Ændring af udfaldet af førtidspensionssag til skade for klageren ("Reformatio in pejus")

§ 15. Tilkendelse af pension efter § 14, stk. 1-2 og stk. 3, nr. 1 og 2, er betinget af, at erhvervsevnen varigt er nedsat på grund af fysisk eller psykisk invaliditet. Med henblik på pension efter § 14, stk. 3, nr. 2, skal der dog også lægges afgørende vægt på andre omstændigheder, der klart viser, at erhvervsevnen hos en ansøger, som ikke har andre forsørgelsesmuligheder, er varigt nedsat. Der kan i helt ekstraordinære tilfælde tilkendes pension efter § 14, stk. 3, nr. 2, uden at nedsættelsen af erhvervsevnen skyldes helbredsmæssige forhold.

Stk. 2. Tilkendelse af førtidspension efter § 14 forudsætter, at alle aktiverings-, revaliderings- og behandlingsmæssige samt andre foranstaltninger, der kan forbedre erhvervsevnen, har været afprøvet, og at erhvervsevnen ikke varigt kan forbedres.

Stk. 3. Ved bedømmelsen af, i hvilket omfang erhvervsevnen er nedsat, skal der foretages en sammenligning mellem den indtægt, som den pågældende skønnes at kunne opnå ved et arbejde, der svarer til pågældendes kræfter og færdigheder, og som under hensyn til uddannelse og tidligere virksomhed kan forlanges af den pågældende, og den indtægt, som personer med lignende uddannelse normalt opnår i samme egn. Der skal endvidere tages hensyn til alder, livsstilling, bopæl og beskæftigelsesmuligheder og til sådanne andre omstændigheder, der i det enkelte tilfælde findes at burde tillægges vægt.

Stk. 4. Socialministeren fastsætter nærmere regler om vurderingen af erhvervsevnenedsættelsen for personer, der ikke kan anses for hidtil at have været fuldtidsbeskæftigede.’

Ved lov nr. 287 af 12. maj 1999 om ændring af lov om social pension blev pensionsalderen nedsat til 65 år for alle der fylder 60 år den 1. juli 1999 eller senere.

Af vejledning nr. 66 af 10. marts 1998 om social pension fremgår bl.a. følgende

’56. Pension kan tilkendes, hvis personens erhvervsevne er nedsat på grund af en varig fysisk eller psykisk invaliditet, se lovens § 15. Det er en betingelse, at lidelsen i sig selv bevirker en betydelig og varig nedsættelse af personens funktionsevne på arbejdsmarkedet og dermed af evnen til at forsørge sig selv ved arbejde.

Det er kommunen, der efter en konkret vurdering beslutter, hvilke oplysninger, der er nødvendige til belysningen af pågældende helbredsforhold. Det er endvidere kommunen, der selvstændigt vurderer de helbredsmæssige oplysninger i relation til førtidspensionssagen.

Kommunens bedømmelse forudsætter, at pågældendes helbredsforhold er grundigt undersøgt og velbeskrevet – typisk af en læge eller andre fagfolk. Bedømmelsen forudsætter desuden et indgående kendskab til lidelsens indvirkning på den erhvervsmæssige funktionsevne. Bedømmelsen må tage udgangspunkt i erfaringer om, hvilke helbredsmæssige begrænsninger og lidelser der almindeligvis medfører, at folk må opgive erhvervsarbejde helt eller delvis.

At lidelse skal være varig betyder, at der ikke er udsigt til, at den bedres væsentligt hverken af sig selv eller ved behandling.

I de fleste tilfælde indgår den helbredsmæssige vurdering som et led i kommunens samlede skøn over erhvervsevnens nedsættelse. Pågældendes sociale og erhvervsmæssige forhold sammen med den helbredsmæssige vurdering er således med til at bestemme, om der skal tilkendes højeste, mellemste eller (forhøjet) almindelig førtidspension på grund af helbredsmæssige forhold.

En helbredsvurdering alene kan dog være tilstrækkeligt grundlag for bedømmelse af erhvervsevnens nedsættelse. Det er som regel kun tilfældet, når der kun er ubetydelig erhvervsevne i behold, altså i de tilfælde hvor der kan tilkendes højeste førtidspension.

Der kan også tilkendes pension, hvis erhvervsevnen er nedsat, uden at nedsættelsen alene skyldes de helbredsmæssige forhold, altså når den skyldes kombinerede helbredsmæssige og sociale forhold.

Der kan være tilfælde, hvor årsagerne til erhvervsevnens nedsættelsen kun ved en meget vid fortolkning kan betegnes som invaliditet. Der kan også være tilfælde, hvor der ikke er en sådan helbredssvækkelse, at den alene giver grundlag for at anse erhvervsevnen for nedsat med mindst halvdelen, men hvor det alligevel ud fra en samlet bedømmelse er åbenbart, at pågældende ikke vil blive i stand til at forsørge sig selv.’

Som det fremgår af ovennævnte lovbestemmelser og til dels af vejledningen, kan forhøjet almindelig førtidspension tilkendes personer i alderen fra 18 til 67 (nu 65) år hvis erhvervsevnen er nedsat med mindst halvdelen på grund af fysisk eller psykisk invaliditet. Det myndighederne skal vurdere i førtidspensionssager, er således om erhvervsevnen er nedsat på grund af invaliditet, og i givet fald hvor meget den er nedsat.

Som ombudsmand kan jeg kun i begrænset omfang tage stilling til afgørelser der helt eller delvis bygger på særlig fagkyndig viden. På baggrund af min manglende lægefaglige viden kan jeg således ikke foretage en selvstændig vurdering af de lægelige udtalelser. Jeg har ikke – som domstolene – mulighed for i forbindelse med en egentlig bevisførelse med vidneafhøring af de lægeligt fagkyndige at foretage en nærmere selvstændig vurdering af de lægelige erklæringers bevismæssige betydning for vurderingen af (A)’s arbejdsevne.

Myndighederne bygger i vidt omfang også deres afgørelser af om betingelserne for at blive tilkendt forhøjet almindelig pension er opfyldt, på en vurdering af (A)’s funktionsniveau set i forhold til erhvervsevnen. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end Det Sociale Nævn for Vestsjællands Amt og Den Sociale Ankestyrelse der beskæftiger sig med det pågældende sagsområde i det daglige.

Jeg har derfor koncentreret min undersøgelse om spørgsmålet om hvorvidt klageinstanserne – når alene parten har påklaget en afgørelse og i den anledning har påstået sig tildelt en højere ydelse – kan ændre til skade for den pågældende (reformatio in pejus).

I den forbindelse har jeg undersøgt om Sorø Kommunes klagevejledning var mangelfuld, og om det sociale nævn burde have partshørt (A) om at nævnet overvejede at ændre kommunens afgørelse til skade for hende.

Reformatio in pejus

Retssikkerhedslovens (lov nr. 540 af 21. juli 1998 med senere ændringer) §§ 68 og 69 var på afgørelsestidspunktet sålydende

’§ 68. Ankestyrelsen og de sociale nævn er ikke bundet af parternes påstande og er uafhængige af instruktioner vedrørende afgørelsen af den enkelte sag.

Stk. 2. Ankestyrelsens og nævnenes afgørelse kan gå ud på afvisning, stadfæstelse, hjemvisning, ophævelse eller ændring af den afgørelse, der er klaget over.

§ 69. Det sociale nævn og Ankestyrelsen kan kun, når der foreligger særlige omstændigheder, efterprøve det skøn, der indgår i en afgørelse truffet af kommunen eller amtskommunen.’

Af Socialministeriets vejledning af 7. juni 2000 om lov om retssikkerhed og administration på det sociale område fremgår bl.a. følgende om § 69

’201. Med formuleringen af § 69 er den hidtidige regel i bistandslovens § 15, stk. 5, ført videre, dog således, at § 69 sprogligt bedre udtrykker den praksis, som de sociale klagemyndigheder faktisk anvender, når de skal bedømme og efterprøve skøn, som indgår i de afgørelser, som de sociale myndigheder træffer.

Der er ofte en vis usikkerhed med hensyn til, hvad en skønsmæssig afgørelse er, og hvordan de sociale klagemyndigheder, ombudsmanden og domstolene efterprøver skønsmæssige afgørelser. I det følgende skal det beskrives, hvad skønsmæssige afgørelser er, og hvordan disse efterprøves.

202. Begrebet skøn stilles i forhold til ret eller retsanvendelse. Retsanvendelse bruges, når det direkte følger af loven, at bestemte betingelser (retsfaktum) er knyttet sammen med en bestemt rettighed eller forpligtelse (retsfølge). Et eksempel er, at det følger af pensionsloven, at en person, der fylder 65 år (retsfaktum), efter ansøgning har ret til folkepension (retsfølge). Der er i sådanne tilfælde ikke tvivl om retsfaktum, og retsfølgen er beskrevet i loven som beløb pr. måned i grundbeløb og evt. tillæg, når betingelserne herfor er opfyldte.

203. Skøn anvendes, når bestemmelsen i loven ikke angiver en bestemt retsfølge af retsfaktum, der også kan være beskrevet i brede vendinger.

Det følger af aktivlovens § 81, at kommunen kan yde hjælp til rimeligt begrundede enkeltudgifter til en person, som har været ude for ændringer i sine forhold, hvis pågældendes egen afholdelse af udgifterne i afgørende grad vil vanskeliggøre den pågældendes og familiens muligheder for i fremtiden at kunne klare sig selv. Denne bestemmelse beskriver en række betingelser, for at en borger har ret til hjælp. Da betingelserne ikke er objektivt angivet, betyder det, at loven har overladt myndigheden et spillerum, inden for hvilket den kan vælge mellem en eller flere afgørelser.

Et andet eksempel er aktivlovens § 11, stk. 2, hvorefter det er en betingelse for at få kontanthjælp eller aktivering, at modtageren har været ude for ændringer i sine forhold. Der er i regelen nævnt nogle typer af ændringer – sygdom, arbejdsløshed eller samlivsophør – men disse er ikke udtømmende. Myndigheden skal altså i den konkrete sag påse, om der er andre ændringer, som kunne berettige til kontanthjælp/aktivering.

204. Det er karakteristisk for regler, der indeholder et eller flere skønsmæssige elementer, at de er udformet på den måde, fordi bestemmelsen skal kunne samle op på situationer, som lovgiver ikke på forhånd har kunnet eller ønsket at beskrive udtømmende. Det er hensigten, at når myndigheden står med de konkrete sager, så skal der – efter et konkret skøn – være mulighed for at hjælpe den enkelte og familien.

205. At en afgørelse bygger på et skøn – eller at der som et led i afgørelsen indgår et eller flere skønsmæssige elementer – betyder ikke, at afgørelsen ikke kan efterprøves af klagemyndighederne, ombudsmanden eller domstolene. Såvel domstolene som ombudsmanden efterprøver skønsmæssige afgørelser, og efter grundlovens § 63 kan domstolene påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. Det betyder, at der er domstolskontrol med forvaltningen også, når forvaltningen udøver et skøn.

Domstolene og ombudsmanden har i deres praksis fastlagt, hvad der indgår i deres prøvelse, når der indgår skøn i reglen. Udgangspunktet for efterprøvelsen er, om skønnet er lovligt. Heri indgår navnlig, om sagens faktiske omstændigheder er rigtige, om der er inddraget ulovlige kriterier, om myndigheden har foretaget en konkret individuel afvejning af sagens omstændigheder, og om lighedsgrundsætningen – at ensartede tilfælde er behandlet ens – er fulgt.

I praksis er der forskel på domstolenes og ombudsmandens efterprøvelse, idet ombudsmanden typisk ikke efterprøver den del af en afgørelse, der hviler på en fagkyndig vurdering, fx en lægelig vurdering, mens domstolene også efterprøver fagkyndiges vurderinger.

De sociale klageinstansers muligheder for at efterprøve og i givet fald tilsidesætte et skøn udøvet af en kommune eller en amtskommune svarer til den praksis, som domstolene har lagt med hensyn til efter grundlovens § 63 at efterprøve øvrighedsmyndighedens grænser, dvs. i hvilket omfang domstolene efterprøver forvaltningsafgørelser.

Efterprøvelsen består i at konstatere, om myndigheden overhovedet har foretaget et skøn og fx ikke bare anvendt interne retningslinier uden at vurdere sagen konkret. I efterprøvelsen indgår også, om sagens faktiske omstændigheder er korrekt beskrevet, om sagsbehandlingsreglerne (forvaltningsloven m.m.) er fulgt, om ensartede tilfælde er behandlet ens (lighedsgrundsætningen), om der eventuelt er taget hensyn til ulovlige kriterier, og om hensynene er prioriteret i overensstemmelse med almindelige retsprincipper. De sociale nævn og Ankestyrelsen tilsidesætter endvidere åbenbart urimelige skønsmæssige afgørelser, og på samme måde som domstolene efterprøver de sociale nævn og Ankestyrelsen også og tilsidesætter i givet fald sagkyndiges vurderinger.’

Af forarbejderne til retssikkerhedsloven (jf. Folketingstidende 1996-97, Tillæg A, s. 4874ff) fremgår bl.a. følgende

’6.3. Ankemyndighedernes adgang til at efterprøve skønsmæssige afgørelser

I forslaget til § 69 formuleres en generel regel om det sociale nævns og Ankestyrelsens mulighed for i sociale sager at efterprøve de dele af en afgørelse, som bygger på et skøn.

Der er i dag i bistandslovens § 15, stk. 5, en regel, som siger, at de sociale ankenævn og Ankestyrelsen kun kan tilsidesætte en kommunal skønsmæssig afgørelse, hvis skønnet er ulovligt eller åbenbart urimeligt. Denne bestemmelse trådte i kraft den 1. januar 1992.

I de øvrige sociale love, fx pensionsloven, findes der ikke en tilsvarende lovregel om klagemyndighedens adgang til at efterprøve skønnet.

Kontanthjælpsudvalgets rapport fra september 1994

Betydningen af reglen i bistandslovens § 15, stk. 5, har været behandlet i den første rapport fra Socialministeriets Kontanthjælpsudvalg.

I denne rapport redegøres der for, at Ankestyrelsens praksis ved bedømmelsen af skønsmæssige afgørelser har taget udgangspunkt i synspunkter, der svarer til den forvaltningsretlige teori. Ankestyrelsen efterprøver således selve sagsbehandlingen, sagsoplysningerne og det juridiske grundlag. Ankestyrelsen efterprøver også de kriterier, som kommunen har lagt til grund, herunder også hvordan disse er prioriteret og vægtet. Ankestyrelsen påser også, at lighedsgrundsætningen ikke er tilsidesat, og at der ikke ved afgørelsen forfølges ulovlige formål.

Kontanthjælpsudvalget konkluderede, at den måde, som Ankestyrelsen efterprøver skønsmæssige afgørelser ud fra reglen i bistandslovens § 15, stk. 5, svarer til den efterprøvelse, som domstolene og ombudsmanden foretager af skønsmæssige afgørelser.

På baggrund af bl.a. Ankestyrelsens praksis på området ville udvalget ikke foreslå bestemmelsen ophævet. Udvalget konstaterede, at der har været usikkerhed om rækkevidden af bestemmelsen. Der var ifølge udvalget forhold, der pegede på, at nævnene havde følt sig begrænset i deres kompetence til at gå ind i de kommunale afgørelser og dermed været tilbageholdende hermed, uanset at afgørelserne ikke udelukkende beroede på et skøn.

Udvalget foreslog derfor, at der blev udsendt en vejledning om de forvaltningsretlige begrænsninger i skønsudøvelsen, og at en sådan vejledning rettede sig mod både de kommunale myndigheder og klageinstanserne.

Domstolenes og ombudsmandens praksis

Det er i grundlovens § 63 bestemt, at domstolene er berettigede til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser, dvs. at der er domstolskontrol med forvaltningen også, når forvaltningen udøver et skøn.

Rækkevidden af denne bestemmelses betydning er fastlagt gennem domstolenes praksis og fx i den måde, som Ombudsmanden vurderer de skønsmæssige dele i de sager, som ombudsmanden behandler.

Praksis er, at når der i en afgørelse indgår skøn, så efterprøver domstolene og Ombudsmanden om den myndighed, hvis afgørelse er til bedømmelse, har udøvet skønnet lovligt.

Heri indgår navnlig, om sagens faktiske omstændigheder er rigtige, om der eventuelt er taget hensyn til ulovlige kriterier, om myndigheden har foretaget en konkret individuel afvejning af sagens omstændigheder, og om lighedsgrundsætningen er fulgt. Endvidere efterprøves skønsmæssige afgørelser mere intenst, jo mere indgribende en beslutning er. Et eksempel på en indgribende beslutning er forældres samvær med et barn, der er anbragt uden for hjemmet. Der kan i disse tilfælde være flere grunde til at gå længere ind i bedømmelsen end i andre typer af sager.

I praksis er der dog en forskel på den måde, som Ombudsmanden og domstolene efterprøver skønnet på, idet Ombudsmanden typisk ikke efterprøver den del af afgørelserne, som bygger på en rent fagkyndighed vurdering, fx lægelige vurderinger i sager om førtidspension.

Ankestyrelsen og de sociale ankenævn forholder sig ligesom domstolene selvstændigt til lægelige skønsmæssige vurderinger, som derfor ikke uden videre lægges til grund, uanset de indgår i en skønsmæssig vurdering.

Forslaget til formulering af § 69

Som beskrevet af Kontanthjælpsudvalget, har der efter indførelsen af bistandslovens § 15, stk. 5, hersket en vis usikkerhed med hensyn til prøvelsen af skøn.

Som led i gennemskrivningen af de administrative bestemmelser og klagereglerne stilles der derfor forslag om at tydeliggøre klagemyndighedernes prøvelse af skønnet i selve loven i stedet for, som foreslået af Kontanthjælpsudvalget, at udsende en vejledning.

Forslaget til § 69 om ankemyndighedernes adgang til at efterprøve skønnet er formuleret således, at gældende ret videreføres, således som denne er fastlagt af domstolenes og Ombudsmandens praksis m.v.

Det ville være særdeles uhensigtsmæssigt, hvis den sociale lovgivning indrettes således, at de sociale klageorganers mulighed for at efterprøve skønsmæssige afgørelser er begrænset i forhold til domstolene eller Ombudsmanden. En konsekvens af en sådan retstilstand ville være, at borgerne for at være sikre på, at deres sag blev efterprøvet fuldt ud, ville være nødt til at indbringe deres klage til domstolene.

Dette ville oplagt være uhensigtsmæssigt, og som det fremgår af ovenstående, er dette da heller ikke gældende ret. Det gælder også praksis efter bistandslovens § 15, stk. 5. Det foreslås derfor, at bestemmelsen også får virkning for de andre sociale love.

Bemærkninger til de enkelte bestemmelser

Til § 68

Bestemmelserne om nævnenes og Ankestyrelsens uafhængighed er en videreførsel af § 17, stk. 1, i den sociale styrelseslov og § 1, stk. 3, samt § 9 i lov om Den Sociale Ankestyrelse.

Spørgsmålet om klageinstansernes uafhængighed af instruktioner i den enkelte sags afgørelse samt mulighed for at vælge den mest rigtige afgørelse, selv om den måtte gå modtageren af hjælp imod, er senest behandlet i forbindelse med vedtagelsen af L 448 af 1. juni 1994.

Til § 69

Bestemmelsen om begrænsningen i klageinstansernes efterprøvelse af kommunale skønsmæssige afgørelser er delvis en videreførsel af den hidtidige regel i bistandslovens § 15, stk. 5.

Der henvises til de almindelige bemærkninger afsnit 6.3.’

Under Folketingets behandling af lovforslaget stillede Socialudvalget spørgsmål til ministeren som udvalget under udvalgsbehandlingen modtog svar på. Der fremgår således følgende af udvalgsbetænkningen (jf. Folketingstidende 1996- 97, Tillæg B, s. 1182)

’Spørgsmål 6

Vil ministeren redegøre for, hvorvidt der er tale om en stramning i bestemmelsen om Ankestyrelsens og de sociale nævns beføjelser i forhold til efterprøvning af skøn i forhold til nugældende regler, jf. § 69, og om årsagerne til ændringen?

Svar

Efter § 69 i forslaget til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område kan de sociale nævn og Ankestyrelsen kun, når der foreligger særlige omstændigheder, tilsidesætte det skøn, der indgår i en kommunal eller amtskommunal afgørelse.

Bestemmelsen er en videreførelse af den hidtidige bestemmelse i bistandslovens § 15, stk. 5. Den ændrede formulering er alene en sproglig modernisering.

Med placeringen i forslaget bliver bestemmelsen imidlertid generel for den sociale lovgivning.

Bistandslovens § 15, stk. 5, blev indført pr. 1. januar 1992. En tilsvarende bestemmelse fandtes i forretningsordenen for de tidligere amtsankenævn.

Erfaringerne viser, at bestemmelsen har givet anledning til misforståelser og tvivl om rækkevidden både hos klageinstanserne, kommunerne og borgerne.

I det følgende beskrives, hvad en skønsmæssig afgørelse er, hvordan domstolene og Ombudsmanden under alle omstændigheder efterprøver skønsmæssige afgørelser, og Ankestyrelsens efterprøvelse af kommunale, skønsmæssige afgørelser.

Ankestyrelsen

Bestemmelsen i § 69 i forslaget til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område går ud på at beskrive den efterprøvelse, som altid kan finde sted ved domstolene og hos Ombudsmanden, og som også har givet sig udslag i Ankestyrelsens praksis.

Ankestyrelsen og dermed ankeinstanserne kan således ikke afstå fra at efterprøve, om rammerne for skønnet opfylder lovgivningens krav til sagsbehandlingen, uanset bestemmelsen i § 69.

Ankeinstansens efterprøvelse består for det første i at konstatere, om myndigheden overhovedet har foretaget et skøn og ikke bare anvendt interne retningslinjer uden at vurdere sagen konkret. I efterprøvelsen indgår endvidere, om sagens faktiske omstændigheder er korrekt beskrevet, om sagsbehandlingsreglerne (forvaltningsloven m.m.) er fulgt, om ensartede tilfælde er behandlet ens (lighedsgrundsætningen), om der eventuelt er taget hensyn til ulovlige kriterier, og om hensynene er vægtet og prioriteret korrekt.

Efterprøvelsen drejer sig således om at efterprøve, om reglerne om sagsbehandlingen er fulgt, for sagsbehandlingsreglernes formål er, at myndigheden kan nå frem til den rigtige afgørelse.

De sociale ankeinstanser vil (ligesom Ombudsmanden og domstolene) under alle omstændigheder, og uanset bestemmelsen i § 69, efterprøve afgørelsen som beskrevet ovenfor.

De sociale ankeinstanser kan derudover ligesom domstolene gå et skridt videre, idet de også vurderer sagkyndige udtalelser som f.eks. lægeerklæringer, i modsætning til Ombudsmanden.

Da Ankestyrelsens praksis vedrørende efterprøvelse af skønsmæssige afgørelser følger domstolenes og Ombudsmandens praksis samt de almindelige forvaltningsretlige regler – uanset bestemmelsen i § 69 – foreslås det, at bestemmelsen gælder for hele den sociale lovgivning. Der er således ikke herved tilsigtet en ændring af hidtidig praksis.

Jeg kan i den forbindelse oplyse, at jeg agter at anmode Ankestyrelsen om at foretage en opfølgning på ankeinstansernes anvendelse af bestemmelsen og efter en 2- årig periode at komme med en redegørelse.’

I ’Bemærkninger til de enkelte bestemmelser’ blev der som anført ovenfor henvist til forarbejderne til lov nr. 448 af 1. juni 1994 (om ændring af lov om social pension, lov om social bistand og den sociale styrelseslov m.v. (Tilkendelseskompetence m.v.)) vedrørende ’klageinstansernes uafhængighed af instruktioner i den enkelte sags afgørelse samt mulighed for at vælge den mest rigtige afgørelse, selv om den måtte gå modtageren af hjælp imod’. Ved nævnte lov blev der indsat følgende bestemmelse i den dagældende pensionslov

’§ 50 b. Såfremt Ankestyrelsen ændrer det sociale ankenævns eller revaliderings- og pensionsnævnets afgørelse til ugunst for ansøgeren, træffer Ankestyrelsen samtidig beslutning om tidspunktet for bortfald eller ændring af ydelsen.

Stk. 2. En ydelse, der er udbetalt på grundlag af en afgørelse, kan dog ikke kræves tilbagebetalt for perioden før den ændrede afgørelse, medmindre betingelserne i §§ 42 og 43 er opfyldt.’

Af forarbejderne til loven fremgår bl.a. følgende (jf. Folketingstidende, 1993-94, Tillæg A, sp. 8471f )

’Ændring til ugunst for borgeren

Efter § 9 i lov om Den Sociale Ankestyrelse kan Ankestyrelsens afgørelser gå ud på afvisning, stadfæstelse, ophævelse eller ændring af den påklagede afgørelse, og Ankestyrelsen er ikke bundet af parternes påstande. Dette indebærer, at Den Sociale Ankestyrelse kan træffe en hvilken som helst afgørelse, der må betragtes som den rigtige i den konkrete situation, selv om klageren måtte ønske en anden afgørelse. Det må nok antages, at de forskellige muligheder for en afgørelse, som Den Sociale Ankestyrelse har, næppe indeholder andet, end hvad der måtte være gældende efter almindelige forvaltningsretlige principper.

I de tilfælde, hvor Den Sociale Ankestyrelse finder, at betingelserne for at modtage en social ydelse ikke er til stede, forslås det, at Ankestyrelsen samtidig med, at der træffes en afgørelse til ugunst for borgeren, træffer afgørelse om tidspunktet for bortfald eller ændring af ydelsen. Tilsvarende foreslås det præciseret, at Ankestyrelsen ved afgørelse om støtte til erhvervelse af motorkøretøj samtidig træffer afgørelse om bortfald af et eventuelt bevilget og udnyttet lån. Endelig foreslås det, at Den Sociale Ankestyrelses hidtidige praksis om, at en ydelse, der senere frakendes, alene kan kræves tilbagebetalt, hvis lovgivningens almindelige betingelser er opfyldt, lovfæstes.’

Ved lov nr. 401 af 6. juni 2002 om ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område blev formuleringen af § 69 ændret således at ordlyden nu er følgende

’§ 69. Det sociale nævn og Ankestyrelsen kan efterprøve retlige spørgsmål.’

Loven trådte i kraft den 1. juli 2002 og finder anvendelse på afgørelser der indbringes for det sociale nævn eller Ankestyrelsen denne dato eller senere – altså efter at (A)’s sag var afgjort.

Af bemærkningerne til lovforslaget (jf. Folketingstidende 2001-2002 (2. samling), Tillæg A, s. 4399f ) fremgår det at formålet med ændringen er at præcisere reglerne om hvad det er nævnene og Ankestyrelsen efterprøver, således at bestemmelsens formulering svarer til hensigten bag den tidligere gældende bestemmelse. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår endvidere følgende

’

Der er sket en udvikling i opfattelsen af domstolenes efterprøvelse i retning af en mere og mere intensiv prøvelse. Det er vigtigt, at grundlaget for prøvelsen i det sociale ankesystem præciseres, så det følger denne udvikling i domstolenes praksis. Dette sker ved at foreslå, at efterprøvelsen omfatter retlige spørgsmål. Det vil sige, at de sociale klageinstansers bedømmelsesgrundlag skal være gældende ret. Derved bliver prøvelsens omfang styret af samme retlige principper, som domstolene anvender. Forslaget medfører derfor ikke ændringer af gældende ret.

Baggrunden for forslaget

Den nuværende formulering af § 69: ’Det sociale nævn og Ankestyrelsen kan kun, når der foreligger særlige omstændigheder, efterprøve det skøn, der indgår i en afgørelse truffet af kommunen eller amtskommunen’, gav allerede efter bestemmelsens ikrafttræden anledning til tvivl om bestemmelsens rækkevidde. Det blev således fremført af blandt andet flere brugerorganisationer, at flere kommuner opfattede bestemmelsen således, at visse sager på grund af deres ’skønsmæssige karakter’ ikke kunne klagebehandles og at kommunerne videregav denne opfattelse i deres klagevejledning til borgerne. Ankestyrelsen blev derfor bedt om at foretage en opfølgning på ankeinstansernes anvendelse af § 69. Resultatet af denne opfølgning forelå i august 2000.

Ankestyrelsens undersøgelse viser, at flere kommuner og ankeinstanser fortolker formuleringen i § 69 som en skærpelse af begrænsningen i ankeinstansernes mulighed for at efterprøve og tilsidesætte skønnet, selv om dette ikke er hensigten med bestemmelsen.

Ankestyrelsen anfører i redegørelsen, at det ikke kan afvises, at formuleringen har medført en kommunal forventning om, at ankeinstanserne vil være mere tilbageholdende med at efterprøve skønnet i forhold til praksis efter den tidligere bestemmelse i bistandsloven, som § 69 er en videreførsel af. Dette viser sig i praksis ved, at kommuner i øget omfang synes at påberåbe sig § 69 over for ankeinstanserne – også når det drejer sig om ikke-skønsmæssige afgørelser.

Nærmere om prøvelsens omfang

Forarbejdernes beskrivelse af disse prøvelsesmomenter er i realiteten et udtryk for, at det har været lovgivers intention, at ankeinstanserne skal foretage en retlig efterprøvelse af skønsmæssige afgørelser.

Det foreslås derfor, at det fremgår direkte af bestemmelsen, at de sociale nævn og Den Sociale Ankestyrelse kan efterprøve retlige spørgsmål. På denne baggrund fremsættes forslag til en ændret formulering af § 69, således at ordlyden harmonerer med lovgivers intention med bestemmelsen.

Den foreslåede præcisering af prøvelsesretten indebærer, at kommunernes og amtskommunernes ret til at fastlægge serviceniveauet fortsat respekteres.

Det skal bemærkes, at der sjældent i de bestemmelser, der giver myndigheden mulighed for at tale om et skøn, er tale om et ’frit skøn’, men om et retligt bundet skøn. Ved et retligt bundet skøn forstås, at loven angiver en vis ramme for forvaltningens administration af bestemmelsen. Når der i loven er angivet en vis ramme for bestemmelsens anvendelse, er der også dermed angivet en vis binding i administrationen af bestemmelsen med hensyn til, hvilke momenter der skal inddrages i vurderingen, og det vil bero på fortolkning, hvor langt denne binding rækker. Skønsmæssige bestemmelser er således overvejende retligt normerende, og afgørelsen vil derfor være undergivet en intensiv retlig efterprøvelse.

Begrænsningen af de sociale ankeinstansers prøvelse til retlige spørgsmål medfører en begrænsning af instansernes adgang til at ændre en påklaget afgørelse til skade for borgeren. Formelle mangler vil således som hovedregel ikke kunne føre til annullation af begunstigende afgørelser.

Begunstigende afgørelser, der lider af hjemmelsmangler, må endvidere i en vis udstrækning opretholdes, hvis borgeren har været i god tro, og der i øvrigt foreligger momenter, der taler for at respektere borgerens indrettelse på at kunne fastholde begunstigelsen. Der kan fortsat ske ændringer til skade for borgeren, men kun når betingelserne for at statuere ugyldighed er opfyldt.

’

Af Socialministeriets brev af 15. maj 2002 til samtlige kommuner, amtskommuner og sociale nævn fremgår bl.a. følgende

’Orientering om ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område – grundlaget for efterprøvelse af afgørelser på det sociale område (§ 69)

Ændring til skade for borgeren

Det præciseres i lovbemærkningerne, at det er den almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætning om ugyldighed, der regulerer de sociale klageinstansers mulighed for at ændre en begunstigende afgørelse til skade for borgeren.

Efter denne retsgrundsætning kan en afgørelse kun ændres til skade for borgeren, når betingelserne for at statuere ugyldighed er opfyldt. Betingelserne for at statuere ugyldighed er opfyldt, når der foreligger en retlig mangel, der er væsentlig og der må ikke være momenter, der taler for at opretholde afgørelsen, uanset at de to første betingelser er opfyldt.’

Som det fremgår af forarbejderne til den ændrede formulering af retssikkerhedslovens § 69, medfører den nye formulering ingen ændringer af gældende ret. Det fremgår endvidere af forarbejderne at der kan ske ændring til skade for en borger, men kun når betingelserne for at statuere ugyldighed er opfyldt.

Det fremgår af retssikkerhedslovens § 68 at ankeinstanserne ikke er bundet af parternes påstande, og at deres afgørelse kan gå ud på bl.a. ændring af den afgørelse der er klaget over.

§ 69 i retssikkerhedsloven er som nævnt i forarbejderne til bestemmelsen en generel regel om ankeinstansernes mulighed for i sociale sager at efterprøve de dele af underinstansens afgørelse der bygger på et skøn. Udgangspunktet for efterprøvelsen er om skønnet er lovligt. Heri indgår navnlig om sagens faktiske omstændigheder er rigtige, om der er inddraget ulovlige kriterier, om underinstansen har foretaget en konkret individuel afvejning af sagens omstændigheder, og om lighedsgrundsætningen er tilsidesat. Herudover efterprøves om sagsbehandlingsreglerne er fulgt.

Mulighederne for at en overordnet myndighed kan ændre til skade for en borger hvor borgeren selv har påklaget afgørelsen, er behandlet flere steder i den juridiske litteratur.

Kirsten Ketcher, Socialret. Almindelige principper. Retssikkerhed og administration. Grundværdier, 2. udgave (2002), s. 363 og 364, anfører således følgende

’

Ankeinstanserne er ikke bundet af parternes påstande, jf. rl. § 68, stk. 1, og kan derfor i princippet træffe en afgørelse til ugunst for klageren. Da klageadgangen er en retssikkerhedsgaranti, og der normalt ikke er modstående private interesser, må det dog antages, at denne reaktionsmulighed som hovedregel kun kan anvendes meget restriktivt, f.eks. ved ulovlige afgørelser.

’

Jon Andersen, Forvaltningsret. Sagsbehandling. Hjemmel. Prøvelse, 5. udgave (2003), s. 217 og 218, anfører følgende

’

Uden for disse tilfælde [lovregulerede tilfælde og partstvister; min bemærkning] beror retsstillingen på årsagen til, at rekursinstansen reagerer overfor den indbragte afgørelse. Lider den af væsentlige retlige mangler, der ville føre til ugyldighed under domstolsprøvelse, f.eks. fordi en begunstigende afgørelse er truffet uden fornøden hjemmel, må rekursinstansen kunne ændre afgørelsen til skade for klageren. Det samme gælder, såfremt væsentlige hensyn til modstående private interesser gør sig gældende, selv om der ikke foreligger en rettidig klage fra en anden klageberettiget. Derimod må klageinstansen være afskåret fra at omgøre afgørelsen til skade for klageren, hvis grundlaget for omgørelsen er en ændret skønsudøvelse. Den offentligretlige interesse i, at afgørelsen får et rigtigt indhold, må i sådanne tilfælde, hvor den påklagede afgørelse ikke er ulovlig, vige for hensynet til at befæste klageadgangen som retssikkerhedsgaranti.

’

Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret. Almindelige emner, 3. udgave (1997), s. 286, anfører bl.a. følgende

’Den, der påklager en afgørelse, vil ofte gå ud fra, at dette er risikofrit, fordi han eller hun ikke har noget at miste ved klagen. Denne opfattelse er imidlertid ikke altid korrekt. I mange tilfælde er der adgang til at ændre til skade for klageren. Denne sidstnævnte ændringsadgang betegnes ofte reformatio in pejus.

I dag er det formentlig den almindelige antagelse, at den netop gengivne retsopfattelse er lidt for restriktiv. Det skyldes, at udgangspunktet ved administrativ rekurs må være, at det er rekursmyndighedens opgave at træffe den materielt rigtige afgørelse. Der kan herefter formuleres følgende regler vedrørende ændring til skade for klageren

Hvis den påklagede afgørelse er ugyldig efter forvaltningsrettens ugyldighedsregler, skal den som altovervejende hovedregel annulleres eller ændres (eller hjemvises), uanset om dette er til skade for klageren. Er afgørelsen fra førsteinstansen gyldig, må det bero på en bredere fortolkning af den enkelte lov, herunder især dennes regler vedrørende rekurs, om der på det pågældende område er adgang til ændring til skade for klageren.’

Endelige har Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 1010ff, anført bl.a. følgende

’Udgangspunktet i forbindelse med rekurs er at rekursmyndigheden skal træffe den (materielt set) rigtige afgørelse i sagen. Rekursmyndigheden skal således træffe en afgørelse som både er udtryk for en korrekt generel forståelse og en konkret anvendelse af de relevante retsregler, en korrekt fastlæggelse af den konkrete sags relevante faktum og rekursmyndighedens opfattelse af den mest hensigtsmæssige afgørelse i sagen (i den udstrækning de relevante retsregler overlader myndighederne et hensigtsmæssighedsskøn).

I tilfælde hvor rekursordningen ikke har noget andet formål end at give den enkelte klager en ekstra retsbeskyttelse, og hvor der ikke er tale om en partstvist, er det et spørgsmål om rekursinstansen kan ændre afgørelsen til skade for parten (om der med andre ord gælder et forbud mod reformatio in pejus ). Efter en nærmere konkret vurdering af retsgrundlaget vil dette efter omstændighederne kunne være tilfældet.’

Jeg henviser endvidere til John Klausen, Offentlig forsørgelse. En analyse af retssikkerheden mellem skøn, ret og pligt (2002), s. 456ff.

På baggrund af retssikkerhedslovens bestemmelser, forarbejderne og den juridiske litteratur er der efter min opfattelse ikke tvivl om at ankeinstanserne kan ændre en afgørelse til skade for parten hvis den påklagede afgørelse er ugyldig efter forvaltningsrettens ugyldighedsregler.

Dette følger også af retssikkerhedslovens § 72, stk. 5, hvorefter Ankestyrelsen eller det sociale nævn – hvis der er truffet en afgørelse til skade for ansøgeren – samtidig skal træffe beslutning om fra hvilket tidspunkt ændringen skal ske.

Til støtte for denne opfattelse kan endvidere anføres at adgangen til at anmode Den Sociale Ankestyrelse om at optage en sag til behandling tilkommer – foruden parten – den pågældende kommune, jf. retssikkerhedslovens § 63, 3. pkt. Denne adgang for en kommune til at påklage et socialt nævns afgørelse anvendes i praksis kun i de tilfælde hvor nævnet har ændret kommunens afgørelse, og hvor denne ændring er til gunst for borgeren. Også i disse (noget specielle) tilfælde kan ankeinstansen således ændre en afgørelse til skade for parten.

For at en afgørelse kan erklæres ugyldig, skal forvaltningsrettens almindelige ugyldighedsregler være opfyldt. Det vil sige at der skal foreligge en retlig mangel, den skal være væsentlig, og endelig må der ikke være særlige omstændigheder (’tertiære’ momenter) der med styrke taler for at opretholde afgørelsen, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 849ff.

Om hjemmelsmangler skriver Jon Andersen, a.a., s. 851

’Hovedreglen er at hjemmelsmangler som minimum fører til annullation. Udgangspunktet følges både i de tilfælde hvor ugyldighed bliver til gavn for borgeren, og hvor det er til skade for borgeren at afgørelsen annulleres.

Rent undtagelsesvis kan berettigede forventninger hos borgeren om fortsat at kunne nyde godt af en mangelfuld afgørelse føre til opretholdelse af afgørelsen. Retspraksis viser dog at der skal særlig tungtvejende omstændigheder til.

’

En dom offentliggjort i UfR 2003.1454 Ø vedrørte en sag hvor et socialt nævn omgjorde en kommunes afgørelse om at tilkende en 38-årig kvinde almindelig forhøjet førtidspension. Landsretten udtalte i dommen følgende

’Efter § 15, stk. 1, i lov om social pension er det en betingelse for tilkendelse af pension efter § 14, stk. 3, nr. 2, at erhvervsevnen er varigt nedsat på grund af fysisk eller psykisk invaliditet. Der skal dog også lægges afgørende vægt på andre omstændigheder, der klart viser, at erhvervsevnen hos en ansøger, som ikke har andre forsørgelsesmuligheder, er varigt nedsat. Efter lovens § 15, stk. 2, forudsætter tilkendelse af førtidspension efter § 14, at alle aktiverings-, revaliderings- og behandlingsmæssige samt andre foranstaltninger, der kan forbedre erhvervsevnen, har været afprøvet, og at erhvervsevnen ikke varigt kan forbedres. Endeligt anfører lovens § 15, stk. 3, en række yderligere hensyn, herunder alder.

Efter en samlet vurdering af sagens lægelige oplysninger, sammenholdt med det i øvrigt foreliggende, herunder oplysningen om, at indstævnte, der er født i 1961, har afslået tilbuddet om at modtage psykoterapi og fysioterapi, finder landsretten ikke, at indstævnte har påvist det fornødne sikre grundlag for at tilsidesætte det skøn, der ligger til grund for den af appellanten trufne afgørelse, hvorefter indstævnte ikke er berettiget til førtidspension. Landsretten tager herefter appellantens frifindelsespåstand til følge.’

Landsretten har således foretaget en vurdering af nævnets skøn og har ikke fundet det fornødne sikre grundlag for at tilsidesætte det.

Myndighedernes afgørelse i denne retssag var afgjort efter de samme regler i retssikkerhedsloven som var gældende da nævnet traf afgørelse i nærværende sag.

Det sociale nævn og Den Sociale Ankestyrelse har i nærværende sag vurderet at der ikke var grundlag for at tilkende (A) førtidspension da der ikke var dokumenteret nogen væsentlig varig fysisk eller psykisk invaliditet og der ikke sås at foreligge særlige sociale forhold.

Under henvisning til det jeg har anført ovenfor om ombudsmandens manglende lægefaglige kundskaber, har jeg ikke grundlag for at kritisere denne vurdering.

Sorø Kommunes klagevejledning

I forbindelse med advokat (C)’s klage til Den Sociale Ankestyrelse gjorde advokat (C) bl.a. gældende at Sorø Kommune i forbindelse med afgørelsen af 3. september 1999 havde givet en mangelfuld eller misvisende klagevejledning.

Den Sociale Ankestyrelse udtalte følgende om dette anbringende i afgørelsen af 31. oktober 2000

’

Ankestyrelsen finder, at Sorø Kommune har givet korrekt klagevejledning, og således ikke har været forpligtet til at oplyse om at det sociale nævn havde mulighed for at ændre til skade for Dem som klager.

Begrundelsen for afgørelsen om klagevejledning og nævnets kompetence er, at Sorø Kommunes klagevejledning lever op til kravene i forvaltningslovens § 25, stk. 1, idet den angiver hvem der skal klages til, proceduren, og tidsfristen på 4 uger. Der er ikke efter loven eller pkt. 141 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, yderligere krav til klagevejledningen, ligesom den forvaltningsretlige teori, jf. kapitel 14 II C i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. ’Forvaltningsret’, heller ikke stiller yderligere krav til klagevejledningen end hvad der fremgår af ordlyden af forvaltningslovens § 25.

Begrundelsen er endelig, at hverken Sorø Kommunes klagevejledning eller det sociale nævns handlemåde og afgørelse kan siges at stride mod god forvaltningsskik.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at spørgsmålet om klagevejledning, og nævnets sagsbehandling er lovreguleret, hvorfor der er mindre rum til ulovbestemt krav til forvaltningen. Ankestyrelsen har også lagt vægt på, at der – som ovenfor anført – heller ikke i den forvaltningsretlige teori er argumenteret for yderligere krav til klagevejledningen.

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at der ikke er offentliggjorte udtalelser fra Folketingets Ombudsmand, der kan støtte at kommunen og/eller det sociale nævn skulle have handlet i strid med god forvaltningsskik.’

Forvaltningslovens § 25, stk. 1, er sålydende

’§ 25. Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal, når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.’

Hverken i Justitsministeriets Vejledning om forvaltningsloven, 1986, eller i den øvrige juridiske litteratur er der angivet krav til klagevejledningers indhold i henseende til spørgsmålet om hvorvidt den underordnede myndighed har pligt til at oplyse parten om rekursmyndighedens kompetence til at ændre en begunstigende afgørelse.

Der findes heller ikke i retssikkerhedsloven bestemmelser der angiver hvad en klagevejledning skal indeholde.

Forvaltningslovens § 7, stk. 1, er sålydende

’§ 7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.’

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en myndighed på forespørgsel, eller i øvrigt hvor der er særlig anledning hertil, vejlede om spørgsmål der har betydning for partens varetagelse af sine interesser under sagen, jf. f.eks. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 211.

Jon Andersen anfører i Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 379ff, bl.a. følgende om rækkevidden af myndighedernes vejledningspligt

’Pligtens indhold er vanskelig at fastlægge i detaljer. Den går næppe så vidt som til at give egentlig forhåndsbesked, jf. FOB 1995.258* , endsige til at påtage sig konsulentarbejde for borgeren. Myndigheden er derimod forpligtet til at udlevere eller beskrive allerede foreliggende oplysninger om relevant praksis, om ansøgningsprocedurer, om sikre fortolkningsresultater af relevant lovgivning, dvs. myndighedens ’paratviden’ på området. Det følger imidlertid også af god forvaltningsskik at der gives vejledning i andre tilfælde. Pligten foreligger herefter når parten i en konkret sag der er eller vil kunne komme til behandling hos forvaltningsmyndigheden, udtrykkeligt anmoder om oplysninger vedrørende fortolkning og udfyldning af regelgrundlaget, og om praksis og formalia som har klar betydning for partens varetagelse af sine interesser under sagen.

Der er endvidere vejledningspligt når der i en sag foreligger omstændigheder som viser at parten er uvidende om relevante bestemmelser eller har misforstået reglerne.

Det forhold at en situation er klart reguleret i lovgivningen, fritager ikke i sig selv myndigheden fra at vejlede en borger om retsstillingen.’

Under henvisning til at (A) ikke i forbindelse med Sorø Kommunes afgørelse anmodede om nærmere oplysninger om rekursmyndighedens behandling af sagen, og til at der i øvrigt ikke ses at have foreligget særlige omstændigheder på afgørelsestidspunktet der tydede på at hun var uvidende om relevante bestemmelser eller havde misforstået pensionslovens regler, finder jeg ikke at Sorø Kommune efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, eller som følge af god forvaltningsskik var forpligtet til at oplyse (A) om nævnets kompetence.

Jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere at Den Sociale Ankestyrelse ikke fandt at Sorø Kommunes klagevejledning var mangelfuld.

Imidlertid illustrerer denne sag at en klage kan få en konsekvens for borgeren som denne ikke har forudsætninger for at kende i forbindelse med at klagen indgives. Jeg mener derfor at den løsning som også er fremlagt i sagen, og hvor borgeren i forbindelse med klagemyndighedernes generelle orientering om sagsgangen, herunder det mulige udfald af sagen, gøres opmærksom på at myndighedens afgørelse kan falde ud til skade for klageren, vil være i overensstemmelse med god forvaltningsskik. For at undgå den utilsigtede virkning at skræmme borgerne fra at klage mener jeg at det vil være korrekt at oplyse at ændring til skade for klageren – som Ankestyrelsen i det bilag som advokat (C) har indsendt, også har orienteret om – kun sker yderst sjældent. Endvidere kunne det anføres at det kun sker når afgørelsen er ugyldig.

Jeg har gjort Den Sociale Ankestyrelse og Det Sociale Nævn for Vestsjællands Amt bekendt med min opfattelse. Jeg har imidlertid ikke grundlag for at udtale min opfattelse i form af kritik af myndighederne. Jeg har bedt Den Sociale Ankestyrelse om at underrette mig om hvad Ankestyrelsen foretager sig vedrørende dette spørgsmål.

Burde det sociale nævn inden nævnet traf afgørelse, have orienteret (A) om at nævnet overvejede at ændre afgørelsen til skade for hende?

Reglerne om hvornår en myndighed har pligt til at partshøre, dvs. give parten lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger inden der træffes afgørelse, findes i forvaltningslovens § 19, stk. 1. Bestemmelsen har følgende ordlyd

’§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.’

Efter bestemmelsen har en myndighed således pligt til at partshøre hvis myndigheden i en afgørelsessag er i besiddelse af oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som parten ikke kender eller ved indgår i afgørelsesgrundlaget. Det er endvidere et krav at oplysningerne er til ugunst for parten og af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Forvaltningsmyndigheden har ansvaret for at oplyse sagen i tilstrækkeligt omfang, og partshøringsreglerne skal bl.a. sikre at parten får lejlighed til at kontrollere beslutningsgrundlaget inden myndigheden træffer afgørelse. Eventuelle fejl eller tvivlsomme punkter i beslutningsgrundlaget kan påpeges af parten, ligesom denne også på anden måde får mulighed for at tilføje sagen sine synspunkter. Partshøringsreglerne skal endvidere tjene til at styrke tilliden til forvaltningen i forbindelse med de berørte borgeres opfattelse af den måde hvorpå myndighederne behandler deres sag.

Jon Andersen har a.a., s. 517ff, bl.a. anført følgende om udtrykket ’oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder’

’Kontradiktionspligten omfatter kun ’oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder’. Sagens juridiske elementer falder således udenfor. Sondringen som går igen i forvaltningslovens § 12, stk. 2, og § 14, stk. 2, samt offentlighedslovens §§ 6 og 11, peger på noget typisk, men rejser afgrænsningsproblemer. Bevisfakta, dvs. oplysninger der er af betydning for vurderingen af om et forhold foreligger, f.eks. om et barn har været udsat for mishandling, er omfattet af pligten. Det samme gælder oplysninger der beror på andre myndigheders eller særligt sagkyndiges kvalifikation af faktum, såsom om en vej er farlig, en person sindssyg, en bygning bevaringsværdig osv. Til de faktiske oplysninger hører også forudsigelser om hvorledes et faktisk forhold vil ændre sig, f.eks. prognoser om et sygdomsforløb. Kun i visse tilfælde omfatter pligten myndighedens bevisbedømmelse.

Et illustrerende eksempel på grænsedragningen mellem faktum og den juridiske kvalifikation heraf er de indhentede lægelige oplysninger i sociale pensionssager til brug for vurderingen af ansøgernes erhvervsevne. Oplysningerne om sygdomsforhold er utvivlsomt omfattet af § 19. Det gælder også en speciallæges bedømmelse af erhvervsevnen på grundlag af helbredsoplysningerne. Derimod er myndighedens egen lægekonsulents bedømmelse af de foreliggende oplysninger (og navnlig vurdering af eventuelt indbyrdes (eksterne) modstridende lægeerklæringer) om erhvervsevne ikke omfattet af partshøringspligten efter § 19, stk. 1, jf. også FOB 1990.216*, FOB 1997.286* og UfR 2000.1152 H.

Udtalelser eller vurderinger fra en myndigheds eget personale indgår ikke i sagen som faktiske oplysninger.’

På denne baggrund mener jeg ikke at nævnet burde have partshørt (A) om nævnets overvejelser forinden nævnet traf afgørelse – hverken i medfør af forvaltningslovens § 19 eller på grundlag af de ulovbestemte retsgrundsætninger om partshøring.

Jeg mener heller ikke at nævnet burde have orienteret (A) om sine overvejelser i medfør af retssikkerhedslovens § 4.

Jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere at Den Sociale Ankestyrelse ikke fandt at det sociale nævn burde have partshørt (A) om at nævnet overvejede at ændre kommunens afgørelse til skade for hende.

Jeg har således ikke grundlag for at kritisere det sociale nævns afgørelse af 14. januar 2000 og Den Sociale Ankestyrelses afgørelse af 31. oktober 2000.

Afslag på fri proces

Efter at Den Sociale Ankestyrelse havde truffet afgørelse i (A)’s pensionssag ansøgte advokat (C) Københavns Overpræsidium om fri proces mod Ankestyrelsen.

Den 26. januar 2001 meddelte Statsamtet for Storstrøms Amt advokat (C) afslag på fri proces.

Advokat (C) påklagede afgørelsen til Civilretsdirektoratet der den 24. august 2001 stadfæstede statsamtets afgørelse. Civilretsdirektoratet meddelte samtidig advokat (C) afslag på fri proces efter retsplejelovens § 331.

Ombudsmanden behandler klager over den offentlige forvaltning og skal bedømme om myndigheder eller personer der er omfattet af hans kompetence, handler i strid med gældende ret – eller på anden måde gør sig skyldig i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deres opgaver (§ 7, stk. 1, og § 21 i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand ).

På baggrund af det jeg har anført om det sociale nævns og Ankestyrelsens afgørelser i (A)’s pensionssag, har jeg ikke grundlag for at kritisere Civilretsdirektoratets afgørelse af 24. august 2001 om afslag på fri proces.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af advokat (C)’s henvendelse.”

NOTER: (*) FOB 1990, s. 216, FOB 1995, s. 258, og FOB 1997. s. 286.

Ændring af udfaldet af førtidspensionssag til skade for klageren (”Reformatio in pejus”)

Det fremgik af sagen at A af Sorø Kommune den 3. september 1999 blev tilkendt forhøjet almindelig førtidspension efter pensionslovens § 14, stk. 3, nr. 2. Kommunen begrundede afgørelsen således

”Begrundelse

I diverse lægeerklæringer er anført, at De har en mangeårig ryglidelse som gør at De skal undgå rygbelastende erhverv. Der har været gentagne forsøg på revalidering til et passende erhverv, men uden at De derved har opnået tilknytning til arbejdsmarkedet. På denne baggrund skønnes revaliderings- og aktiveringsmulighederne for udtømte.

Klage

De kan klage over afgørelsen til Det Sociale Nævn. Hvis De vil klage, skal De inden 4 uger fra modtagelse af denne skrivelse sende klagen til kommunen. Kan Sorø Kommune på baggrund af væsentlige nye oplysninger give Dem helt eller delvis medhold i Deres klage, får De meddelelse herom.

Hvis Sorø Kommune ikke finder grundlag for at ændre afgørelsen, sendes Deres klage videre herfra til Det Sociale Nævn i Vestsjællands Statsamt.”

Ved brev modtaget af Sorø Kommune den 4. oktober 1999 klagede A over afgørelsen idet hun mente sig berettiget til mellemste førtidspension.

Den 14. januar 2000 traf Det Sociale Nævn for Vestsjællands Amt følgende afgørelse

”

AFGØRELSE.

Efter beskrivelsen af Deres helbredsmæssige forhold vurderer nævnet, at Deres lidelser ikke medfører så svær invaliditet, at forudsætningen for at få tilkendt førtidspension er opfyldt.

Nævnet ændrer således Sorø Kommunes afgørelse og frakender den tilkendte pension med virkning fra udgangen af februar måned 2000 i medfør af lov om social pension § 14.

BEGRUNDELSE.

Nævnet har lagt vægt på, at De siden barndommen har haft lette til moderate rygsmerter på grund af en rygskævhed. Dertil kommer en moderat hovedpine, som kan være af migrænelignende karakter. Der er ikke konstateret en intellektuel reduktion efter whip-lash læsionen, jævnfør den psykiatriske erklæring.

På denne baggrund finder nævnet, også under henvisning til Deres alder, at Deres erhvervsevne ikke er nedsat med ½ hverken af helbredsmæssige grunde eller i kombination med sociale omstændigheder.

Nævnet finder endvidere, at De bør kunne bestride et ikke-rygbelastende arbejde med varierende arbejdsstillinger.

Nævnet ændrer således Sorø Kommunes afgørelse om tilkendelse af førtidspension.

SAGSFREMSTILLING.

Det fremgår af udtalelse fra Revalideringsværkstedet (X) af 17. december 1993, vedlagt helbredsundersøgelse af 17. november 1993, at De havde et meget ringe fremmøde under opholdet. Det er institutionens opfattelse, at De ikke var motiveret til at gennemføre forløbet på (X).

Af lægeundersøgelsen fremgår, at De har en betydelig rygskævhed og en svag rygmuskulatur med muskelinfiltrationer. Der er subjektive gener, som ikke kan forklares ved de objektive kliniske eller røntgenologiske fund. (B) fandt, at Deres erhvervsevne ikke var nedsat til halvdelen, samt at De burde kunne klare et ikke rygbelastende arbejde med varierende arbejdsstillinger.

Det er endvidere anført, at De sad roligt på en stol i 40 minutter under undersøgelsen.

I en psykiatrisk speciallægeerklæring af 22. november 1996, der er udfærdiget elleve måneder efter Deres whip-lash læsion, er anført, at De ved undersøgelsen virkede psykisk naturlig, normalt begavet og ikke intellektuelt reduceret. Speciallægen konkluderer, at De ikke har en psykisk lidelse, som kan forhindre revalidering eller medføre en førtidspension.

Læge (B) har i lægebrev af 19. februar 1998 anført, at De har en kronisk invaliderende rygskævhed, samt følger efter en whip-lash læsion. Deres klager er typiske i form af såvel smerter som hukommelsesbesvær.

I seneste generelle helbredsundersøgelse fra Deres læge af 15. juni 1999 er anført, at Deres henvendelser til lægen først og fremmest har drejet sig om henvisninger til undersøgelser og om smertestillende behandling.

Deres klager har specielt været anfald af migrænelignende hovedpine, der især opstår ved belastning, for eksempel ved siddende stilling i mere end 15-25 minutter.

Lægen anfører, at vurderingen af Deres funktionsevne først og fremmest bygger på Deres beskrivelse af smerter og gener ved blot lettere belastninger. Det er overordentligt vanskeligt at objektivisere disse forhold. De enkelte konsultationer, der har været hos lægen, har ikke kunne påvise udtalte tegn på smerter, ligesom en objektiv undersøgelse blot har kunne afsløre de fund, der er angivet. Disse objektive fund siger i sig selv intet om Deres oplevelse af smerter eller funktionsevne.

Under undersøgelsen har De siddet stille (ikke uroligt) under anamneseoptagelsen, der varede 45 minutter.

Ved sagens behandling har der medvirket lægelig sagkundskab.

”

Ved brev af 25. januar 2000 klagede advokat C på vegne af A over nævnets afgørelse. I klagen anførte advokat C at A principielt var berettiget til mellemste førtidspension, subsidiært forhøjet almindelig førtidspension. Advokat C skrev endvidere

”

Det er min opfattelse, at Det Sociale Nævn efter almindelige forvaltningsretlige principper ikke har været berettiget til således uden videre at ændre Sorø Kommunes afgørelse til ugunst for min klient.

Der er intet i klagevejledningen, der indicerer, at min klient ved at klage udsatte sig for risiko for at miste sin allerede tilkendte pension.

Min klient har således med rette kunnet forvente, at afgørelsen om forhøjet almindelig førtidspension under alle omstændigheder skulle stå ved magt.

”

Ved brev af 7. februar 2000 skrev advokat C bl.a. følgende til Den Sociale Ankestyrelse

”I tilslutning til min skrivelse af 25. januar d.å. tillader jeg mig at præcisere, at det centrale i nærværende klagesag er den omtalte mangelfulde (misvisende) klagevejledning fra Sorø Kommune.

Derimod gøres det ikke gældende, at det sociale nævn har savnet hjemmel til at fratage min klient hendes pension.

Nævnet har utvivlsomt – isoleret set – haft kompetence til at træffe en afgørelse af dette indhold, jvf. § 68 stk. 2 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Det vidste min klient imidlertid ikke og dette fremgår heller ikke af klagevejledningen. Havde min klient kendt den foreliggende risiko, havde hun ikke anket til nævnet.

I så fald havde hun i dag ubestrideligt været berettiget til den tilkendte pension.

I denne situation, hvor kommunen har undladt at anføre fyldestgørende oplysninger om mulige konsekvenser af klagen, er det min opfattelse, at nævnets afgørelse bør ændres, således at min klient fortsat anses for berettiget til forhøjet almindelig førtidspension.

Det bemærkes, at min klient herved frafalder sin tidligere ansøgning om mellemste førtidspension.”

Den 31. oktober 2000 traf Den Sociale Ankestyrelse følgende afgørelse

”

Ankestyrelsen finder, at Sorø Kommune har givet korrekt klagevejledning, og således ikke har været forpligtet til at oplyse om at det sociale nævn havde mulighed for at ændre til skade for Dem som klager.

Ankestyrelsen finder også, at Vestsjælland Statsamt, Det Sociale Nævn, ikke var forpligtet til på forhånd at orientere Dem om, at man overvejede at ændre den kommunale afgørelse til skade for Dem.

Ankestyrelsen finder endeligt, at Vestsjællands Statsamt, Det Sociale Nævn, har truffet en korrekt afgørelse, hvorfor De ikke er berettiget til forhøjet almindelig førtidspension.

Ankestyrelsen har lagt til grund, at det sociale nævn ifølge retssikkerhedslovens § 68, stk. 1 og 2, ikke er bundet af parternes påstand, og har hjemmel til at ændre en kommunal afgørelse. Der er ikke i bemærkningerne til loven, eller andre steder, anført noget der kan indskrænke ordlyden af bestemmelsen, hvorfor nævnet også er berettiget til at ændre en påklaget afgørelse til skade for klager. Dette er i overensstemmelse med det anførte i kapitel 21, pkt. D 3, i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. ’Forvaltningsret’, samt kapitel 5, pkt, IX.C i ’Forvaltningsret Almindelige Emner’, af Ellen Margrethe Basse.

Begrundelsen for afgørelsen om klagevejledning og nævnets kompetence er, at Sorø Kommunes klagevejledning lever op til kravene i forvaltningslovens § 25, stk. 1, idet den angiver hvem der skal klages til, proceduren, og tidsfristen på 4 uger. Der er ikke efter loven eller pkt. 141 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, yderligere krav til klagevejledningen, ligesom den forvaltningsretlige teori, jf. kapitel 14 II C i Hans Gammeltoft-Hansen m.fl. ’Forvaltningsret’, heller ikke stiller yderligere krav til klagevejledningen end hvad der fremgår af ordlyden af forvaltningslovens § 25.

Begrundelsen er også, at der ikke er regler i forvaltningsloven eller den sociale lovgivning, der forpligter det sociale nævn til – i den situation hvor der sandsynligvis vil blive tale om en ændring til skade for klager – på forhånd at rette henvendelse til klager.

Ankestyrelsen har lagt vægt på, at en sådan pligt ikke kan udledes af reglerne om partshøring i forvaltningslovens §§ 19ff., idet der i Deres tilfælde er tale om en ændret vurdering af allerede kendte faktiske oplysninger.

Ankestyrelsen har også lagt vægt på, at en sådan pligt heller ikke kan udledes af retssikkerhedslovens § 4 om borgerens medvirken under sagens behandling, idet denne bestemmelse hovedsageligt vedrører den kommunale sagsbehandling, og særligt muligheden for at komme med oplysninger til sagen og blive orienteret om sagsbehandlingsskridt mv.

Begrundelsen er endelig, at hverken Sorø Kommunes klagevejledning eller det sociale nævns handlemåde og afgørelse kan siges at stride mod god forvaltningsskik.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at spørgsmålet om klagevejledning, og nævnets sagsbehandling er lovreguleret, hvorfor der er mindre rum til ulovbestemt krav til forvaltningen. Ankestyrelsen har også lagt vægt på, at der – som ovenfor anført – heller ikke i den forvaltningsretlige teori er argumenteret for yderligere krav til klagevejledningen.

Ankestyrelsen har endvidere lagt vægt på, at der ikke er offentliggjorte udtalelser fra Folketingets Ombudsmand, der kan støtte at kommunen og/eller det sociale nævn skulle have handlet i strid med god forvaltningsskik.

Begrundelsen vedrørende afgørelsen om førtidspension er, at der ikke foreligger dokumentation for hverken en egentlig fysisk eller psykisk invaliditet, idet der ikke er objektive fund der kan forklare Deres ryggener og der er heller ikke beskrevet symptomer der tyder på en migrænelidelse. Det fremgår endvidere af psykiatrisk speciallægeerklæring af 22. november 1996 fra (D), at De ikke har en psykisk lidelse.

Der er således ikke dokumenteret nogen væsentlig varig fysisk eller psykisk invaliditet, og der ses heller ikke at foreligge særlige sociale forhold, der kan begrunde tilkendelse af pension efter lov om social pension § 14, stk. 3, nr. 2. Ankestyrelsen har herved også taget Deres unge alder i betragtning.

”

Advokat C ansøgte herefter Københavns Overpræsidium om fri proces mod Den Sociale Ankestyrelse. Bilagt advokat C’s ansøgning var bl.a. udkast til stævning. Af stævningen fremgår bl.a.

”ANBRINGENDER

Ad reformatio in pejus.

Ankestyrelsen anser det for utvivlsomt, at Ankestyrelsen og det sociale nævn har haft kompetence til at ændre den indankede afgørelse til skade for klager, jfr. § 68 stk. 1 og 2 i Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Heroverfor gøres det gældende, at den trufne afgørelse er i strid med grundlæggende forvaltningsretlige principper (forbudet mod reformatio in pejus) og at afgørelsen derfor bør tilsidesættes som ugyldig, jfr. følgende

Det er ikke i loven anført, at Ankestyrelsen og de sociale nævn kan ændre afgørelsen til skade for klageren, men alene, at afgørelsen kan gå ud på ændring af den afgørelse, der er klaget over, jfr. § 68 stk. 2.

Det fremgår heller ikke af lovens forarbejder, at disse klageinstanser kan ændre til ugunst for klageren.

Endvidere omfatter § 68 direkte kun sager, hvori optræder flere parter, jfr. udtrykket ’ parternes påstande’.

I nærværende sag er der tale om kun én part – én adressat – og den indankede afgørelse kunne ikke være ændret ex officio af nævnet / styrelsen, jfr. lovens § 60 stk. 1, 2. pkt.

I denne situation antages det i den forvaltningsretlige teori, at klageinstansen vel kan ændre afgørelsen, men som hovedregel kun til klagerens fordel, jvf. t.eks. Poul Andersen, ’Dansk Forvaltningsret’, 5. udg., side 538.

Endvidere kan styrelsen og nævnet iflg. lovens § 69 kun under særlige omstændigheder efterprøve det skøn, der indgår i kommunens afgørelse og det bestrides, at sådanne særlige omstændigheder foreligger i nærværende sag.

Til orientering om praksis i sociale nævn i andre statsamter vedlægges skrivelse af 30. januar 2001 fra Det Sociale Nævn i Ringkøbing Amt samt skrivelse af 12. januar 2001 fra Nordjyllands Amt, hvoraf fremgår, at disse nævn kun har ændret kommunens afgørelser i pensionssager i tilfælde, hvor pensionslovens betingelser ’helt klart ikke har været opfyldt.’

Ad klagevejledning.

Endvidere er det Ankestyrelsens opfattelse, at der ikke i lovgivningen eller i andre retskilder er holdepunkter for at antage, at kommunen eller nævnet har været forpligtet til at oplyse sagsøgeren om risikoen ved at anke.

Dette må vække forundring, eftersom Ankestyrelsen selv informerer om risikoen for reformatio in pejus, jvf. følgende passus i vedlagte brochure om sagsgangen i Ankestyrelsen

’Afgørelsen i Deres sag kan gå ud på

at Ankestyrelsen ændrer afgørelsen i nedadgående retning. Dette sker dog yderst sjældent.’

Endvidere fremgår det af vedlagte Vejledning om sagsbehandlingen i Det Sociale Nævn i Københavns Statsamt, at nævnets afgørelse i givet fald kan gå ud på ændring i op- eller nedadgående retning.

Yderligere henvises til vedlagte skrivelse af 22. januar 2001 fra Århus Statsamt, hvoraf fremgår, at kommunerne er instrueret om at give oplysning om risikoen ved at anke.

Det er herefter sagsøgerens opfattelse, at hun som hjemhørende i Vestsjælland Statsamt i hvert fald havde ret til samme klagevejledning som borgerne i Københavns Statsamt og Århus Statsamt.

Ad vildledning.

Endvidere gøres det gældende, at sagsøgeren efter formuleringen af klagevejledningen med rette har kunnet gå ud fra, at Det Sociale Nævn ikke kunne fratage hende den allerede tilkendte pension, men at nævnet alene kunne stadfæste Sorø Kommunes afgørelse eller ændre den til hendes fordel.

Der henvises til følgende passus

’Hvis Sorø Kommune ikke finder grundlag for at ændre afgørelsen, sendes Deres klage videre herfra til Det Sociale Nævn i Vestsjællands Amt’

Da Sorø Kommune selvsagt kun havde valget mellem at henholde sig til den allerede trufne afgørelse eller at ændre denne til gunst for sagsøgeren, måtte hun naturligt forstå denne passus således, at nævnet ligesom kommunen kun kunne stadfæste eller ændre i hendes favør.

Havde sagsøgeren kendt til den foreliggende risiko, må det antages, at hun havde afstået fra at anke og sagsøgeren havde i så fald i dag ubestrideligt været berettiget til sin tilkendte pension.

På denne baggrund gøres det gældende, at kommunens og nævnets ankevejledning har været behæftet med så væsentlige mangler, at nævnets / ankestyrelsens afgørelse bør tilsidesættes som ugyldig, således at Sorø Kommunes afgørelse af 3. september 1999, hvorved sagsøgeren tilkendes forhøjet almindelig førtidspension, står ved magt.”

I forbindelse med Københavns Overpræsidiums behandling af sagen om fri proces fremkom Den Sociale Ankestyrelse med følgende udtalelse

”

Ankestyrelsen kan i forhold til de argumenter, der er anført i udkast til stævning, i det hele henvise til Ankestyrelsens afgørelse af 31. oktober 2000, som fastholdes ud fra følgende betragtninger

Det er utvivlsomt, at kommunen har opfyldt kravene om klagevejledning i forvaltningslovens § 25.

Det er utvivlsomt, at det sociale nævn har kompetence til at ændre til skade for klager, jf. § 68, stk. 1 og 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område (lovbekendtgørelse nr. 267 af 12. april 2000).

Der er ikke udtalelser, hverken i den forvaltningsretlige teori, eller i offentliggjort ombudsmandspraksis, der kan støtte en øget klagevejledningspligt for kommunen, eller en pligt for nævnet til på forhånd, at orientere om at man overvejer at ændre til skade for klageren.

På den baggrund, er der ikke grundlag for at pålægge kommunen og/eller det sociale nævn, at handle anderledes end de har gjort.

I forhold til advokatens anbringende, om at hvis kommunen havde vejledt om at nævnet også kunne ændre til skade for klager, så ville hun have søgt professionel rådgivning, der så ville have rådgivet hende til at opgive klagen, skal Ankestyrelsen bemærke, at dette er helt spekulativt. Man må vel i øvrigt gå ud fra at (A) har ment sig berettiget til mellemste førtidspension, hvad hun også har anført i sin klage af 26. september 1999 over Sorø Kommunes afgørelse, hvorfor en eventuel bemærkning om at nævnet kan ændre til skade for klager, næppe ville have haft nogen betydning for hende.

I den forbindelse skal det bemærkes, at en generel regel om at kommunen altid skulle anføre, at nævnet havde mulighed for at ændre til skade for klager, måske ville kunne afholde nogle mere ’skrøbelige’ eller ’svage’ personer fra at klage over kommunale afgørelser.

”

Ved brev af 12. december 2000 til Overpræsidiet kommenterede advokat C Ankestyrelsens udtalelse. Advokat C skrev bl.a.

”Ad 1

Det bestrides ikke, at kommunen har opfyldt kravene i Forvaltningslovens § 25, men det gøres gældende, at denne bestemmelse ikke er udtømmende, ligesom det fastholdes, at kommunens klagevejledning – eller mangel på samme – in concreto var egnet til at vildlede min klient til at tro, at det var risikofrit at anke.

Ad 2

Jeg er enig i, at det sociale nævn har kompetence til reformatio in pejus, men det vidste min klient ikke og det kunne og burde kommunen have indset.

Ad 3

Dette er jeg enig i, men det skyldes utvivlsomt, at problemet ikke har foreligget før, hvilket jeg har fået bekræftet ved en uformel (telefonisk) henvendelse til Ombudsmandens kontor.

Under denne samtale gav man udtryk for en spontan forbløffelse over, at det kan gå så galt, som det gjorde i denne sag.

Hvis ikke min klient opnår fri proces, agter jeg at indbringe sagen for Ombudsmanden.

At dette ikke allerede er sket, skyldes, at Ombudsmanden ikke kan behandle sagen, såfremt den agtes indbragt for domstolene.

Endvidere kan Ombudsmanden jo ikke ændre Ankestyrelsens afgørelse, idet Ombudsmanden i givet fald kun kan henstille, kritisere etc. hvorimod en domstolsafgørelse uden videre vil være bindende for sagens parter.

Med hensyn til det anbringende, som Ankestyrelsen kalder spekulativt, bemærkes følgende

Det er et konkret spørgsmål, som det tilkommer domstolene at afgøre, hvorledes min klient må antages at ville have handlet, hvis hun havde kendt til den foreliggende risiko.

Der er intet spekulativt heri.

Efter min vurdering er det fortsat det mest sandsynlige, at min klient med den rette viden ville have afstået fra at anke. I så fald ville hun utvivlsomt have haft ret til sin førtidspension i dag.

Heroverfor anfører Ankestyrelsen, at det næppe ville have haft nogen betydning for min klient, hvis kommunen havde nævnt de mulige konsekvenser af en anke overfor hende.

Her er det for resten Ankestyrelsen selv, der er ’spekulativ’ – og tilmed temmelig arrogant.

Imidlertid er pointen, at min klient uden viden om nævnets kompetence ubestrideligt var afskåret fra at foretage en afvejning af risikoen for at tabe sin pension mod chancen for en forhøjelse af denne pension.

Klagevejledningen i kommunens skrivelse er en standardformulering, som anvendes overalt i den offentlige forvaltning og således også på områder, hvor klageinstansen ikke kan ændre til skade for klageren.

I det konkrete tilfælde har min klient med rette kunnet læse vejledningen således, at nævnet kun kunne tilkende hende mellemste førtidspension eller stadfæste kommunens afgørelse.

I forbindelse med, at min klient indgav sin klage må kommunen have indset, at min klient svævede i en vildfarelse med hensyn til hendes muligheder for at opnå en forbedret førtidspension og med hensyn til den foreliggende risiko.

Ved ikke at oplyse min klient om disse forhold, har kommunen tilsidesat sine pligter med hensyn til rigtig klagevejledning.

Derfor bør min klient stilles som om sagen ikke var anket.

Endelig anfører Ankestyrelsen, at en generel regel, der medfører, at kommunen altid skal anføre at nævnet har mulighed for at ændre til skade for klageren ’ måske ville kunne afholde nogle mere ’skrøbelige’ eller ’svage’ personer fra at klage over kommunale afgørelser’.

Dette synspunkt er intet mindre end besynderligt.

Al erfaring viser jo, at de svagest stillede hellere klager en gang for meget end en gang for lidt, men alle borgere – også de svagest stillede – har vel krav på fuld og klar besked om en eventuel risiko for at miste ved at anke.

Men Ankestyrelsens synspunkt dokumenterer klart behovet for en domstolsprøvelse af denne sag og de principielle aspekter, den (også) rummer.”

Ved brev af 20. december 2000 fremkom Ankestyrelsen over for Københavns Overpræsidium med følgende afsluttende bemærkninger

”

Ankestyrelsen skal i den anledning bemærke, at det naturligvis ikke har været Ankestyrelsens hensigt at være arrogant.

Med hensyn til opgaverne for de sociale nævn og Ankestyrelsen, henvises til vedlagte uddrag af ’Forvaltningsret – almindelige emner’, af Ellen Margrethe Basse. Der henvises særligt til side 314, hvorefter det er Ankestyrelsens opgave at træffe den korrekte afgørelse, uanset de fremførte påstande i den konkrete sag.

”

Den 26. januar 2001 meddelte Statsamtet for Storstrøms Amt afslag på fri proces.

Advokat C klagede over afgørelsen til Civilretsdirektoratet som den 24. august 2001 stadfæstede statsamtets afgørelse. Direktoratet skrev bl.a.

”Vi ændrer ikke Statsamtets afgørelse, fordi vi skønner, at De ikke kan vinde sagen.

Det er efter retsplejelovens § 330 blandt andet en betingelse for at give fri proces, at ansøgeren skønnes at have rimelig grund til at føre proces. Det betyder sædvanligvis, at der skal være udsigt til at vinde sagen.

Vi skønner ikke, De har udsigt til at få medhold i, at Det Sociale Nævn for Vestsjællands Amt ikke havde kompetence til at ændre Sorø Kommunes afgørelse om førtidspension til skade for Dem.

Vi har ved afgørelsen lagt vægt på, at det fremgår af lov om social retssikkerhed § 68 stk. 1, at Ankestyrelsen og de sociale nævn ikke er bundet af parternes påstande og er uafhængige af instruktioner vedrørende afgørelsen af den enkelte sag, og at det fremgår af § 68, stk. 2, at Ankestyrelsen og nævnenes afgørelse kan gå ud på afvisning, stadfæstelse, hjemvisning, ophævelse eller ændring af den afgørelse, der er klaget over.

Efter vores opfattelse kan det forhold, at det i kommunens afgørelse ikke var oplyst, at det sociale nævn ved behandling af en klage kunne ændre afgørelsen til skade for Dem, ikke føre til, at nævnets afgørelse må anses for at være ugyldig.

De har i brev af 12. december 2000 skrevet, at De mener, at sagen er principiel.

Vi har forstået dette som en henvisning til retsplejelovens § 331.

Vi kan efter denne bestemmelse give fri proces, når særlige grunde taler derfor, selv om betingelserne i lovens § 330 ikke er opfyldt. Dette gælder navnlig i sager, som er af principiel karakter eller af almindelig offentlig interesse, eller som har en væsentlig betydning for ansøgerens sociale eller erhvervsmæssige situation.

Uanset om sagen er af principiel karakter eller af almindelig offentlig interesse, er det imidlertid efter fast praksis tillige en betingelse for at opnå fri proces, at ansøgeren har i hvert fald en vis udsigt til at få medhold i sin påstand.

Det finder vi ikke er tilfældet. Vi henviser i denne forbindelse til det ovenfor anførte vedrørende vores vurdering af, om De har udsigt til at vinde sagen.”

Advokat C klagede til mig den 4. september 2001. I brevet skrev advokat C bl.a.

”Med hensyn til sagens faktum og den argumentation, der ligger til grund for nærværende klage, tillader jeg mig at henvise til vedlagte udkast til stævning med bilag.

Mine klagepunkter er de anbringender, der fremgår af stævningen.

Mere generelt skal jeg her blot anføre følgende

Min klient har haft en berettiget forventning om, at hun efter Sorø Kommunes afgørelse havde et egentligt og umisteligt retskrav på at modtage forhøjet almindelig førtidspension og efter klagevejledningen måtte hun få det indtryk, at det var risikofrit at søge at opnå mellemste førtidspension.

Intet i klagevejledningen antyder det mindste om risikoen ved anke. Der er end ikke henvist til Retssikkerhedslovens § 68.

Hvis min klient havde kendt til den foreliggende risiko, havde hun afholdt sig fra at klage og i denne situation havde hun ubestrideligt haft ret til den tilkendte pension.

Endvidere anser jeg Ankestyrelsens afgørelse for kritisabel på følgende punkter

1.

I skrivelse af 4. december 2000 til Københavns Overpræsidium kalder Ankestyrelsen min argumentation for ’helt spekulativ’.

Samtidig – og nu er det vist Ankestyrelsen, der er spekulativ, – anfører man, at eftersom min klient anså sig for berettiget til mellemste førtidspension, ville en bemærkning om, at nævnet kan ændre til skade for klager, næppe have haft nogen betydning for hende.

Denne form for argumentation finder jeg er underlødig og unødigt krænkende over for min klient.

2.

I skrivelse af 20. december 2000 understreger Ankestyrelsen, at det er styrelsens opgave ’at træffe korrekte afgørelser, uanset de fremførte påstande i den konkrete sag.’

Det samme kan også udtrykkes således: At træffe korrekte afgørelser er det primære, hensynet til landets borgere er det sekundære.

Et sådant knæfald for forvaltningens effektivitet må – især når det sker inden for det sociale område – vække forundring.

Ankestyrelsen er åbenbart fremmed over det humanistiske retsprincip: Summum jus – summa injuria.

3.

Endvidere anfører Ankestyrelsen, at en generel regel, der pålægger kommunerne i en ankevejledning at påpege en foreliggende risiko ikke er ønskværdig af hensyn til ’skrøbelige eller svage personer’, der i så fald kan tænkes at ville afholde sig fra at klage over kommunale afgørelser.

Jeg hører gerne, hvorvidt denne holdning, som jeg finder formynderisk og bedrevidende, kan anses for stemmende med god forvaltningsskik.

4.

Ankestyrelsen antog denne sag til bedømmelse, fordi styrelsen anså sagen for principiel.

Det kan derfor undre, at styrelsen i sin afgørelse rent ud blåstempler kommunens / nævnets ankevejledning – eller mangel på samme – i stedet for i det mindste at tilkendegive, at oplysning om ankerisikoen havde været om ikke retlig forpligtende, så dog hensigtsmæssig, således at lignende sager undgås i fremtiden.”

Den 29. oktober 2001 anmodede jeg Den Sociale Ankestyrelse om en udtalelse. Jeg bad Ankestyrelsen om forinden at indhente en udtalelse fra det sociale nævn og Sorø Kommune.

Ved brev af 23. november 2001 henviste Sorø Kommune til kommunens breve af 4. oktober 1999 til det sociale nævn og A og bemærkede at kommunen ikke havde yderligere tilføjelser.

Ved brev af 22. januar 2002 fremkom Det Sociale Nævn for Vestsjællands Amt med følgende udtalelse

”

Nævnet skal oplyse, at man ikke har været i tvivl om at nævnet har kompetence til at ændre en afgørelse til skade for en klager, og nævnet har da også i flere tilfælde ændret 1. instans afgørelser i nedadgående retning.

Hjemmelen findes i retssikkerhedslovens § 68 og vel også modsætningsvis i lov om social pension § 14, stk. 7, hvorefter en pension efter pensionistens fyldte 60. år ikke kan frakendes eller nedsættes til lavere pension medmindre pensionisten samtykker.

Om nævnets eventuelle pligt til at orientere klager om indstillingen til nævnet, skal henvises til ankestyrelsens afgørelse af 31. oktober 2000, herunder at der – som anført – hverken i forvaltningslovens eller den sociale lovgivning findes regler der forpligter det sociale nævn til på forhånd at rette henvendelse til klager i en situation hvor der kunne blive tale om en ændring til skade for klageren.”

Ved brev af 26. februar 2002 fremkom Den Sociale Ankestyrelse med følgende udtalelse

”På baggrund af Deres brev af 29. oktober 2001 har Ankestyrelsen indhentet en udtalelse fra Sorø Kommune (brev af 23. november 2001) og en udtalelse fra Statsamtet Vestsjælland (brev af 22. januar 2002). Udtalelserne vedlægges.

Ankestyrelsen kan tilslutte sig det anførte i de nævnte breve, og skal i øvrigt henvise til Ankestyrelsens afgørelse af 31. oktober 2000, der tager stilling til de af advokaten rejste spørgsmål.

Specielt vedrørende det sociale nævns og Ankestyrelsens vurdering af (A)’s ret til pension, henvises til erklæring af 22. november 1996 fra speciallæge i psykiatri (D), hvorefter (A) ikke har nogen psykisk lidelse og der er således ikke noget psykiatrisk grundlag for tilkendelse af pension. Der henvises også til generel helbredsattest af 15. juni 1999, hvorefter (A) kunne sidde roligt og naturligt under samtalen på 45 minutter, og bevægede sig frit ved undersøgelsen. Som anført i afgørelsen er der herudover lagt vægt på (A)’s unge alder.

Nævnet og Ankestyrelsen har ikke overskredet kompetencen efter retssikkerhedslovens § 69. Der henvises til det anførte vedrørende de lægelige oplysninger. Endvidere henvises der til Sociale Meddelelse P-34-00, hvorefter retssikkerhedslovens § 69 kun har en særdeles begrænset betydning i sager om tilkendelse af førtidspension.

”

Ved brev af 4. marts 2002 sendte jeg kopi af myndighedernes udtalelser til advokat C med henblik på eventuelle bemærkninger.

Ved brev af 8. marts 2002 fremkom advokat C med følgende bemærkninger

”

Dog ønsker jeg at fremhæve, at de i Retssikkerhedsloven § 69 omtalte ’særlige omstændigheder’ efter min opfattelse ikke foreligger i denne sag, således at nævnet og ankestyrelsen har været uberettiget til at tilsidesætte kommunens skøn.

I SM P-34-00 anfører Ankestyrelsen, at ’ at § 69 i Retssikkerhedsloven kun har særdeles begrænset betydning i sager om tilkendelse af førtidspension.’

Dette standpunkt, der er helt uden lovhjemmel, udleder Ankestyrelsen af den omtalte Højesterets dom af 22. december 1999, men – så vidt ses – med urette

Højesteret fastslår, at der må foreligge et sikkert grundlag for at domstolene kan tilsidesætte en administrativ afgørelse om førtidspension, men dette kan jo ikke tages til indtægt for, at de sociale nævn og ankestyrelsen herefter uanset § 69 kan efterprøve kommunens skøn.

Men det er ikke desto mindre Ankestyrelsens – meget besynderlige – argumentation.”

Ved brev af 31. maj 2002 anmodede jeg Ankestyrelsen om at oplyse om Folketingets vedtagelse af lovforslag nr. L 169 om ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område gav Ankestyrelsen anledning til eventuelle supplerende bemærkninger.

Ved brev af 17. juni 2002 fremkom Ankestyrelsen med følgende bemærkninger

”

Ankestyrelsen bemærker at ændringen af retssikkerhedslovens § 69, blev gennemført ved lov nr. 401 af 6. juni 2002. Det følger af § 2 i denne lov, at ’loven træder i kraft den 1. juli 2002, og finder anvendelse på afgørelser, der indbringes for det sociale nævn eller Den Sociale Ankestyrelse denne dato eller senere’.

I den aktuelle sag har kommunen truffet afgørelse den 3. september 1999, det sociale nævn har truffet afgørelse den 14. januar 2000, og Ankestyrelsen har truffet afgørelse den 25. oktober 2000. Lovændringen har således ikke virkning for disse afgørelser, hvorfor Ankestyrelsen ikke har supplerende bemærkninger.”

Ombudsmandens udtalelse

”Førtidspensionssagen

Myndighedernes afgørelser er truffet på grundlag af dagældende lov om social pension, jf. lovbekendtgørelse nr. 22 af 14. januar 1998 med senere ændringer. Loven indeholder følgende bestemmelser af betydning for sagen

’§ 14. Højeste førtidspension kan tilkendes personer i alderen fra 18 til 60 år, der i ethvert erhverv må anses for kun at have ubetydelig erhvervsevne i behold.

Stk. 2. Mellemste førtidspension kan tilkendes

personer i alderen fra 18 til 60 år, hvis erhvervsevne er nedsat med omkring 2/3, og

personer i alderen fra 60 til 67 år, hvis erhvervsevne er nedsat i det omfang, der er nævnt i stk. 1.

Stk. 3. Forhøjet almindelig førtidspension eller almindelig førtidspension kan tilkendes

personer i alderen fra 18 til 67 år, hvis erhvervsevne er nedsat på grund af helbredsmæssige forhold med mindst halvdelen,

personer i alderen fra 18 til 67 år, hvis erhvervsevne er nedsat med mindst halvdelen, uden at nedsættelsen alene skyldes helbredsmæssige forhold, og

personer i alderen fra 50 til 67 år, når sociale og helbredsmæssige forhold taler for det.

Stk. 4. Pension efter stk. 3 tilkendes som forhøjet almindelig førtidspension til personer under 60 år og som almindelig førtidspension til personer over denne alder.

Stk. 5. Socialministeren kan fastsætte nærmere regler om tilkendelse af pension efter stk. 3, nr. 2 og 3.

Stk. 6. Alderen på det tidspunkt, hvor en førtidspensionssag påbegyndes, eller hvor der er ansøgt om pension efter §§ 16 og 18, er afgørende for, hvilken pension der kan tilkendes. Er de øvrige betingelser for tilkendelse først opfyldt på et senere tidspunkt, er det alderen på dette tidspunkt, der er afgørende for, hvilken pension der kan tilkendes.

Stk. 7. Efter det fyldte 60. år kan pension uden pensionistens samtykke hverken frakendes eller nedsættes til lavere form for pension, jf. § 13. Dette gælder dog ikke for invaliditetsydelse og bistands- og plejetillæg.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En kommune tilkendte en borger forhøjet almindelig førtidspension. Borgeren klagede til det sociale nævn fordi hun mente at hun var berettiget til højere pension. Det sociale nævn ændrede kommunens afgørelse til skade for borgeren idet nævnet slet ikke anså klageren for berettiget til førtidspension.

Den Sociale Ankestyrelse stadfæstede det sociale nævns afgørelse, og Ankestyrelsen mente heller ikke at kommunen i sin klagevejledning var forpligtet til at oplyse om at nævnet havde mulighed for at ændre afgørelsen til skade for borgeren.

Ombudsmanden kunne ikke kritisere det sociale nævns og Den Sociale Ankestyrelses afgørelse. Ombudsmanden udtalte at det vil være i overensstemmelse med god forvaltningsskik at borgeren i forbindelse med klagemyndighedernes generelle orientering om sagsgangen, herunder det mulige udfald af sagen, gøres opmærksom på at myndighedens afgørelse kan falde ud til skade for klageren. For at undgå den utilsigtede virkning at skræmme borgerne fra at klage mente ombudsmandsmanden at det vil være korrekt at oplyse at ændring til skade for klageren kun sker yderst sjældent. Endvidere kunne det forklares at det kun sker når afgørelsen er ugyldig. (J.nr. 2001-2957-040).