelserne i bl.a. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4 og 6, at det er foreneligt med en af undtagelsessituationerne nævnt i miljøoplysningsdirektivets art.

4, stk. 2.

Der er således tale om, at § 13, stk. 1, nr. 4 og 6, har et mere snævert område end normalt, når der er tale om miljøoplysninger.

Det har således stor betydning for vurderingen i sagen, at de underretninger, der blev begæret aktindsigt i, er omfattet af miljøoplysningsloven, da der er tale om en mere restriktiv vurdering end en vurdering efter offentlighedsloven, jf. nærmere nedenfor.

3.

Hvilke hensyn har myndighederne henvist til som grundlag for afslaget på aktindsigt?

Klagecentrets afgørelser af 29. maj 2012 bygger bl.a. på oplysninger fra Statens Serum Institut.

På baggrund af disse oplysninger konkluderer klagecentret, ’at behovet for at beskytte besætningsejere og dennes familie og ansatte mod en overvejende sandsynlighed for udstødelse fra det omkringliggende samfund, uden at der er tilstrækkeligt fagligt belæg herfor, vejer tungere end behovet for offentliggørelse af de pågældende oplysninger’.

Fødevareministeriets Klagecenter har i afgørelserne også anført, at det følger af oplysningerne fra Statens Serum Institut, at ejere af besætninger, hvor der tidligere er offentliggjort oplysninger om, at der er konstateret MRSA, har mistet kunder og dermed omsætning, og ’at en del svineproducenter ikke ønsker at blive undersøgt, da man er bange for positive fund, som får konsekvenser for gårdens sundhedsattest’.

De hensyn, som klagecentret har oplistet i sine afgørelser som grundlag for at undtage oplysningerne fra aktindsigt, mener jeg på den baggrund kan inddeles i tre grupper: a) hensynet til at undgå stigmatisering af besætningsejerne og andre, der omgås besætningen, b) hensynet til ikke at skade virksomhedernes økonomi og c) hensynet til myndighedernes kontrolvirksomhed.

Klagecentret har alene anvendt generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, som hjemmel for afslaget på aktindsigt.

Hensyn til enkeltpersoners private – herunder økonomiske – forhold og hensyn til erhvervsmæssige forhold varetages som udgangspunkt efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2.

Hensynet til gennemførelse af myndighedernes kontrolvirksomhed er beskyttet af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4.

Bestemmelserne i § 12, stk. 1, har til formål at gøre op med private og kommercielle interesser, og § 13, stk. 1, nr. 4, at gøre op med hensyn til offentlig kontrol mv. Først efter en vurdering af, om hensynene er beskyttet af disse bestemmelser, vil man kunne overveje anvendelsen af generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, hvis dette ikke er tilfældet.

Jeg mener derfor, at det i første omgang er relevant at tage stilling til, om oplysningerne kunne undtages fra aktindsigt med hjemmel i disse bestemmelser og under hensyn til afvejningsreglerne i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, og fortolkningsreglen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6.

4.

Vurderingen i den konkrete sag

4.1.

Oplysninger om MRSA

Det fremgår af klagecentrets afgørelser, at oplysninger om MRSA bl.a. anvendes til en afrapportering til EU-Kommissionen.

Det fremgår også af sagernes akter, at offentliggørelse af (anonymiserede) nationale data om MRSA sker på European Food Safety Authority, EFSA’s hjemmeside, hvor indberetningerne fra medlemslandene er samlet i to rapporter (part A og part B).

Af Sundhedsstyrelsens vejledning om forebyggelse af spredning af MRSA (2. udgave, 2012) (vejledning nr. 9555 af 14. november 2012) fremgår bl.a. følgende om den særlige form for MRSA, der findes hos svin (MRSA 398)

’2.1.1 Om MRSA af svinetype (MRSA 398)

I 2004-5 opdagede man en ny type MRSA, kaldet MRSA 398 (henviser til, at det er den 398ende type MRSA fundet ved multilocus sekvenstypning, mlst).

MRSA 398 er anderledes end de tidligere kendte MRSA-typer fordi

I 2011 udgjorde MRSA 398 over 10 % af nye MRSA-tilfælde.

Der er dog betydelige regionale forskelle og MRSA 398 personer findes indtil videre stort set ikke i storbyer som Århus og København.

På denne baggrund er derfor indført som ny risikosituation, ’dagligt arbejde i en svinestald eller tilsvarende daglig kontakt med levende svin’.

Risikosituationen gælder både for personen, der arbejder med levende svin og for personens husstand (afsnit 4.1.1 og kapitel 7).

Risikosituationen er dog modificeret ved at den enkelte hospitalsledelse afhængig af den lokale forekomst af MRSA 398 kan dispensere fra, at alle patienter skal spørges om kontakt til levende svin.

Svinene bærer typisk MRSA 398 på huden eller i trynen.

I stalden vil bakterierne desuden være i støvet, på alle overflader og i luften.

Man kan derfor ikke undgå at komme i berøring med MRSA 398, når man opholder sig i en stald, hvor svinene er MRSA-positive.

Det er ikke alle mennesker, der kan blive bærere af MRSA 398.

Undersøgelser har vist, at ca. 30-80 % af de personer, der dagligt opholder sig i MRSA 398 positive besætninger, bliver bærere.

Personer, der dagligt arbejder i en smittet svinebesætning, udsættes hele tiden for MRSA.

Derfor giver det som udgangspunkt ingen mening at forsøge at fjerne bærertilstanden hos disse personer.

Risikoen for at sprede MRSA uden for husstanden ved besøg eller sociale aktiviteter har vist sig at være meget ringe.

Langt de fleste, som kun kommer en enkelt gang i stalden, vil – selvom de umiddelbart efter kan være positive – spontant tabe MRSA 398 inden for få dage.

Risikoen ved at besøge en svinebesætning (besøgsgård), hvis man i øvrigt er sund og rask, anses derfor for at være meget lille.

Der synes kun at være meget begrænset/ingen risiko for at blive bærer, hvis man kun håndterer kød eller døde svin (arbejde på slagterier).

Undersøgelser har påvist MRSA 398 i svine- og kyllingekød, men epidemiologiske data fra både Danmark, Holland og USA har ikke vist nogen tegn på, at MRSA overføres via kød hverken ved håndtering eller spisning.

MRSA 398 giver anledning til samme type infektioner som andre MRSA-typer, det vil sige overfladiske hudinfektioner, men alvorlige infektioner kan også forekomme.

Det er væsentligt at være opmærksom på denne risikosituation hos personer, der skal opereres, da de i givet fald skal have justeret evt.

profylaktisk antibiotikabehandling til også at dække MRSA (skal kun gives såfremt, der i øvrigt findes indikation for brug af antibiotika).

Personer, der er positive med MRSA 398 må (som ved andre typer af MRSA) gerne komme i skoler og daginstitutioner samt deltage i sociale aktiviteter, såfremt der ikke er tegn på aktiv infektion med MRSA (reference 1, kapitel 11).

For at følge udviklingen af MRSA 398 i Danmark, herunder specielt følge om der kommer tegn til øget menneske til menneske smitte, anbefales det, at MRSA negative husstandsmedlemmer undersøges årligt.

’

Det fremgår af Arbejdstilsynets hjemmeside, www.arbejdstilsynet.dk, under ’Arbejdsmiljøemner’, at en arbejdsgiver, hvis medarbejdere arbejder med dyrebesætninger, der er smittet med MRSA, skal informere medarbejderne om de særlige smitterisici, der kan være forbundet med arbejdet, samt om, hvordan de skal forholde sig under arbejdet.

Der er ikke krav om, hvordan arbejdsgiveren skal informere medarbejderne, men arbejdsgiveren har pligt til at sikre sig, at medarbejderne har forstået instruktionen.

Arbejdsgiveren skal også sørge for, at de særlige smitterisici ved at arbejde i inficerede besætninger og de foranstaltninger, som virksomheden har indført for at forebygge smitten, er beskrevet i virksomhedens arbejdspladsvurdering (APV).

Det fremgår af en nyhed på Fødevarestyrelsens hjemmeside af 23. januar 2013, at fødevareministeren vil undersøge MRSA-smitte i danske svinestalde.

Det fremgår, at Fødevarestyrelsen skal til at granske, hvor udbredt svinebakterien MRSA CC398 er i danske svinestalde, og at det sker, fordi nye tal viser en stigende forekomst af bakterien på de danske slagterier.

De nye tal fra Fødevarestyrelsen viser ifølge nyheden, at 88 pct. af slagtesvinene på danske slagterier er smittet med MRSA CC398.

Det er angiveligt en fordobling på et år, og derfor skal en ekstra undersøgelse af svinebesætningerne vise, om der også er sket en stigning i de danske svinestalde.

Ifølge nyheden tyder meget på, at mange svin bliver smittet på slagteriet eller på vej til slagteriet, men undersøgelsen sættes i gang for at give nogle sikre tal.

Det fremgår også, at fødevareministeren sammen med sundhedsministeren har nedsat en aktionsgruppe, der skal komme med konkrete forslag til, hvordan spredningen af MRSA fra svin kan stoppes.

4.2.

Vurdering efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, har følgende ordlyd

’§ 12 .

Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,

…’

Om en oplysning kan anses for omfattet af undtagelsesbestemmelsen, beror på, om den kan betegnes som ’følsom’, dvs. er af en sådan karakter, at den efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp.

226.

Oplysninger af så følsom karakter, at de er omfattet af den tidligere gældende bestemmelse i forvaltningslovens § 28, stk. 1, er utvivlsomt omfattet af undtagelsesbestemmelsen, men også mindre følsomme oplysninger kan undtages.

Det drejer sig i praksis f.eks. om oplysninger vedrørende den pågældendes private økonomi eller visse familiære forhold.

Se bl.a. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s.

423, Jon Andersen, Offentlighed i Forvaltningen (2013), s.

255 ff., John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), s.

219 f., og betænkning nr. 1510/2009, s.

647 f.

Om oplysninger er så følsomme, at de skal hemmeligholdes, vil i øvrigt også kunne være afhængigt af, i hvilken sammenhæng de fremkommer.

Se Niels Fenger, Forvaltningsloven med kommentarer (2013), s.

689 f.

Oplysninger, der er offentligt tilgængelige, vil ikke kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen.

Bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 1, er absolut, i den forstand at hemmeligholdelse ikke er betinget af en konkret interesseafvejning, men kun afhænger af, om det eller de dokumenter, som begæringen om aktindsigt angår, indeholder oplysninger vedrørende ’enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold’.

Når der er tale om miljøoplysninger, er spørgsmålet om hemmeligholdelse imidlertid underlagt afvejningsreglerne i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3.

Efter miljøoplysningsdirektivets art.

4, stk. 2, litra f), vil en anmodning om adgang til miljøoplysninger kunne afslås, hvis offentliggørelsen kan have en ugunstig indvirkning på beskyttelsen af personoplysninger og/eller sagsakter vedrørende fysiske personer, hvis den pågældende person ikke har givet samtykke til offentliggørelse heraf, og hvis en sådan fortrolighed har hjemmel i national ret eller EU-ret.

Den særlige beskyttelse, som bl.a. fortrolige personoplysninger således nyder efter direktivet, fører dog til, at den konkrete afvejningsregel i almindelighed ikke indebærer, at der skal meddeles aktindsigt i oplysninger om enkeltpersoners private forhold, der er omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Se bl.a. Folketingstidende 2004-2005, tillæg A, s.

96.

Oplysninger om personers helbredsforhold er oplysninger omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

De oplysninger, der er søgt om aktindsigt i, er ikke umiddelbart sådanne oplysninger, da anmodningerne retter sig mod oplysninger om, hvorvidt svinene er smittet med MRSA.

Efter bestemmelsen vil imidlertid også en (uberettiget) mistanke om, at en person har MRSA, være en helbredsoplysning, der er omfattet af bestemmelsen.

Se bl.a. Ugeskrift for Retsvæsen 2011.2343H, hvor oplysninger om mistanke om alkoholmisbrug blev anset for omfattet af begrebet ’helbredsmæssige forhold’ i persondatalovens § 7.

Ifølge Sundhedsstyrelsens vejledning, der er citeret ovenfor, findes langt de fleste tilfælde af MRSA 398 hos de mennesker, der til daglig arbejder i svinebesætninger, og MRSA 398 synes at smitte mindre mellem mennesker end andre MRSA-typer.

Husstandsmedlemmer, der ikke kommer i stalden, er langt sjældnere bærere af MRSA.

Der findes endnu kun få tilfælde hos mennesker, der ikke har direkte kontakt til grise, eller som ikke bor i husstand med en person, der har direkte kontakt til grise.

Jeg går ud fra, at det også gælder for mennesker, der ikke så ofte kommer i stalden.

Undersøgelser har vist, at ca. 30-80 % af de personer, der dagligt opholder sig i MRSA 398-positive besætninger, bliver bærere.

Det forhold, at der kan konstateres MRSA-smitte hos en besætning, gør således ikke, at man automatisk derfra kan slutte, at besætningsejeren og/eller hans ansatte og hans familie er smittet med MRSA.

For de personer, der har daglig kontakt med den smittede besætning, er der imidlertid en vis sandsynlighed for, at de er smittede.

For en besætningsejer, der ikke selv omgås svinebesætningen, eller ansatte hos ham, der udfører andre opgaver end at passe svinene mv., er der ikke nogen særlig risiko for at være smittet med MRSA.

Det samme gælder personer, der kommer mindre hyppigt i stalden.

Oplysninger om MRSA-smitte i en besætning afslører ikke noget om, hvem der har haft daglig kontakt med svinene, og hvem disse personer i øvrigt omgås.

Samtidig er der kun en vis sandsynlighed for, at de, som har daglig kontakt med svinene, er smittede.

I hvert fald under disse omstændigheder mener jeg ikke, at oplysningerne om MRSA-smitte i en svinebesætning kan anses for oplysninger om enkeltpersoners helbredsforhold.

Det er på den baggrund min foreløbige opfattelse, at oplysningerne ikke er omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

4.3.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, lyder således

’§ 12 .

Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

…

2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

’

Bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2, kan kun anvendes, hvis aktindsigt efter et konkret skøn antages at indebære en nærliggende risiko for, at der – typisk af konkurrencemæssige hensyn – påføres den pågældende person eller virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab af nogen betydning, jf. Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp.

3088 f., John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), s.

226, og betænkning nr. 1510/2009, s.

651 ff., hvor der også findes en gennemgang af praksis om bestemmelsen.

Bestemmelsen forudsætter en konkret vurdering, der falder i to led.

Der skal først tages stilling til, om der er tale om oplysninger vedrørende forretningsforhold mv. Er det tilfældet, skal der herefter foretages en vurdering af, om aktindsigt i disse oplysninger vil kunne medføre væsentlig økonomisk skade for den virksomhed mv., oplysningerne angår.

Når der er tale om miljøoplysninger, gælder desuden afvejningsreglen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, hvorefter nægtelse af aktindsigt forudsætter, at myndighederne foretager en afvejning af på den ene side de hensyn, der er nævnt i § 12, stk. 1, og på den anden side offentlighedens interesser i, at oplysningerne bliver udleveret.

Det er min opfattelse, at oplysninger om, hvorvidt en svinebesætning er smittet med MRSA, kan anses som oplysninger om drifts- eller forretningsforhold i bestemmelsens forstand.

Jeg henviser i den forbindelse bl.a. til to sager fra Justitsministeriet omtalt i John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), s.

228-229 (ministeriets j.nr. L.

A.

1988-543-38 og L.

A.

1988-543-7).

I den første sag blev det forudsat, at oplysninger om den veterinære sundhedstilstand på enkelte landbrugsbedrifter var oplysninger vedrørende erhvervsmæssige forhold, der efter omstændighederne ville kunne undtages efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

I den anden sag fandt ministeriet ikke, at oplysningen om, at et parti ost var sundhedsfarligt, kunne undtages fra aktindsigt efter § 12, stk. 1, nr. 2, selv om oplysninger af denne karakter såvel på kortere som på længere sigt kunne skade det pågældende mejeris omdømme og dermed afsætningsmulighederne.

Derimod anførte ministeriet, at foreløbige analyseresultater kunne undtages fra aktindsigt i medfør af § 12, stk. 1, nr. 2, i tilfælde, hvor resultatet ikke entydigt viste, at mejeriets ost var sundhedsfarlig, hvis det måtte befrygtes, at en offentliggørelse, inden det endelige analyseresultat forelå, ville påføre det pågældende mejeri betydelig skade i konkurrencen med andre mejerier.

Jeg henviser også til Folketingets Ombudsmands beretning for 2007, s. 315 *, hvor det blev lagt til grund, at navnene på 18 dyrlæger, som var inviteret til møde af Fødevarestyrelsen, fordi det var dem, der udskrev mest antibiotika til svin, var oplysninger omfattet af bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 2.

Det forhold, at offentliggørelse af oplysninger om MRSA i en svinebesætning skulle føre til mistede kunder og dermed mistet omsætning, bygger på oplysninger modtaget fra Statens Serum Institut.

Det fremgår således af e-mailen af 22. maj 2012 fra Statens Serum Institut til Fødevarestyrelsen (refereret i sagsfremstillingen), at Statens Serum Instituts oplysninger herom baserer sig på en (mundtlig) forespørgsel hos Region Nordjylland, hvor det er blevet oplyst, at to nordjyske gårde har mistet kunder i forbindelse med den sidste offentliggørelse på (…) [webmedie;

min tilføjelse] af gårde med MRSA.

Det er min foreløbige opfattelse, at risikoen for, at en offentliggørelse vil medføre en økonomisk skadevirkning for svinebesætningerne, ikke alene ved disse oplysninger er tilstrækkeligt underbygget og sandsynliggjort til, at der kan meddeles afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Jeg mener herefter ikke, at der er grundlag for at tage stilling til, hvorvidt afvejningsreglen i miljøoplysningsloven § 2, stk. 3, ville føre til, at oplysningerne kunne undtages fra aktindsigt.

4.4 Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4, har denne ordlyd

’§ 13 .

Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

…

4) gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen.

’

Det fremgår af bestemmelsens forarbejder, at den – af hensyn til offentlige interesser – har til formål at udelukke offentlighed med hensyn til oplysninger om bl.a., hvorledes myndighederne inden for bestemte områder gennemfører efterforskning og undersøgelser, samt oplysninger om, at myndighederne agter at iværksætte revisions- eller kontrolvirksomhed, jf. betænkning nr. 857/1978, s.

283, Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp.

588, og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), s.

242.

Se også betænkning nr. 1510/2009, s.

674 ff., hvor der også findes en gennemgang af ombudsmandspraksis.

Efter bestemmelsen kan en begæring om aktindsigt afslås, hvis retten til at blive gjort bekendt med oplysningerne efter et konkret skøn findes at burde vige for de hensyn, der er nævnt i bestemmelsen.

Aktindsigt kan kun afslås, hvis der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning.

Når der er tale om miljøoplysninger, gælder fortolkningsreglen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6.

Det følger af forarbejderne til miljøoplysningsloven som citeret ovenfor i afsnit 2.1., at dette indebærer, at begrænsning i adgangen til aktindsigt i miljøoplysninger, alene med henvisning til at det vil være skadeligt for det offentliges kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed, herefter ikke vil være mulig.

Det vil være en forudsætning for hemmeligholdelse, at det kan forenes med en af undtagelsessituationerne i konventionens art.

4, herunder at det f.eks. sker af hensyn til den fortrolige karakter af myndighedernes forhandlinger (art.

4, stk. 4, litra a)) eller den foreløbige karakter af dokumentet (art.

4, stk. 3, litra c)) mv.

De hensyn, som Fødevareministeriets Klagecenter har henvist til i sine afgørelser vedrørende kontrol – at ’en del svineproducenter ikke ønsker at blive undersøgt, da man er bange for positive fund, som får konsekvenser for gårdens sundhedsattest’ – er rene hensyn til muligheden for i fremtiden at kunne gennemføre kontrolbesøg hos svineproducenterne.

Det er på baggrund af det, som er anført i forarbejderne, min foreløbige opfattelse, at disse hensyn, når der er tale om miljøoplysninger, ikke kan medføre en begrænsning i adgangen til aktindsigt efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4.

Bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, hvortil der også er henvist i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, kan heller ikke anvendes som hjemmel til at undtage oplysningerne, af hensyn til at det vil være skadeligt af hensyn til offentlig kontrol mv.

4.5.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, og stk. 2, lyder sådan

’§ 13.

Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

…

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Stk. 2.

Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig kun gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.

’

Det fremgår af forarbejderne til § 13, stk. 1, nr. 6, at bestemmelsen er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, og at den i første række – men ikke udelukkende – skal tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig at være utilstrækkelige, jf. betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven, s.

682, med henvisninger til betænkning nr. 325/1963, s.

64, Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp.

589, Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp.

229, og betænkning nr. 857/1978, s.

236, s.

260 f., s.

263 og s.

285 f.

Det fremgår af lovbemærkningerne (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp.

229), at det forudsættes, at bestemmelsen som hidtil kun anvendes i begrænset omfang, hvor der er et klart behov derfor, og der henvises i øvrigt til den nævnte betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision.

Som følge af afvejningsreglerne i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, og fortolkningsreglen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 6, har bestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6, som anført ovenfor et endnu snævrere anvendelsesområde end normalt, når der er tale om miljøoplysninger.

Det afgørende hensyn i Fødevareministeriets Klagecenters afgørelser af 29. maj 2012 er hensynet til risikoen for, at besætningsejeren og dennes familie og ansatte ved en offentliggørelse vil blive stigmatiseret.

Klagecentret er i sine afgørelser – på baggrund af oplysninger fra Statens Serum Institut – kommet med eksempler på en sådan stigmatisering.

Det drejer sig bl.a. om mobning og udelukkelse af besætningsejernes ægtefæller på arbejdspladsen og af besætningsejernes børn i de institutioner, hvor de går, mindre kontakt med plejepersonale ved indlæggelse på sygehus af frygt for smittefare og vanskeligheder for ansatte med at få arbejde på gårde, hvor der ikke er konstateret MRSA.

Det er min opfattelse, at det ikke kan udelukkes, at befolkningens reaktion – hvad enten den kan anses for berettiget eller ej – på forekomst af sygdom hos dyr, som mennesker omgås og kan blive smittet af, kunne nå et niveau, hvor hensynet til at undgå stigmatisering mv. af de berørte er et hensyn, som kan varetages ved bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, og at det heller ikke kan udelukkes, at hensynet efter omstændighederne ville kunne rummes inden for direktivets art.

4, stk. 2, og dermed være i overensstemmelse med miljøoplysningslovens § 2, stk. 6.

Undtagelse af oplysningerne fra aktindsigt forudsætter dog for det første, at det er tilstrækkeligt underbygget og sandsynliggjort, at der er tale om en betydelig risiko for stigmatisering, og for det andet, at den konkrete afvejning efter miljøoplysningsloven falder ud til fordel for de hensyn, der varetages ved at afslå udlevering.

Jeg forstår det sådan, at Fødevarestyrelsen og Fødevareministeriets Klagecenter ikke er i besiddelse af egentligt skriftligt dokumentationsmateriale f.eks. i form af indberetninger, statistikker, artikler eller lignende vedrørende stigmatisering af besætningsejerne og disses familier og ansatte.

De eksempler, der er nævnt, er indsamlet fra Sundhedsstyrelsen og Statens Serum Institut på baggrund af – som jeg forstår det – mundtlige kontakter med (tilfældige) besætningsejere og en (tilfældig) region.

Der er efter min opfattelse tale om ikke nærmere dokumenterede erfaringer for og forventninger om, hvorledes det omkringliggende samfund reagerer på oplysninger om MRSA i besætningerne.

Det er på den baggrund min foreløbige opfattelse, at det ikke er tilstrækkeligt underbygget og sandsynliggjort, at oplysningerne har en sådan karakter, at der kan meddeles afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Jeg mener herefter ikke, at der er grundlag for at tage stilling til, hvorvidt afvejningsreglen i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, ville føre til, at oplysningerne kunne undtages fra aktindsigt.

4.6.

Er oplysningerne i det hele taget fortrolige?

Som nævnt ovenfor skal en arbejdsgiver, hvis medarbejdere arbejder med dyrebesætninger, der er smittet med MRSA, af arbejdsmiljømæssige årsager informere medarbejderne om de særlige smitterisici, der kan være forbundet med arbejdet, samt om, hvordan de skal forholde sig under arbejdet.

Det kan overvejes om (nogle af) de oplysninger, der er anmodet om aktindsigt i, på denne måde i forvejen er gjort offentligt tilgængelige og dermed ikke længere kan være af fortrolig karakter, uanset om de måtte være omfattet af undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens §§ 12 og 13.

Hvis oplysningerne ikke er fortrolige, er en myndighed som altovervejende hovedregel ikke berettiget til at meddele afslag på aktindsigt i oplysningerne.

Se bl.a. Folketingets Ombudsmands beretning for 2010, sag nr. 2010 9-1 *.

Det fremgår i øvrigt af sagen, at den private organisation (E) har modtaget listen med resultaterne for alle de besætninger, som var omfattet af projektet, og dermed vel også de oplysninger, som der er anmodet om aktindsigt i.

Det kan på den baggrund endvidere overvejes, om denne udlevering af oplysningerne også gør, at de hensyn, som varetages ved bestemmelserne om undtagelse fra aktindsigt, er prisgivet.

Jeg har på det foreliggende grundlag ikke tilstrækkelige oplysninger til at afklare, om oplysningerne er gjort offentligt tilgængelige, eller om hensynene til undtagelse er prisgivet.

Jeg beder på den baggrund om, at myndighederne i deres bemærkninger til denne foreløbige redegørelse forholder sig til disse spørgsmål.

5.

Sammenfatning

Samlet set er det min foreløbige opfattelse, at de oplysninger, der er anmodet om aktindsigt i, er miljøoplysninger, og at Fødevareministeriets Klagecenter således skulle have lagt dette til grund.

Det er min foreløbige opfattelse, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, ikke er anvendelig i det foreliggende tilfælde.

Vurderingen af, om oplysningerne kan undtages fra aktindsigt, fordi det vil kunne medføre væsentlig økonomisk skade for den virksomhed mv., som oplysningerne angår, skal foretages efter bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2 (jf. bestemmelserne i miljøoplysningsloven), og ikke efter generalklausulen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.