Utilstrækkelig hjemmel til afskæring af ulovbestemt rekurs ved delegation

Kapitel 5

Fælles bestemmelser

§ 7.

Stk. 3. Uoverensstemmelser om fordelingen af kommunalbestyrelsernes 5 medlemsposter i det udvalg, der er nævnt i § 4, stk. 3, kan indbringes for Persontrafikrådet til endelig administrativ afgørelse.

’

Med henvisning til ombudsmandslovens § 17, stk. 1, anmoder jeg Trafikministeriet om en udtalelse om hjemlen til bestemmelserne om klageafkortning i § 6, jf. § 4 og § 5, i Trafikministeriets bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003 om opgaver og beføjelser i Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger. Jeg henviser herved til Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 958ff.”

Trafikministeriet har på baggrund heraf i brev af 5. december 2003 udtalt følgende

”Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger (i det følgende benævnt Trafikstyrelsen) er oprettet ved aktstykke nr. 123 af 6. maj 2003 som en styrelse under Trafikministeriet. Trafikstyrelsen indgår således i det almindelige administrative myndighedshierarki som en institution under Trafikministeriet.

Udgangspunktet er således, at der er ulovhjemlet adgang til rekurs fra en underordnet til en overordnet myndighed, dvs. fra Trafikstyrelsen til Trafikministeriet, og at fravigelse fra dette udgangspunkt kræver lovhjemmel.

Det er anført i bekendtgørelsens § 6, at afgørelser truffet af Trafikstyrelsen i henhold til (bl.a.) bekendtgørelsens § 4 og § 5 ikke kan indbringes for trafikministeren.

Spørgsmål er herefter på hvilket grundlag, der må antages at være hjemmel til at fravige det almindelige udgangspunkt om adgang til rekurs til en overordnet myndighed – fra Trafikstyrelsen til Trafikministeriet.

Efter bekendtgørelsens § 4 delegeres til Trafikstyrelsen den beføjelse, som ministeren har efter jernbanevirksomhedslovens § 8, stk. 2, til at bringe kontrakter om passagertrafik udført som offentlig service i udbud.

Med hensyn til klageadgang fremgår det af § 24, stk. 1, i lov om jernbanevirksomhed, at afgørelser i medfør af bl.a. § 8 kan påklages til Jernbaneklagenævnet, og at disse afgørelser ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. Endvidere følger det af § 24, stk. 5, jf. stk. 4, at jernbaneklagenævnets afgørelser i medfør af bl.a. § 8, stk. 2, ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

Afgørelser truffet af Trafikstyrelsen for så vidt angår beføjelsen i jernbanevirksomhedslovens § 8, stk. 2, kan således efter jernbanevirksomhedslovens § 24 påklages til Jernbaneklagenævnet, hvis afgørelse ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

På denne baggrund er det umiddelbart Trafikministeriets opfattelse, at det følger af jernbanevirksomhedsloven, at de omhandlede afgørelser ikke kan indbringes for trafikministeren, hvorfor der ikke skulle være retlige problemer i forbindelse med, at bekendtgørelsens § 6 afskærer klageadgangen for så vidt angår afgørelser efter § 4.

Med henblik på en forbedring af oplysningerne til brugerne af bekendtgørelsen har Trafikministeriet dog til hensigt ved en senere ændring af bekendtgørelsens § 6 at medtage en henvisning til § 24 i loven om jernbanevirksomhed og oplyse om muligheden for klage til Jernbaneklagenævnet.

Efter bekendtgørelsens § 5 delegeres til Trafikstyrelsen den beføjelse, som er tillagt trafikministeren i § 4, stk. 3, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet, jf. lovbekendtgørelse nr. 493 af 16. juni 1995, som ændret ved § 55 i lov nr. 145 af 25. marts 2002.

Efter § 4, stk. 3, i den nævnte lov godkender trafikministeren og indenrigsministeren de nærmere bestemmelser om organisation m.v. af en trafikvirksomhed, der under visse betingelser kan oprettes i fællesskab mellem en amtskommune og et antal kommuner til at udføre almindelig rutekørsel i amtskommunen. Virksomheden ledes af et udvalg bestående af et antal medlemmer fra amtsrådet og fra kommunalbestyrelserne.

Efter § 7, stk. 3, i nævnte lov kan uoverensstemmelser om fordelingen af kommunalbestyrelsernes 5 medlemsposter i det udvalg, der er nævnt i § 4, stk. 3, indbringes for Persontrafikrådet (nu Færdselsstyrelsen) til endelig administrativ afgørelse.

Der er ikke fastsat bestemmelser om klageadgangen for så vidt angår trafikministerens (og indenrigsministerens) godkendelsesbeføjelse i § 4, stk. 3.

På denne baggrund er Trafikministeriet enig i, at der ikke er adgang til at foretage klageafkortning for så vidt angår afgørelser efter § 5.

Ved en senere ændring af bekendtgørelsen vil § 6 blive ændret, således at der ikke henvises til afgørelser efter § 5.”

Ombudsmandens udtalelse

”1. Vedrørende klageafskæring efter lov om jernbanevirksomhed mv.

1.1. Ved bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003, § 6, jf. § 4, er det bestemt at trafikministerens beføjelse efter § 8, stk. 2, i lov om jernbanevirksomhed mv. delegeres til Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger, og at afgørelser truffet af styrelsen efter lovens § 8, stk. 2, ikke kan indbringes for ministeriets departement.

1.2. Trafikministeriet har i sit høringssvar anført at det fremgår af lovens § 24, stk. 1, at afgørelser truffet i medfør af bl.a. lovens § 8 kan påklages til Jernbaneklagenævnet, at disse afgørelser ikke kan påklages til anden administrativ myndighed, og at det følger af lovens § 24, stk. 5, jf. stk. 4, at Jernbaneklagenævnets afgørelser i medfør af bl.a. § 8, stk. 2, ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

1.3. Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger er en almindelig styrelse under Trafikministeriet og således underordnet departementet. Dette fremgår klart af ministeriets høringssvar, og der er heller ikke i akt 123/2003 hvorved styrelsen blev oprettet, noget grundlag for at nå til et andet resultat.

1.4. Ved – lovbestemt såvel som ulovbestemt – delegation af kompetence fra et departement til en styrelse under departementet opstår der en ulovbestemt rekursadgang, jf. Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 140 og s. 958ff. Ved ulovbestemt delegation fra Trafikministeriets departement til Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger vil klagevejen herefter (for så vidt angår sager som kan indbringes for Jernbaneklagenævnet) være følgende: styrelsen – departementet – Jernbaneklagenævnet.

1.5. Spørgsmålet er om der i § 24 i lov om jernbanevirksomhed mv. (særligt § 24, stk. 1) er hjemmel til at afskære den ulovbestemte rekursadgang som opstår i forbindelse med delegation.

De relevante bestemmelser lyder således

’§ 24. Afgørelser i medfør af §§ 4, 6 og 8- 11 kan påklages til Jernbaneklagenævnet. Disse afgørelser kan ikke påklages til anden administrativ myndighed.

Stk. 4. I sager, der vedrører priser, øvrige aftalevilkår samt krydssubsidiering i medfør af § 6, § 8, stk. 3 og 4, og § 10, indhenter Nævnet en bindende udtalelse fra Konkurrencerådet, inden Nævnet træffer endelig afgørelse.

Stk. 5. Afgørelser i medfør af stk. 4 kan indbringes for Konkurrenceankenævnet, jf. lov nr. 384 af 10. juni 1997 (konkurrenceloven). Nævnets øvrige afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Stk. 6. Trafikministeren kan bestemme, at andre klager end de i stk. 1 nævnte kan indbringes for Jernbaneklagenævnet.

’

Lovens § 24, stk. 1, blev ændret ved lov nr. 155 af 12. marts 2003, bl.a. således at bestemmelsen i stk. 1, 2. pkt., blev indsat. Forarbejderne til lovforslaget (lovforslag nr. L 100/2002-03) indeholder ikke afgørende fortolkningsbidrag til bestemmelsen i § 24, stk. 1. Bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende, tillæg A 2002-03, s. 2232ff) indeholder om § 24, stk. 1, følgende (de særlige bemærkninger til lovforslagets § 1, nr. 14; Folketingstidende, tillæg A 2002-03, s. 2240)

’Den foreslåede ændring af § 24, stk. 1, præciserer, at klager, der kan indgives til Jernbaneklagenævnet, ikke kan indgives til anden administrativ myndighed. Jernbaneklagenævnet er i dag kompetent til at afgøre klager i følgende typer af sager

Klager over afgørelser om udstedelse af tilladelse i medfør af § 4.

Klager over afgørelser om adgang til uddannelse af jernbaneteknisk personale i medfør af § 6.

Klager over afgørelser om og i forbindelse med udbudsforretninger vedrørende trafik udført som offentlig service i medfør af § 8.

Klager over afgørelser om tildeling af jernbaneinfrastrukturkapacitet og klager fra såvel infrastrukturforvalter som jernbanevirksomhed vedrørende manglende opfyldelse af aftale indgået mellem disse i medfør af § 9.

Klager over afgørelser om adgang til stationer og kombiterminaler i medfør af § 10 eller om adgang til andre ydelser, der er forbundet med udførelse af jernbanetransport.

Klager over afgørelser om opkrævning af afgifter for benyttelse af jernbaneinfrastrukturen, jf. § 11.’

Formuleringen af lovens § 24, stk. 4-6, stammer tilbage fra den oprindelige lov om jernbanevirksomhed mv. (lov nr. 289 af 18. maj 1998), jf. lovforslag nr. L 27/ 1997-98, 2. samling. Af bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende, tillæg A 1997-98, 2. samling, s. 646ff) fremgår følgende under de særlige bemærkninger til § 24 om stk. 4-6 (anførte sted s. 686)

’Til stk. 4 og 5

I sager, der vedrører priser og øvrige aftalevilkår vedrørende adgang til uddannelse af jernbaneteknisk personale, adgang til stationer og kombiterminaler, eller dele heraf, udlejning af materiel samt krydssubsidiering, indhenter Nævnet en bindende udtalelse fra Konkurrencerådet, inden Nævnet træffer endelig afgørelse.

Disse specifikke afgørelser kan indbringes for Konkurrenceankenævnet, jf. lov nr. 384 af 10. juni 1997, konkurrenceloven.

Nævnets øvrige afgørelse kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Trafikministeriet fungerer som sekretariat for Jernbaneklagenævnet.

Til stk. 6

Bestemmelsen er indsat med det formål, at problemstillinger, der i fremtiden kan opstå inden for jernbaneområdet, og som det ved udarbejdelsen af lovforslaget ikke har været muligt at forudse, vil kunne indbringes for Jernbaneklagenævnet.’

Det følger af lovens § 24, stk. 5, 2. pkt., at Jernbaneklagenævnets afgørelser efter bl.a. lovens § 8 ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed (f.eks. Trafikministeren). Bestemmelsen i lovens § 24, stk. 1, 2. pkt., er efter sin ordlyd ikke klar og kunne også angå det forhold at Jernbaneklagenævnets afgørelser ikke kan påklages administrativt. En kontekstfortolkning fører imidlertid til at dette næppe kan have været meningen, idet § 24, stk. 1, 2. pkt., i så fald delvis ville have samme indhold som § 24, stk. 5, 2. pkt. Bemærkningerne til bestemmelsen i § 24, stk. 1, peger formentlig i samme retning ( præciserer, at klager, der kan indgives til Jernbaneklagenævnet, ikke kan indgives til anden administrativ myndighed.’).

Det må imidlertid efter min opfattelse forekomme ganske usikkert om bestemmelsen i § 24, stk. 1, 2. pkt., både refererer til de tilfælde hvor kompetencen efter loven tilkommer en styrelse (jf. således Jernbanetilsynets kompetencer efter lovens § 4 og Banestyrelsens kompetencer efter lovens §§ 8d-e og § 9 (stk. 6)), som til de tilfælde hvor den efter loven tilkommer departementet, og dernæst delegeres til en styrelse.

Efter min opfattelse bør der være klare holdepunkter i loven for at også den sidstnævnte situation er omfattet, før det kan accepteres at der er hjemmel til afskæring af en ulovbestemt rekursadgang. Jeg bemærker herved at lovgiver ikke kan forudse hvilke af sine kompetencer en minister (i forhold til lovens vedtagelse) efterfølgende vælger at delegere, og at det derfor ikke uden klar lovhjemmel kan accepteres at en minister afskærer den ulovbestemte klageadgang til ministeriets departement. Hertil kommer at rekursadgangen netop er en meget væsentlig retlig begrundelse for den relativt lette og frie adgang til ekstern delegation, jf. Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udgave (1965), s. 300ff (særligt s. 305), Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver, hjemmel, organisation, 2. udgave (1997), s. 301f, Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech, Forvaltningsret – Sagsbehandling, 5. udgave (2001), s. 49f, og Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 139f.

1.6. På denne baggrund henstiller jeg til Trafikministeriet – hvis ministeriet ønsker at opretholde klageafskæringen efter lov om jernbanevirksomhed mv. – at lovhjemlen hertil søges klargjort ved en kommende revision af lov om jernbanevirksomhed mv.

Jeg udbeder mig underretning om hvad der videre sker i relation til dette spørgsmål.

2. Vedrørende klageafskæring efter lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet

2.1. Ved bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003, § 6, jf. § 5, er det bestemt at trafikministerens beføjelse efter § 4, stk. 3, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet delegeres til Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger, og at afgørelser truffet af styrelsen efter denne bestemmelse ikke kan indbringes for ministeriets departement.

2.2. Trafikministeriet har i sit høringssvar erkendt at der ikke i loven er hjemmel til at afskære klageadgangen.

2.3. Jeg finder det beklageligt at ministeriet i § 6 i bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003 har henvist til bekendtgørelsens § 5, og jeg henstiller til Trafikministeriet at ministeriet snarest tilbagekalder denne del af bekendtgørelsen.

Jeg udbeder mig underretning om hvad der videre sker i relation til dette spørgsmål.”

I brev af 23. marts 2004 til mig oplyste Trafikministeriet følgende

”1. Vedrørende klageafskæring efter lov om jernbanevirksomhed m.v.

Ombudsmanden har henstillet til Trafikministeriet – hvis ministeriet ønsker at opretholde klageafskæringen efter lov om jernbanevirksomhed m.v. – at lovhjemlen hertil søges klargjort ved en kommende revision af loven.

I den anledning kan vi oplyse, at trafikministeren den 10. december 2003 har fremsat et forslag, L 109, til lov om ændring af lov om jernbanevirksomhed m.v., og lov om luftfart og om ophævelse af lov om jernbanesikkerhed m.v. Et eksemplar af lovforslaget vedlægges.

Lovforslaget indeholder en justering af bestemmelsen i § 24, hvorefter trafikministeren kan fastsætte regler om adgangen til at klage over afgørelser, der træffes i henhold til loven, herunder at afgørelserne ikke kan påklages til Trafikministeriet, jf. forslagets § 24, stk. 4. Endvidere kan trafikministeren fastsætte regler om, at afgørelserne kan påklages til Jernbaneklagenævnet, herunder at de afgørelser, der kan påklages til Jernbaneklagenævnet, ikke kan påklages til anden administrativ myndighed, og at Jernbaneklagenævnets afgørelser ikke kan påklages til anden administrativ myndighed.

Endvidere indeholder lovforslaget en bestemmelse i § 24 a, hvorefter trafikministeren kan bemyndige Trafikstyrelsen, Banestyrelsen (nu Banedanmark) eller havarikommissionen for Civil Luftfart og Jernbane eller andre statslige myndigheder til at udøve ministerens beføjelser efter loven. Endvidere kan trafikministeren bemyndige andre statslige myndigheder til at udøve de beføjelser, som Trafikstyrelsen, Banestyrelsen (nu Banedanmark) eller Havarikommissionen er tillagt efter loven.

Trafikministeriet går ud fra, at lovhjemlen med de ovenfor nævnte forslag til justeringer, når der foreligger en vedtagelse heraf, er klargjort i fornødent omfang.

2. Vedrørende klageafskæring efter lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet

Trafikministeriet vil snarest tilbagekalde denne del af bekendtgørelsen i form af en ændringsbekendtgørelse.

Vi vedlægger et udkast hertil til ombudsmandens evt. bemærkninger. Det bemærkes, at vi har tilføjet bestemmelser om muligheden for at indbringe afgørelser for henholdsvis Klagenævnet for Udbud og Jernbaneklagenævnet.

Af hensyn til en hurtig udstedelse af ændringsbekendtgørelsen anmoder vi om ombudsmandens evt. bemærkninger snarest.”

I brev af 1. april 2004 svarede jeg Trafikministeriet. Jeg skrev

”Trafikministeriet har med brev af 23. marts 2004 svaret på henstillingerne i min udtalelse af 4. marts 2004 og har i den forbindelse dels fremsendt lovforslag nr. L109/2003-04 om ændring af lov om jernbanevirksomhed m.v., lov om luftfart og ophævelse af lov om jernbanesikkerhed m.v. (Jernbanereformen), dels et udkast til bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse nr. 603 af 26.juni 2003 om opgaver og beføjelser i Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger.

I relation til spørgsmålet om opretholdelse af klageafskæringen efter lov om jernbanevirksomhed mv. har jeg bemærket at lovforslag L 109 indeholder en ændret affattelse af lovens § 24. Den foreslåede bestemmelse i lovens § 24, stk. 4, lyder således

’Trafikministeren kan fastsætte regler om adgangen til at klage over afgørelser, der træffes i henhold til denne lov, herunder at afgørelserne ikke kan påklages til Trafikministeriet. Trafikministeren kan fastsætte regler om, at afgørelserne kan påklages til Jernbaneklagenævnet, herunder at de afgørelser, der kan påklages til Jernbaneklagenævnet, ikke kan påklages til anden administrativ myndighed, og at Jernbaneklagenævnets afgørelser ikke kan påklages til anden administrativ myndighed.’

Den foreslåede bestemmelse indeholder efter min opfattelse klar hjemmel til ved bekendtgørelse at fastsætte at afgørelser truffet af en styrelse på baggrund af en kompetence delegeret fra ministeriets departement, ikke kan påklages til departementet, men til Jernbaneklagenævnet. Vedtages loven og udstedes der dernæst en bekendtgørelse med henvisning til lovens § 24, stk. 4, vil hjemmelsspørgsmålet i relation til lov om jernbanevirksomhed m.v. efter min opfattelse være løst fuldt tilfredsstillende.

Jeg har videre bemærket at udkastet til bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003 om opgaver og beføjelser i Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger indeholder følgende bestemmelse i bekendtgørelsens § 6, stk. 2

’Afgørelser truffet af Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger i henhold til § 4 kan ikke indbringes for trafikministeren. Disse afgørelser kan indbringes for Jernbaneklagenævnet, jf. § 24, stk. 1, i lov om jernbanevirksomhed m.v.’

Efter min opfattelse rejser den foreslåede bestemmelse i bekendtgørelsens § 6, stk. 2, de samme principielle betænkeligheder med hensyn til hjemlen til afskæring af klageadgangen til Trafikministeriets departement som bestemmelsen i § 6 i bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003.

Den foreslåede nye formulering af bekendtgørelsens § 6 henviser ikke til bekendtgørelsens § 5, og spørgsmålet om den uhjemlede afskæring af klageadgangen efter lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet vil herved blive løst.

Jeg udbeder mig underretning om hvad der videre sker i sagen.”

Trafikministeriet skrev herefter den 4. maj 2004 følgende til mig

”Folketingets Ombudsmand har i brev af 1. april 2004 om ovenstående oplyst, at det forslag til ændringsbekendtgørelse, som Trafikministeriet sendte til ombudsmanden med brev af 23. marts 2004, efter ombudsmandens opfattelse rejser de samme principielle betænkeligheder med hensyn til hjemlen til afskæring af klageadgangen til Trafikministeriets departement som den gældende bestemmelse i § 6 i bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003.

I lyset heraf vil Trafikministeriet snarest udarbejde nyt udkast til ændringsbekendtgørelse.

Vi vil sende kopi heraf til Folketingets Ombudsmand.”

Den 12. maj 2004 skrev jeg følgende til Trafikministeriet

”Trafikministeriet har med brev af 4. maj 2004 oplyst at ministeriet vil udarbejde et nyt udkast til ændringsbekendtgørelse. Jeg har noteret mig at ministeriet vil sende mig en kopi heraf.

Jeg har i øvrigt bemærket at lovforslag nr. L 109/2003-04 blev vedtaget af Folketinget ved 3. behandling den 22. april 2004 og siden er kundgjort som lov nr. 323 af 5. maj 2004 om ændring af lov om jernbanevirksomhed m.v. og lov om luftfart og om ophævelse af lov om jernbanesikkerhed m.v. (Jernbanereform).”

Den 21. maj 2004 modtog jeg fra Trafikministeriet et revideret udkast til ændringsbekendtgørelse. Jeg skrev herefter den 26. maj 2004 følgende til ministeriet

”Trafikministeriet har med brev af 19. maj 2004 sendt mig en kopi af ministeriets reviderede udkast til bekendtgørelse om ændring af bekendtgørelse om opgaver og beføjelser i Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger.

Jeg har i fortsættelse heraf bemærket at ændringsbekendtgørelsen er bekendtgjort i Lovtidende den 21. maj 2004 som bekendtgørelse nr. 347 af 11. maj 2004 om ændring af bekendtgørelse om opgaver og beføjelser i Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger.

Ved ændringsbekendtgørelsen er bekendtgørelsens § 6, stk. 2, affattet som følger

’Stk. 2. Afgørelser truffet af Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger i henhold til § 4 kan indbringes for trafikministeren. Trafikministerens afgørelser kan indbringes for Jernbaneklagenævnet, jf. § 24, stk. 1, i lov om jernbanevirksomhed m.v. Jernbaneklagenævnets afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed, jf. § 24, stk. 5, 2. pkt., i lov om jernbanevirksomhed m.v.’

Ændringsbekendtgørelsen trådte ifølge dennes § 2 i kraft den 22. maj 2004 og har virkning fra 5. juli 2003 (hvor bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003 trådte i kraft, jf. denne bekendtgørelses § 7).

Jeg foretager mig herefter ikke videre i sagen.”

§ 24. Afgørelser i medfør af §§ 4, 6 og 8-11 kan påklages til Jernbaneklagenævnet. Disse afgørelser kan ikke påklages til anden administrativ myndighed.

Stk. 6. Trafikministeren kan bestemme, at andre klager end de i stk. 1 nævnte kan indbringes for Jernbaneklagenævnet.

Stk. 7. Trafikministeren fastsætter nærmere regler for gebyr for indgivelse af klage.’

Bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003, § 5, har følgende indhold

’ § 5. Den beføjelse, som ved § 4, stk. 3, i lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet, jf. lovbekendtgørelse nr. 493 af 16. juni 1995, som ændret ved § 55 i lov nr. 145 af 25. marts 2002, er tillagt trafikministeren, udøves af Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger.’

Loven om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet indeholder bl.a. følgende bestemmelser

’ § 4. Amtsrådet og kommunalbestyrelserne i mindst 1/3 af kommunerne i en amtskommune kan under forudsætning af, at de pågældende kommuner tillige efter de senest offentliggjorte registerfolketal omfatter et flertal af indbyggere i amtskommunen, træffe beslutning om, at amtsrådet og kommunalbestyrelserne i amtskommunen i fællesskab opretter en trafikvirksomhed, der udfører almindelig rutekørsel i amtskommunen.

Stk. 3. Virksomheden ledes af et udvalg, hvortil amtsrådet vælger flertallet af medlemmerne. Medmindre andet aftales mellem amtsrådet og samtlige kommunalbestyrelser i amtskommunen, består udvalget af 11 medlemmer, hvoraf 6 vælges af amtsrådet og resten af kommunalbestyrelserne for de i amtskommunen værende kommuner i fællesskab. De nærmere bestemmelser om virksomhedens organisation m.v. fastsættes i en vedtægt, der godkendes af trafikministeren og indenrigsministeren.

Utilstrækkelig hjemmel til afskæring af ulovbestemt rekurs ved delegation

Den 18. august 2003 skrev jeg følgende til Trafikministeriet

”Trafikministeriets bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003 om opgaver og beføjelser i Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger indeholder i § 6 følgende bestemmelse

’§ 6. Afgørelser truffet af Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger i henhold til §§ 3-5 kan ikke indbringes for trafikministeren.’

Bekendtgørelsens § 3 indeholder følgende bestemmelser

’§ 3. De beføjelser, som ved § 2, stk. 4, § 3, stk. 1, og § 5, stk. 2, i lov om færgefart er tillagt trafikministeren, udøves af Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger.

Stk. 2. Styrelsen træffer afgørelse om tvistigheder efter § 5, stk. 3, i lov om færgefart. Hvis styrelsen selv er part i sagen, træffes afgørelse dog af Trafikministeriet.’

Lov om færgefart (lov nr. 398 af 2. juni 1999 som senest ændret ved lov nr. 1075 af 17. december 2002) indeholder i § 7 følgende bestemmelse

’§ 7. Overlader trafikministeren sine beføjelser efter loven eller efter bestemmelser fastsat i medfør af loven til en institution under Trafikministeriet, kan ministeren fastsætte regler om adgangen til at påklage institutionens afgørelser, herunder at afgørelserne ikke kan indbringes for ministeren.’

Bekendtgørelse nr. 603 af 26. juni 2003, § 4, indeholder følgende bestemmelse

’§ 4. Den beføjelse, som ved § 8, stk. 2, i lov om jernbanevirksomhed, jf. lovbekendtgørelse nr. 310 af 28. april 2003, er tillagt trafikministeren, udøves af Trafikstyrelsen for Jernbane og Færger.’

Lovbekendtgørelse nr. 310 af 28. april 2003 om jernbanevirksomhed m.v. indeholder i kapitel 10 (§ 24) bl.a. følgende bestemmelser

’Kapitel 10

Klageadgang, Jernbaneklagenævnet m.v.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Trafikministeriet udstedte en bekendtgørelse hvori ministeriets kompetence efter forskellige love blev delegeret til en styrelse. Samtidig blev det i bekendtgørelsen fastsat at forskellige afgørelser truffet af styrelsen i henhold til to andre love ikke kunne indbringes for ministeriets departement.

Ombudsmanden rejste over for ministeriet af egen drift spørgsmålet om hjemlen til at afskære klageadgangen til ministeriets departement efter de to love.

For så vidt angik afskæringen af klageadgangen efter lov om den lokale og regionale kollektive personbefordring uden for hovedstadsområdet, erkendte ministeriet i sit høringssvar at der ikke var hjemmel hertil. Ombudsmanden mente det var beklageligt at denne del af bekendtgørelsen havde savnet hjemmel, og henstillede at ministeriet snarest tilbagekaldte denne del af bekendtgørelsen.

For så vidt angik spørgsmålet om hjemlen efter den anden lov (lov om jernbanevirksomhed) udtalte ombudsmanden at ved lovbestemt såvel som ulovbestemt delegation af kompetence fra et departement til en styrelse opstår der en ulovbestemt rekursadgang. Ved delegation fra Trafikministeriets departement til en styrelse vil klagevejen herefter (for så vidt angår sager som kan indbringes for f.eks. Jernbaneklagenævnet) være følgende: styrelsen – departementet – Jernbaneklagenævnet. I loven om jernbanevirksomhed mv. var der i § 24 indføjet en bestemmelse hvorefter afgørelser som kan påklages til Jernbaneklagenævnet, ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. Det forekom imidlertid ganske usikkert om denne bestemmelse både refererer til de tilfælde hvor kompetencen efter loven tilkommer en styrelse, og til de tilfælde hvor kompetencen efter loven tilkommer departementet og dernæst delegeres til en styrelse.

Efter ombudsmandens opfattelse bør der være klare holdepunkter i loven for at også den sidstnævnte situation er omfattet, før det kan accepteres at der er hjemmel til afskæring af en ulovbestemt rekursadgang. Lovgiver kan ikke forudse hvilke af sine kompetencer en minister (i forhold til lovens vedtagelse) efterfølgende vælger at delegere. Det kan derfor ikke uden klar lovhjemmel accepteres at en minister afskærer den ulovbestemte klageadgang til ministeriets departement. Hertil kommer at rekursadgangen netop er en meget væsentlig retlig begrundelse for den relativt lette og frie adgang til ekstern delegation. Ombudsmanden henstillede derfor til Trafikministeriet – hvis ministeriet ønsker at opretholde klageafskæringen efter lov om jernbanevirksomhed mv. – at søge lovhjemlen hertil klargjort. (J.nr. 2003-2503-519).