Aktindsigt i dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart. Identifikation. Vejledning. Meroffentlighed i forhold til pressen

§ 4, stk. 1 og 3, i offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer) har følgende ordlyd

’ § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt mv.

Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.’

Af forarbejderne til lovens § 4, stk. 3, (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 212) fremgår bl.a. følgende

’Bestemmelsen medfører, at den, der ønsker aktindsigt, må have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed. Dette betyder imidlertid ikke, at myndigheden er berettiget til at afslå begæring om aktindsigt alene under henvisning til en manglende angivelse af sagstilhørsforholdet, hvis myndigheden er i stand til på andet grundlag at identificere den sag eller det eller de dokumenter, der ønskes aktindsigt i.

Kravet om angivelse af sagen eller dokumenter i denne betyder bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds journalmateriale med henblik på herigennem af finde frem til sager, hvis dokumenter man kan have interesse i at blive gjort bekendt med.

Bestemmelsen giver heller ikke adgang til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode.’

Justitsministeriet har i vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (1986) anført følgende om identifikationskravet

’Begæringens form og indhold

17. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med lovens § 5, stk. 1, nr. 2, hvorefter adgangen til aktindsigt bl.a. omfatter indførelser i myndighedens journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.

Det kan herefter kræves, at den, der ønsker aktindsigt, i hvert fald har et vist kendskab til sagens eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed. Forvaltningen har altså ikke pligt til at imødekomme begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode. I det omfang en sådan begæring fremsættes af pressen, bør begæringen dog normalt imødekommes, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt m.v.

’

Jeg henviser endvidere til justitsministerens forord til vejledningen hvor det bl.a. udtales

’Jeg vil også gerne fremhæve, at offentlighedsordningen er af særlig betydning for pressens nyhedstjeneste. En almindelig adgang til at blive gjort bekendt med dokumenter inden for de forskellige forvaltningsgrene stiller et omfattende nyhedsmateriale til pressens rådighed, der kan medvirke til, at pressen kan informere offentligheden på et rigtigt faktisk grundlag. Som det er fremhævet i loven og i vejledningen er offentlighedsloven en minimumslov. Loven er ikke til hinder for, at den offentlige forvaltning giver aktindsigt i videre omfang eller giver flere oplysninger til pressen og andre, end det følger af selve loven, når blot det sker uden at krænke myndighedernes tavshedspligt. Det er mit håb, at myndighederne vil leve op til dette ønske fra folketinget om en øget åbenhed i den offentlige forvaltning.’

Bestemmelsen i offentlighedsloven § 4, stk. 3, medfører at den der ønsker aktindsigt, skal have et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelse til vedkommende myndighed. Begæringen om aktindsigt skal endvidere angive sagen eller dokumentet i en sådan grad at myndigheden har mulighed for at identificere sagen eller dokumentet. Er genstanden for begæringen om aktindsigt let identificerbar, men tilsigter begæringen reelt at skabe adgang til en ubestemt flerhed af sager, kan begæringen dog afslås, jf. John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), s. 127.

Trafikministeriet har i sin udtalelse af 29. marts 2001 til mig lagt vægt på at anmodningen om aktindsigt angår en meget lang periode. Jeg går ud fra at Trafikministeriet hermed ønsker at fremhæve at aktindsigtsbegæringen - fordi den angår en periode på ca. 5 år - omfatter et stort antal sager.

Herefter, og sammenholdt med (A)’s meget bredt formulerede begæring om aktindsigt, har jeg ikke grundlag for at kritisere at Trafikministeriet under henvisning til § 4, stk. 3, bad (A) om nærmere at angive den sag og/eller de dokumenter han ønskede aktindsigt i.

Offentlighedsloven er imidlertid en minimumslov der alene tager stilling til i hvilke tilfælde forvaltningen er forpligtet til at give aktindsigt. Medmindre der er tale om oplysninger omfattet af tavshedspligt mv., er loven ikke til hinder for at forvaltningen giver aktindsigt i videre omfang end fastsat i loven, jf. § 4, stk. 1, 2. pkt. Det fremgår desuden af pkt. 17 i Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven at der bør udvises tilbageholdenhed med hensyn til at afslå pressens begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller sager der er blevet journaliseret i en bestemt periode, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt. Jeg har tidligere udtalt mig herom i Folketingets Ombudsmands beretninger for 1995, s. 244 ff*, og for 1998, s. 403ff*.

På den baggrund er det min opfattelse at der kan være anledning til at overveje om Trafikministeriet burde have vejledt (A) i forbindelse med hans begæring om aktindsigt.

Ifølge forvaltningslovens § 7, stk. 1, skal en forvaltningsmyndighed i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.

Indholdet af vejledningspligten er nærmere omtalt i Justitsministeriets vejledning til forvaltningsloven (1986) pkt. 30

’30. Vejledning efter § 7, stk. 1, bør sikre, at borgeren får tilstrækkelig orientering om, hvilken betydning reglerne på det pågældende område har for vedkommende, og hvordan den pågældende lettest og mest effektivt kan opfylde de eventuelle krav, der er i lovgivningen. Vejledningen bør endvidere orientere om hvilken fremgangsmåde, der skal følges af den, der henvender sig til myndigheden, og om hvilke oplysninger, som skal tilvejebringes af borgeren som led i en sags behandling.’

I Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (1986), pkt. 17, er der om aktindsigtsbegæringens indhold og myndighedens vejledningspligt anført følgende

’

I øvrigt kan det ikke udtømmende angives, hvor specificeret angivelsen af sagen eller dokumentet i det enkelte tilfælde skal være. Det, der må kræves, er, at begæringen indeholder sådanne oplysninger, at det efter indretningen af den pågældende myndigheds journaler, registre m.v. er muligt at finde frem til sagen. Angivelse af sagens journalnummer er ikke nødvendig, men heller ikke altid tilstrækkelig.

Det påhviler vedkommende forvaltningsmyndighed at vejlede publikum om, hvilke oplysninger der i det enkelte tilfælde må tilvejebringes for at opfylde disse krav. Endvidere må det fremhæves, at der, som nævnt ovenfor under pkt. 6, ikke i almindelighed vil være noget til hinder for, at vedkommende myndighed, når omstændighederne i øvrigt taler derfor, ser bort fra kravet om, at begæringen skal angive en bestemt sag.’

Jeg henviser endvidere til artikel 10 vedrørende ytrings- og informationsfrihed i den europæiske menneskerettighedskonvention. Bestemmelsen må antages i et vist omfang at sikre pressens mulighed for adgang til oplysninger fra det offentlige.

Det fremgår ikke af sagens akter at Trafikministeriet ydede (A) nogen form for vejledning i forbindelse med at ministeriet bad ham om at præcisere begæringen om aktindsigt nærmere.

Jeg formoder at Trafikministeriets sager vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart er opdelt i kategorier efter deres indhold således at der - bortset fra den nævnte sag om organisatoriske forhold - er oprettet sager om f.eks. personaleforhold, budgetforhold, klagesager mv. I så fald havde Trafikministeriet mulighed for at vejlede (A) om hvilke hovedkategorier ministeriets sager om Havarikommissionen for Civil Luftfart falder i, både før og efter ændringen af journalsystemet i 1998. Dette ville have givet (A) mulighed for mere præcist at angive hvilke typer af sager han var interesseret i, således at hans aktindsigtsbegæring kunne indsnævres. En sådan vejledning ville efter min opfattelse være egnet til at opfylde den forpligtelse til at vise en særlig imødekommenhed over for pressens begæringer om aktindsigt der påhviler forvaltningen, samtidig med at det hensyn til at undgå unødige byrder for forvaltningen som har fundet udtryk i bestemmelsen i § 4, stk. 3, til en vis grad varetages. I sagens akter er der imidlertid ikke oplysninger om hvilke sager der findes i Trafikministeriet vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart, og jeg har således heller ikke kendskab til hvilke muligheder ministeriet har haft for at yde vejledning i forbindelse med (A)’s begæring om aktindsigt. Jeg har derfor ikke på nuværende tidspunkt grundlag for at udtale kritik af Trafikministeriet vedrørende dette forhold.

Trafikministeriet har i sin udtalelse af 29. marts 2001 til mig anført at en imødekommelse af (A)’s begæring vil medføre at der vil blive generel adgang til aktindsigt i store dele af ministeriets journal på luftfartsområdet. Ministeriet har endvidere anført at en imødekommelse af aktindsigtsbegæringen formentlig også vil have som konsekvens at der for pressen vil være adgang til aktindsigt i alle andre tilsvarende tilfælde vedrørende f.eks. Statens Luftfartsvæsen eller Trafikministeriet med den følge at ministeriets journalplan helt eller delvis vil kunne kræves udleveret.

Det forhold at en myndighed ved at imødekomme en begæring om lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager der er journaliseret i en bestemt periode, herved risikerer at modtage andre begæringer om aktindsigt i en stor mængde sager, kan efter min opfattelse ikke i sig selv medføre at myndigheden kan undlade at være behjælpelig med at præcisere en aktindsigtsbegæring nærmere. Trafikministeriet kan derfor efter min opfattelse ikke lægge vægt på ovennævnte forhold.

Manglende angivelse af dokumenter

(A) har i sin klage til mig anført at Trafikministeriet har undladt at angive hvilke dokumenter der eventuelt er undtaget fra retten til aktindsigt, som eksempelvis interne arbejdsdokumenter.

Forvaltningslovens § 22 lyder således

’ § 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.’

Det følger af offentlighedsloven, § 4, stk. 1, 1. pkt., og stk. 3, at en forvaltningsmyndighed har pligt til at imødekomme en begæring om aktindsigt efter offentlighedsloven medmindre enkelte dokumenter og oplysninger er omfattet af undtagelserne i lovens §§ 7-14. Det følger som nævnt ovenfor af lovens § 4, stk. 3, at sagen skal være nærmere identificeret. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., sammenholdt med forvaltningslovens § 22, skal en myndighed begrunde en afgørelse om undtagelse af visse dokumenter og oplysninger og i den forbindelse oplyse hvilke dokumenter og oplysninger der er undtaget fra aktindsigt.

(A) anmodede i sine breve af 19. og 29. januar 2001 Trafikministeriet om aktindsigt i ’dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart for perioden 1. januar 1996 til dags dato’. Jeg må lægge til grund at (A)’s begæring omfatter en flerhed af sager og ikke én samlet sag. Den 24. januar 2001 fik (A) tilsendt dokumentliste for sag 232-8. Han havde i begæringen om aktindsigt af 19. januar 2001 anført at han først og fremmest ønskede aktindsigt i dokumentlister med henblik på en eventuel gennemgang i ministeriet. Derfor kan jeg for så vidt angår sag 232-8, ikke kritisere at ministeriet ikke har angivet hvilke dokumenter der i den pågældende sag er undtaget fra aktindsigt.

Den 5. februar 2001 sendte ministeriet (A) dokumentliste og kopi af dokumenter for sag 97-2429-8. I forbindelse med denne sag må jeg lægge til grund at (A) har fået aktindsigt i alle de omhandlede dokumenter. Trafikministeriet havde derfor ikke pligt til at begrunde sin afgørelse, jf. forvaltningslovens § 22.

For så vidt angår resten af sagerne, var det Trafikministeriet opfattelse at begæringen om aktindsigt ikke opfyldte kravet om identifikation, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3. I tilfælde hvor en aktindsigtsbegæring afslås under henvisning til § 4, stk. 3, skal en myndighed som følge af den manglende identifikation ikke tage stilling til hvilke dokumenter eller oplysninger der er undtaget fra aktindsigt. På den baggrund giver det mig ikke anledning til bemærkninger at Trafikministeriet ikke har angivet hvilke dokumenter og oplysninger der er undtaget fra aktindsigt.

Afslag på aktindsigt i journalplan

Offentlighedslovens § 4 skal bl.a. ses i sammenhæng med lovens § 5, stk. 1, nr. 2. Bestemmelsen har følgende ordlyd

’ § 5. Retten til aktindsigt omfatter

indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.’

Af forarbejderne til § 5, stk. 1, nr. 2 (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 214) fremgår følgende

’Bestemmelsen i stk. 1, nr. 2 , giver som hidtil adgang til aktindsigt i indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter. Reglen er begrundet i ønsket om at sikre såvel offentligheden som en sags parter kontrolmulighed med hensyn til aktindsigtens gennemførelse.

Bestemmelsen om at indførelsen i journaler m.v. skal vedrøre en bestemt sag, indebærer, at begæringer om at få generelle udskrifter af en myndigheds journal m.v. kan afslås med hjemmel i denne bestemmelse, sammenhold herved bemærkningerne til § 4, stk. 3.’

Ifølge ordlyden af § 5, stk. 1, nr. 2, er retten til aktindsigt i journalmateriale mv. begrænset til en bestemt sag, og som det fremgår af forarbejderne til § 5, stk. 1, nr. 2, giver bestemmelsen således ikke adgang til at få generelle udskrifter af en myndigheds journal.

På den baggrund kan jeg ikke kritisere at Trafikministeriet har afslået (A)’s begæring om aktindsigt i en oversigt over opbygningen af ministeriets journalsystem vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart, inklusive sagsnumre og en definition af disse. Det forhold at Statens Luftfartsvæsen tidligere har givet (A) aktindsigt i forbindelse med en lignende begæring, giver mig ikke anledning til bemærkninger.

Klagevejledning

(A) har i klagen til mig givet udtryk for at Trafikministeriet efter hans opfattelse burde have givet klagevejledning i forbindelse med ministeriets afslag på aktindsigt.

Det følger af forvaltningslovens § 25 at skriftlige afgørelser som kan påklages til anden administrativ myndighed, og som ikke giver parten fuldt ud medhold, skal være ledsaget af en klagevejledning. Da Trafikministeriet i denne sag er øverste administrative myndighed, skal ministeriet ikke give klagevejledning i forbindelse med ministeriets afgørelser. Trafikministeriet har som udgangspunkt heller ikke pligt til at informere om muligheden for domstols- eller ombudsmandsprøvelse, jf. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986), pkt. 142 og 143. På denne baggrund giver (A)’s klage over manglende klagevejledning mig ikke anledning til bemærkninger.”

I anledning af min foreløbige redegørelse skrev Trafikministeriet bl.a. følgende i en udtalelse af 29. august 2001

”Ombudsmanden har herved henvist til, at der kunne være anledning til at overveje, om Trafikministeriet burde have vejledt (A) i forbindelse med hans begæring om aktindsigt. Ombudsmanden har i den forbindelse nævnt, at han formoder, at Trafikministeriets sager vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart er opdelt efter kategorier efter deres indhold, således at der er oprettet sager om f.eks. personaleforhold, budgetforhold, klagesager m.v.

I den anledning skal Trafikministeriet gøre opmærksom på, at Trafikministeriets sager vedrørende havarikommissionen - når der bortses fra personalesager og budgetsager - ikke er opdelt på kategorier i den gældende journalplan. Det er alene det til havarikommissionen - j.nr. 232 - knyttede løbenummer med tilhørende sagsoverskrift, der identificerer de forskellige sager vedrørende havarikommissionen.

I den tidligere journalplan, der var gældende fra 1. januar 1994 - 31. december 1998, var der heller ikke en egentlig opdeling på kategorier, men en grov tredeling (udover personalesager og budgetsager) bestående af generelle sager, havarirapporter og forskelligt.

Det tilføjes herved i øvrigt, at der ikke er almindelig klageadgang fra havarikommissionen til Trafikministeriet, idet havarikommissionens undersøgelsesresultater og konklusioner ikke kan redigeres ved forhåndsinstruks eller ved efterfølgende korrektioner fra andre, jf. herved forarbejderne til bestemmelserne i §§ 134-144 b, Folketingstidende 1977-78 tillæg A, sp. 1889f. Der er derfor ikke nogen kategori af sager om klagesager vedrørende havarikommissionen.

Det er derfor ikke muligt at foretage en nærmere konkretisering eller kategorisering af de sager der vedrører Havarikommissionen for Civil Luftfart.

Såfremt dette efter ombudsmandens opfattelse måtte medføre, at Trafikministeriet skal udlevere sin journalplan vedrørende havarikommissionen, vil følgen heraf blive, at den pågældende får viden om alle de enkelte sager, der er journaliseret under havarikommissionen.

Dette vil ydermere have som konsekvens, at en overordentlig stor del af Trafikministeriets journalplan ville kunne kræves udleveret hvis en journalist f.eks. anmoder om journallister vedrørende de enkelte institutioner, der hører under ministeriet. Journalister vil på denne måde kunne få aktindsigt i det meste af Trafikministeriets samlede journalplan.

Ministeriet finder derfor ikke, at der bør gives meroffentlighed.”

Ved brev af 6. september 2001 sendte jeg kopi af Trafikministeriets udtalelse til A.

Samme dag skrev jeg til ministeriet og bad om at få tilsendt en kopi af ministeriets gældende journalplan, en kopi af den tidligere journalplan som var gældende i perioden fra 1. januar 1994 til 31. december 1998, en liste over de sager der var journaliseret under j.nr. 232 i den gældende journalplan, samt en liste over de generelle sager og sagerne vedrørende ”forskelligt” som var omfattet af den tidligere journalplan tilbage til 1. januar 1996.

Den 13. september 2001 modtog jeg det ønskede materiale. Ministeriet anførte i den forbindelse at man ikke ønskede at materialet blev videresendt til A.

Ombudsmandens endelige udtalelse

”Identifikationskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3

I min foreløbige udtalelse anførte jeg at jeg ikke havde grundlag for at kritisere at Trafikministeriet under henvisning til § 4, stk. 3, havde bedt (A) om at angive den sag og/eller dokumenter som han ønskede aktindsigt i - henset til den meget bredt formulerede begæring og til at den angik sager over en periode på ca. 5 år.

Under henvisning til meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., vejledningspligten i forvaltningslovens § 7, stk. 1, samt det forhold at der bl.a. ifølge pkt. 17 i Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven bør udvises tilbageholdenhed med hensyn til at afslå pressens begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller sager fra en bestemt periode (medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt), mente jeg at der var anledning til at overveje om ministeriet burde have vejledt (A) i forbindelse med hans begæring om aktindsigt.

Jeg anførte i den forbindelse at ministeriet - for så vidt sagerne vedrørende havarikommissionen var opdelt i kategorier efter deres indhold - havde mulighed for at vejlede (A) om hvilke hovedkategorier sagerne faldt i både før og efter ændringen af journalsystemet i 1998, og at dette ville have givet ham mulighed for mere præcist at angive hvilke typer sager han var interesseret i, således at hans aktindsigtsbegæring kunne indsnævres.

I udtalelsen af 29. august 2001 har ministeriet anført at sagerne vedrørende havarikommissionen ikke i den nugældende journalplan er opdelt på kategorier når bortses fra personalesager og budgetsager. Det er alene det tilknyttede løbenummer - j.nr. 232 - der sammen med sagsoverskrifterne identificerer de forskellige sager.

For så vidt angår den tidligere journalplan der var gældende fra den 1. januar 1994 til den 31. december 1998, har ministeriet oplyst at der (ud over personalesager og budgetsager) alene var tale om en grov tredeling af sagerne bestående af generelle sager, havarirapporter og forskelligt.

Efterfølgende har jeg modtaget den tidligere og den nugældende journalplan fra ministeriet samt sagslister og har derved fået bekræftet det af ministeriet anførte vedrørende journalplanerne.

I udtalelsen af 29. august 2001 har ministeriet endvidere anført at det på grundlag af journalplanerne ikke er muligt at foretage en nærmere konkretisering eller kategorisering af de sager der vedrører havarikommissionen.

Ministeriet har anført at man ikke mener at der bør gives meroffentlighed, og har henvist til at udlevering af journalplan vedrørende kommissionen ville medføre at (A) ville få viden om alle de enkelte sager der er journaliseret under havarikommissionen. Jeg går ud fra at ministeriet her rettelig taler om udlevering af sagsliste og ikke journalplan.

Uanset det af ministeriet anførte er det min endelige opfattelse at Trafikministeriet burde have vejledt (A) i forbindelse med hans begæring om aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 7, stk. 1, og det der er anført i pkt. 17 i vejledningen til offentlighedsloven vedrørende vejledningspligten i relation til identifikationskravet i § 4, stk. 3.

For det første mener jeg at ministeriet burde have vejledt (A) om den grove tredeling af sager der følger af den tidligere journalplan. Dette ville give den pågældende mulighed for mere præcist at angive hvilke typer af sager omfattet af denne journalplan han var interesseret i.

For det andet mener jeg at det ville have været bedst stemmende med meroffentlighedsprincippets udstrækning i forhold til pressen samt vejledningsforpligtelsen i den forbindelse såfremt ministeriet - så vidt det var muligt og til brug for den konkrete begæring - havde vejledt (A) om hvilke hovedtyper af sager der var omfattet af j.nr. 232 vedrørende havarikommissionen i den nugældende journalplan. Såfremt en sådan vejledning ikke måtte anses for mulig, mener jeg at det havde været god forvaltningsskik såfremt ministeriet havde udleveret sagslisten til (A) - med henblik på præcisering og indsnævring af aktindsigtsanmodningen.

Efter min opfattelse er det svært at se hvad der skulle være til hinder for at den pågældende sagsliste udleveres til den pågældende som led i vejledningen - for så vidt sagslisten ikke indeholder fortrolige oplysninger. Jeg henviser herved til betænkning nr. 857 fra 1978 om offentlighedslovens revision, s. 70, hvor bl.a. er nævnt det ønskelige i at myndighederne i forbindelse med aktindsigtsbegæringer ’mere frit overvejer, om hemmeligholdelse overhovedet er påkrævet - enten på grund af tavshedspligtsbestemmelserne eller fordi offentlige eller private interesser i øvrigt taler derfor.’

Jeg skal endvidere henvise til det jeg har anført i min foreløbige redegørelse, s. 5-9, herunder navnlig pkt. 17 i vejledningen til offentlighedsloven hvor det udtrykkeligt er anført at begæringer fremsat af pressen normalt bør imødekommes - herunder begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller sager der er blevet journaliseret i en bestemt periode - medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt, samt at der i almindelighed ikke er noget til hinder for at myndigheden, når omstændighederne i øvrigt taler derfor, ser bort fra kravet om at begæringen skal angive en bestemt sag.

Jeg mener at det i betænkningen og i vejledningen anførte bør tages med i betragtning i forbindelse med vurderingen af omfanget af den vejledning myndighederne er forpligtet til at give i forbindelse med aktindsigtsbegæringer.

På baggrund af det ovenfor anførte har jeg besluttet at henstille til Trafikministeriet at genoptage sagen med henblik på at vejlede (A) i overensstemmelse med det jeg har anført, dog under forudsætning af at (A) fortsat ønsker aktindsigt.

For så vidt angår de øvrige klagepunkter - hvor jeg i min foreløbige redegørelse ikke fandt anledning til kritik af ministeriet - kan jeg henvise til det jeg har anført herom i den foreløbige redegørelse.”

NOTER: (*) FOB 1995, s. 244, og FOB 1998, s. 403.

Aktindsigt i dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart. Identifikation. Vejledning. Meroffentlighed i forhold til pressen

En journalist, A, klagede til mig over at Trafikministeriet havde meddelt ham afslag på en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart.

Det fremgik af sagens akter at A i brev af 19. januar 2001 søgte Trafikministeriet om aktindsigt i alle dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart for perioden fra 1. januar 1996 til 19. januar 2001. A anførte at han først og fremmest ønskede aktindsigt i journal- og aktlister med henblik på en eventuel gennemgang af sagerne i ministeriet.

I brev af 24. januar 2001 meddelte Trafikministeriet A aktindsigt i en enkelt sag vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfarts organisatoriske forhold. Ministeriet skrev i den forbindelse følgende

”Med henvisning til Deres anmodning om aktindsigt i brev af 19. januar 2001 i dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart i perioden fra 1. januar 1996, fremsendes hermed dokumentliste for sag nummer 232-8 Havarikommissionen for Civil Luftfart - organisatoriske forhold , som vi går ud fra, er den relevante sag.

Såfremt De ønsker aktindsigt i de på listen anførte dokumenter, bedes De rette henvendelse til ministeriet herom.

Det tilføjes, at ministeriet ikke er i besiddelse af akter fra perioden forud for de på dokumentlisten anførte.”

A ringede den 25. januar 2001 til Trafikministeriet som oplyste at han ikke kunne få udleveret en oversigt over ministeriets sager vedrørende havarikommissionen, og at han for at få aktindsigt måtte specificere sagerne nærmere.

I brev af 29. januar 2001 fremsatte A på ny anmodning om aktindsigt, og han understregede over for Trafikministeriet at det var alle dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart for den pågældende periode han ønskede aktindsigt i. A bad endvidere om at blive gjort bekendt med ministeriets journalsystem og skrev i den forbindelse bl.a.

”Derfor ser jeg mig nødsaget til desuden at anmode om aktindsigt i en oversigt over opbygningen af ministeriets journal-/sagssystem vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart inklusive sagsnumre og en definition af disse. Denne anmodning gælder ligeledes perioden 1. januar 1996 til 19. januar 2001. Begrundelsen for denne tilføjelse er, at (B) telefonisk har oplyst mig, at ministeriet inden for denne periode har rekonstrueret sit journalsystem. Jeg finder, at dette kan være årsagen til, at der på den dokumentliste De har fremsendt til mig, ikke figurerer dokumenter af ældre dato end 1. oktober 1998. Ifølge mine oplysninger skulle der eksempelvis i Deres sagsakter forefindes et dokument nummer 97-2429-8, som er omfattet af aktindsigt i henhold til min oprindelige anmodning og i henhold til lov om offentlighed i forvaltningen.”

Trafikministeriet svarede i brev af 5. februar 2001. Ministeriet skrev følgende

”I brev af 29. januar 2001 har De på ny anmodet om aktindsigt i ministeriets dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart for perioden 1. januar 1996 til dags dato.

I den anledning anmoder Trafikministeriet Dem om nærmere at angive den sag og/eller de dokumenter, som De ønsker aktindsigt i. Trafikministeriet henviser herved til offentlighedslovens § 4, stk. 3, hvorefter en anmodning om aktindsigt skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Trafikministeriet henviser endvidere til, at ministeriet med brev af 24. januar 2001 fremsendte dokumentliste vedrørende sags nr. 232-8 om Havarikommissionen for Civil Luftfart - organisatoriske forhold.

Endvidere bemærkes, at De i brev af 19. januar 2001 anmodede om kopi af journal-/aktlister med henblik på at gennemse sagen i Trafikministeriet.

For så vidt angår Deres spørgsmål om begyndelsesdatoen på sags nr. 232-8, kan det herved oplyses, at ministeriet den 1. september 1998 skiftede journalsystem, og at sagen først begynder på dette tidspunkt. Der er ikke tale om, at sags nr. 232-8 er en fortsættelse af en sag fra den tidligere periode.

Endelig har De anmodet om aktindsigt i et dokument vedrørende sags nr. 97-2429-8. I den anledning vedlægges dokumentliste for sagen samt kopi af dokumenterne.”

A ringede den 15. februar 2001 til Trafikministeriet og fik bl.a. oplyst at ministeriets brev også skulle forstås som et afslag på aktindsigt i opbygningen af ministeriets journalsystem. Denne del af afslaget ønskede A at modtage skriftligt, og han indvilligede i at fremsende en e-mail med anmodning om aktindsigt i en oversigt over journalopbygningen, hvilket skete den 19. februar 2001.

I brev ligeledes af 19. februar 2001 klagede A til mig over Trafikministeriets afslag på aktindsigt, herunder at ministeriet ikke havde oplyst hvilke dokumenter der eventuelt var undtaget fra retten til aktindsigt - eksempelvis interne arbejdsdokumenter - og at han ikke havde modtaget en klagevejledning i forbindelse med ministeriets afgørelser.

I telefax af 21. februar 2001 modtog A udtrykkeligt afslag på sin skriftlige anmodning af 19. februar 2001 angående ministeriets journalsystem

”Under henvisning til Deres e-mail af 19. februar 2001, samt telefonsamtale den 15. februar 2001, hvorved De genfremsatte Deres anmodning om aktindsigt i en oversigt over ministeriets sagssystem vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart i perioden fra 1. januar 1996 til 19. januar 2001, skal Trafikministeriet henvise til ministeriets brev af 5. februar 2001, hvoraf det fremgår, at en anmodning i henhold til offentlighedslovens § 4, stk. 3 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.

Endvidere skal Trafikministeriet i denne anledning henvise til bemærkningerne til offentlighedslovens § 4, stk. 3, hvor det bl.a. fremgår

’Kravet om angivelse af sagen eller dokumenter i denne betyder bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds journalmateriale med henblik på herigennem at finde frem til sager, hvis dokumenter man kan have interesse i at blive gjort bekendt med.

Bestemmelsen giver heller ikke adgang til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode.’

”

Efter en gennemgang af A’s klage med bilag bad jeg den 15. marts 2001 Trafikministeriet om en udtalelse i sagen. Jeg henledte i den forbindelse ministeriets opmærksomhed på pkt. 17 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen fra 1986 og på min udtalelse i en sag omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1995, s. 244ff*. Jeg bad endvidere om udlån af sagens akter.

Den 29. marts 2001 afgav Trafikministeriet udtalelse i sagen. Ministeriet skrev bl.a. følgende

”For så vidt angår (A)’s klage over manglende klagevejledning skal Trafikministeriet gøre opmærksom på, at der ikke er mulighed for at klage over Trafikministeriets afgørelse. Der er derfor ikke givet klagevejledning.

Med hensyn til det af (A) anførte om, at Trafikministeriet ikke har oplyst, hvilke dokumenter, som eventuelt skønnes at være undtaget fra retten til aktindsigt, kan ministeriet oplyse, at (A) endnu ikke har angivet konkret hvilke dokumenter, han ønsker aktindsigt i, hvorfor ministeriet ikke fandt det påkrævet allerede ved udleveringen af dokumentlisten i sagen j.nr. 232-8 vedrørende havarikommissionens organisatoriske forhold at foretage en forhåndsbedømmelse af, hvilke dokumenter der eventuelt måtte være undtaget fra aktindsigt.

(A) har desuden klaget over, at han ikke har fået aktindsigt i en oversigt over opbygningen af ministeriets journalsystem vedrørende havarikommissionen, og at han i øvrigt ikke har fået aktindsigt i fuldt omfang.

Trafikministeriet har i den forbindelse henvist til offentlighedslovens § 4, stk. 3, og forarbejderne, hvoraf fremgår, at forvaltningen ikke har pligt til at imødekomme begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode.

Ombudsmanden har i den forbindelse gjort opmærksom på pkt. 17 i Justitsministeriets vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen fra 1986 og ombudsmandens udtalelse i en sag om aktindsigt omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for 1995, s. 244ff.

For så vidt ombudsmanden med denne henvisning sigter til det deri anførte om, at det følger af god forvaltningsskik, at der bør udvises tilbageholdenhed med hensyn til at afslå pressens begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller sager der er blevet journaliseret i en bestemt periode, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt, skal Trafikministeriet gøre opmærksom på, at en anmodning som den foreliggende, der dels er meget generel, idet den dækker alle forhold, der vedrører Havarikommissionen for Civil Luftfart uanset det nærmere sagsforhold, dels dækker en meget lang periode, i realiteten - hvis anmodningen imødekommes - vil indebære, at der vil blive generel adgang til aktindsigt i en stor del af ministeriets journal på luftfartsområdet.

En imødekommelse af en sådan anmodning ville formentlig også have som konsekvens, at der for pressen ville være adgang til aktindsigt i alle andre tilsvarende tilfælde vedrørende f.eks. Statens Luftfartsvæsen eller Trafikministeriet med den følge, at ministeriets journalplan helt eller delvist ville kunne kræves udleveret.

Trafikministeriet skal endvidere henvise til forarbejderne til offentlighedsloven vedrørende § 5, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 214, hvoraf det fremgår, at bestemmelsen om, at indførelsen i journaler m.v. skal vedrøre en bestemt sag, indebærer, at begæringer om at få generelle udskrifter af en myndigheds journal m.v. kan afslås med hjemmel i bestemmelsen i § 5, stk. 1, nr. 2, jf. § 4, stk. 3.

Det skal desuden oplyses, at der ikke udover sagen 232-8 findes sager eller akter, der vedrører havarikommissionens organisatoriske forhold.”

Som kommentar til Trafikministeriets udtalelse skrev A i brev af 5. april 2001 bl.a. følgende

”Ministeriet anfører, at min anmodning dels er meget generel, dels dækker en meget lang periode. Jeg er fuldt ud klar over, at anmodningen er omfattende. Dette berettiger imidlertid efter min opfattelse ikke til med henvisning til ovenstående argumentation at betegne den som generel. For så vidt angår det, at anmodningen efter ministeriets opfattelse dækker en lang periode, har jeg uhyre svært ved at se, hvilken relevans dette har for afgørelsen af sagen.

For så vidt angår spørgsmålet om aktindsigt i en oversigt over opbygningen af trafikministeriets journalsystem vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart for samme periode som tidligere angivet, kan jeg tilføje følgende

Jeg har efter en lignende anmodning om aktindsigt hos en anden institution under Trafikministeriet, nemlig Statens Luftfartsvæsen (SLV), fået aktindsigt i en oversigt over opbygningen af SLVs journalsystem inkl. sagsnumre. Denne aktindsigt er givet med SLVs forståelse for, at jeg herud fra kan udvælge konkrete sagsnumre, som jeg måtte ønske nærmere indsigt i.”

Den 19. april 2001 sendte jeg en kopi af A’s brev til Trafikministeriet og bad om ministeriets eventuelle bemærkninger hertil.

Trafikministeriet oplyste i brev af 1. maj 2001 at man ikke havde yderligere bemærkninger til sagen.

Ved brev af 25. juli 2001 sendte jeg min foreløbige redegørelse i sagen til Trafikministeriet og bad om at modtage ministeriets bemærkninger hertil, herunder særligt til det jeg havde anført vedrørende ministeriets muligheder for at vejlede A. Den foreløbige redegørelse blev samtidig sendt til A. I redegørelsen skrev jeg bl.a. således

Ombudsmandens foreløbige redegørelse

”Identifikationskravet i offentlighedslovens § 4, stk. 3

Ombudsmandens foreløbige redegørelse

Ombudsmandens endelige udtalelse

Resumé

En journalist bad Trafikministeriet om aktindsigt i alle dokumenter vedrørende Havarikommissionen for Civil Luftfart i perioden 1. januar 1996 til 19. januar 2001. Ministeriet gav ham aktindsigt i en konkret sag om kommissionens organisatoriske forhold som ministeriet mente måtte være den relevante sag. Efterfølgende meddelte ministeriet telefonisk journalisten at han ikke kunne få udleveret en oversigt over ministeriets sager vedrørende havarikommissionen, og at han måtte præcisere de ønskede sager nærmere.

Journalisten fastholdt herefter at han ønskede alle dokumenter vedrørende havarikommissionen i den pågældende periode. Samtidig bad han om aktindsigt i ministeriets journalplaner. Ministeriet afslog aktindsigtsbegæringen, også for så vidt angik indsigt i journalplaner, med henvisning til at journalisten ikke havde angivet de dokumenter eller den sag som han ønskede indsigt i.

I betragtning af den meget bredt formulerede begæring og den lange periode kunne ombudsmanden ikke kritisere at Trafikministeriet havde bedt journalisten om at angive den sag og/eller de dokumenter som han ønskede aktindsigt i.

Ombudsmanden mente dog at Trafikministeriet burde have vejledt journalisten om hvilke typer af sager der var omfattet af de i perioden gældende journalplaner da dette ville give ham mulighed for mere præcist at angive hvilke typer af sager han var interesseret i. Hvis en sådan vejledning ikke var mulig, mente ombudsmanden at det havde været god forvaltningsskik såfremt ministeriet havde udleveret en sagsliste til journalisten med henblik på at få præciseret og indsnævret aktindsigtsanmodningen, for så vidt sagslisten ikke indeholdt fortrolige oplysninger. (J.nr. 2001-0619-501).