Aktindsigt i oplysninger om transport af farligt gods på Øresundsbroen

§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes.

§ 8. Retten til aktindsigt omfatter uanset bestemmelsen i § 7 interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når

dokumenterne alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse,

dokumenterne alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter bestemmelsen i § 6,

dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder, eller

dokumenterne indeholder generelle retningslinier for behandlingen af bestemte sagstyper.

§ 11. Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal uanset disse bestemmelser meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.

Stk. 2. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at pligten efter stk. 1 ikke skal gælde nærmere angivne grupper af sager om udøvelse af faktisk forvaltningsvirksomhed.’

Som det fremgår af offentlighedslovens § 7, er interne dokumenter som udgangspunkt ikke omfattet af retten til aktindsigt. Det følger dog af lovens § 8 at interne arbejdsdokumenter som foreligger i endelig form, og som er af den i nr. 1, 2, 3 eller 4 anførte art, er omfattet af retten til aktindsigt. Endelig fremgår det af lovens § 11, den såkaldte ekstraheringspligt, at der skal gives aktindsigt i væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder i interne dokumenter. Bestemmelsen finder ikke anvendelse såfremt de oplysninger der skulle ekstraheres, fremgår af offentligt tilgængelige dokumenter i sagen, jf. John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), s. 211.

I Jernbanetilsynets udtalelse af 23. maj 2001 til mig har tilsynet bl.a. anført følgende

’Jernbanetilsynets journalsystemer tillader, at en medarbejder er i stand til at journalisere et udgående dokument som kan være tomt, indeholdende stikord eller få oplysninger og lign. således, at en vis kronologi i sagerne vil kunne overholdes.

Der er ved dokument 18 tale om et dokument, der blev journaliseret med henblik på evt. senere offentliggørelse. Dokumentet er dog i sin nuværende stand ikke færdig udformet og derfor ikke retvisende. Der arbejdes fortsat på dette dokument, som i sin endelige version skal komme til at fremstå som en samlet redegørelse for Jernbanetilsynets beslutningsgrundlag i forbindelse med sagsbehandlingen af grænserne for transport af farligt gods på jernbane over Øresund.

Idet alle sagsbehandlere har fri adgang til journaliseringssystemet, kan sagsbehandlerne selv vælge, hvornår et dokument bliver journaliseret. Dette kan have fordele og ulemper for den, der ønsker aktindsigt i sager. Indtil dokumentet, jf. Ofl. § 8, 1. pkt., foreligger i sin endelige form, kan den pågældende ikke få aktindsigt i selve dokumentet, men kan dog blive gjort bekendt med at der arbejdes på dette dokument.

For Jernbanetilsynets daglige arbejde kan en sagsbehandlers mulighed for at dokumenter bliver journaliseret, til trods for at de enten ikke har noget indhold eller kun indeholder få eller ufuldstændige oplysninger, i tilfælde af den pågældende medarbejders f.eks. længere fravær være hjælpsom for den sagsbehandler, der skal overtage sagen, fordi det på denne måde bliver muligt at se, hvilken linje i sagsbehandlingen den pågældende sagsansvarlige medarbejder har valgt.’

Jeg er ikke enig i Jernbanetilsynets bemærkninger om at der ikke kan gives aktindsigt i et internt dokument før det foreligger i sin endelige form. Efter offentlighedslovens § 11 skal der gives aktindsigt i væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder i interne dokumenter. Offentlighedslovens § 11 er som lovens § 8 en undtagelse til bestemmelsen i § 7 om undtagelse fra aktindsigt i interne dokumenter. Offentlighedslovens § 8 vedrører aktindsigt i dokumenter, hvorimod § 11 vedrører aktindsigt i oplysninger. Offentlighedslovens § 11 gælder alle dokumenter omfattet af § 7, altså alle interne dokumenter, og det er hverken i § 7 eller § 11 fastsat at der alene er tale om dokumenter i endelig form. Dette er til gengæld fastsat i § 8. Der henvises i offentlighedslovens § 11 ikke til § 8, og en fortolkning som den ovenfor citerede hvorefter ekstraheringspligten kun omfatter oplysninger i endelige dokumenter, er efter min opfattelse ikke korrekt. Jeg har da også forstået Trafikministeriet således at ministeriet har vurderet oplysningerne i dokument 18 i forhold til offentlighedslovens § 11, at ministeriet mener at der er væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder som dog også fremgår af dokumenterne 6, 9, 11 og 12, og at ministeriet derfor har fastholdt afslaget på aktindsigt i dokument 18.

3. Trafikministeriets afgørelse

I udtalelsen af 12. oktober 2001 har Trafikministeriet alene begrundet ministeriets opretholdelse af afslaget på aktindsigt med at de faktiske oplysninger der fremgår af dokumenterne, også fremgår af andre dokumenter som De har fået aktindsigt i. Jernbanetilsynet har derimod i sin udtalelse af 23. maj 2001 herudover anført at indholdet af dokumenterne 13, 16 og 20 alene er en sagsbehandlers personlige synspunkter som ikke berører de overvejelser, vurderinger, undersøgelser m.v. der har ligget til grund for Jernbanetilsynets fastsættelse af grænserne for transport af farligt gods, at nogle af de faktiske oplysninger i dokumenterne inddrages i en misvisende kontekst, og at dokumenterne ikke skal opfattes som en eksperts stillingtagen. Jeg er enig i at interne vurderinger, i modsætning til eksterne vurderinger, ikke er omfattet af offentlighedslovens § 11 for så vidt disse ikke samtidig indeholder væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder. Eftersom Trafikministeriet er den overordnede myndighed i forhold til Jernbanetilsynet, har jeg imidlertid lagt ministeriets begrundelse til grund ved min vurdering af sagen.

Jeg har forstået Trafikministeriets udtalelse af 12. oktober 2001 således at det er ministeriets opfattelse at der i dokumenterne 13, 16, 18 (som nævnt ovenfor) og 20 er væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder som skulle ekstraheres efter offentlighedslovens § 11, men at disse oplysninger allerede fremgik af sagens øvrige offentligt tilgængelige dokumenter, og at ministeriet derfor ikke mener at der skulle gives aktindsigt heri. Trafikministeriet har således anført at oplysningerne om faktiske omstændigheder også fremgår af dokumenterne 6, 9, 11 og 12 som De har fået aktindsigt i.

Dokumenterne 13, 16, 18 og 20 har alle karakter af interne arbejdsdokumenter. Jeg kan af gode grunde ikke gengive eller konkret henvise til indholdet af disse dokumenter. De indeholder dog alle oplysninger om Storebæltsforbindelsen og Øresundsforbindelsen og om transport af farligt gods på disse forbindelser. Dokument 16 indeholder bl.a. et notat vedrørende to telefonsamtaler som en medarbejder ved Jernbanetilsynet har haft med to eksterne fagfolk. Jeg lægger til grund at disse telefonsamtaler er noteret efter offentlighedslovens § 6. Dokument 16 indeholder endvidere medarbejderens egen vurdering af de oplysninger og vurderinger de to eksterne fagfolk har oplyst til medarbejderen.

Det er min umiddelbare opfattelse at der i dokumenterne 13, 16, 18 og 20 er væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder som ikke fremgår af dokumenterne 6, 9, 11 og 12. Det er således min umiddelbare opfattelse at dokumenterne 13, 18 og 20 - uanset at de også fremstår som en medarbejders egen vurdering af sagen om transport af farligt gods - indeholder væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder som ikke fremgår af dokumenterne 6, 9, 11 og 12. Eksempelvis er der i dokument 18, bl.a. på side 5 og 6, en sammenligning af Øresundsforbindelsen og Storebæltsforbindelsen som efter min opfattelse indeholder væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder der ikke ses af dokumenterne 6, 9, 11 og 12 i sagen. Det er endvidere min opfattelse at oplysningerne fra de to eksterne fagfolk i dokument 16 er væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder hvoraf en del efter min opfattelse ikke fremgår af dokumenterne 6, 9, 11 og 12. At medarbejderen som har foretaget samtalerne og gengivet disse i et notat, efter gengivelsen af samtalerne har anført sin egen vurdering, ændrer ikke karakteren af de oplysninger Jernbanetilsynet modtog fra de to eksterne fagfolk.

Jeg henstiller på baggrund af det ovenfor anførte at Trafikministeriet genoptager sagen, og at ministeriet, hvis ministeriet efter en revurdering stadig måtte være af den opfattelse at de væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder også fremgår af andre offentligt tilgængelige dokumenter på sagen, ved sin nye afgørelse direkte angiver hvilke oplysninger der er væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder, og hvor i dokumenterne 6, 9, 11 og 12 disse oplysninger fremgår. Jeg har bedt ministeriet underrette mig om hvad der videre sker i sagen.

4. Formidling af aktindsigt

Jeg har bemærket at en række af de oplysninger der umiddelbart efter min opfattelse skulle gives aktindsigt i, er meget tekniske, og nogle af dem bl.a. angivet ved forkortelser. Baggrunden for at give aktindsigt er at den aktindsigtssøgende kan blive bekendt med det der søges aktindsigt i. Såfremt de oplysninger som omfattes af aktindsigt, indeholder forkortelser af meget teknisk og faglig karakter, kan det være svært, om ikke umuligt, for en person der ikke kender til de tekniske og faglige forkortelser der anvendes, at få nogen mening ud af aktindsigten. Retten til aktindsigt bliver herved illusorisk. Det følger efter min opfattelse heraf at myndigheder i forbindelse med meddelelse af aktindsigt må angive hvad ikke alment kendte forkortelser betyder.

5. Konklusion

Samlet er det min opfattelse at Trafikministeriets afgørelse af 15. januar 2001 ikke var korrekt på grund af den manglende korrekte prøvelse under henvisning til manglende sagkundskab. Det er endvidere min umiddelbare opfattelse at der er væsentlige oplysninger i dokumenterne 13, 16, 18 og 20 som ikke fremgår af dokumenterne 6, 9, 11 og 12. Jeg har på den baggrund henstillet til Trafikministeriet at ministeriet genoptager sagen. Jeg har bedt Trafikministeriet om underretning om resultatet af ministeriets genoptagelse af sagen.”

NOTER: (*) FOB 1994, s. 52, FOB 1996, s. 314, FOB 1997, s. 240, FOB 2000, s. 338.

Aktindsigt i oplysninger om transport af farligt gods på Øresundsbroen

Det fremgik af sagen at journalist A den 26. juli 2000 bad Jernbanetilsynet om aktindsigt i ”samtlige dokumenter samt journaloversigter/kort, som tilsynet måtte have fra den 1. januar i år og frem til dags dato vedrørende transport af farligt gods via Øresundsforbindelsen og fastlæggelse af regler og restriktioner herom”.

Jernbanetilsynet sendte den 29. august 2000 pr. telefax en oversigt til A over tilsynets sagsbehandling omkring fastlæggelsen af restriktioner for befordring af farligt gods på Øresundsforbindelsen (Jernbanetilsynets j.nr. 00/169).

Ved e-mail af 29. august 2000 begærede A aktindsigt i en række nærmere angivne dokumenter.

Den 5. september 2000 skrev Jernbanetilsynet bl.a. følgende til A

”Vedlagt kopier af sagsbehandlingen omkring befordringen af farligt gods på Øresundsforbindelsen.

Dokumentnumrene 13, 16, 18 og 20 er ikke medgivet, idet det drejer sig om interne arbejdspapirer.”

Ved brev af 6. september 2000 bad A under henvisning til offentlighedslovens § 8 om ekstrahering af dokumenterne nr. 13, 16, 18 og 20 i Jernbanetilsynets sag med j.nr. 00/169. Angående dokumenterne nr. 16 og 20 anførte A at det ikke af journaloversigten fremgik at der var tale om interne dokumenter eller arbejdspapirer. A bad derfor Jernbanetilsynet om at oplyse om journalen var unøjagtig, eller om dokumenterne havde været fremsendt til nogen.

Jernbanetilsynet skrev i den anledning den 19. september 2000 bl.a. følgende til A

”De anmoder i Deres seneste brev om ekstrahering af dokumenterne 13, 16, 18 og 20 i sag 00/169.

Med hensyn til Deres forespørgsel til journalens nøjagtighed kan det oplyses at dokumenterne 13, 16 og 20, som er registreret som værende fra Jernbanetilsynet ligeledes i journalen er registreret som stilet til Jernbanetilsynet, hvilket, grundet journalsystemets opbygning, kun fremgår af journalen, såfremt man har den direkte elektroniske adgang til dokumentet. Idet det ved adressat/modtager registreringen blot drejer sig om forskellig sagsbehandlerpraxis med hensyn til registrering af sagsdokumenter - sml. hertil oplysningerne vedr. dok. 18, som er registreret som til internt notat - er dokumenterne 13, 16 og 20 på samme måde som 18 at anse som en myndigheds interne arbejdsdokumenter.

Dokumenterne 13, 16, 18 og 20 er dermed som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt, i medfør af Offentlighedslovens § 7.

Deres forespørgsel, hvorvidt dokumenterne er blevet fremsendt til nogen, skal formentlig opfattes som en forespørgsel til hvorvidt de interne arbejdsdokumenter er blevet sendt ud af huset og dermed har mistet deres interne karakter, sml. hertil s. 167f i ’Offentlighedslov med kommentarer af John Vogter’, Jurist og Økonomforbundets forlag, 3. udgave 1998.

Det kan hertil oplyses at dokumenterne indtil d.d. ikke er sendt til fysiske eller juridiske personer udenfor Jernbanetilsynet og at dokumenterne ikke på denne baggrund har mistet deres interne karakter.

Vedrørende anmodning om aktindsigt i dok. nr. 13 i sag 00/169

Formålet med oprettelsen af dok. 13 var skabelse af et internt arbejdsgrundlag for den omhandlede problemstilling ’Øresundsforbindelsen - begrænsninger for eksplosiver’. Der er således ikke tale om sammensætning af noget statistisk materiale eller lignende faktiske oplysninger der er tilvejebragt for at bringe klarhed i sagen, men blot en sagsbehandlers overvejelser, der skulle danne grundlag for interne overvejelser i Jernbanetilsynet.

Dokumentet er således et internt arbejdsdokument, der efter nøje vurdering, til trods for Offentlighedslovens § 8, nr. 3, fortsat må anses for at være omfattet af Offentlighedslovens § 7, nr. 1 og således er undtaget fra retten til aktindsigt.

Der gives derfor afslag på aktindsigt i dokument nr. 13 i sag 00/169.

Vedrørende anmodning om aktindsigt i dok. nr. 16 i sag 00/169

og

Vedrørende anmodning om aktindsigt i dok. nr. 20 i sag 00/169

Dokument 16 med overskriften ’Kritiske mængder af eksplosiver i tunneler - beskyttelsesvogne’ og dokument 20 med overskriften ’Restriktion for eksplosiver - Øresund’, er fortsættelser til de overvejelser den pågældende sagsbehandler har gjort sig i dokument 13 og dermed udformet til at danne grundlag for diskussion af emner afledt af emnet ’Øresundsforbindelsen - begrænsninger for eksplosiver’, som behandlet i dokument 13.

Både dokument 16 og dokument 20 er en sagsbehandlers egne overvejelser til de ovenfor anførte emner og det primære formål med dokumenternes oprettelse har således været skabelse/udvidelse af et existerende internt arbejdsgrundlag for Jernbanetilsynets overvejelser.

Der kan således ikke gives aktindsigt i dokumenterne 16 og 20 i medfør af Offentlighedslovens § 8, idet begge dokumenter, efter konkret vurdering må anses for at være interne arbejdsdokumenter, hvis karakter medfører at de ikke er omfattet af Offentlighedslovens § 8 og således fortsat er undtaget fra retten til aktindsigt i medfør af Offentlighedslovens § 7, nr. 1.

Der gives hermed afslag på aktindsigt i dokumenterne 16 og 20 i sag 00/169.

Vedrørende anmodning om aktindsigt i dok. nr. 18 i sag 00/169

Dokumentet er et af Jernbanetilsynets interne arbejdsdokumenter og dermed som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt i medfør af Offentlighedslovens § 7.

Offentlighedslovens § 8 hjemler aktindsigt i dokumenter, der som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt i medfør af Offentlighedslovens § 7. Det er dog en forudsætning for aktindsigt i medfør af Offentlighedslovens § 8, at det interne arbejdsdokument foreligger i sin endelige form, jf. Offentlighedslovens § 8, 1. pkt.

Idet der på nuværende tidspunkt fortsat arbejdes på udformningen af dokument 18 og dokumentet således ikke kan anses for at foreligge i sin endelige form, gives der afslag på aktindsigt i dokument 18 i sag 00/169.

De ovenfor givne afslag på aktindsigt i dokumenterne 13, 16, 18 og 20 i Jernbanetilsynets sag 00/169 er afgørelser. Skulle De være uenig i Jernbanetilsynets afgørelser, kan disse indbringes for

”

I en e-mail af 20. september 2000 gentog A under henvisning til offentlighedslovens § 11 sin begæring om ekstrahering i de fire interne dokumenter. I e-mailen spurgte A endvidere hvad Jernbanetilsynet mente med at dokument nr. 18 ikke forelå i en færdig form. A henviste i den forbindelse til at dokument nr. 18 var journaliseret i journaloversigten den 10. maj 2000.

Ved brev af 22. september 2000 skrev Jernbanetilsynet følgende

”Ekstraheringspligten i henhold til Offentlighedslovens § 11 medfører for myndigheden pligt til at udlevere visse faktiske oplysninger i dokumenter, der er omfattet af Offentlighedslovens § 7. Dokumenterne 13, 16, 18 og 20 er som tidligere konstateret nogle af Jernbanetilsynets interne arbejdsdokumenter, der er omfattet af Offentlighedslovens § 7, sml. hertil Jernbanetilsynets brev af 19. september 2000 (Jernbanetilsynets j.nr. 5802.48/00-577.6).

Det forudsættes i Offentlighedslovens § 11, stk. 1, at der gives aktindsigt i dokumenter omfattet af Offentlighedslovens § 7, såfremt der er tale om konkrete oplysninger om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet.

I medfør af Offentlighedslovens § 15, stk. 1, 1. pkt., træffer den myndighed der ejer dokumenterne selv afgørelsen om anmodningen om aktindsigt/ekstrahering imødekommes.

Jernbanetilsynet, der har udformet og er ejer af dokumenterne 13, 16, 18 og 20 i sag 00/169, har efter nøje revurdering og under hensyntagen til det tidligere svar på anmodning om ekstrahering (sml. Jernbanetilsynets brev af 19. september 2000) for så vidt angår dokumenterne 13, 16 og 20 konkluderet, at der ikke er tale om konkrete oplysninger om faktiske omstændigheder som er af væsentlig betydning. Dokumenterne 13, 16 og 20 opfattes grundet deres opbygning og indhold af Jernbanetilsynet som værende uden væsentlig betydning for sagsforholdet.

Samlet må det konkluderes at dokumenterne 13, 16 og 20 efter Jernbanetilsynets vurdering ikke falder ind under Offentlighedslovens § 11 om ekstraheringspligt og der gentages således, under henvisning til tidligere svar af 19. september 2000, på Deres anmodning om aktindsigt, afslag på aktindsigt i dokumenterne 13, 16 og 20.

For så vidt angår Deres forespørgsel vedrørende dokument 18, kan det oplyses, at dokumentet grundet den pågældende sagsbehandlers egen beslutning allerede på tidspunktet for oprettelsen af dokumentet blev journaliseret.

Ved arbejdet med Jernbanetilsynets journalsystem er det muligt for sagsbehandleren at oprette og journalisere et dokument uden at ’låse’ det, så der fortsat kan redigeres i dokumentet, til trods for at dokumentet er blevet journaliseret. Først når et dokument foreligger i sin endelige form bliver det ’låst’ i journalsystemet, således at sagsbehandlerne med skriveadgang til dokumentet bliver afskåret fra udførelse af yderligere redigeringsarbejde.

Der kan således i journallisten forekomme dokumenter, der er journaliseret og foreligger som oprettet, foreløbigt uden indhold, oprettede dokumenter med indhold, der ikke er afsluttet endnu og afsluttede dokumenter, der foreligger i deres endelige form.

Idet der fortsat arbejdes på indholdet i dokument 18, som af denne grund ikke er ’låst’ og foreliggende i sin endelige form, kan der i henhold til Offentlighedslovens § 11, jf. § 7, under hensyntagen til § 8 ikke gives aktindsigt i dokument 18 i sag 00/169 i den foreliggende form.

Samlet må det konkluderes at Jernbanetilsynet, under hensyntagen til Offentlighedslovens regler og Jernbanetilsynets brev af 19. september 2000 (Jernbanetilsynets j.nr. 5802.48/00- 577.6) i medfør af Offentlighedslovens § 15, stk. 1, gentager det afslag i aktindsigt i dokumenterne 113 [13; min bemærkning], 16, 18 og 20 i sag 00/169.

Skulle De fortsat være uenig i Jernbanetilsynets afgørelser, kan disse, i overensstemmelse med Offentlighedslovens § 15, stk. 2, indbringes for

”

A klagede herefter den 26. september 2000 til Trafikministeriet over Jernbanetilsynets afvisning af ekstrahering.

Den 26. oktober 2000 og 9. januar 2001 rykkede A Trafikministeriet for svar på klagen.

Ved brev af 15. januar 2001 svarede Trafikministeriet A følgende

”De har i forbindelse med Deres aktindsigtsanmodning hos Jernbanetilsynet klaget over afgørelse truffet af Jernbanetilsynet om ikke at ekstrahere fra interne arbejdsdokumenter vedrørende farligt gods på Øresundsforbindelsen.

Vi har rekvireret de omtalte dokumenter fra Jernbanetilsynet, og kan i den anledning udtale følgende

Vi er enige med Jernbanetilsynet i, at der er tale om interne arbejdsdokumenter. Disse dokumenter indeholder nogle faktiske oplysninger, der har et præg af redegørelse for overvejelser i sagen, og som kan være undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens §§ 12-14.

Jernbanetilsynet har anført i sin udtalelse, at oplysningerne ikke er af væsentlig betydning. Trafikministeriet har ikke tilstrækkelig indsigt til at vurdere rigtigheden af denne betragtning.

Ekstraheringspligten efter offentlighedslovens § 11 omfatter enhver konkret oplysning om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet. Bestemmelsen må forstås med den modifikation, at ekstraheringspligten ikke gælder tilfælde, hvor oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens offentligt tilgængelige dokumenter.

Offentlighedsloven angiver endvidere, at ikke enhver oplysning, der er nedskrevet er omfattet af ekstraheringspligten, idet den kun gælder for oplysninger af væsentlig betydning for sagsforholdet. Det forhold at en oplysning på et tidspunkt nedfældes i et dokument, der indgår i sagen, må i nogle tilfælde tages som udtryk for, at oplysningen i hvert fald på dette tidspunkt ikke blev anset for betydningsløs. Imidlertid kan det senere vise sig, at oplysninger, der oprindelig blev anset for at være af betydning, og som derfor blev noteret på sagens akter, på et senere stadium i sagsbehandlingen er betydningsløse. Omfanget af ekstraheringspligten kan derfor afhænge af, på hvilket tidspunkt begæring om aktindsigt fremsættes.

Adgangen til at blive gjort bekendt med oplysninger, der i givet fald skal ekstraheres, er undergivet de begrænsninger, der følger af lovens §§ 12-14.

Der forefindes i et vist omfang faktiske oplysninger i de interne arbejdsdokumenter, men vi må lægge til grund, at disse oplysninger fremgår af andre dokumenter, der forefindes på sagen. Hvorvidt De kan få aktindsigt i disse dokumenter, beror på hvilke typer oplysninger dokumenterne indeholder, og hvorvidt disse kan undtages i medfør af offentlighedslovens §§ 12-14.

Vi beklager den sene besvarelse.”

I en e-mail af 15. januar 2001 bad A Trafikministeriet om at uddybe ministeriets svar af 15. januar 2001.

A rykkede den 23. januar 2001 Trafikministeriet for svar på e-mailen af 15. januar 2001.

Den 29. januar 2001 svarede Trafikministeriet bl.a. følgende

”Efter fornøden gennemgang af sagen, skal Trafikministeriet fastholde, at ministeriet ikke finder grund til at antage, at Jernbanetilsynet har tilsidesat offentlighedsloven ved ikke at ekstrahere faktiske oplysninger fra de pågældende interne arbejdsdokumenter.

Derfor fastholdes svar af 15. januar 2001, og Trafikministeriet finder ikke anledning til at omgøre Jernbanetilsynets afgørelse.”

Ved brev af 6. februar 2001 klagede A til mig over Jernbanetilsynets og Trafikministeriets afslag på aktindsigt. I brevet anførte A bl.a. følgende

”Jeg skal hermed klage over Jernbanetilsynets og Trafikministeriets afslag på ekstrahering af et antal interne dokumenter i Jernbanetilsynet vedr. transport af farligt gods på Øresundsbroen herunder fastlæggelse af grænser for transport af eksplosiver.

Konklusion

Da jeg i snart mange år har beskæftiget mig intensivt med Trafikministeriets måde at håndtere begæringer om aktindsigt og klager over samme samt klager over manglende ekstrahering, skal jeg anmode Folketingets Ombudsmand om at vurdere de pågældende interne dokumenter for at finde frem til, om det er korrekt, at de IKKE indeholder oplysninger om faktiske forhold af væsentlig betydning.

Da min mistanke som allerede nævnt går i retning af, at der i Jernbanetilsynet har været en (voldsom?) uenighed vedr. det forsvarlige i fastlæggelsen af en maksimumsgrænse på fem tons eksplosiver gennem Øresundstunnelen, der kun er konstrueret til at holde til eksplosion af 1 ton eksplosiver, og at et eller flere af de pågældende interne dokumenter omhandler dette forhold, vil det være interessant - såfremt min mistanke viser sig at være rigtig - at få klarlagt, hvor vidt advarsler fra offentligt ansatte eksperter kan siges at være oplysninger om faktiske forhold af væsentlig betydning og dermed omfattet af offentlighedslovens regler om ekstrahering.”

Ved brev af 16. februar 2001 bad jeg Trafikministeriet om en udtalelse i sagen. Jeg bad endvidere Trafikministeriet indhente en udtalelse fra Jernbanetilsynet. I brevet til Trafikministeriet anførte jeg bl.a. følgende

”Jeg beder om at Trafikministeriet i udtalelsen kommer ind på om det er tilstrækkeligt entydigt hvad ministeriets afgørelse af 15. januar 2001 indeholder. Herudover anmoder jeg om at Trafikministeriet i udtalelsen kommer ind på om ministeriet havde tilstrækkelige oplysninger i sagen til at det kunne lægges til grund at de faktiske oplysninger der fremgik af de interne arbejdsdokumenter, også fremgik af andre dokumenter på sagen. Endvidere beder jeg ministeriet om at komme ind på baggrunden for at ministeriet ikke havde tilstrækkelig indsigt til at vurdere rigtigheden af betragtningen om at oplysningerne i dokumenterne ikke havde væsentlig betydning. Desuden beder jeg ministeriet om at oplyse om henvisningerne i brevet af 15. januar 2001 til offentlighedslovens §§ 12-14 skal forstås således at oplysningerne i sagen er omfattet af disse bestemmelser. Jeg beder endvidere om at Trafikministeriet i udtalelsen kommer ind på om ministeriets brev af 29. januar 2001 opfyldte begrundelseskravet i forvaltningslovens §§ 22 og 24.”

Trafikministeriet fremsendte ved brev af 12. oktober 2001 ministeriets udtalelse. Ministeriets brev var vedlagt Jernbanetilsynets udtalelse af 23. maj 2001. I Trafikministeriets brev udtalte ministeriet bl.a. følgende

” Vedrørende klage fra journalist (A), avisen ( )

Folketingets Ombudsmand har i brev af 16. februar 2001 anmodet Trafikministeriet om en udtalelse under henvisning til en klage fra journalist (A), avisen ( ) vedrørende dennes anmodning om ekstrahering fra interne arbejdsdokumenter om farligt gods på Øresundsforbindelsen.

Ombudsmanden har i den forbindelse anmodet om, at udtalelsen kom ind på nærmere angivne spørgsmål, som vi hermed skal besvare.

For så vidt angår Ombudsmandens spørgsmål om, hvorvidt ministeriet havde tilstrækkelige oplysninger i sagen til at lægge til grund, at de oplysninger om faktiske omstændigheder, der fremgik af de interne arbejdsdokumenter, også fremgik af andre dokumenter på sagen, som (A) allerede har fået aktindsigt i, kan oplyses, at det havde vi ikke på daværende tidspunkt.

Trafikministeriet har derfor nu foretaget en konkret vurdering af de interne arbejdsdokumenter sammen med Jernbanetilsynet og kan oplyse, at faktiske oplysninger, der indeholdes i de angivne dokumenter, også forefindes i de øvrige dokumenter, som (A) allerede har fået.

De interne arbejdsdokumenter indeholder faktiske oplysninger om Storebælts- og Øresundstunnellens konstruktion (støbning, fugning og lign.) og om tekniske krav til jernbanesikkerheden på Storebælts- og Øresundsforbindelsen. Disse fremgår allerede af dokumenterne nr. 6, 9, 11 og 12.

Det beklages derfor, at vi i afgørelserne af 15. januar og 29. januar 2001 til (A) ikke konkret har taget stilling til hvert enkelt dokument og begrundet hvorfor, der er givet afslag på dennes anmodning om ekstrahering.

Med hensyn til ombudsmandens spørgsmål om, hvorvidt der med Trafikministeriets afgørelse i brev af 15. januar 2001 forelå en stillingtagen til, om oplysningerne i sagen var af væsentlig betydning for sagsforholdet eller om oplysningerne var omfattet af offentlighedslovens §§ 12-14, kan oplyses, at Trafikministeriet som det fremgår ovenfor ikke havde taget konkret stilling hertil.

Vi har overvejet meroffentlighed, men afvist dette på grund af dokumenternes interne og foreløbige karakter.”

Jernbanetilsynet har i tilsynets udtalelse af 23. maj 2001 bl.a. anført følgende

”Jernbanetilsynet har i sin udtalelse valgt at tage stilling til følgende punkter anført i forbindelse med (A)’s klage

1. journalisering af dokumenterne 00/169 13, 16 og 20

2. journaliseringen af dokument 18

Ad. 1 journalisering af dokumenterne 00/169 13, 16 og 20

De i sagen omtalte dokumenter 13, 16 og 20 er udarbejdet af en af de to sagsbehandlere i Jernbanetilsynet, der udover at beskæftige sig med Jernbanetilsynets 1. kontors tilsyns- og undersøgelsesopgaver også beskæftiger sig med transport af farligt gods på jernbane.

Der er ved de tre omtalte dokumenter tale om dokumenter, hvis indhold mere kan opfattes som brainstorming-papirer, som medarbejderen har udformet som led i egen tankevirksomhed i forbindelse med overvejelserne om transport af farligt gods på jernbane over Øresundsforbindelsen.

Dokumenterne afspejler den pågældende medarbejders personlige mening og har i deres udformning og fremstilling af sagsforholdene ikke tilført sagsbehandlingen vedr. Øresundsforbindelsen nye aspekter. Der kan derfor ikke være tale om dokumenter der, i overensstemmelse med Offentlighedslovens § 8, nr. 1, skulle anses for gengivende indholdet af Jernbanetilsynets endelige beslutning vedrørende transport af farligt gods på jernbane over Øresundsforbindelsen.

Spørgsmålet er derfor, hvorledes medarbejderens egen mening, der ikke har påvirket Jernbanetilsynets sagsbehandling, skal behandles i det omfang denne optræder i Jernbanetilsynets journalsystem.

De i dokumenterne behandlede oplysninger er, som anført i et tidligere brev fra Jernbanetilsynet til (A) (Brev af 19. september 2000 (Jernbanetilsynets j.nr. 5802. 48/00-577.6)) ikke faktiske oplysninger, der er tilvejebragt for at bringe klarhed i sagen, jf. Offentlighedslovens § 8, nr. 3, men anvendt som led i den enkelte medarbejders personlige vurdering af sagen.

Efter nøje gennemgang af dokumenternes indhold valgte Jernbanetilsynet således at give afslag på aktindsigt, på baggrund af følgende forhold

Dokumenternes objektive faktiske oplysninger fremgår af andet i sagen behandlet materiale og det vil ikke være muligt meningsfyldt at foretage en ekstrahering fra de ønskede dokumenter.

Der er tale om en medarbejders personlige synspunkter og ikke Jernbanetilsynets opfattelse. Der ligger et omfattende arbejde til grund for Jernbanetilsynets afgørelse af grænserne for transport af farligt gods på jernbane over Øresundsforbindelsen. Da medarbejderens enkeltstående overvejelser ikke berører disse overvejelser, vurderinger, undersøgelser, redegørelser mv., hhv. inddrager nogle af de faktiske oplysninger i en misvisende kontekst, ville de ønskede dokumenter i det hele taget være misvisende i forhold til den øvrige sagsbehandling.

Jernbanetilsynet har flere ansatte, som har tilegnet sig særlig viden på bestemte områder, uden dog at fremstå som eksperter. Dette gælder således i den konkrete sag. Der kan derfor ikke være tale om, at dokumenter der hidrører fra en medarbejder i Jernbanetilsynet, i det omfang de er skrevet på et område, som medarbejderen har beskæftiget sig mere indgående med, skal opfattes som eksperters stillingtagen til jernbanemæssige forhold og derved får en særlig betydning for sagsbehandlingen og mere afgørende vægt når der skal træffes afgørelser.

Ad 2. Journaliseringen af dokument 18

Jernbanetilsynets journalsystemer tillader, at en medarbejder er i stand til at journalisere et udgående dokument som kan være tomt, indeholdende stikord eller få oplysninger og lign. således, at en vis kronologi i sagerne vil kunne overholdes.

Der er ved dokument 18 tale om et dokument, der blev journaliseret med henblik på evt. senere offentliggørelse. Dokumentet er dog i sin nuværende stand ikke færdig udformet og derfor ikke retvisende. Der arbejdes fortsat på dette dokument, som i sin endelige version skal komme til at fremstå som en samlet redegørelse for Jernbanetilsynets beslutningsgrundlag i forbindelse med sagsbehandlingen af grænserne for transport af farligt gods på jernbane over Øresund.

Idet alle sagsbehandlere har fri adgang til journaliseringssystemet, kan sagsbehandlerne selv vælge, hvornår et dokument bliver journaliseret. Dette kan have fordele og ulemper for den, der ønsker aktindsigt i sager. Indtil dokumentet, jf. Ofl. § 8, 1. pkt., foreligger i sin endelige form, kan den pågældende ikke få aktindsigt i selve dokumentet, men kan dog blive gjort bekendt med at der arbejdes på dette dokument.

For Jernbanetilsynets daglige arbejde kan en sagsbehandlers mulighed for at dokumenter bliver journaliseret, til trods for at de enten ikke har noget indhold eller kun indeholder få eller ufuldstændige oplysninger, i tilfælde af den pågældende medarbejders f.eks. længere fravær være hjælpsom for den sagsbehandler, der skal overtage sagen, fordi det på denne måde bliver muligt at se, hvilken linje i sagsbehandlingen den pågældende sagsansvarlige medarbejder har valgt.”

Ved brev af 22. oktober 2001 sendte jeg kopi af Trafikministeriet og Jernbanetilsynets udtalelser til A.

Ombudsmandens udtalelse

”1. Trafikministeriets afgørelse af 15. januar 2001

Efter § 15, stk. 2, i offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985) kan afgørelser om aktindsigt påklages til den myndighed som er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag begæringen om aktindsigt vedrører. Udgangspunktet for en klagemyndigheds sagsbehandling ved en prøvelse af en underordnet myndigheds afgørelse er en fuldstændig prøvelse af alle sagens faktiske omstændigheder og af alle sagens retlige spørgsmål. Jeg henviser til Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 652, Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 52ff (s. 55),* for 1996, s. 314ff,* for 1997, s. 240ff,* for 2000, s. 339ff,* og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), s. 271.

Jeg er enig med Trafikministeriet i at det er beklageligt at ministeriet ikke ved sin afgørelse af 15. januar 2001 om opretholdelse af Jernbanetilsynets afslag på aktindsigt af 19. og 22. september 2000 konkret vurderede de dokumenter De søgte aktindsigt i, og dermed foretog den prøvelse De havde krav på.

2. Retsgrundlaget

Offentlighedslovens §§ 6, 7, 8 og 11 har følgende indhold

’ § 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Stk. 2. Justitsministeren kan for nærmere angivne områder af forvaltningsvirksomhed fastsætte regler om opbevaring m.v. af meddelelser, der udfærdiges eller modtages ved hjælp af elektronisk databehandling.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om notatpligt for nærmere angivne grupper af sager om udøvelse af anden forvaltningsvirksomhed end nævnt i stk. 1.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede over at Trafikministeriet tilsluttede sig Jernbanetilsynets afslag på aktindsigt i nogle interne arbejdsdokumenter.

I Trafikministeriets udtalelse til ombudsmanden beklagede ministeriet at man ikke havde taget stilling til hvert enkelt dokument, og oplyste at ministeriet nu havde taget konkret stilling. Det var herefter Trafikministeriets opfattelse at de væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder som de interne dokumenter indeholdt, fremgik af andre dokumenter som journalisten havde fået aktindsigt i.

Ombudsmanden var enig med Trafikministeriet i at det var beklageligt at ministeriet ikke ved sin stadfæstelse af afslaget på aktindsigt havde foretaget en konkret prøvelse.

Det var endvidere ombudsmandens umiddelbare opfattelse at de interne dokumenter der ikke var givet aktindsigt i, indeholdt væsentlige oplysninger om faktiske omstændigheder som ikke fremgik af de dokumenter journalisten havde fået aktindsigt i.

Herudover bemærkede ombudsmanden at myndighederne når de giver aktindsigt, må forklare hvad ikke alment kendte forkortelser betyder. (J.nr. 2001-0470-501).