Beskikkelse af formand for huslejenævn Skøn under regel. Begrundelse. Klagevejledning. Rekurs

Beskikkelse af formand for huslejenævn

Skøn under regel. Begrundelse. Klagevejledning. Rekurs

Det fremgår af sagen at Statsamtet København den 21. november 2001 bad Hvidovre Kommune om forslag til beskikkelse af formand og suppleant for formanden for kommunens huslejenævn for perioden 1. januar 2002 til 31. december 2005.

I brev af 11. december 2001 til statsamtet indstillede A sig selv til beskikkelse som formand. A nævnte bl.a. at han var uafhængig af kommunale interesser.

Statsamtet sendte den 13. december 2001 A’s brev til kommunalbestyrelsen i Hvidovre Kommune med anmodning om en udtalelse.

Endvidere bad statsamtet A i brev af 13. december 2001 om at oplyse om A fortsat var bestallingshavende advokat.

I brev af 17. december 2001 til statsamtet meddelte kommunen at det på et kommunalbestyrelsesmøde den 11. december 2001 blev besluttet at indstille B til formandsposten.

Den 6. januar 2002 svarede A statsamtet at han havde bestalling.

På et møde den 29. januar 2002 behandlede kommunalbestyrelsen statsamtets anmodning om en udtalelse. Af mødearket fremgik bl.a. at formanden ikke må have særlig tilknytning til grundejer- eller ejerorganisationer eller være erhvervsmæssigt interesseret i ejendomshandler. Endvidere fremgik det at der foreligger en ombudsmandsudtalelse om at en praktiserende advokat af hensyn til faren for interessekonflikter ikke bør beskikkes som formand. Det oplystes at A ifølge oplysninger fra Advokatsamfundet p.t. drev egen advokatvirksomhed.

I brev af 31. januar 2002 meddelte kommunen statsamtet at man fastholdt indstillingen fra 11. december 2001 idet den pågældende person i den forudgående periode havde forvaltet opgaven tilfredsstillende, og fordi der ikke til det konstituerende møde forelå nogen indstilling fra A.

Den 11. februar 2002 sendte statsamtet A kopi af kommunens udtalelse med henblik på A’s eventuelle bemærkninger.

I brev af 16. februar 2002 til statsamtet kommenterede A kommunens udtalelse. A anførte bl.a. at han var langt bedre kvalificeret end den person som var indstillet til formandsposten.

Statsamtet meddelte A i brev af 22. marts 2002 at statsamtet ikke havde fundet grundlag for at fravige kommunens indstilling.

A klagede herefter til mig i brev af 1. april 2002. A anførte bl.a. at afgørelsen var usaglig, og at statsamtet ikke havde anlagt saglige bedømmelseskriterier, men alene havde lagt vægt på at den beskikkede var indstillet af kommunen. A henviste til en anden lignende sag her ved embedet angående forrige udnævnelsesperiode [Folketingets Ombudsmands beretning for 2002, s. 121*]. A mente at der lå politiske hensyn bag kommunens indstilling.

Jeg sendte den 11. april 2002 klagen videre til Socialministeriet.

Socialministeriet bad den 25. september 2002 statsamtet om en udtalelse. Statsamtet svarede den 11. oktober 2002 at det henholdt sig til afgørelsen af 22. marts 2002.

I brev af 31. oktober 2002 til A skrev ministeriet bl.a. følgende

”Klage over et statsamts afgørelse til en statslig myndighed forudsætter normalt en udtrykkelig lovbestemmelse om en sådan klageadgang. En sådan klageadgang følger ikke af boligreguleringslovens regler om beskikkelse af formanden for et huslejenævn.

Socialministeriet fører dog som ressortministerium et almindeligt sektortilsyn med de beslutninger, som træffes i forbindelse med beskikkelse af huslejenævnsformænd. Dette indebærer, at ministeriet fører et konstaterende legalitetstilsyn og har kompetence til ved uforbindende udtalelser at kunne konstatere om lovgivningen er overholdt ved generelle beslutninger eller i konkrete sager på området.

Ministeriet har på denne baggrund foretaget en konkret vurdering af Deres klage over Statsamtet Københavns afgørelse af 22. marts 2002, hvorved statsamtet fastholder den tidligere beskikkelse af formanden for Hvidovre Huslejenævn.

På denne baggrund lægger Socialministeriet til grund, at Hvidovre Kommunalbestyrelse har taget stilling til Deres indstilling af Dem selv til formandshvervet i huslejenævnet, idet Deres indstilling på foranledning af Statsamtet København har været forelagt på kommunalbestyrelsens møde den 29. januar 2002.

Socialministeriet lægger endvidere til grund, at Statsamtet København har taget stilling til Deres indstilling af Dem selv til formandshvervet, idet statsamtet har meddelt, at man ikke har fundet grundlag for at fravige Hvidovre Kommunes indstilling.

Det skal dog i denne forbindelse tilføjes, at Socialministeriet er mest tilbøjelig til at være af den opfattelse, at det ville være hensigtsmæssigt, hvis en afgørelse, som den Statsamtet København har meddelt ved brev af 22. marts 2002, af hensyn til modtageren, var ledsaget af en mere præcis begrundelse. Dette forhold kan dog ikke efter ministeriets opfattelse føre til, at der kan konstateres indikationer for, at afgørelsen som sådan er truffet på et usagligt grundlag.

På denne baggrund finder Socialministeriet derfor ikke, at beskikkelsen af formanden for Hvidovre Huslejenævn for perioden 1. januar 2002 til 31. december 2005 er sket på baggrund af usaglige kriterier.

Socialministeriet skal derfor meddele, at ministeriet ikke har fundet grundlag for at foretage sig videre i anledning af Deres klage.”

A klagede igen til mig i brev af 3. november 2002. A skrev bl.a. at statsamtet ikke havde foretaget et sagligt skøn idet det var uklart hvad skønnet beroede på. Der var således ingen begrundelse for hvorfor statsamtet ikke fandt grundlag for at fravige kommunens indstilling.

Jeg bad myndighederne om en udtalelse i sagen. Jeg bad ministeriet uddybe opfattelsen af at klage over et statsamts afgørelse til en statslig myndighed – bortset fra tilfælde hvor ministeriet behandler sagen som sektortilsyn – normalt forudsætter en udtrykkelig lovbestemmelse om en sådan klageadgang.

I brev af 19. december 2002 til ministeriet udtalte statsamtet bl.a. følgende

”Det skal i den anledning bemærkes, at statsamtet har givet en meget kort begrundelse i afgørelsen af 22. marts 2002, hvorved der blev meddelt (A) afslag på beskikkelse som formand for huslejenævnet. Dette skal ses på baggrund af, at statsamtet ved den forrige beskikkelse gjorde (A) bekendt med baggrunden for afgørelsen, der hvilede på en mangeårig praksis. Denne praksis blev endvidere nærmere uddybet ved Stiftamtmand ( )’s breve af 24. og 30. marts 1998 til (A). Brevene vedlægges i kopi til ministeriets orientering.

Statsamtet følger fortsat den praksis, som er fulgt igennem mange år, hvorefter statsamtet følger kommunalbestyrelsens indstilling i sagen, såfremt den indstillede opfylder betingelserne for at blive beskikket. Det er statsamtets opfattelse, at (A) som nævnt måtte være bekendt med statsamtets praksis.

Statsamtet har således ej heller ved den seneste beskikkelse foretaget et konkret skøn om, hvorvidt (A) opfylder de i lov om midlertidig regulering af boligforholdene § 36, stk. 2, anførte betingelser for at blive beskikket som formand for et huslejenævn.”

Hvidovre Kommune udtalte i brev af 3. februar 2003 til ministeriet bl.a. følgende

”Kommunalbestyrelsen skal herefter udtale, at man som også anført i brev af 31. januar 2002 til Tilsynsrådet for Københavns Amt, fastholder udpegningen af de nævnte som formand og næstformand fra d. 11. december 2001, idet (B) i den foregående periode har forvaltet opgaven tilfredsstillende og fordi der ikke til det konstituerende møde forelå nogen indstilling fra (A).

Kommunalbestyrelsen har således ikke mere at tilføje til sin beslutning om udpegningen.

Det kan imidlertid supplerende oplyses at (A) er praktiserende advokat og også ifølge Advokatsamfundets oplysninger var dette på tidspunktet for udpegningen. Folketingets Ombudsmand har ved FOB 1971.27 udtalt overfor Boligministeriet at en praktiserende advokat af hensyn til interessekonflikter ikke bør beskikkes som formand for huslejenævnet.”

Socialministeriet udtalte i brev af 11. april 2003 til mig bl.a. følgende

”I Socialministeriets afgørelse af 31. oktober 2002 har ministeriet oplyst, at klagen er behandlet indenfor rammerne af ministeriets almindelige sektortilsyn, idet ministeriet er ressortministerium i forhold til bestemmelser i boligreguleringsloven, herunder bestemmelsen i lovens § 36, stk. 2, om at formanden for huslejenævnet beskikkes af amtmanden.

Dette forhold er begrundet i, at der ikke i loven er en lovbestemt klageadgang til Socialministeriet. Det var i denne forbindelse implicit lagt til grund, at der ikke består et over/underordnelsesforhold imellem statsamtet og Socialministeriet.

Socialministeriet har på grundlag af ombudsmandens henvendelse revurderet denne forudsætning.

Socialministeriet har på den baggrund taget sagen op til fornyet behandling således, at klagen nu er behandlet på grundlag af den klageadgang, som følger af det almindelige administrative myndighedshierarki i nærværende relation, idet ministeriet dog samtidig skal bemærke, at forholdet ikke har haft konkret betydning for behandlingen af klagesagen. Ministeriets afgørelse er således truffet på grundlag af en konkret vurdering af den rejste klage over statsamtets afgørelse.

Socialministeriet har på foranledning af ombudsmanden indhentet udtalelser fra Statsamtet København og Hvidovre Kommune vedrørende den af (A) rejste klage, som vedlægges i kopi.

Socialministeriet skal herefter meddele, at de indhentede udtalelser ikke giver ministeriet anledning til yderligere bemærkninger.

Idet Socialministeriet ikke finder, at der med (A)’s klage over ministeriets afgørelse af 31. oktober 2002 er fremkommet nye oplysninger i sagen, som giver ministeriet anledning til yderligere overvejelser, skal ministeriet meddele, at man i det hele kan henholde sig til det i nævnte afgørelse anførte.”

I brev af 6. maj 2003 kommenterede A myndighedernes udtalelser.

Ombudsmandens udtalelse

”Lov om midlertidig regulering af boligforholdene (lovbekendtgørelse nr. 348 af 14. maj 2001) indeholder i § 36, stk. 1 og 2, følgende bestemmelser

’ § 36. Et huslejenævn skal bestå af en formand og to andre medlemmer.

Stk. 2. Formanden beskikkes af amtmanden, i København af overpræsidenten efter indstilling fra kommunalbestyrelsen. Formanden skal have bestået juridisk kandidateksamen. Han må ikke have særlig tilknytning til grundejer- eller lejerorganisationer eller være erhvervsmæssigt interesseret i ejendomshandeler.’

Bestemmelsen om at formanden beskikkes efter indstilling fra kommunalbestyrelsen, blev indsat ved lov nr. 406 af 31. maj 2000 der trådte i kraft den 1. januar 2001. Af lovens forarbejder (Folketingstidende 1999-00, tillæg A, s. 6248ff) fremgår følgende om ændringen

’Det foreslås præciseret, at det påhviler kommunalbestyrelsen at foretage indstilling vedrørende formand for huslejenævn og ankenævn.’

1. Kommunens indstilling

De kvalifikationer en kandidat til formandsposten skal være i besiddelse af, fremgår af § 36, stk. 2, 2. og 3. pkt., og § 37, stk. 1. Inden for disse rammer beror kommunens indstilling på en vurdering af hvem kommunalbestyrelsen anser for bedst egnet til hvervet. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at vurdere dette på en anden og bedre måde end kommunalbestyrelsen. Normalt kan jeg derfor ikke kritisere sådanne indstillinger. Kun hvis der foreligger særlige omstændigheder, vil jeg kunne kritisere indstillingen. Det kan f.eks. være tilfældet hvis indstillingen bygger på usaglige kriterier.

De har anført at der lå politiske hensyn bag kommunens indstilling. Kommunen har begrundet indstillingen med at (B) i den foregående periode havde forvaltet opgaven tilfredsstillende. Kommunen var desuden opmærksom på at De drev egen advokatvirksomhed.

Efter min gennemgang af sagen har jeg ikke holdepunkter for at antage at kommunen har lagt usaglige kriterier til grund for indstillingen.

Jeg har herefter ikke grundlag for kritik af kommunens indstilling.

2. Statsamtets afgørelse

a. Statsamtet har udtalt at det efter fast praksis følger kommunalbestyrelsens indstilling hvis den indstillede opfylder betingelserne for at blive beskikket. Statsamtet har således ikke foretaget et konkret skøn over hvorvidt De var kvalificeret til hvervet.

Som nævnt ovenfor fremgår det af boligreguleringslovens § 36, stk. 2, 1. pkt., at kommunerne er blevet pålagt at foretage en indstilling til statsamtet. Det kan derimod ikke udledes af bestemmelsen at statsamtet har pligt til at beskikke den person som kommunen indstiller.

Ved besættelse af stillinger i det offentlige gælder et almindeligt princip om at stillingen skal besættes med den mest kvalificerede ansøger. Jeg henviser til Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 204 og 209f. Det er således forudsat at der i ansættelsessager foretages en konkret vurdering af hvem der er bedst kvalificeret.

Efter min opfattelse må det antages at der i sager om beskikkelse af personer til et offentligt hverv skal foretages en konkret vurdering af hvem der er bedst kvalificeret, på samme måde som i egentlige ansættelsessager.

Jeg har i den forbindelse lagt vægt på at sager om beskikkelse af personer til et offentligt hverv i flere andre henseender er underlagt de samme regler som egentlige ansættelsessager. I den sag som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1998, s. 167ff*, har jeg således givet udtryk for at jeg ikke kunne kritisere at Justitsministeriet anså sagen om udpegning af medlemmer til undersøgelseskommissionen vedrørende den færøske banksag for at være omfattet af bestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 2, 1. pkt., om aktindsigt i sager om ansættelse i det offentliges tjeneste. En tilsvarende opfattelse vedrørende sagen om nedsættelse af Højskoleudvalget har jeg givet udtryk for i den sag som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, s. 516ff*. Endvidere har jeg i den sag som er optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1992, s. 219ff*, udtalt at en vurderingsformand der var beskikket af skatteministeren, var omfattet af det almindelige krav til det offentliges personale om decorum, det vil sige at vedkommende skulle vise sig værdig til den agtelse og tillid som stillingen krævede, jf. princippet i tjenestemandslovens § 10. Det er anført i Oliver Talevski mfl., Undersøgelseskommissioner, Embedsmandsansvaret, Folketingets Rolle (2002), s. 41f, at en sag om udpegning af medlemmer til en undersøgelseskommission må anses for en sag om ansættelse i det offentliges tjeneste.

Ved beslutningen om hvem der skulle beskikkes som formand for huslejenævnet, skulle der derfor foretages en vurdering af hvem der var bedst kvalificeret.

Statsamtet har ikke foretaget en sådan vurdering i denne sag, men har udelukkende lagt vægt på hvem der var indstillet af kommunen. Efter min opfattelse skal kommunens indstilling tillægges betydning ved bedømmelsen af hvem der er bedst kvalificeret, men hvis beskikkelsen udelukkende baseres på indstillingen, foreligger der en afskæring af skønnet.

Det er almindelig antaget at en forvaltningsmyndighed ikke uden særlige holdepunkter i lovgivningen lovligt kan sætte et lovbestemt skøn ’under regel’ ved at opstille interne regler der afskærer eller kraftigt begrænser skønnet. Som udgangspunkt er en forvaltningsmyndighed således forpligtet til i hvert enkelt tilfælde at inddrage relevante og saglige kriterier og i forhold hertil træffe en afgørelse efter en konkret vurdering, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 360ff, og Jens Garde, Forvaltningsret – Almindelige emner (1997), s. 222.

Det er på denne baggrund min opfattelse at statsamtet burde have foretaget et konkret skøn over hvem der måtte anses for bedst kvalificeret. I betragtning af at By- og Boligministeriet i sin afgørelse af 21. september 2000 i den tidligere sag, som jeg har nævnt ovenfor, udtalte sig på linje hermed, anser jeg det for meget kritisabelt at statsamtet ikke rettede sig efter ressortministeriets afgørelse og foretog et konkret skøn i denne sag. Socialministeriet, som nu har overtaget By- og Boligministeriets kompetence på dette område, burde have påtalt dette. Jeg har gjort statsamtet og Socialministeriet bekendt med min opfattelse, men foretager mig i øvrigt ikke mere vedrørende dette punkt.

b. Ansættelse af personer i det offentlige er afgørelser i forvaltningslovens forstand. Jeg henviser til Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), s. 47, og, for så vidt angår udpegning af personer som medlemmer af en kommission, til det ovenfor under a. nævnte værk af Oliver Talevski mfl., s. 41. Jeg kan desuden henvise til Justitsministeriets cirkulæreskrivelse af 14. juli 1998 om fremgangsmåden ved antagelse af beneficerede advokater.

På linje hermed må beskikkelsen som formand for et huslejenævn anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Dette indebærer at forvaltningslovens regler om bl.a. begrundelse og klagevejledning skal finde anvendelse.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, skal en begrundelse for en afgørelse indeholde en henvisning til de retsregler i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Afgørelsen blev begrundet med at statsamtet ikke havde fundet grundlag for at fravige kommunens indstilling. Der blev ikke givet nogen forklaring på dette.

Statsamtet har henvist til at De fra den tidligere sag måtte være bekendt med statsamtets praksis på området.

Begrundelseskravet i § 24, stk. 1, er uafhængigt af om adressaten for afgørelsen i forvejen er bekendt med de nævnte oplysninger. Derfor burde statsamtet have henvist til den gældende praksis og redegjort for denne, eventuelt i form af en henvisning til den tidligere sag.

Henset til at By- og Boligministeriet underkendte statsamtets praksis i afgørelsen af 21. september 2000, burde statsamtet tillige have forklaret hvorfor det alligevel fastholdt denne.

Jeg anser det for beklageligt at statsamtet undlod at give de nævnte begrundelser. Socialministeriet burde i sin afgørelse af 31. oktober 2002 have henvist til § 24, stk. 1, i stedet for til hensigtsmæssighedsbetragtninger. Jeg har gjort myndighederne bekendt med min opfattelse.

Statsamtets afgørelse burde desuden have været ledsaget af en klagevejledning, jf. forvaltningslovens § 25, stk. 1. Jeg anser det for beklageligt at dette ikke skete.

3. Socialministeriets afgørelse

I sin afgørelse af 31. oktober 2002 skrev ministeriet at klage over et statsamts afgørelse til en statslig myndighed normalt forudsætter en udtrykkelig lovbestemmelse om en sådan klageadgang. Ministeriet behandlede derfor sagen som sektortilsynsmyndighed.

I sin udtalelse til mig har ministeriet oplyst at det har revurderet den nævnte forudsætning og nu har behandlet klagen på grundlag af den klageadgang som følger af det almindelige administrative myndighedshierarki i nærværende relation.

Jeg anser det for beklageligt at ministeriet ikke fra starten behandlede sagen som klagemyndighed. Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke mere vedrørende dette punkt.”

NOTER: (*) FOB 2002, s.121, FOB 1998, s.167, FOB 1999, s.516, og FOB 1992, s.219.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En ansøger der havde indstillet sig selv til posten som formand for et huslejenævn, klagede til ombudsmanden over at statsamtet beskikkede den af kommunen indstillede person uden at vurdere hvem af kandidaterne der var bedst kvalificeret.

Ombudsmanden udtalte at der i sager om beskikkelse af personer til et offentligt hverv skal foretages en konkret vurdering af hvem der er bedst kvalificeret, på samme måde som i egentlige ansættelsessager. Ved udelukkende at lægge vægt på kommunens indstilling havde statsamtet sat skønnet ”under regel”. Ombudsmanden mente det var meget kritisabelt at statsamtet ikke rettede sig efter en tidligere afgørelse herom fra ressortministeriet. Beskikkelsen måtte anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Afgørelsen var mangelfuldt begrundet og skulle have været ledsaget af en klagevejledning.

Endvidere burde Socialministeriet, der havde behandlet sagen som sektortilsynsmyndighed, have behandlet sagen som klagemyndighed. (J.nr. 2002-3563-161).