Optagelsesprøve til musikalsk grundkursus Afgørelsesbegrebet. Notatpligt. Partshøring. Begrundelse

Optagelsesprøve til musikalsk grundkursus

Afgørelsesbegrebet. Notatpligt. Partshøring. Begrundelse

Det fremgik af A’s brev af 26. marts 2001 til X Musikhøjskole at han seks dage før havde deltaget i en optagelsesprøve til musikalsk grundkursus på musikhøjskolen. A havde ved prøven fået bedømmelsen ”måske egnet”.

A klagede den 26. marts 2001 til X Musikhøjskoles bestyrelse over forløbet ved prøven og over at han ikke havde fået bedømmelsen ”egnet”. A ønskede med klagen at få adgang til en omprøve.

I klagen anførte A bl.a. at fagcensor ikke havde de nødvendige forudsætninger for at deltage i bedømmelsen ved optagelsesprøverne, herunder at fagcensor ikke havde et tilstrækkeligt kendskab til kravene for at opnå optagelse på kurset. Et af A’s klagepunkter i brevet af 26. marts 2001 var endvidere at censor under prøven flere gange ”slog forkert an”.

A sluttede klagen af med at gøre opmærksom på at han i forbindelse med en tidligere optagelsesprøve var blevet vurderet ”egnet”. Herudover søgte A om indsigt i bl.a. de notater som bedømmerne havde foretaget i forbindelse med optagelsesprøven.

X Musikhøjskole afslog den 6. april 2001 A’s anmodning om en omprøve. I brevet fastholdt musikhøjskolen bedømmelsen ”måske egnet” under henvisning til udtalelser fra henholdsvis prøveleder, ekstern fagcensor og gennemgående censor. Ifølge udtalelserne var det tilsyneladende alene fagcensors udtalelse der var baseret på notater fra prøven. De øvrige udtalelser var af mere generel karakter. Musikhøjskolen tog i øvrigt ikke stilling til A’s anmodning om indsigt i bl.a. bedømmerens notater fra prøven.

Med brev af 4. maj 2001 fik A meddelelse om afslag på sin ansøgning om optagelse på X Musikhøjskole.

A meddelte med brev af 28. maj 2001 til X Musikhøjskole at han ikke var tilfreds med besvarelsen af 6. april 2001. A fastholdt således sin klage over forløbet og bedømmelsen af ham ved optagelsesprøven. I brevet klagede A desuden over musikhøjskolens behandling af hans klage, og over at han ikke havde fået indsigt i bedømmernes notater fra optagelsesprøven. Af brevet fremgik det afslutningsvist at A’s ret sene reaktion på musikhøjskolens afgørelse skyldtes dødsfald i hans familie.

Sagen blev herefter indbragt for Statens Musikråd. Med brev af 21. juni 2001 meddelte musikrådet A at der efter rådets opfattelse ikke var begået procedurefejl i forhold til de retningslinjer musikrådet havde udstedt for musikalsk grundkursus.

Musikrådet anførte desuden i brevet af 21. juni 2001 at der ikke var grundlag for at kræve aktindsigt i bedømmernes notater idet der efter rådets opfattelse ikke var ”fastsat en pligt til at tage sådanne notater”.

Musikrådet fandt endelig at der ikke var grundlag for at kritisere musikhøjskolens behandling af A’s klagesag.

Den 2. juli 2001 indbragte A første gang sagen for mig. Med brev af 13. juli 2001 oversendte jeg brevet til Kulturministeriet idet jeg anmodede ministeriet om at tage stilling til om ministeriet kunne behandle A’s klage over afgørelsen fra Statens Musikråd. Kulturministeriet bekræftede i et brev til A af 17. august 2001 at ministeriet ville behandle sagen.

Statens Musikråd beklagede i sin udtalelse af 29. august 2001 til Kulturministeriet at rådet ikke havde været opmærksom på muligheden for at klage over musikrådets afgørelse til Kulturministeriet. Musikrådet fastholdt i øvrigt afgørelsen af 21. juni 2001.

A fik herefter mulighed for at kommentere musikrådets udtalelse, hvilket han gjorde i sit brev af 9. september 2001 til Kulturministeriet.

Den 12. oktober 2001 traf Kulturministeriet afgørelse i A’s sag. Afgørelsen var delt ind i seks punkter

Klageadgang i denne sag

De vejledende retningsliniers status

Musikskolernes forhold til forvaltningsloven

Musikhøjskolens afholdelse af prøven

Musikhøjskolens efterfølgende behandling af sagen

Musikrådets behandling af sagen.”

Om de af Statens Musikråd udstedte retningslinjer for musikalske grundkurser har Kulturministeriet anført følgende under pkt. 2 i afgørelsen af 12. oktober 2001

”De vejledende retningslinier er ’bindende’ i den forstand, at de er opstillet med henblik på at skabe ensartethed i forvaltningen af MGK, og du kan derfor have en forventning om, at retningslinierne blev overholdt under din prøve.”

Under afgørelsens pkt. 3 har Kulturministeriet redegjort for at musikskolerne er en del af den offentlige forvaltning. Om X Musikhøjskole har Kulturministeriet endvidere anført

”Skolen må være omfattet af forvaltningsloven i det omfang, den træffer afgørelser, da skolen er underlagt offentligt tilsyn mv., da den er oprettet i henhold til lov, da kommunalbestyrelsen vælger medlemmer til bestyrelsen, og da 75 % af skolens drift finansieres af det offentlige.”

I forlængelse heraf har ministeriet anført følgende om sin opfattelse af optagelsesprøven

”Det er nu spørgsmålet, om optagelsesprøven og musikskolens karaktergivning er en forvaltningsafgørelse. Kulturministeriet henholder sig til den overvejende opfattelse, at karaktergivning ikke skal henføres til afgørelsesbegrebet, hvorfor forvaltningsloven ikke finder anvendelse på selve karaktergivningen i forbindelse med prøven. Loven finder dog anvendelse på Musikhøjskolens afgørelse i klagesagen og på Musikrådets afgørelse, da afgørelser i klagesager vedrørende en stedfunden eksamen er forvaltningsafgørelser.”

Under pkt. 4 i afgørelsen af 12. oktober 2001 har Kulturministeriet foretaget en vurdering af X Musikhøjskoles afvikling af optagelsesprøven i marts 2001. Kulturministeriet har indledningsvis fastlagt rammerne for vurderingen på følgende måde

”Resultatet ved optagelsesprøven er en konsekvens af en musikfaglig vurdering. Denne vurdering har Kulturministeriet ikke kompetence til at efterprøve, da vurderingen som ovenfor anført ikke er en forvaltningsafgørelse, men et udslag af faktisk forvaltningsvirksomhed.

Det er herefter opgaven at afgøre, om Musikhøjskolen ved afholdelsen af prøven overholdt de vejledende retningslinier fra Musikrådet.”

Kulturministeriet tager herefter stilling til A’s klage over specielt den ene censors kvalifikationer. Eftersom censorerne ved A’s optagelsesprøve levede op til kravene i retningslinjerne fra Statens Musikråd, gav dette forhold ikke anledning til kritik fra Kulturministeriets side. I forlængelse heraf har Kulturministeriet anført følgende i afgørelsen af 12. oktober 2001

”Dernæst klager du over, at vurderingen burde have været ’egnet’ frem for ’måske egnet’, at fagcensor har udtalt sig om dine chancer for at blive optaget, at fagcensor til din lærer har udtalt, at prøven var tilfredsstillende aflagt, samt at fagcensor ikke med den fornødne styrke har fremført sine synspunkter angående det faglige niveau på hovedinstrumentet i den endelige votering. Endelig har du anført at prøverne i almene fag blev afviklet på en forvirrende måde. Kulturministeriet finder ikke, at disse klagepunkter giver anledning til bemærkninger, da klagepunkterne vedrører forhold ved prøvens afholdelse, som ministeriet ikke kan vurdere. Det er derfor ministeriets vurdering, at prøven er afviklet i overensstemmelse med retningslinierne.”

I relation til spørgsmålet om aktindsigt og bedømmernes pligt til at gøre notater i forbindelse med prøven har Kulturministeriet anført følgende under pkt. 5 i afgørelsen af 12. oktober 2001

”Med hensyn til notaterne, der blev taget under prøven, finder Kulturministeriet ikke, som du har anført, at der var notatpligt efter offentlighedslovens § 6, da der ikke var tale om en afgørelsessag men derimod faktisk forvaltningsvirksomhed, der ikke er omfattet af bestemmelsen. Notaterne er taget som led i prøven til brug for voteringen, og de er løse notater om prøvens forløb til støtte for censors hukommelse. Sådanne dokumenter må anses for interne dokumenter, der som udgangspunkt ikke er aktindsigt i. Efter omstændighederne vælger Kulturministeriet at give dig aktindsigt i de notater, der blev taget ved prøven (vedlagt i kopi). Musikhøjskolen er ikke i besiddelse af yderligere notater.”

Kulturministeriet har i øvrigt på flere punkter kritiseret X Musikhøjskole og Statens Musikråds behandling af A’s klage, jf. pkt. 5 og 6 i afgørelsen af 12. oktober 2001. Kulturministeriet har herunder kritiseret skolens mangelfulde begrundelse i afgørelsen i klagesagen af 6. april 2001. Herudover har ministeriet bl.a. kritiseret at musikhøjskolen ikke tog stilling til A’s anmodning om aktindsigt, og at musikhøjskolen ikke foretog partshøring over udtalelserne fra prøveledelsen før afgørelsen blev truffet. I forhold til Statens Musikråd kritiserede ministeriet bl.a. den mangelfulde begrundelse for rådets afgørelse af 21. juni 2001 og det forhold at der ikke var givet klagevejledning i afgørelsen.

Samlet set var det dog Kulturministeriets opfattelse at der ikke var grundlag for at indstille A til en omprøve. Ifølge ministeriets vurdering var der ikke sket fejl i forbindelse med prøven, og de efterfølgende sagsbehandlingsfejl havde ikke haft betydning for udfaldet af prøven. Prøvens resultat var i øvrigt udtryk for en musikfaglig vurdering som ministeriet ikke kunne efterprøve eller omgøre.

På baggrund af Kulturministeriets afgørelse i sagen klagede A på ny til mig i en henvendelse af 16. oktober 2001.

Jeg bad den 14. november 2001 Kulturministeriet, X Musikhøjskole og Statens Musikråd om en udtalelse om sagen.

I musikhøjskolens udtalelse af 3. december 2001 er det bl.a. anført at de notater der var vedlagt Kulturministeriets afgørelse af 12. oktober 2001, var foretaget af én af censorerne, og at notaterne var fundet i en rodekasse efter prøverne. Bedømmelsen foregik ifølge musikhøjskolen ikke på grundlag af notater, men derimod efter en meningsudveksling censorerne imellem med en efterfølgende samlet konklusion.

I forbindelse med skolens forhold til forvaltningsloven har skolen anført følgende

”

det er et element i sagen at det drejer sig om en lille institution, Musikhøjskolen, der ikke kan forventes at være i besiddelse af juridisk ekspertise på det niveau der her lægges op til. Institutioner af vores størrelse må hver dag forholde os ’praktisk’ og til substansen i de sager vi [afgør]

”

Endelig har skolen i udtalelsen af 3. december 2001 anført at det på grund af den betydelige mængde ansøgere ikke var sikkert at en bedømmelse som ”egnet” betød at vedkommende blev optaget på musikalsk grundkursus på X Musikhøjskole.

Statens Musikråd tilsluttede sig i sin udtalelse af 5. december 2001 Kulturministeriets fremstilling af sagen i afgørelsen af 12. oktober 2001.

På samme måde henviste Kulturministeriet i sin udtalelse af 13. december 2001 til afgørelsen af 12. oktober 2001 idet Kulturministeriet fastholdt at optagelsesprøven og musikskolens karaktergivning ikke skulle henføres til afgørelsesbegrebet.

A tilkendegav med brev af 19. februar 2002 at A ikke havde yderligere kommentarer til sagen.

Ombudsmandens udtalelse

”Ved min undersøgelse af sagen har jeg koncentreret mig om hvorvidt der kan konstateres fejl eller forsømmelser i forbindelse med forløbet omkring optagelsesprøven (§ 16, stk. 1, i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand ).

Afgørelsestidspunktet

Et afslag på en ansøgning om optagelse på en uddannelsesinstitution er utvivlsomt en afgørelse i forvaltningslovens forstand, jf. eksempelvis sagen som er refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1996, s. 335ff* (særligt s. 337).

I afgørelsen af 12. oktober 2001 har Kulturministeriet lagt til grund at (X) Musikhøjskole er en del af den offentlige forvaltning. Jeg er enig i det af Kulturministeriet anførte.

Spørgsmålet i Deres sag er herefter hvornår der kunne siges at være truffet afgørelse om afslag på optagelse på musikalsk grundkursus på (X) Musikhøjskole. En besvarelse heraf indebærer en vurdering af om der allerede ved optagelsesprøven i marts 2001 blev truffet afgørelse om afslag, eller om afgørelsen først blev truffet ved det skriftlige afslag som De modtog med musikskolens brev af 4. maj 2001.

Det fremgår af Deres klage over bedømmelsen i brev af 26. marts 2001 at De opfattede bedømmelsen af Dem som ’måske egnet’ som værende ensbetydende med at De ikke blev optaget på musikalsk grundkursus på (X) Musikhøjskole. Hertil har musikhøjskolen den 6. februar 2003 telefonisk oplyst at ansøgerne i forbindelse med afviklingen af optagelsesprøverne normalt blev informeret om at musikskolerne sædvanligvis ikke optog ansøgere der fik bedømmelsen ’ikke egnet’ eller ’måske egnet’, på musikalsk grundkursus.

Det klare udgangspunkt er at en indstilling eller udtalelse der indhentes til brug for en myndigheds afgørelse af en sag, ikke er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Jeg henviser til forarbejderne til forvaltningslovens § 2 (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 116) og til Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (2002), s. 56ff.

Hvis en ansøger som forudsætning for optagelse eller ansættelse aflægger en praktisk prøve, er forløbet og resultatet af denne prøve normalt af afgørende betydning for om ansøgningen kan imødekommes eller afslås. Det samme gælder ansættelsessamtaler. Umiddelbart efter en sådan prøve eller samtale er myndigheden derfor ofte i stand til med betydelig sikkerhed at udtale sig om hvorvidt optagelse eller ansættelse kan komme på tale. I disse tilfælde kan myndighedens udtalelser umiddelbart efter prøven eller samtalen forekomme endelige.

Normalt kan sådanne udtalelser dog ikke anses for at have en så definitiv karakter at de kan anses for afgørelser i forvaltningslovens forstand. Det skyldes navnlig at de endelige beslutninger om hvem der henholdsvis kan eller ikke kan optages eller ansættes, først kan træffes når alle prøver eller planlagte samtaler er gennemført. Hertil kommer at myndigheden bl.a. som følge af reglerne om inhabilitet og partshøring skal være opmærksom på at umiddelbare resultater af en prøve eller en samtale kan blive korrigeret under den efterfølgende sagsbehandling. Myndigheden har således pligt til forud for de endelige svar på ansøgningerne at sikre sig at de enkelte prøver eller samtaler og den efterfølgende proces med f.eks. partshøring er gennemført korrekt.

Det er på den baggrund min opfattelse at skolens afgørelse af Deres ansøgning om optagelse først blev afgjort ved det afslag som De modtog med brev af 4. maj 2001 fra musikskolen. Bedømmernes udtalelse umiddelbart efter prøven om at bedømmelsen af Dem som ’måske egnet’ var ensbetydende med afslag, mener jeg således ikke kan anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Partshøring og begrundelse

I Deres sag var (X) Musikhøjskole forpligtet til at foretage partshøring i overensstemmelse med forvaltningslovens § 19 før der blev truffet afgørelse i sagen, det vil sige før afslaget i brev af 4. maj 2001. Partshøring efter forvaltningslovens § 19 kan foregå såvel skriftligt som mundtligt.

Før afslaget på Deres ansøgning havde musikhøjskolen således pligt til at meddele Dem hvilke nærmere omstændigheder og forhold musikhøjskolen tillagde vægt ved vurderingen af Deres ansøgning, herunder som det væsentligste bedømmernes vurdering af Deres præstation ved optagelsesprøven. De skulle endvidere have mulighed for at udtale Dem herom før der blev truffet endelig afgørelse i sagen.

Af Deres klage i brev af 26. marts 2001 fremgår det at De ved optagelsesprøven fik meddelelse om bedømmelsen af Dem, og at prøvelederen umiddelbart efter aflæggelsen af prøven fremkom med nogle negative bemærkninger om sammenspilspræstationen, herunder om valget af musikstykke. Af brevet fremgår det at også fagcensor efterfølgende kommenterede Deres præstation ved prøven i hovedinstrumentet – dette skete tilsyneladende primært i forhold til Deres musiklærer som var med ved prøven.

Der skete således en mundtlig evaluering af Deres præstation i forbindelse med optagelsesprøven. Som sagen er forelagt mig, er det imidlertid uafklaret hvilket omfang eller form denne evaluering havde idet hverken bedømmerne eller prøvelederen gjorde notat herom, jf. nedenfor. Ud fra indholdet af Deres brev af 26. marts 2001 mener jeg dog at det kan lægges til grund at De ved prøven blev gjort bekendt med bedømmernes vurderinger i et omfang som gjorde det muligt for Dem efterfølgende at kommentere dem.

Hertil kommer at De i brevet af 26. marts 2001 fremsatte Deres indsigelser til prøven, og at disse indsigelser indgik i grundlaget for skolens afgørelse i brevet af 4. maj 2001.

På den baggrund finder jeg ikke tilstrækkeligt grundlag for at foretage yderligere undersøgelser af om De blev partshørt i tilstrækkeligt omfang før afgørelsen i sagen.

I forbindelse med min behandling af sagen har jeg endvidere overvejet at foretage en nærmere undersøgelse af musikhøjskolens overholdelse af begrundelsespligten efter forvaltningslovens § 22 og § 24. Efter endt gennemgang af sagen har jeg imidlertid besluttet ikke at gå nærmere ind i dette forhold. Jeg har herved lagt vægt på at spørgsmålet indgik i Kulturministeriets behandling af klagesagen, og at ministeriet i afgørelsen af 12. oktober 2001 bl.a. kritiserede musikhøjskolens mangelfulde begrundelse ved besvarelsen af Deres klage over forholdene ved optagelsesprøven og bedømmelsen i forbindelse hermed.

Notatpligt (og aktindsigt)

Myndighedernes notatpligt fremgår af offentlighedslovens § 6

’§ 6 I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

’

De faglige bedømmeres vurdering af Dem i forbindelse med optagelsesprøven var uden tvivl omfattet af notatpligten efter offentlighedslovens § 6. Der bestod således en pligt til at gøre notat om de forhold som de faglige bedømmere tillagde vægt ved bedømmelsen af Dem, og om eventuelle andre faktiske omstændigheder der måtte antages at være af betydning for afgørelsen af om De skulle optages på musikalsk grundkursus.

Derudover havde musikhøjskolen pligt til at gøre notat om partshøringen af Dem og om den mundtlige meddelelse om bedømmelsen af Dem. Baggrunden herfor er at en myndighed er forpligtet til at sørge for at der gøres notat om alle væsentlige ekspeditioner i sagen, hvilket følger af en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning der gælder ved siden af offentlighedslovens § 6. Retsgrundsætningen er til dels begrundet i ønsket om orden i myndighedernes sagsbehandling, men også i kravet om at myndighederne efterfølgende kan dokumentere deres sagsbehandlingsskridt. Endelig tilgodeser notatpligten hensynet til fyldestgørende aktindsigt. Jeg henviser til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), s. 154, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (2002), s. 413f.

Den manglende overholdelse af notatpligten bevirkede at De ikke i tilstrækkeligt omfang kunne få aktindsigt i notater fra de faglige bedømmere ved prøven, hvilket De bad om bl.a. i brevet til musikhøjskolen af 26. marts 2001.

Der blev endvidere ikke gjort notat om partshøringen af Dem. Det var som følge heraf ikke umiddelbart muligt at konstatere i hvilket omfang der blev foretaget en egentlig partshøring af Dem, jf. ovenfor.

Jeg mener på denne baggrund at (X) Musikhøjskoles manglende overholdelse af notatpligten var kritisabel. Jeg har gjort musikhøjskolen bekendt med min opfattelse.

Kulturministeriet har i sagen lagt til grund at forholdene ved optagelsesprøven på (X) Musikhøjskole ikke kunne betragtes som led i en afgørelsessag. Ministeriet har som følge heraf ikke inddraget forvaltningslovens regler ved vurderingen af disse forhold, og der var ifølge ministeriets opfattelse ikke pligt til at gøre notat efter offentlighedslovens § 6 i forbindelse med optagelsesprøven, jf. ministeriets afgørelse af 12. oktober 2001. Ifølge afgørelsen valgte ministeriet dog ’efter omstændighederne’ at give Dem indsigt i de notater der reelt var taget ved prøven. Det fremgår af sagen at det drejede sig om notater fra én af de faglige bedømmere – notaterne var fundet ved en tilfældighed.

Det fremgår af sagen, herunder af Statens Musikråds udtalelse af 5. december 2001, at musikrådet deler Kulturministeriets opfattelse af disse forhold.

Det er min opfattelse at det er beklageligt at Kulturministeriet og Statens Musikråd ikke opfattede optagelsesprøven som et led i en afgørelsessag, herunder at ministeriet og musikrådet ikke kritiserede musikhøjskolens manglende overholdelse af notatpligten.

Jeg har gjort Kulturministeriet og Statens Musikråd bekendt med min opfattelse.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.”

NOTE: (*) FOB 1996, s. 335.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En ansøger klagede over forløbet af en optagelsesprøve til musikalsk grundkursus på en musikskole. Ansøgeren blev ved prøven vurderet som ”måske egnet”. Bedømmerne havde ved prøven oplyst at denne bedømmelse normalt ikke førte til optagelse på skolen.

Det var ikke ombudsmandens opfattelse at bedømmernes udtalelse umiddelbart efter prøven kunne karakteriseres som en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Ombudsmanden udtalte derimod at det endelige afslag på optagelsesansøgningen var en afgørelse med den virkning at de almindelige sagsbehandlingsregler skulle iagttages, herunder reglerne om partshøring og begrundelse.

Ombudsmanden kritiserede at de faglige bedømmeres notatpligt i forbindelse med optagelsesprøven ikke var overholdt i tilstrækkeligt omfang. (J.nr. 2001-3422-759).