Opfølgning til 2009 5-4. Langtidsindsattes mulighed for uledsaget udgang og dermed overførsel til åbent fængsel

Opfølgning til 2009 5-4.

Langtidsindsattes mulighed for uledsaget udgang og dermed overførsel til åbent fængsel

Efter nu at have gennemgået Direktoratet for Kriminalforsorgens breve af 4. juni 2009, 25. november 2009, 16. februar 2010 og 29. april 2010, vender jeg hermed tilbage til sagen.

I.

Udgangsbekendtgørelsen

I mit brev af 14. maj 2009 til Direktoratet for Kriminalforsorgen henstillede jeg til direktoratet at tilvejebringe et mere klart retsgrundlag for langtidsindsattes muligheder for udgang – hvis direktoratet ønskede at fastholde de skærpede tidsmæssige krav over for de langtidsindsatte i forhold til de tidsmæssige krav over for andre indsatte.

Direktoratet har i brevet af 16. februar 2010 oplyst at udgangsbekendtgørelsen er blevet ændret således at de tidsmæssige betingelser for udgang til indsatte der i lukket institution udstår fængsel i 8 år eller længere tidsbestemt straf, nu fremgår af udgangsbekendtgørelsens § 37, stk. 1.

Direktoratet har samtidig oplyst at der er udfærdiget en ny udgangsbekendtgørelse (bekendtgørelse nr. 153/2010).

Jeg tager det oplyste til efterretning og foretager mig herefter ikke mere på dette punkt.

II.

Direktoratets praksis for udgang til langtidsindsatte

a.

Jeg bemærker først følgende

Den kritik af praksis for udgang til langtidsindsatte som min udtalelse af 14. maj 2009 indeholder, har også sammenhæng med direktoratets manglende mulighed for at meddele mig de oplysninger om praksis som jeg under den forudgående brevveksling havde bedt om.

At dette ikke var muligt, skyldtes ifølge direktoratet

”at sådanne oplysninger ikke fremgår af kriminalforsorgens elektroniske klientsystem, ligesom det vil være forbundet med anvendelse af uforholdsmæssigt store personalemæssige ressourcer at gennemgå alle langtidssager fra 2002 og frem til i dag manuelt [citatet er fra direktoratets udtalelse af 3. april 2008]”.

Jeg har i en udtalelse af 31. februar 2006 om indretningen af journalsystemet hos Københavns Universitet anført følgende (j.nr. 2004-3341-730, jf. FOB 2006.390 – brevet er stilet til universitetet)

”Vedlagt sendes en kopi af mit brev af dags dato til Undervisningsministeriet.

Som det fremgår af brevet, er det efter min opfattelse beklageligt at Københavns Universitets journalsystem er indrettet sådan at det kun er muligt at søge efter en sag ved angivelse af ansøgerens personnummer, og at universitetet således ikke umiddelbart kan søge efter sager om et bestemt emne eller en konkret bestemmelse i lovgivningen.

Når Københavns Universitet ifølge SU-styrelsen anfører at ’SU-kontoret sørger for en ensartet praksis ved at følge gældende lov og bekendtgørelse samt SUstyrelsens vejledende retningslinjer’, må jeg bemærke at det efter min opfattelse er klart at denne fremgangsmåde er utilstrækkelig til at sikre en ensartet praksis på områder hvor afgørelserne ikke træffes på baggrund af regler i loven og/eller bekendtgørelsen som præcist og udtømmende beskriver retsfaktum.

Jeg finder det ganske tvivlsomt hvorvidt Københavns Universitets SU-kontor vil kunne føre en ensartet praksis, hvis kontoret ikke er i stand til at foretage en søgning i sin egen praksis.

Jeg har noteret mig at Københavns Universitet for fremtiden vil benytte et andet journaliseringssystem som giver mulighed for at søge systematisk i egen praksis.

”

I forbindelse med afslutningen af min undersøgelse af politiets behandling af 75 bødesager bemærkede jeg bl.a. følgende om politiets administrative system ( FOB 2004.569 )

”I relation til Folketingets Ombudsmand og andre kontrolinstanser må det selvsagt give anledning til principiel betænkelighed at et administrativt system ikke er indrettet således at det er muligt at finde frem til de afgørelser som er truffet ud fra relativt overordnede, objektive og relevante kriterier.

”

Jeg henviser i øvrigt til en artikel om de forvaltningsretlige krav til offentlige it-løsninger som er lagt på ombudsmandens hjemmeside, og hvor også de to sager som jeg har nævnt ovenfor, er omtalt (publikationer/forvaltningsretlige krav til det offentliges it-løsninger).

Jeg henviser også til det som jeg har anført nedenfor under pkt. III.

b.

På baggrund af de oplysninger om direktoratets udgangspraksis i forhold til de langtidsindsatte som jeg havde modtaget fra direktoratet i flere omgange, anførte jeg i udtalelsen af 14. maj 2009 at det var

”overvejende sandsynligt at det – hvis det er sket – er yderst sjældent at en langtidsindsat har opnået tilladelse til uledsaget udgang fra et lukket fængsel før udståelse af halvdelen af straffen, og at dette ikke er sket i de senere år”.

Og jeg udtalte herefter følgende

”Hvis ovenstående lægges til grund, er direktoratets praksis efter min opfattelse problematisk i to henseender.

Praksis er dels i strid med den forvaltningsretlige grundsætning om skøn under regel, dels problematisk i forhold til kravet om at kriminalforsorgen senest når en langtidsindsat har udstået halvdelen af straffetiden, skal tage spørgsmålet om overførsel til åbent fængsel op til overvejelse.

”

Jeg bad i udtalelsens pkt. II direktoratet om at oplyse hvad det som jeg havde anført, gav direktoratet anledning til.

Jeg har siden da, som allerede nævnt, modtaget flere breve fra direktoratet.

Indholdet af direktoratets breve om udtalelsens pkt. II er imidlertid udelukkende bagudrettet.

Direktoratet har i brevene dels kommenteret – og korrigeret – det faktiske grundlag som min udtalelse hviler på, dels fremsat bemærkninger til min retlige vurdering af praksis i begge de anførte henseender.

Som det er direktoratet bekendt, anførte jeg følgende i udtalelsen af 14. maj 2009 (på s.

1)

”Det har ikke været muligt for mig at lægge det faktiske grundlag for min retlige vurdering af direktoratets udgangspraksis i forhold til de langtidsindsatte helt fast.

”

Om det faktiske grundlag for min udtalelse har direktoratet i brevene af 25. november 2009 og 29. april 2010 henvist til 6 sager hvor langtidsindsatte i lukket fængsel rent faktisk har haft uledsaget udgang før udståelse af halvdelen af straffen.

Brevet af 25. november 2009: Direktoratet har her nævnt 2 sager (fra henholdsvis 2006 og 2008) om uledsaget udgang på baggrund af påbegyndelse af (eksterne) behandlingsforløb for henholdsvis alkoholmisbrug og ludomani.

Brevet af 29. april 2010: Direktoratet har her nævnt 4 sager hvor de langtidsindsatte var idømt langvarige straffe i Sverige for hash- eller khatkriminalitet og overført til strafudståelse i Danmark.

De indsatte har endvidere fået tilrettelagt deres udgangsforløb med henblik på forventet prøveløsladelse ved udståelse af halvdelen af straffen.

Direktoratet har henvist til straffelovens § 38, stk. 2, og til direktoratets særlige praksis for prøveløsladelse i de tilfælde hvor den indsatte ville have fået en langt lavere straf hvis forholdet var blevet pådømt af de danske domstole.

Direktoratet har i dette brev endvidere nævnt 2 sager fra sommeren 2008 hvor den indsatte er begyndt at gå ledsaget udgang på et (langt) tidligere tidspunkt i afsoningsforløbet end normalt.

Der er i begge tilfælde tale om indsatte der er eneforældre til mindreårige børn, og begge indsatte havde endvidere haft børnene boende hos sig forud for frihedsberøvelsen.

De sociale myndigheder har i forhold til begge sager anbefalet at kontakten mellem børn og forældre blev opretholdt uden for fængslets mure.

Direktoratet har afslutningsvist i brevet af 29. april 2010 anført at direktoratet ikke med de (nu) fremdragne sager har gjort udtømmende op med sager hvor direktoratet har fraveget praksis i begunstigende retning.

Jeg har noteret mig disse efterfølgende oplysninger.

De faktiske oplysninger i de 6 sager er listet op i et bilag til dette brev (nedenfor s.

9).

Jeg bemærker dog samtidig at direktoratet i tre omgange – efter klagerens fornyede henvendelse i brev af 8. oktober 2007 til mig – har haft lejlighed til at korrigere de faktiske oplysninger om direktoratets udgangspraksis som dannede grundlag for klagerens (fornyede) henvendelse.

c.

Det uledsagede udgangsforløb i den sidste af de nævnte 4 sager om de svenskdømte startede efter det oplyste den 26. november 2009;

dvs. mere end et halvt år efter tidspunktet for min udtalelse af 14. maj 2009.

Denne sidste af de 4 svenskersager kan således højst angå spørgsmålet om hvordan direktoratets udgangspraksis har udviklet sig efter modtagelsen af min kritik.

Jeg forstår dog direktoratets brev af 29. april 2010 på den måde at dette ikke har været hensigten.

Jeg er endvidere ikke enig med direktoratet i at de to sidstnævnte eksempler (de to eneforældre som fik tilladelse til ledsaget udgang på et meget tidligt tidspunkt med henblik på at opretholde kontakten med deres børn) er relevante for den aktuelle sag.

d. Efter min gennemgang af direktoratets breve af 25. november 2009 og 29. april 2010 trækker jeg den del af mit udsagn om det faktiske grundlag tilbage som angår at det ikke ”i de senere år” er sket at en langtidsindsat har opnået tilladelse til uledsaget udgang fra et lukket fængsel før udståelse af halvdelen af straffen.

Jeg fastholder imidlertid mit udsagn om at det er yderst sjældent at noget sådant sker, antallet af langtidsindsatte i de lukkede fængsler taget i betragtning.

e.

Skøn under regel?

Direktoratet har i brevet af 29. april 2010 som sin konklusion anført at direktoratet ikke har ”sat skønnet under regel”.

Som det fremgår af gennemgangen ovenfor, har direktoratet – efter at have modtaget min kritik af direktoratets udgangspraksis – kunnet pege på 5 sager inden for de senere år (forud for den 14. maj 2009) hvor udgangspunktet har været fraveget på en for den langtidsindsatte begunstigende måde.

Det er efter min opfattelse tvivlsomt om de 3 eksempler med svenskdømte hash- og khatkriminelle kan anses for relevante for min retlige vurdering af direktoratets udgangspraksis.

Jeg medgiver at disse indsatte formelt set må opfattes som langtidsindsatte, men må umiddelbart stille spørgsmålet om dette også gælder reelt.

Jeg sigter til direktoratets henvisning til den særlige praksis for prøveløsladelse som gælder for denne gruppe.

De 2 resterende eksempler vedrører udgange til særlige formål og ikke udgang som led i et almindeligt udgangsforløb.

Jeg henviser i den forbindelse også til det som direktoratet har anført i sin udtalelse af 15. marts 2007 til mig.

Jeg har under min behandling af den aktuelle klage (og af klagerens tidligere henvendelse til mig) først og fremmest haft øje for den store (kerne)gruppe af langtidsindsatte voksne mænd mellem 20 og 50 år uden (massive) forpligtelser over for eventuelle børn.

Som sagen efter modtagelsen af direktoratets efterfølgende breve foreligger oplyst for mig, har direktoratet ikke kunnet pege på eksempler på fravigelse fra udgangspunktet blandt denne store gruppe af langtidsindsatte i de lukkede fængsler.

Jeg må under henvisning til det som jeg har anført ovenfor, fastholde min opfattelse af direktoratets praksis som ikke lovmedholdelig, jf. også Østre Landsrets kendelse af 18. april 1989 (U 1989.775/2 Ø).

f.

Straffuldbyrdelseslovens § 89 (og anbringelses- og overførselsbekendtgørelsens § 7)

Direktoratet har i brevet af 25. november 2009 om anbringelses- og overførselsbekendtgørelsens § 7 anført at bestemmelsen er en formel og ikke en materiel bestemmelse, at bestemmelsen i bekendtgørelsens § 7, stk. 3, nr. 3, kun omhandler de tilfælde hvor det lukkede fængsel senest 6 måneder efter afslag på overførsel til åbent fængsel skal genoverveje spørgsmålet om overførsel til åbent fængsel, og at

”direktoratet som regel træffer afgørelse om overførsel fra lukket til åbent fængsel på et tidligere tidspunkt end ved halvtidsdatoen, typisk i forbindelse med stillingtagen til det uledsagede udgangsforløb, således at det alene er selve overførslen, der som udgangspunkt forudsætter, at den indsatte har afviklet en uledsaget dagudgang uden problemer”.

Også dette har jeg noteret mig – især bemærkningen om at direktoratet ikke afventer forløbet af den langtidsindsattes (første) uledsagede udgang før direktoratet overvejer om der er grundlag for en overførsel til åbent fængsel (cfr.

direktoratets udtalelser af 24. november 2006 og 29. januar 2007 som direktoratet da også den 15. marts 2007 beklagede og, forstår jeg, trak tilbage).

Jeg går imidlertid ud fra at direktoratet er enig med mig i at der efter straffuldbyrdelsesloven mv. er en pligt for kriminalforsorgen til at fremme – eller selv at tage initiativ til – at indsatte i lukket fængsel som anses for at være egnet til det, senest ved udståelse af halvdelen af straffen bliver overført til åbent fængsel, jf. også i denne sammenhæng direktoratets udtalelse af 15. marts 2007.

g.

Som allerede nævnt bad jeg i udtalelsen af 14. maj 2009, pkt. II, direktoratet om at oplyse hvad det som jeg havde anført, gav direktoratet anledning til.

Jeg beder fortsat direktoratet om disse oplysninger idet jeg går ud fra at direktoratet har noteret sig de relevante afgørelser som direktoratet har truffet i den tid som siden er gået.

Jeg går ud fra at jeg bliver orienteret om sådanne afgørelser i forbindelse med direktoratets besvarelse.

III.

Direktoratets (manglende) mulighed for dokumentation

Under henvisning til direktoratets tilsagn på et møde – der var affødt af en konkret klagesag, og som fandt sted den 27. juli 2005 – stillede jeg mig i udtalelsen af 14. maj 2009 uforstående over for at direktoratets klientsystem ikke var blevet indrettet således at de nødvendige oplysninger til dokumentation for direktoratets praksis for udgang til de langtidsindsatte kunne trækkes ud af systemet.

Direktoratet har i brevet af 4. juni 2009 svaret følgende

”For så vidt angår spørgsmålet om statistiske oplysninger kan direktoratet oplyse, at temaet for mødet med Dem den 27. juni 2005 efter direktoratets opfattelse var praksis for udgang til langtidsindsatte, hvor anklagemyndigheden har været hørt, og at de statistiske oplysninger, som direktoratet gav tilsagn om fremover ville kunne udtrækkes af Klientsystemet, alene omfattede disse sager og således ikke langtidsindsattes udgangssager generelt.

”

Jeg har i den anledning (igen) gennemgået mine akter i den omtalte konkrete sag (j.nr. 2004-4474-622, direktoratets j.nr. KK 2004-513-00204-0006).

Det fremgår af et (internt) mødereferat, udfærdiget af en af mine medarbejdere, at der – udover den konkrete sag og begrundelsen for direktoratets afgørelse af 26. oktober 2004 til den pågældende klager – under mødet var en drøftelse af direktoratets statistik i de såkaldte ”uenighedssager”.

Der var tale om en bruttostatistik som ikke gjorde det muligt at udskille de langtidsindsatte fra de øvrige indsatte.

Af mødereferatet fremgår (bl.a.) følgende

”Spørgsmålet om det meget arbejdskrævende arbejde som er forudsat af o.

i høringen i (…)s sag, blev drøftet.

AE foreslog at direktoratet i stedet for det bagudrettede indretter statistikken således at tallene for de langtidsindsatte i fremtiden kan udtrækkes elektronisk.

Hvilket LF accepterede som udgang på høringsfasen i den konkrete sag – også på baggrund af det som er kommet frem på mødet.

”

Det fremgår ikke af referatet – hvis det læses isoleret fra sagen i øvrigt – at direktoratets tilsagn var begrænset til den del af de langtidsindsattes udgangssager hvor anklagemyndigheden har været hørt.

Jeg har dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at imødegå den forståelse af direktoratets tilsagn som direktoratet har lagt til grund i sit brev af 4. juni 2009.

Jeg foretager mig herefter ikke mere på dette punkt og henviser i øvrigt til brevvekslingen i den generelle sag om etablering af et nyt klientsystem der skal gøre det muligt at få en effektiv restancekontrol og at udtrække data om direktoratets sagsbehandlingstider og omgørelsesprocenter (j.nr. 2007-1199-983, direktoratets j.nr. 07-1019-44);

en sag hvor direktoratet senest den 29. oktober 2010 har skrevet til mig.

Med venlig hilsen

Bilag: De af direktoratet nævnte 6 udgangssager

Brevet af 25. november 2009

1) En indsat udstod fængsel i 8 år for manddrab og fik tilladelse til uledsaget udgang i marts måned 2006 under hensyn til at den indsatte kunne påbegynde et eksternt behandlingsforløb mod alkoholmisbrug.

Halvdelen af straffen var først udstået den 20. juli 2006.

2) En indsat udstod fængsel i 8 år for navnlig forsøg på manddrab og ildspåsættelse og fik tilladelse til uledsaget udgang i august måned 2008 under hensyn til at den indsatte kunne påbegynde et eksternt behandlingsforløb mod ludomani.

Halvdelen af straffen var først udstået den 1. marts 2009.

Brevet af 29. april 2010

1) En indsat udstod fængsel i 10 år for navnlig grov hashkriminalitet idømt i Sverige.

Han fik tilladelse til at overgå til uledsaget udgang fra september måned 2004.

Den 6. oktober 2004 blev han overført til åbent fængsel, og den 15. oktober 2005 blev han løsladt på prøve efter at have udstået halvdelen af straffen, jf. straffelovens § 38, stk. 2.

2) En indsat udstod fængsel i 8 år for navnlig grov hashkriminalitet idømt i Sverige.

Han fik tilladelse til at overgå til uledsaget udgang fra den 1. januar 2007.

Den 11. april 2007 blev han overført til åbent fængsel, og den 22. december 2007 blev han løsladt på prøve efter at have udstået halvdelen af straffen, jf. straffelovens § 38, stk. 2.

3) En indsat udstod fængsel i 12 år for navnlig grov hashkriminalitet idømt i Sverige.

Han fik tilladelse til at overgå til uledsaget udgang fra den 4. maj 2009.

Den 15. juli 2009 blev han overført til åbent fængsel.

Han forventes løsladt på prøve den 5. maj 2011 når halvdelen af straffen er udstået, jf. straffelovens § 38, stk. 2.

4) En indsat udstod fængsel i 9 år for grov hashkriminalitet idømt i Sverige.

Han fik tilladelse til at overgå til uledsaget udgang fra den 26. november 2009.

Den 8. februar 2010 blev han overført til åbent fængsel.

Han forventes løsladt på prøve den 26. maj 2011 når halvdelen af straffen er udstået, jf. straffelovens § 38, stk. 2.