Aktindsigt i finansministerens kalender

Aktindsigt i finansministerens kalender

En journalist, A, klagede til mig over at Finansministeriet havde afslået en anmodning om aktindsigt i finansministerens kalender.

Det fremgik af sagens akter at A den 4. oktober 2002 søgte om aktindsigt i finansminister Thor Pedersens kalender ”for perioden fra Thor Pedersens tiltræden til nu”. Finansministeriet besvarede den 17. oktober 2002 ansøgningen således

”

Finansministeriet har valgt at behandle din anmodning efter reglerne i offentlighedsloven.

Efter offentlighedslovens § 7 omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Finansministerens kalender har ikke været tilgængelig for andre end ministeren og visse ansatte i Finansministeriet og er således intern i offentlighedslovens forstand.

Efter offentlighedslovens § 11, stk. 1, skal der – uanset bestemmelsen i offentlighedslovens § 7 – meddeles aktindsigt i oplysninger i interne arbejdsdokumenter, hvis der er tale om oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet. Efter Finansministeriets opfattelse indeholder Finansministerens kalender ikke sådanne oplysninger, idet oplysningerne i kalenderen er rent praktiske oplysninger.

Finansministeriet har overvejet, hvorvidt der er grundlag for at meddele aktindsigt i videre omfang, end det følger af offentlighedslovens bestemmelser (meroffentlighed), jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., men har på baggrund af de foreliggende oplysninger ikke fundet grundlag herfor.”

A bad i brev af 17. oktober 2002 Finansministeriet om at overveje afslaget på ny. A anførte i brevet at det af Justitsministeriets vejledning til forvaltningsloven følger at myndighederne især over for pressen skal være særligt imødekommende med hensyn til at meddele meroffentlighed. A mente videre ikke at der kunne skelnes mellem praktiske og faktiske oplysninger, idet A anførte: ”En praktisk oplysning i ministerkalenderen er i høj grad også en faktisk oplysning.”

I brev af 29. oktober 2002 fastholdt Finansministeriet sit afslag på aktindsigt i kalenderen. Ministeriet henviste til begrundelsen i sin afgørelse af 17. oktober 2002 og føjede hertil følgende

”Det kan yderligere præciseres, at vi blandt andet på baggrund af oplysningernes interne, planlægningsmæssige karakter, ikke har fundet grundlag for at meddele aktindsigt i videre omfang, end det følger af offentlighedsloven.”

A klagede i brev af 31. oktober 2002 til mig over Finansministeriets afslag på at meddele ham aktindsigt i kalenderen. I anledning af A's klage modtog jeg den 9. december 2002 en udtalelse fra Finansministeriet, og jeg afholdt den 8. januar 2003 et møde med repræsentanter for Finansministeriet om sagen. Finansministeriet anførte bl.a. følgende i sin udtalelse

”Det anføres indledningsvis i afgørelsen, at Finansministeriet har valgt at behandle anmodningen efter reglerne i offentlighedsloven. Baggrunden herfor er, at Finansministeriet har overvejet og finder det tvivlsomt, om finansministerens kalender er omfattet af offentlighedsloven, eller om der er tale om et personligt planlægningsredskab, der ikke er omfattet af offentlighedsloven. Ministeriet har dog fundet, at det i den konkrete sag harmonerede bedre med det offentlighedsprincip, som offentlighedsloven bygger på, at sagen blev behandlet efter reglerne i offentlighedsloven.

Anses ministerens kalender for omfattet af offentlighedsloven, vil den være omfattet af offentlighedslovens § 7, idet der er tale om et internt arbejdsdokument. Ministerens kalender er oprettet i Finansministeriet, og kalenderen er kun tilgængelig for ministeren selv samt medarbejderne i ledelsessekretariatet og eventuelt andre medarbejdere i Finansministeriets Departement.

Der er derfor ikke pligt til at give aktindsigt i kalenderen som helhed, men pligt til at give aktindsigt i kalenderens oplysninger, i det omfang der er tale om oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, jf. offentlighedslovens § 11.

Det er Finansministeriets opfattelse, at de ønskede oplysninger i kalenderen ikke er oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet. Kalenderen er et praktisk arbejdsredskab for finansministeren samt medarbejderne i Ledelsessekretariatet med henblik på planlægning og tilrettelæggelse af finansministerens fremtidige mødedeltagelse mv.

Oplysningerne i kalenderen har således ingen betydning for kalenderens sagsforhold – at føre kalender til brug for planlægning af finansministerens arbejdsdag – efter det tidspunkt, hvor aftalen afvikles eller skulle have været afviklet. Efter dette tidspunkt er oplysningen betydningsløs for planlægning af finansministerens arbejdsdag.

Finansministeriet har i afgørelsen endvidere overvejet, hvorvidt der er grundlag for at meddele aktindsigt i videre omfang, end det følger af offentlighedslovens bestemmelser. Disse overvejelser er præciseret i ministeriets afgørelse af 29. oktober 2002, hvor afgørelsen af 17. oktober 2002 i øvrigt blev fastholdt med den deri anførte begrundelse. Det kan yderligere præciseres, at det efter en konkret vurdering er ministeriets opfattelse, at der på baggrund [af] de hensyn der ligger bag offentlighedslovens § 7, ikke er grundlag for at meddele aktindsigt i videre omfang, end det følger af offentlighedsloven.”

På mødet den 8. januar 2003 drøftedes bl.a. betydningen af at de oplysninger der er anført i en kalender, ikke er pålidelige idet en kalender ikke ajourføres f.eks. i forbindelse med aflysning af møder mv.

Den 27. januar 2003 sendte jeg A en kopi af ministeriets udtalelse og en notits vedrørende mødet den 8. januar 2003 med henblik på at A kunne fremkomme med sine eventuelle bemærkninger hertil.

I brev af 21. februar 2003 meddelte A mig bl.a. at A fastholdt sin opfattelse af at indholdet af kalenderen er af væsentlig betydning for sagsforholdet.

Ombudsmandens udtalelse

”Til brug for min behandling af sagen har jeg modtaget en papirkopi af finansministerens kalender. Kalenderen er ført elektronisk og indeholder forskellige oplysninger, først og fremmest om hvilke møder, herunder rejser, der har været planlagt, og hvilke aftaler ministeren havde i forskellige sammenhænge de enkelte dage. Også praktiske oplysninger og oplysninger af mere privat karakter er noteret i kalenderen.

1. Er kalenderen omfattet af reglerne i offentlighedsloven?

Finansministeriet har under sagens behandling udtrykt tvivl om hvorvidt finansministerens kalender er omfattet af offentlighedsloven, men har ’valgt’ at behandle anmodningen efter reglerne i offentlighedsloven.

Offentlighedsloven ’gælder for al virksomhed der udøves af den offentlige forvaltning’, jf. offentlighedslovens § 1, stk. 1. Det er endvidere en betingelse for at et dokument er omfattet af adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, at dokumentet er ’indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed’, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt.

Den virksomhed som finansministeren udøver i sin egenskab af chef for Finansministeriet, er omfattet af begrebet ’offentlig forvaltning’ i offentlighedslovens forstand.

Jeg har forstået det således at ministerens kalender føres af ministersekretærerne, fordeles til ledelsessekretariatet og indgår i det daglige arbejde i Finansministeriet. Kalenderen er derfor oprettet som led i administrativ sagsbehandling i ministeriet.

Efter min opfattelse er det derfor utvivlsomt at Finansministeriet var forpligtet til at behandle Deres anmodning om aktindsigt efter reglerne i offentlighedsloven. Jeg har gjort Finansministeriet bekendt med min opfattelse, men foretager mig ikke videre vedrørende dette spørgsmål idet ministeriet rent faktisk foretog vurderingen af Deres aktindsigtsanmodning efter offentlighedsloven.

2. Kan kalenderen undtages fra retten til aktindsigt?

2.1. Finansministeriet har som begrundelse for sit afslag henvist til at kalenderen er et internt arbejdsdokument der ikke indeholder oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet. Finansministeriet har endvidere afvist at meddele aktindsigt efter reglerne om meroffentlighed. Anmodningen om aktindsigt er således bedømt efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., § 7, nr. 1, og § 11, stk. 1.

Bestemmelserne har følgende indhold

’§ 4.

En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.’

’§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,’

’§ 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-4, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.’

2.2. Ved min vurdering af sagen må jeg lægge til grund at det kun er personer ansat i Finansministeriets departement der har adgang til kalenderen.

Det kan derfor ikke give mig anledning til bemærkninger at Finansministeriet fandt at kalenderen er et internt arbejdsdokument og således som udgangspunkt kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 7, nr. 1.

2.3. Selv om kalenderen må betegnes som et internt arbejdsdokument, skal der efter offentlighedslovens § 11 alligevel gives aktindsigt i overensstemmelse med offentlighedslovens almindelige regler i det omfang kalenderen indeholder oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet (ekstraheringspligt).

Hvilke oplysninger der i offentlighedslovens forstand må betragtes som oplysninger om faktiske omstændigheder, kan i visse tilfælde give anledning til tvivl.

Som nævnt indeholder kalenderen først og fremmest oplysninger om ministerens planlagte møder, rejser og andre aftaler. Disse oplysninger – som Finansministeriet betegner som praktiske oplysninger – er efter min opfattelse oplysninger om faktiske omstændigheder i offentlighedslovens forstand. Oplysningerne mister ikke deres karakter ved at den planlagte aktivitet senere bliver ændret eller helt aflyst.

Det forhold at oplysningerne i en kalender ikke altid ajourføres og således kan vise sig at være upålidelige, ændrer heller ikke ved oplysningens karakter. Er der behov herfor, må Finansministeriet ved udleveringen af oplysningerne gøre modtageren bekendt med at kalenderen ikke ajourføres, og at de noterede aktiviteter m.v. ikke nødvendigvis har fundet sted.

For så vidt angår sagsforholdet, har jeg forstået Finansministeriet således at det er ministeriets opfattelse at sagsforholdet i den konkrete sag er at føre ministerens kalender som et fremadrettet planlægningsredskab, og at oplysningerne i kalenderen mister deres betydning når tidspunktet for den pågældende notering er passeret.

Jeg er enig i at der kan være forskel på en oplysnings væsentlighed afhængig af tidspunktet for ansøgningen om aktindsigt. Det er imidlertid min opfattelse at dette synspunkt ikke er relevant i forhold til nærværende sag, idet jeg må lægge til grund at kalenderen også er egnet til at blive brugt bagudrettet som et hjælpemiddel til at huske og i visse tilfælde at dokumentere at en given aktivitet har fundet sted – for eksempel hvornår en tjenesterejse begyndte og endte, og hvornår et møde blev afholdt mv. ’Sagsforholdet’ i den konkrete situation er derfor førelsen af ministerens kalender, både som fremadrettet og som bagudrettet redskab, og jeg er derfor ikke enig med Finansministeriet i at oplysningerne mister deres betydning for sagsforholdet alene med den begrundelse at tidspunktet for den pågældende notering passeres.

2.4. Under henvisning til ovennævnte er det derfor min opfattelse at Finansministeriets begrundelse for at give afslag på aktindsigt bygger på en urigtig retsopfattelse vedrørende forståelsen af offentlighedslovens § 11 om ekstraheringspligt. Jeg har gjort Finansministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet at ministeriet i lyset heraf genoptager behandlingen af sagen og på ny vurderer i hvilket omfang der kan gives Dem aktindsigt i finansministerens kalender.”

Den 22. august 2002 underrettede Finansministeriet mig om at ministeriet efter at have genoptaget sagen havde meddelt A aktindsigt i oplysningerne i kalenderen, idet ministeriet dog havde undtaget enkelte oplysninger.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Finansministeriet afslog en journalists ønske om aktindsigt i finansministerens kalender med den begrundelse at kalenderen var et internt arbejdsdokument der ikke indeholdt oplysninger der skulle ekstraheres efter offentlighedslovens § 11.

Journalisten klagede til ombudsmanden der udtalte at kalenderen utvivlsomt var omfattet af offentlighedslovens regler. Ombudsmanden var enig med ministeriet i at kalenderen var et internt arbejdsdokument. Ministeriets vurdering af om kalenderen indeholdt ekstraheringspligtige oplysninger, byggede dog efter ombudsmandens mening på en urigtig retsopfattelse af offentlighedslovens § 11. Ombudsmanden redegjorde for sin opfattelse af bestemmelsen og henstillede at Finansministeriet vurderede sagen på ny under hensyntagen hertil.

Finansministeriet genoptog sagen og meddelte journalisten aktindsigt i oplysningerne i kalenderen, idet enkelte oplysninger dog blev undtaget. (J.nr. 2002-3547-801).