Kommunaldirektørs inhabilitet som følge af medlemskab af pengeinstituts bestyrelse

BILAG

Regler for konti i pengeinstitutter

1. Indledning

De nærmere regler for konti i pengeinstitutter fremgår af kasse- og regnskabsregulativets afsnit 3.4.

Med henvisning hertil fastsættes følgende

2. Oprettelse og nedlæggelse af konti

Bemyndigelsen til at oprette og nedlægge konti er henlagt til kommunaldirektøren og afdelingslederen for økonomi.

I de tilfælde hvor kommunen lader beløb binde på tidsindskud oprettes og nedlægges disse konti af det pågældende pengeinstitut.

Alle konti skal oprettes i kommunens navn.

3. Hvem kan disponere

Beslutningen om hvem der kan disponere over kommunens pengekonti træffes af kommunaldirektøren.

Der udarbejdes sædvanlig fuldmagtsforhold, hvoraf skal fremgå at der altid skal underskrives to i forening.

4. Overførselskonti

Ved overførsel af løn, pension og andre ydelser m.v. anvendes oftest bankkonto, og i disse tilfælde skal der foreligge skriftlig dokumentation fra modtager på kontonummerets rigtighed.’

Mine bemærkninger til forslaget til retningslinjer

Jeg har ingen bemærkninger til at retningslinjerne til at afbøde betænkelighederne ved at kommunaldirektør (B) bestrider de to hverv samtidig, fastsættes i et tillæg til (X) Kommunes kasse- og regnskabsregulativ.

I mit notat af 22. august 2002 i sagen anførte jeg følgende om hvad retningslinjerne bør indeholde

’For i højere grad at afbøde betænkelighederne mener jeg at der bør udarbejdes (skriftlige) retningslinjer for hvornår (B) som følge af at han er medlem af bestyrelsen for (P), ikke kan deltage i behandlingen af kommunens sager, og at disse sager bør dække et bredere område end blot de sager hvor (P) har en direkte interesse i sagens udfald. Også visse andre sager vedrørende kommunens økonomiske dispositioner, f.eks. anbringelsen af kommunens økonomiske midler og tilsynet og kontrollen hermed, der kun mere indirekte har betydning for (P), bør beskrives som sager som (B) ikke kan deltage i behandlingen af.

Det bør i retningslinjerne nærmere angives hvem der i stedet har det øverste administrative ansvar for behandlingen af disse sager, og hvem den pågældende refererer til. Jeg bemærker i den forbindelse at (B) i de tilfælde hvor han er specielt inhabil, ikke blot er afskåret fra at medvirke ved sagens afgørelse, men i det hele taget skal undlade at deltage i sagens behandling, jf. forvaltningsloven § 3, stk. 3.’

Det er min opfattelse at (X) Kommunes forslag til retningslinjer ikke fuldt ud opfylder de forudsætninger som er nævnt i notatet. Dette gælder navnlig i relation til spørgsmålet om at sagerne bør dække et bredere område end blot de sager hvor (P) har en direkte interesse i sagens udfald. Herudover mener jeg at retningslinjerne når de udformes som et tillæg til kasse- og regnskabsregulativet, bør forholde sig til kasse- og regnskabsregulativets bestemmelser. Endelig bør det fremgå af retningslinjerne at den person som opgaverne overlades til, skal have den fornødne indsigt til at kunne udføre opgaverne. Retningslinjer kunne f.eks. formuleres i retning af følgende

’Disse retningslinjer er udarbejdet med henblik på at undgå habilitetskonflikter som følge af at kommunaldirektør (B) er medlem af bestyrelsen af (P)

Kommunaldirektør (B) må ikke deltage i behandlingen af sager/beskæftige sig med forhold vedrørende anbringelse af (X) Kommunes likvide midler og tilsynet og kontrollen hermed, herunder sager om valg af pengeinstitutter og løbende mellemværende med pengeinstitutter. (B) kan således f.eks. ikke udøve de funktioner der er nævnt i punkt 3.4 i kasse- og regnskabsregulativet og i bilaget hertil vedrørende regler for konti i pengeinstitutter. Han kan heller ikke godkende forretningsgange der udarbejdes i relation til de nævnte bestemmelser, jf. herved pkt. 1.3 i regulativet.

Det øverste administrative ansvar for sager af denne type skal i stedet overlades til en anden person ansat i kommunens administration, f.eks. en forvaltningschef med direkte reference til økonomiudvalget. Personen skal have den fornødne økonomiske indsigt til at kunne udføre de pågældende funktioner. Valg af pengeinstitut omfattende såvel pengeindskud som kreditgivning og tjenesteydelser i øvrigt skal godkendes af økonomiudvalget eller kommunalbestyrelsen.

Retningslinjerne bortfalder hvis kommunaldirektør (B) udtræder af bestyrelsen for (P).’

På det foreliggende grundlag mener jeg at (X) Kommune bør ændre forslaget til tillægget til kasse- og regnskabsinstruksen i lyset af det jeg har anført. Jeg beder dog først om at modtage (X) Kommunes bemærkninger hertil. Jeg har samtidig sendt kopi af dette brev til Tilsynsrådet for (Z) Amt og til Indenrigsministeriet med anmodning om at modtage eventuelle bemærkninger til det som jeg har anført.”

Tilsynsrådet for Z Amt og Indenrigs- og Sundhedsministeriet meddelte i breve af henholdsvis den 10. marts 2003 og den 11. marts 2003 at de ikke havde bemærkninger til mit brev af 5. marts 2003 til X Kommune.

I brev af 27. marts 2003 oplyste X Kommune at kommunaldirektøren umiddelbart før et møde i økonomiudvalget den 18. marts 2003 hvor sagen skulle drøftes, havde meddelt skriftligt at han med øjeblikkelig virkning udtrådte af bestyrelsen for P. Kommunen foretog sig herefter ikke mere i sagen.

Ombudsmandens udtalelse

“Jeg fastholder den retsopfattelse som er anført i mit notat af 22. august 2002 og i mit brev af 5. marts 2003 til (X) Kommune.

I lyset af at kommunaldirektør (B) nu er udtrådt af bestyrelsen for (P), foretager jeg mig imidlertid ikke mere i sagen. ”

NOTER: (*) FOB 1975, s. 158, FOB 1981, s. 98 og 115, FOB 1988, s. 69, og FOB 1991, s. 173.

Kommunaldirektørs inhabilitet som følge af medlemskab af pengeinstituts bestyrelse

Det fremgår af sagens akter at en borger i X Kommune, A, den 27. oktober 1998 anmodede Byrådet i kommunen om at tage stilling til hvorvidt det var foreneligt med B’s hverv som kommunaldirektør at han samtidig var medlem af bestyrelsen for P Sparekasse som var kommunens primære bankforbindelse. Årsagen til A’s henvendelse var at han havde erfaret at Finanstilsynet havde besluttet at kommunens borgmester, C, ikke længere kunne være medlem af bestyrelsen for sparekassen.

Borgmester C svarede den 29. oktober 1998 A bl.a. således

”Jeg vil allerførst sige, at jeg ikke har tænkt mig at forelægge spørgsmålet for byrådet. (B)’s medlemskab af (P) Sparekasses bestyrelse er efter min opfattelse et privat anliggende, som byrådet efter min opfattelse ikke skal blande sig i.

(B) har siddet i Sparekassens bestyrelse vel i 8-9 år, valgt til (P)’s repræsentantskab og af dette valgt til bestyrelsen. Rent principielt er det min klare opfattelse, at (X) Kommune som myndighed ikke skal blande sig i vor ledende embedsmænds deltagelse i lokale bestyrelsers arbejde. Så skulle vi vel også blande os, såfremt (B) sad i ( )’s bestyrelse, Kunstforeningens bestyrelse, Jagtforeningens eller Menighedsrådets bestyrelse.

Det er i øvrigt min klare overordnede opfattelse, at jeg meget gerne ser, at (X) Kommunes ledende embedsmænd aktivt engagerer sig i det lokale samfund. Det giver et netværk og en kontaktflade, som er et særdeles vigtigt aktiv for kommunen.”

Den 14. november 1998 klagede A til mig. Han oplyste at B ud over at være medlem af bestyrelsen i P Sparekasse også havde en central placering i X Menighedsråd. Han bad mig undersøge lovligheden af at B bestred disse hverv ved siden af sit hverv som kommunaldirektør.

Den 13. januar 1999 sendte jeg A’s klage til Tilsynsrådet for Z Amt således at tilsynsrådet kunne få lejlighed til at udtale sig om sagen.

Tilsynsrådet indhentede en udtalelse fra X Kommune af 25. februar 1999. Af denne fremgik bl.a. følgende

”For god ordens skyld skal Byrådet bekræfte, at (P) er (X) Kommunes hovedpengeinstitut, men kommunen har derudover også forretninger med bl.a. lokalafdelingen af ( ) og ( ) i (X) samt ikke uvæsentlige forretninger med ( ).

Byrådet har behandlet sagen i sit møde den 24. februar 1999 og er af den opfattelse, at kommunaldirektørens medlemskab af (P)’s bestyrelse ikke er i strid med de forvaltningsretlige regler om inhabilitet og tjenestemandslovens § 17 om en tjenestemands beskæftigelse ved siden af sin tjenestemandsstilling.

Efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3 foreligger der inhabilitet, når et byrådsmedlem deltager i ledelsen af eller i øvrigt har nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har særlig interesse i sagens udfald. – Jf. stk. 2 foreligger inhabilitet dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

(B) har siddet i sparekassens bestyrelse i knap 8 år. Han er valgt til (P)’s repræsentantskab og derigennem valgt til bestyrelsen. På grundlag af førnævnte regler om inhabilitet vurderer Byrådet, at der i forbindelse med (B)’s funktioner med sagsbehandling m.m. ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn. – (B) er medlem af sparekassens bestyrelse og har ikke dermed selvstændig beslutningsmyndighed. Som kommunaldirektør har han alene indstillingsret i større banksager. Byrådet alene har beslutningskompetencen.

Derfor har (B) i bank- og sparekassesager (pengeforretninger) ikke større magt/indflydelse end økonomiudvalg og byråd – og dermed det politiske system – giver ham. I øvrigt forelægges valg af hovedpengeinstitut altid økonomiudvalget til endelig afgørelse.

Videre er Byrådet meget i tvivl om, hvilken bestemmelse i Styrelseslov eller Tjenestemandslov, der evt. kan give Byrådet hjemmel til at forbyde (B)’s deltagelse i forenings- og/eller bestyrelsesarbejde, og dermed give Byrådet mulighed for at disponere over (B)’s fritid? Da (B) den 1. juli 1991 blev ansat som kommunaldirektør, var han forinden, den 1. april 1991, af (P)’s Repræsentantskab valgt til bestyrelsen for (P). Der blev ikke taget nogen form for forbehold i den anledning.

Endelig er Byrådet af den opfattelse, at ledende embedsmænds aktive engagement i lokalsamfundet er et særdeles vigtigt aktiv for kommunen og som hovedregel foreneligt med en samvittighedsfuld udøvelse af deres arbejdsopgaver.”

Den 22. juni 1999 udtalte tilsynsrådet herefter følgende

”Tilsynsrådet udtaler, at reglerne om generel inhabilitet er afledt af reglerne om den specielle inhabilitet. De indeholder retsgrundsætninger, der på visse områder har fundet udtryk i skrevne bestemmelser.

Nogle af de væsentligste bestemmelser om generel inhabilitet findes i den kommunale styrelseslov § 29, tjenestemandslovens § 17 og tjenestemandsregulativ af 1991 for kommuner inden for Kommunernes Landsforenings forhandlingsområde § 15.

Efter disse bestemmelser kan en tjenestemand kun have beskæftigelse ved siden af sin tjenestemandsstilling for så vidt og i det omfang det er foreneligt med den samvittighedsfulde udøvelse af de til tjenesten knyttede pligter og med den for stillingen nødvendige agtelse og tillid. Endvidere er medlemskab af stående udvalg udelukket for visse ansatte.

Bestemmelserne er udtryk for en almindelig grundsætning om generel inhabilitet som følge af interessekollisioner i konkrete sager.

Efter tilsynsrådets opfattelse er der ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage, at kommunaldirektørens medlemskab af (P)’s bestyrelse medfører generel inhabilitet i relation til varetagelse af stillingen som kommunaldirektør i (X) Kommune.

Tilsynsrådet har herved lagt vægt på oplysningen om, at kommunaldirektøren ikke deltager/har deltaget i behandlingen af sager vedrørende kommunens engagement med (P), og at der er tilrettelagt særlige procedurer til imødegåelse af speciel inhabilitet.

Tilsynsrådet har tillige noteret sig, at kommunaldirektøren var medlem af (P)’s bestyrelse ved ansættelsen den 1. juli 1991, og at dette ikke gav anledning til forbehold fra kommunen.

Det er i øvrigt Tilsynsrådets opfattelse, at inhabilitetsbetragtninger skal fremføres med varsomhed, når man er uden for den specielle inhabilitets område.

For så vidt angår kommunaldirektørens tilknytning til menighedsrådet bemærkes, at menighedsrådet er et selvstændigt organ, hvis økonomiske forhold er reguleret ved lov om folkekirkens økonomi. Ifølge denne lov er kommunens indflydelse på menighedsrådets økonomiske forhold så forholdsvis begrænsede, at de mulige interessekonflikter ikke skønnes at medføre generelle inhabilitetsproblemer for kommunaldirektøren.

Tilsynsrådet foretager derfor ikke videre i sagen.”

Af sekretariatets bemærkninger der lå til grund for udtalelsen, fremgår bl.a. følgende

”Det er sekretariatets opfattelse, at kommunaldirektørens medlemskab af (P)’s bestyrelse ikke med tilstrækkelig klarhed kan antages at medføre generel inhabilitet i relation til varetagelse af stillingen som kommunaldirektør i (X) Kommune.

Det forudsættes herved, at der i (X) Kommune er procedurer, der sikrer at kommunaldirektøren ikke deltager i behandlingen af sager, hvor der kan opstå interessekonflikter mellem kommunen og (P), jf. forvaltningslovens regler om speciel inhabilitet.

Det bemærkes, at borgmesteren til Tilsynsrådets sekretariat har oplyst, at kommunaldirektøren ikke deltager/har deltaget i behandlingen af sager vedrørende kommunens engagement med (P).

For så vidt angår spørgsmålet om kommunaldirektørens tilknytning til menighedsrådet bemærkes, at menighedsrådet er et selvstændigt organ, hvis økonomi er reguleret ved lovbekendtgørelse nr. 537 af 24. juni 1997 om folkekirkens økonomi.

Den kommunale indflydelse på menighedsrådets økonomi består i, at ligningsbeløbet til kirkekasserne i en kommune ikke uden kommunalbestyrelsens samtykke må være mere end 20% højere end gennemsnittet af de sidste fire års ligningsbeløb til kirkekasserne. Endvidere kan et beløb, der står tilbage ved regnskabsårets slutning, af kommunalbestyrelsen anvendes til nedbringelse af det følgende års ligning, og kommunalbestyrelsen kan med provstiudvalgets tilslutning yde et menighedsråd eller provstiudvalg forskud på ligningsbeløbet for det nærmest følgende regnskabsår, jf. lovens § 6, stk. 1 og stk. 2 og § 19, stk. 2 og stk. 3.

For så vidt angår menighedsrådet skønnes de mulige interessekollisioner i relation til stillingen som kommunaldirektør derfor at være så specifikke og begrænsede, at der ikke foreligger generelle habilitetsproblemer for kommunaldirektøren.”

Den 12. juli 1999 klagede A igen til mig. Jeg bad i den anledning den 21. juli 1999 Tilsynsrådet for Z Amt om udlån af sagens akter og om eventuelle bemærkninger til klagen. Den 3. august 1999 skrev tilsynsrådet til mig at det ikke havde yderligere bemærkninger til sagen.

Den 1. november 1999 sendte jeg A’s klage og de akter jeg havde indhentet fra Tilsynsrådet for Z Amt, til Indenrigsministeriet således at ministeriet kunne få lejlighed til at tage stilling til om tilsynsrådets behandling af sagen gav ministeriet anledning til at foretage sig noget.

Den 20. juni 2000 udtalte Indenrigsministeriet bl.a. følgende

”Den kommunale styrelseslov indeholder ikke regler om generel inhabilitet for ansatte i kommunens tjeneste som følge af varetagelse af private hverv.

Forvaltningsloven indeholder heller ikke regler om generel inhabilitet, idet loven alene indeholder bestemmelser om, hvornår en person er speciel inhabil og dermed afskåret fra at deltage i en sags behandling. Bestemmelserne i forvaltningsloven indeholder dog en forudsætning om, at man ved en udnævnelse eller beskikkelse af personer til at beklæde stillinger eller hverv inden for den offentlige forvaltning tilstræber at undgå at udpege nogen, for hvis vedkommende det på forhånd må formodes, at der jævnlig vil opstå tilfælde af inhabilitet.

Hyppigheden af den forventede specielle inhabilitet har væsentlig betydning, men afgørelsen af spørgsmålet om generel inhabilitet træffes dog ikke udelukkende på grundlag af et sådant kvantitativt kriterium. Der skal således ikke alene lægges vægt på det relative antal sager, hvori den pågældende vil være inhabil, men også på disse sagers betydning. Der kan henvises til forvaltningsloven med kommentarer, 3. udg., 1999, side 145.

Spørgsmålet om hvorvidt kommunaldirektør (B) som følge af sin deltagelse i bestyrelsen for (P) vil være inhabil i forhold til konkrete sager, skal afgøres efter forvaltningslovens regler om speciel inhabilitet.

Forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, og stk. 2, har følgende ordlyd

’Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.’

Efter Indenrigsministeriets opfattelse vil kommunaldirektør (B) som udgangspunkt være inhabil i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, i forhold til sager, der vedrører (X) Kommunes forretningsmæssige mellemværender med (P) samt andre sager, hvor (P) har en særlig interesse i udfaldet. Indenrigsministeriet har i den forbindelse lagt til grund, at kommunaldirektør (B) varetager de for en kommunaldirektør sædvanlige funktioner, som øverste ansvarlige for sagernes administrative forberedelse, herunder sagsoplysning og rådgivning af borgmester og byråd.

Da sager vedrørende forretningsmæssige mellemværender med (P) og sager, hvor (P) har en særlig interesse i udfaldet, må antages at udgøre en mindre del af kommunaldirektør (B)’s arbejdsområde som kommunaldirektør, finder Indenrigsministeriet ikke, at speciel inhabilitet vil opstå i et sådant omfang, at dette vil føre til generel inhabilitet. Efter ministeriets opfattelse kan disse sager endvidere ikke antages at have en sådan betydning, at dette i sig selv taler for generel inhabilitet.

Ved vurderingen af hvorvidt hvervet som medlem af bestyrelsen for (P) er foreneligt med stillingen som kommunaldirektør i (X) Kommune, kan der imidlertid efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke alene lægges vægt på antallet og karakteren af de sager, hvori der skal træffes afgørelse vedrørende kommunens forretningsmæssige forhold til sparekassen, idet der tillige må tages hensyn til effektiviteten af kommunens løbende tilsyn med (P)’s opfyldelse af indgåede aftaler m.v.

Indenrigsministeriet har i en udtalelse af 27. marts 1990 (j.nr. 1989/1074/0318-1) behandlet spørgsmålet om, hvorvidt hvervet som borgmester var foreneligt med hvervet som bestyrelsesformand for den bank, som kommunen havde et i såvel art som omfang meget betydeligt engagement med.

Indenrigsministeriet udtalte i den anledning bl.a., at personer i private erhverv kan være afskåret fra at varetage borgmesterhvervet, hvis de som led i udførelsen af deres private erhverv har væsentlige og hyppige forretningsforbindelser med kommunen, der nødvendiggør, at der af den kommunale administration udøves en løbende kontrol med opfyldelse af indgåede aftaler m.v.

Ministeriet henviste i udtalelsen af 27. marts 1990 endvidere til, at Folketingets Ombudsmand i en redegørelse af 17. juni 1981 bl.a. havde givet udtryk for, at en forening af hvervene som borgmester og bestyrelsesformand/medlem af et pengeinstitut, hvori en (ikke ubetydelig) del af kommunens økonomiske midler er anbragt, vil udelukke borgmesteren fra at udøve sin almindelige tilsynsforpligtelse og beslutningskompetence med hensyn til økonomiske dispositioner, samt medføre inhabilitet ved kommunalbestyrelsens og økonomiudvalgets behandling af sager herom i et sådant omfang (og i sager af en sådan art), at det måtte give anledning til meget væsentlige betænkeligheder. Efter ombudsmandens opfattelse var betænkelighederne ved en forening af de to nævnte hverv så væsentlige, at det måtte give anledning til nogen tvivl, om de i tilstrækkelig grad kunne afbødes gennem fastsættelse af nærmere retningslinjer for administration, kontrol m.v. (Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, side 115*).

Indenrigsministeriet tilkendegav bl.a. på denne baggrund i udtalelsen af 27. marts 1990, at hvervet som borgmester måtte anses for uforeneligt med hvervet som formand for bestyrelsen i det pågældende pengeinstitut, der var kommunens hovedbankforbindelse.

Spørgsmålet om, hvorvidt (B)’s hverv som bestyrelsesmedlem af (P) er uforeneligt med stillingen som kommunaldirektør i (X) Kommune, afhænger efter Indenrigsministeriets opfattelse af, om (B)’s medlemskab af bestyrelsen for (P) må antages at afskære ham fra at udøve sine funktioner og beslutningskompetence som kommunaldirektør med hensyn til den løbende kontrol med opfyldelse af indgåede aftaler m.v. med sparekassen.

Denne vurdering kan give anledning til tvivl. Indenrigsministeriet finder imidlertid ikke, at betænkelighederne ved foreningen af (B)’s to hverv er så væsentlige, at hvervene kan anses for at være uforenelige.

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at (B) som kommunaldirektør ikke har samme beføjelser og position som en borgmester. Borgmesteren har således den øverste daglige ledelse af kommunens administration og indtager som formand for kommunalbestyrelsen og økonomiudvalget en særlig stilling. Risikoen for, at der som følge af borgmesterens position som bestyrelsesmedlem for kommunens hovedbankforbindelse ikke fra kommunens side udøves de fornødne tilsyns- og kontrolopgaver i relation til spørgsmål, der knytter sig til den pågældende bank, er således større end risikoen herfor, når bestyrelseshvervet varetages af kommunens kommunaldirektør.

Indenrigsministeriet har endvidere lagt vægt på, at kommunaldirektør (B) er menigt medlem og ikke formand for bestyrelsen for (P). Der foreligger således ikke i samme grad som i tilfældet, hvor en borgmester er formand for bestyrelsen for kommunens hovedbankforbindelse, en situation, hvor der kan være fare for, at uvedkommende interesser kan indvirke på udøvelsen af tilsyn m.v. Der er således næppe grundlag for at antage, at (B) som menigt medlem af (P) har en sådan interesse i (P)’s forhold, at dette må antages at hindre udøvelsen af kommunens sædvanlige kontrolfunktioner med hensyn til (P)’s ydelser til kommunen.

For så vidt angår spørgsmålet om kommunaldirektørens medlemskab af menighedsrådet, kan der i det hele henvises til tilsynsrådets udtalelse af 22. juni 1999.”

A klagede den 15. september 2000 til mig over Indenrigsministeriets udtalelse. Han skrev bl.a. at ministeriet i sin udtalelse havde set bort fra at B i en periode havde været valgt som næstformand for bestyrelsen i P. Samtidig gjorde han opmærksom på at B var formand for menighedsrådet og ikke menigt medlem.

Den 26. februar 2001 bad jeg Indenrigsministeriet om en udtalelse i anledning af klagen. Jeg bad om at ministeriet forinden indhentede en udtalelse fra Tilsynsrådet for Z Amt og X Kommune om sagen. Jeg anmodede om at man i udtalelserne kom ind på hvordan den daglige administration af kommunens engagement med pengeinstitutter var tilrettelagt, og hvilke retningslinjer der var fastlagt herfor.

Den 16. oktober 2001 modtog jeg udtalelser fra X Kommune, Tilsynsrådet for Z Amt og Indenrigsministeriet af henholdsvis 30. april 2001, 15. maj 2001 og 15. oktober 2001.

Af udtalelsen fra X Kommune af 30. april 2001 fremgik bl.a. følgende

”I forbindelse med de mere principielle overvejelser i sagen, skal Byrådet tillade sig at henvise til Byrådets tidligere brev til Tilsynsrådets, dateret den 25. febr. 1999. Omkring den daglige administration af kommunens engagement med pengeinstitutter skal vi supplerende oplyse

I (X)-by har vi 3 pengeinstitutter (( ),( ) og (P)), som (X) Kommune alle benytter. (P) er klart (X) Kommunes hovedpengeinstitut.

(X) Kommune fik af Kommunernes Revisionsafdeling for godt 9 år siden udarbejdet en analyse af (X) Kommunes pengestrøm. En af Revisionens konklusioner var, at forrentningen i (P) var fordelagtig. På et efterfølgende Økonomiudvalgsmøde udtalte udvalget: ’ Det er Økonomiudvalgets opfattelse, at (X) Kommune bliver godt betjent af vort lokale pengeinstitut.’

Økonomiafdelingen bad herefter byens 3 pengeinstitutter om at byde på forrentningen af (X) Kommunes overskudslikviditet. Med baggrund i den mest fordelagtige rente valgte Økonomiudvalget (P). Lederen af økonomiafdelingen orienterer sig i øvrigt løbende om renteniveauet hos de 2 øvrige pengeinstitutter i (X)-by.

Det er økonomiafdelingen, der har den daglige administration af kommunens engagement med pengeinstitutter. De løbende rentejusteringer, der naturligvis altid sker i takt med ændringer i diskonto m.m. har hidtil alene været et forhold der aftales mellem lederen af økonomiafdelingen og sparekassens direktion.

Økonomiafdelingen udarbejder hver måned en økonomirapport på funktion 3. niveau samt en ’egenbeholdningsoversigt’. Rapporterne forelægges som hovedregel til orientering for økonomiudvalget hver måned.

Økonomiudvalget og kommunaldirektøren kan naturligvis altid få oplyst størrelsen af den rente (X) Kommune får, men det er aldrig et egentligt punkt på økonomiudvalgets dagsorden – ligesom kommunaldirektøren har oplyst, at renteaftaler til enkeltkunder, herunder (X) Kommune – siden 1991 ham bekendt endnu ikke har været et spørgsmål, der har været optaget på (P)’s bestyrelses dagsorden.

Det forventes, at økonomiafdelingen igen vil indbyde byens 3 pengeinstitutter til at byde på forrentningen af (X) Kommunes overskudslikviditet, efter det nye byråd er tiltrådt i 2002.

Når det er sagt, så er det også væsentligt for Byrådet at understrege, at (X) Kommune naturligvis har stor interesse i at bevare et lokalt pengeinstitut, der er forankret i lokalsamfundet – ikke mindst pga. antallet af arbejdspladser, men i lige så høj grad pga. pengeinstituttets store engagement i lokalsamfundet.”

Tilsynsrådet for Z Amt henholdt sig i udtalelsen af 15. maj 2001 i det hele til Indenrigsministeriets udtalelse af 20. juni 2000 og til sin egen udtalelse af 22. juni 1999. Oplysningerne om kommunaldirektørens status i henholdsvis bestyrelsen for P Sparekasse og menighedsrådet gav ikke tilsynsrådet anledning til en ændret vurdering af kommunaldirektørens habilitetsproblemer. Tilsynsrådet bemærkede i øvrigt følgende

”Tilsynsrådet har i den forbindelse noteret sig (X) Kommunes supplerende oplysninger om at kommunens valg af hovedpengeinstitut er sket efter udbud blandt byens tre pengeinstitutter, at kommunaldirektøren ikke er involveret i den løbende administration af kommunens pengeinstitutrelationer, og at der månedligt forelægges en økonomirapport for økonomiudvalget.”

Af Indenrigsministeriets udtalelse af 15. oktober 2001 fremgik bl.a. følgende

”Indenrigsministeriet lagde ved behandlingen af sagen til grund, at kommunaldirektør (C) er medlem af bestyrelsen for (P) henholdsvis (X) Menighedsråd. Det bemærkes hertil, at der ikke ved ministeriets behandling af sagen indgik oplysninger om, at kommunaldirektør (B) i perioden fra marts 1997 til marts 2000 var valgt som næstformand i (P), og at (B) er formand for (Y) Menighedsråd.

Oplysningerne om, at kommunaldirektør (B) er formand for (X) Menighedsråd, giver efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke anledning til en ændret vurdering af spørgsmålet om foreneligheden af de to hverv. For så vidt angår dette spørgsmål kan Indenrigsministeriet således henholde sig til ministeriets udtalelse af 20. juni 2000 og til tilsynsrådets udtalelse af 22. juni 1999.

For så vidt angår foreneligheden af hvervet som kommunaldirektør med hvervet som medlem af bestyrelsen for (P) udtalte Indenrigsministeriet ved brev af 20. juni 2000, at dette spørgsmål afhænger af, om medlemskabet af (P) må antages at afskære kommunaldirektør (B) fra at udøve sine funktioner og beslutningskompetence som kommunaldirektør med hensyn til den løbende kontrol med opfyldelse af indgåede aftaler m.v. med (P).

Indenrigsministeriet udtalte endvidere, at denne vurdering kunne give anledning til tvivl, men at Indenrigsministeriet ikke fandt, at betænkelighederne ved foreningen af disse to hverv var så væsentlige, at hvervene kunne anses for uforenelige. Indenrigsministeriet lagde herved vægt på, at (B) som kommunaldirektør ikke har samme beføjelser og position som en borgmester, og at risikoen for, at der fra kommunens side ikke udøves de fornødne tilsyns- og kontrolopgaver i relation til spørgsmål, der knytter sig til (P), er mindre, end når bestyrelseshvervet varetages af en borgmester.

Indenrigsministeriet lagde endvidere vægt på de – på daværende tidspunkt – for ministeriet foreliggende oplysninger om, at (B) var menigt medlem og ikke formand for (P)’s bestyrelse. Indenrigsministeriet fandt således ikke grundlag for at antage, at (B) som menigt medlem af (P) har en sådan interesse i (P)’s forhold, at det må antages at hindre udøvelsen af kommunens sædvanlige kontrolfunktioner med hensyn til (P)’s ydelser til kommunen.

Det forhold, at kommunaldirektør (B) i perioden fra marts 1997 til marts 2000 var næstformand i bestyrelsen for (P), giver efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke grundlag for at antage, at (B) i denne periode havde en sådan interesse i sparekassens forhold, at det måtte antages at hindre udøvelsen af kommunens sædvanlige kontrolfunktioner med hensyn til (P)’s ydelser til kommunen.

Det forhold, at (B) i en periode var valgt som næstformand for (P)’s bestyrelse, kan således efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke i sig selv give anledning til en ændret vurdering af spørgsmålet om hvervets forenelighed med hvervet som kommunaldirektør.

Det er endvidere Indenrigsministeriets opfattelse, at det af (X) Kommune oplyste om tilrettelæggelsen af den daglige administration af kommunens engagement med pengeinstitutter understøtter ministeriets vurdering af foreneligheden af de to hverv.

Indenrigsministeriet kan således også for så vidt angår dette spørgsmål henholde sig til udtalelsen af 20. juni 2000.”

Den 23. august 2002 sendte jeg et notat dateret den 22. august 2002 i sagen til A, X Kommune, Tilsynsrådet for Z Amt og Indenrigs- og Sundhedsministeriet vedrørende de juridiske overvejelser som sagen havde givet anledning til. Af notatet fremgik følgende om mine overvejelser

”III. Juridiske overvejelser

1. Reglerne om generel inhabilitet

Den kommunale styrelseslov indeholder regler om at en ansat i en kommune ikke kan bestride borgmesterposten (§ 6, stk. 3), og regler om i hvilket omfang ansatte i kommunen kan være medlem af de kommunale udvalg (§ 29). Herudover indeholder den kommunale styrelseslov ikke regler om inhabilitet for ansatte i kommunen.

I tjenestemandslovens § 17 og i § 15, stk. 1, i Tjenestemandsregulativ af 1991 for kommuner inden for Kommunernes Landsforenings forhandlingsområde findes regler om at beskæftigelse ved siden af tjenestemandsstillingen kun er tilladeligt såfremt ’det er foreneligt med den samvittighedsfulde udøvelse af de til tjenestemandsstillingen knyttede pligter og med den for stillingen nødvendige agtelse og tillid’. Jeg forstår det sådan at byrådet i (X) Kommune da kommunaldirektør (B) i 1991 blev ansat, var bekendt med at han var medlem af bestyrelsen for (P), men at dette forhold ikke gav anledning til overvejelser om hvorvidt det ud fra reglerne i tjenestemandslovgivningen var foreneligt med hvervet som kommunaldirektør.

Forvaltningslovens regler om inhabilitet, jf. lovens kapitel 2, vedrører alene spørgsmålet om under hvilke omstændigheder den der virker inden for den offentlige forvaltning, som følge af en foreliggende interessekollision skal undlade at medvirke ved den pågældende myndigheds behandling af en bestemt allerede foreliggende sag, dvs. at forvaltningsloven kun indeholder regler om personlig, speciel inhabilitet.

Bestemmelserne i forvaltningsloven angår ikke generel inhabilitet, altså spørgsmålet om hvorvidt en bestemt person kan besætte et bestemt hverv. Det er ulovbestemte regler som har til formål at sikre at der kun undtagelsesvis opstår spørgsmål om speciel inhabilitet.

Nogle af reglerne om generel inhabilitet er afledt af reglerne om den specielle inhabilitet. De indeholder en grundsætning eller en praksis hvorefter det er en almindelig forudsætning for at beklæde poster i forvaltningen at man ikke samtidig kommer i en position hvorved man relativt hyppigt vil være afskåret fra at udføre sin forvaltningsmæssige funktion på grund af speciel inhabilitet. Se bl.a. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 145, og Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 195.

Indholdet af retsgrundsætningen om generel inhabilitet kan ikke angives helt præcist og må derfor afgrænses på baggrund af de hensyn som grundsætningen skal varetage. Hensigten er bl.a. at undgå det organisatorisk uheldige i at indehaveren af et hverv meget hyppigt må undlade at beskæftige sig med konkrete sager fordi der foreligger speciel inhabilitet, jf. forvaltningslovens § 3. Et andet hensyn er at forebygge at uvedkommende interesser indvirker på afgørelsen i tilfælde der ikke er omfattet af reglerne om speciel inhabilitet. Endelig skal retsgrundsætningen generelt medvirke til at styrke almenhedens tillid til at forvaltningens afgørelser træffes uden hensyntagen til uvedkommende interesser, jf. den sag der er trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, s. 173ff*.

Ud fra disse hensyn må der ved bedømmelsen af om der foreligger generel inhabilitet, lægges vægt på hyppigheden af den forventelige specielle inhabilitet, men afgørelsen af spørgsmålet kan dog ikke udelukkende træffes på grundlag af et sådant kvantitativt kriterium. Der skal ikke alene lægges vægt på det relative antal sager hvori den pågældende har været inhabil, men også på disse sagers betydning. Se bl.a. Højesterets dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen for 1981, s. 637f, og den sag der er trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1975, s. 158f*.

2. Medlemskab af bestyrelsen for (P)

Det fremgår af (X) Kommunes udtalelse af 25. februar 1999 at (P) er (X) Kommunes hovedbankforbindelse. (P) blev valgt hertil af Økonomiudvalget efter en ’udbudsrunde’ blandt (X)-bys 3 pengeinstitutter i begyndelsen af 1990’erne. Det er kommunens økonomiafdeling der varetager den daglige administration af kommunens engagement med pengeinstitutter, herunder spørgsmålet om rentejusteringer. Spørgsmålet om hvilken rente (X) Kommune får, er aldrig et egentligt punkt på økonomiudvalgets dagsorden, men udvalget bliver orienteret om bl.a. renteniveauet gennem månedlige rapporter udarbejdet af økonomiafdelingen.

Spørgsmålet om hvorvidt kommunaldirektør (B) er inhabil i forhold til behandlingen af konkrete sager i kommunen som følge af det forhold at han er medlem af bestyrelsen for (P), skal afgøres efter bestemmelsen i forvaltningslovens kapitel 2, herunder især bestemmelserne i § 3, stk. 1, nr. 3, og § 3, stk. 2 (citeret i Indenrigsministeriets udtalelse af 20. juni 2000).

Jeg er enig med Indenrigsministeriet i at (B) som udgangspunkt vil være inhabil i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, i forhold til konkrete sager der vedrører (X) Kommunes forretningsmæssige mellemværende med (P), og andre sager hvor (P) har en særlig interesse i udfaldet. Jeg er ligeledes enig med ministeriet i at sager af denne type må antages at udgøre en mindre del af kommunaldirektør (B)’s arbejdsområde som kommunaldirektør, og at hyppigheden af sager hvor der af denne årsag foreligger speciel inhabilitet for (B), således ikke i sig selv kan føre til at han er generelt inhabil som kommunaldirektør.

I den sag der er trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, s. 98f*, udtalte ombudsmanden som sin opfattelse at en forening af hvervene om borgmester og bestyrelsesformand/medlem af bestyrelsen i et pengeinstitut hvori en ikke ubetydelig del af kommunens økonomiske midler (ca. 25 pct.) var anbragt, gav anledning til meget væsentlige betænkeligheder.

Der blev i den forbindelse bl.a. lagt vægt på at borgmesteren i sin egenskab af administrativ leder af kommunen (styrelseslovens § 31) og i sin egenskab af formand for økonomiudvalget (styrelseslovens § 18) skulle føre tilsyn med den måde hvorpå kommunens økonomiske midler blev forvaltet. Det forhold at borgmesteren var formand for/ medlem af bestyrelsen for et af de pengeinstitutter hvori kommunens midler var anbragt, måtte efter ombudsmandens opfattelse medføre at han ud fra almindelige inhabilitetsgrundsætninger var afskåret fra at udføre sin tilsynsforpligtelse (med hensyn til mere principielle dispositioner) i det omfang tilsynsbeføjelsens respektive beslutningskompetence direkte eller indirekte havde betydning for kommunens forbindelse til det pågældende pengeinstitut. Hertil kom at borgmesteren var afskåret fra i samme omfang at deltage i behandlingen af og afstemningen om sager i kommunalbestyrelsen og økonomiudvalget om anbringelsen af kommunens økonomiske midler. En forening af hvervene ville således udelukke borgmesteren fra at udøve sin almindelige tilsynsforpligtelse og beslutningskompetence med hensyn til økonomiske dispositioner og medføre inhabilitet ved kommunalbestyrelsens og økonomiudvalgets sager i et sådant omfang og af en sådan art at det måtte give anledning til væsentlige betænkeligheder.

Betænkelighederne blev anset for så væsentlige at det kunne give anledning til nogen tvivl om de i tilstrækkelig grad ville kunne afbødes gennem fastsættelse af nærmere retningslinjer for administration, kontrol mv. I den konkrete sag fandt ombudsmanden dog ikke grundlag for at kritisere tilsynsrådets og Indenrigsministeriets opfattelse hvorefter det i det konkrete tilfælde måtte anses for forsvarligt at acceptere at borgmesteren var bestyrelsesformand i et af de pengeinstitutter der blev benyttet af kommunen, såfremt der blev fastlagt retningslinjer for administrationen af kommunens likvide pengemidler.

I en udtalelse af 27. marts 1990 fandt Indenrigsministeriet efter en konkret vurdering af arten og omfanget af kommunens engagement med kommunens hoved bankforbindelse at hvervet som borgmester var uforeneligt med hvervet som formand for bestyrelsen for denne bank. Indenrigsministeriet lagde vægt på samme forhold som ombudsmanden havde lagt vægt på i forbindelse med behandlingen af sagen fra 1981.

Indenrigsministeriet har i sine udtalelser af 20. juni 2000 og af 15. oktober 2001 i denne sag anført at betænkelighederne ved foreningen af (B)’s to hverv ikke er så væsentlige at hvervene kan anses for uforenelige, om end vurderingen giver anledning til tvivl. Ministeriet har herved lagt vægt på at en kommunaldirektør ikke har samme beføjelser og position som en borgmester. Borgmesteren har den øverste daglige ledelse af kommunens administration og indtager som formand for kommunalbestyrelsen og økonomiudvalget en særlig stilling. Risikoen for at der som følge af borgmesterens position som bestyrelsesmedlem for kommunens hovedbankforbindelse ikke fra kommunens side udøves de fornødne tilsyns- og kontrolopgaver i relation til spørgsmål der knytter sig til den pågældende bank, er større end risikoen herfor når bestyrelseshvervet varetages af kommunens kommunaldirektør. Der er efter ministeriets opfattelse ikke grundlag for at antage at (B) som menigt medlem af – og som næstformand for – bestyrelsen i (P) har en sådan interesse i sparekassens forhold at det må antages at hindre udøvelsen af kommunens sædvanlige kontrolfunktioner med hensyn til sparekassens ydelser til kommunen.

Ifølge § 31, stk. 2, i den kommunale styrelseslov har borgmesteren den øverste daglige ledelse af kommunens administration. Med ordet ’øverste’ præciseres at borgmesterens ledelse er af overordnet karakter med ansvar over for kommunalbestyrelsen. Det er således ikke nogen forudsætning at borgmesteren personligt udfører alle de ledelsesopgaver som han bærer ansvaret for. I praksis bliver den personalemæssige ledelse og arbejdstilrettelæggelse næsten altid varetaget af de kommunale cheftjenestemænd, jf. Emil le Maire og Niels Preisler, Lov om kommunernes styrelse med kommentarer, 3. udgave (2000), s. 144-145.

Kommunaldirektøren er den øverste embedsmand i en kommune. I praksis fungerer han sædvanligvis som den øverste daglige leder af kommunens administration, jf. bl.a. aftale om aflønning af chefer af 11. januar 2000 indgået mellem Kommunernes Landsforening og forskellige forbund hvor stillingsbetegnelsen kommunaldirektør anvendes for ’lederen af kommunens administration’. Ud over funktionerne som leder af administrationen udøver han på de områder hvor afgørelser træffes af de kommunalpolitiske organer, herunder kommunalbestyrelse og økonomiudvalg, sædvanligvis funktioner med hensyn til sagernes administrative forberedelse, herunder sagsoplysning og rådgivning af borgmester og kommunalbestyrelse, se bl.a. Indenrigsministeriets udtalelse i denne sag af 20. juni 2000 og den sag der er trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1988, s. 69f*.

Jeg er enig med Indenrigsministeriet i at vurderingen af hvorvidt de to hverv kommunaldirektør (B) varetager, kan forenes, kan give anledning til tvivl.

Af de ovennævnte årsager er det imidlertid min opfattelse at der som udgangspunkt må være i det væsentlige de samme betænkeligheder ved at kommunaldirektøren er medlem af bestyrelsen af et pengeinstitut som kommunen anvender som sin hovedbankforbindelse, som der vil være ved borgmesterens medlemskab, jf. herved den ovenfor omtalte ombudsmandsudtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, s. 98f. Jeg mener ikke at det i denne sammenhæng er afgørende om kommunaldirektøren er menigt medlem eller næstformand.

Derimod mener jeg at betænkelighederne ved at kommunaldirektøren bestrider de to hverv samtidig, bedre kan afbødes gennem fastsættelse af nærmere retningslinjer for administration, kontrol mv. end tilfældet er for borgmesteren. Jeg henviser herved til at en kommunaldirektør som anført af Indenrigsministeriet ikke har samme beføjelser og position som en borgmester.

Det fremgår af sagen at (X) Kommune har taget nogle forholdsregler således at kommunaldirektør (B) ikke deltager i behandlingen af sager der direkte angår forholdet til (P), og at han heller ikke tager del i den løbende kontakt med dette pengeinstitut. Herudover deltager han ikke i beslutningen om hvilket pengeinstitut kommunen skal benytte, idet denne beslutning er overladt til økonomiudvalget. (X) Kommune har herudover påpeget at kommunaldirektør (B) ’ikke har større magt end den byrådet giver ham’, idet han ikke kan træffe beslutning vedrørende større bank- og pengesager, men alene har indstillingsret.

Ud fra det foreliggende er det min opfattelse at en udbygning af de forholdsregler som (X) Kommune har taget, i højere grad kunne afbøde betænkelighederne ved at kommunaldirektør (B) bestrider de to hverv samtidig. De nuværende forholdsregler angår, sådan som jeg har forstået det, alene sager vedrørende kommunens valg af pengeinstitut og sager som direkte angår kontakten til (P). For i højere grad at afbøde betænkelighederne mener jeg at der bør udarbejdes (skriftlige) retningslinjer for hvornår kommunaldirektør (B) som følge af at han er medlem af bestyrelsen for (P), ikke kan deltage i behandlingen af kommunens sager, og at disse sager bør dække et bredere område end blot de sager hvor (P) har en direkte interesse i sagens udfald. Også visse andre sager vedrørende kommunens økonomiske dispositioner, f.eks. anbringelsen af kommunens økonomiske midler og tilsynet og kontrollen hermed der kun mere indirekte har betydning for (P), bør beskrives som sager som (B) ikke kan deltage i behandlingen af.

Det bør i retningslinjerne nærmere angives hvem der i stedet har det øverste administrative ansvar for behandlingen af disse sager, og hvem den pågældende refererer til. Jeg bemærker i den forbindelse at (B) i de tilfælde hvor han er specielt inhabil, ikke blot er afskåret fra at medvirke ved sagens afgørelse, men i det hele taget skal undlade at deltage i sagens behandling, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 3.

3. Medlem af/formand for menighedsrådet

Menighedsrådene er selvstændige offentlige myndigheder, jf. herved lovbekendtgørelse nr. 571 af 21. juni 1996 om menighedsråd. Menighedsrådenes økonomi er reguleret ved lovbekendtgørelse nr. 537 af 24. juni 1997 om folkekirkens økonomi. Tilsynet med menighedsrådenes økonomiske forvaltning varetages af provstiudvalget og af stiftsøvrigheden. Tilsyn med menighedsrådenes funktion i øvrigt udøves af biskoppen, jf. § 45 i lov om menighedsråd og kapitel 2 i lov om folkekirkens økonomi.

Kommunernes indflydelse på menighedsrådenes forhold består i at ligningsbeløbene i kirkekasserne i en kommune ikke uden kommunalbestyrelsens samtykke må være mere end 20 pct. højere end gennemsnittet af de sidste 4 års ligningsbeløb til kirkekasserne, jf. § 6, stk. 2, i lov om folkekirkens økonomi, og i at kommunalbestyrelsen med provstiudvalgets tilslutning kan yde et menighedsråd forskud på ligningsbeløbet for det nærmest følgende regnskabsår, jf. § 19, stk. 3, i lov om folkekirkens økonomi.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, vedrører kun tilknytning til en privat juridisk organisation. Tilknytning til en offentlig myndighed kan således ikke medføre inhabilitet efter bestemmelsen, jf. bl.a. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave, (1999), s. 171. Da (X) Menighedsråd er en offentlig myndighed, kan der således ikke foreligge inhabilitet for kommunaldirektør (B) ved eventuel deltagelse i (X) Kommunes behandling af sager vedrørende (X) Menighedsråd efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3. Speciel inhabilitet vil derimod eventuelt efter omstændighederne foreligge ved behandlingen af sådanne konkrete sager efter (opsamlings)bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5. Se bl.a. sagen med mit j.nr. 2000-3077-709. Sagen bliver trykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 2001 som sag 5-2, men kan indtil videre findes på ombudsmandens hjemmeside www.ombudsmanden.dk. [Er nu optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 2001 som sag 11-2, s. 311; min tilføjelse].

Det er min opfattelse at de sager som kommunaldirektør (B) eventuelt måtte blive specielt inhabil i i kraft af sit medlemskab af (X) Menighedsråd, ikke er af et sådant omfang eller af en sådan art at det kan medføre generel inhabilitet. På dette punkt er jeg således enig med Indenrigsministeriet.”

Jeg foreslog myndighederne at notatet skulle danne baggrund for nærmere drøftelser om sagen. Den 5. november 2002 blev der således afholdt et møde om sagen mellem Folketingets Ombudsmand, X Kommune, Tilsynsrådet for Z Amt og Indenrigs- og Sundhedsministeriet.

Konklusionen på mødet blev at X Kommune skulle forsøge at udarbejde udkast til skriftlige retningslinjer med henblik på at afbøde betænkelighederne ved at kommunaldirektør B bestred de to hverv samtidig.

Efter at jeg den 20. december 2002 havde modtaget et udkast til retningslinjer i form af et tillæg til X Kommunes kasse- og regnskabsregulativ og den 27. januar 2003 havde modtaget bemærkninger hertil fra A, skrev jeg den 5. marts 2003 følgende til X Kommune

”På baggrund af mit notat i sagen af 22. august 2002 blev der den 5. november 2002 afholdt et møde med deltagelse af (X) Kommune, Tilsynsrådet for (Z) Amt, Indenrigs- og Sundhedsministeriet og Folketingets Ombudsmand. På mødet blev konkluderet at (X) Kommune skulle forsøge at udarbejde udkast til skriftlige retningslinjer som kunne afbøde betænkelighederne ved at kommunaldirektør (B) samtidig med sit hverv som kommunaldirektør er medlem af bestyrelsen af (P) som (X) Kommune bruger som sin hovedbankforbindelse, jf. referat af mødet af 7. november 2002.

Med brev af 19. december 2002 modtog jeg fra (X) Kommune et forslag til retningslinjer i form af et tillæg til (X) Kommunes kasse- og regnskabsregulativ. Det blev i brevet oplyst at forslaget var udarbejdet i samarbejde med Kommunernes Revisionsafdeling, at det havde været forelagt for økonomiudvalget, og at retningslinjerne på ny ville blive forelagt økonomiudvalget når ombudsmanden havde godkendt dem. Forslaget til retningslinjer har følgende ordlyd

’Forslag til Tillæg til Kasse- og regnskabsregulativet

Retningslinjer i forbindelse med bl.a. valg af pengeinstitut.

For at fjerne enhver tvivl om inhabilitet i forbindelse med kommunaldirektørens medlemskab af bestyrelsen for (P) fastsættes følgende retningslinjer

Samtlige administrative kompetencer, der hidtil har været tillagt kommunaldirektøren i henseende til forretninger med pengeinstitutter, overdrages til forvaltningschef (F) (stedfortræder for kommunaldirektøren) med direkte reference til økonomiudvalget.

Valg af pengeinstitut, omfattende såvel pengeindskud som kreditgivning og tjenesteydelser i øvrigt, godkendes af økonomiudvalget.

Ovennævnte retningslinjer er gældende så længe kommunaldirektøren er medlem af bestyrelsen for (P).

’

Den 17. januar 2003 sendte jeg kopi af referatet af mødet i sagen og af udkastet til retningslinjer til (A) med henblik på eventuelle bemærkninger.

Den 23. januar 2003 skrev (A) bl.a. følgende til mig

’Økonomiudvalget i (X) Kommune har i et udateret forslag kaldet ’Forslag til retningslinjer i forbindelse med valg bl.a. af pengeinstitut’ (hvorfor denne formulering. Det er ikke det sagen drejer sig om) forsøgt at få kommunaldirektørens bestyrelsespost legaliseret i (P) ved at kommuneingeniør (F) skal træde ind i de situationer, hvor kommunaldirektøren er inhabil i forholdet til samarbejdet med pengeinstitutter.

Denne ordning er efter min mening søgt og kan efter min opfattelse kun tjene det formål, at reglerne på en behændig måde forsøges omgået.

Sagen er nemlig den, at kommuneingeniør (F) for det første er kommunaldirektørens underordnede og dernæst er hans arbejdsområde teknik og miljø. Han har ikke et nævneværdigt kendskab til jura eller økonomi, det er uden for hans fagområde, hvorfor han overhovedet ikke kan varetage den omtalte funktion, uden at kommunaldirektør (B) skal inddrages i relationerne til samarbejdet med kommunens hovedbankforbindelse: (P).’

Jeg har efterfølgende telefonisk rekvireret en kopi af Regulativ for (X) Kommunes Kasse- og Regnskabsvæsen. Heraf fremgår bl.a. følgende

’1. Generelle forvaltningsbestemmelser

1.3 Forretningsgange

Regulativet er et rammeregulativ, og der udarbejdes hensigtsmæssige og betryggende beskrivelser af forretningsgange på en række områder.

Beskrivelse af forretningsgange godkendes af kommunaldirektøren.

3. Kassevirksomhed

3.4 Konti i pengeinstitutter

Kommunaldirektøren er sammen med afdelingslederen for økonomi bemyndiget til at oprette og nedlægge bank-, sparekasse- og girokonti. Kommunaldirektøren bestemmer, hvilke personer, der i forening, er berettiget til at disponere.

Alle konti skal oprettes i kommunens navn.

3.5. Anbringelse og sikring af midler

Midler, der af hensyn til de daglige forretninger ikke skal foreligge kontant, skal indsættes i et pengeinstitut eller på postgirokonto, eller anbringes i sådanne obligationer eller investeringsbeviser, i hvilke fondes midler kan anbringes.

Anbringelsen skal ske i kommunens navn.

Økonomiudvalget kan fastlægge nærmere retningslinjer for anbringelse af midler.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En borger i en kommune klagede over at kommunens kommunaldirektør var medlem af bestyrelsen for et pengeinstitut som kommunen brugte som sin primære bankforbindelse, og over at kommunaldirektøren var medlem af det lokale menighedsråd.

Ombudsmanden udtalte at det er almindeligt antaget at en borgmester ikke kan være medlem af bestyrelsen for et pengeinstitut som kommunen bruger som sin hovedbankforbindelse, og at der i det væsentligste er de samme betænkeligheder ved at kommunaldirektøren er medlem af bestyrelsen for et pengeinstitut. Betænkelighederne kan i denne situation dog bedre afbødes gennem fastsættelse af nærmere retningslinjer for hvornår kommunaldirektøren ikke må deltage i behandlingen af kommunale sager der har direkte eller indirekte betydning for banken.

Ombudsmanden mente ikke at hvervet som medlem af menighedsrådet var uforeneligt med stillingen som kommunaldirektør. (J.nr. 2000-2844-409).