Den Sociale Ankestyrelses muligheder for at tage afgørelser op til principiel eller generel behandling

Den Sociale Ankestyrelses muligheder for at tage afgørelser op til principiel eller generel behandling

Den 21. juli 2000 skrev jeg til Den Sociale Ankestyrelse vedrørende Ankestyrelsens muligheder for at optage de sociale nævns afgørelser efter inddrivelsesloven til principiel eller generel behandling. Af brevet fremgår

”Efter en foreløbig overvejelse af spørgsmålet har jeg fundet det påkrævet at bede Den Sociale Ankestyrelse uddybe de retlige grunde for at Ankestyrelsen ikke mener at de pågældende sager kan optages til principiel behandling.

Det rejste spørgsmål drejer sig om inddrivelse af børnebidrag som er udlagt forskudsvis af en kommune. Ifølge børnetilskudslovens § 18, stk. 2, inddrives disse krav efter reglerne i lov om inddrivelse af underholdsbidrag med nogle i bestemmelsen nærmere angivne ændringer. Dermed har kommunen hjemmel til at foretage udlæg og løntilbageholdelse. Klage over disse inddrivelsesskridt kan ifølge inddrivelsesloven indbringes for fogedretten.

Andre spørgsmål - bortset fra afgørelser om afsoning - kan af borgerne indbringes for de sociale nævn, jf. § 23a i inddrivelsesloven. I praksis omfatter denne klageadgang hovedsageligt modregning og spørgsmål hvis løsning beror på en vurdering af betalingsevnen hos debitor, dvs. afgørelser om fastsættelse af afdragsstørrelse og om henstand. Der står ikke i § 23a at nævnets afgørelse kan optages til behandling af Den Sociale Ankestyrelse hvis sagen rejser principielle eller generelle spørgsmål.

Ankestyrelsen er af den opfattelse at styrelsen ikke kan behandle denne type sager.

Ifølge børnetilskudslovens § 22, stk. 2, kan kommunalbestyrelsens afgørelser efter denne lov indbringes for ’det sociale nævn efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område’. Denne bestemmelse, sammenholdt med at retssikkerhedsloven ved bekendtgørelse nr. 312 af 4. maj 2000, § 1, er bragt i anvendelse for lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag, taler efter min mening for at reglen i § 63 i retssikkerhedsloven om Den Sociale Ankestyrelses ret til at optage sager af principiel eller generel betydning til behandling også gælder for sager om inddrivelse af forskudsvis udlagte børnebidrag.

Det forhold at der i inddrivelseslovens § 23a ikke er henvist til denne mulighed, finder jeg ikke kan tillægges afgørende betydning. Bestemmelsen i § 23a omhandler alene borgernes ret til at klage og altså ikke den særlige beføjelse for Ankestyrelsen til at behandle sagen som tredje instans. Desuden synes inddrivelsesloven generelt ikke at være blevet koordineret fuldt ud med ændringer i den sociale lovgivning. Justitsministeriet og Civilretsdirektoratets vejledninger om lovens anvendelse er for så vidt angår de sociale myndigheders andel i lovens administration, ikke ført ajour siden 1986. Den manglende henvisning til Den Sociale Ankestyrelses beføjelse som tredjeinstans kan bero på dette forhold.

At der i børnetilskudslovens § 18, stk. 2, er henvist til inddrivelsesloven, betyder efter min mening ikke at disse sager ikke afgøres efter ’denne lov’, dvs. børnetilskudsloven. Henvisningen er i overensstemmelse med den almindelige tradition i den sociale lovgivning, jf. eksempelvis aktivlovens § 95, stk. 2, og har så vidt ses primært den funktion at overføre til henvisningsloven regler fra den lov der henvises til. Det kan derfor ikke sluttes at henvisningen indebærer at afgørelsen træffes i henhold til den lov hvortil der er henvist.

Reale grunde taler ligeledes for at anse den her nævnte betalingsevnevurdering for omfattet af retssikkerhedslovens § 63. Stort set alle andre tilfælde af kommunale betalingsevnevurderinger i forbindelse med inddrivelse af sociale fordringer kan optages af Den Sociale Ankestyrelse i henhold til retssikkerhedslovens § 63. Det gælder også vurderinger efter børnetilskudslovens § 21 om eftergivelse og afgørelser om henstand og afdrag af krav efter børnetilskudslovens § 24, stk. 2.

Der ses ikke at være særlige grunde der taler for at netop betalingsfastsættelsen i forbindelse med inddrivelse af forskudsvis udlagte bidrag skulle være afskåret fra at blive behandlet af Den Sociale Ankestyrelse. Tværtimod er det vel mest hensigtsmæssigt at også denne afgørelsestype kan undergives en praksisdannende principbeslutning i Ankestyrelsen.

Der ses ikke at være taget stilling til spørgsmålet i forarbejderne til retssikkerhedsloven eller dens følgelovgivning.

Under henvisning til disse betragtninger og til det der er anført af Det Sociale Nævn for Københavns Amt, udbeder jeg mig en nærmere stillingtagen til det rejste spørgsmål.”

Den 6. november 2000 svarede Ankestyrelsen bl.a. følgende

” Vedrørende retssikkerhedslovens § 63

Ankebestemmelserne i inddrivelseslovens § 23a og børnetilskudslovens § 22 er i løbet af 1990’erne blevet ændret flere gange som følge af ændringer i ankestrukturen på det sociale område. Som bekendt var Ankestyrelsen indtil oprettelsen af det sociale ankenævn for Københavns og Frederiksberg Kommuner pr. 1. januar 1992 ankeinstans for afgørelser truffet af disse kommuner efter den sociale lovgivning. Ankestyrelsen var dog indtil 1. juli 1994 ankeinstans for afgørelser truffet af Københavns og Frederiksberg Kommuner vedrørende inddrivelsesloven, idet bestemmelsen ikke sammen med bestemmelser i den sociale lovgivning var blevet ændret i forbindelse med oprettelsen af det særlige ankenævn for København og Frederiksberg. (Der henvises til lovforslag L 62/1990-91 og lovforslag L 244/1993-94). Det bemærkes i den forbindelse, at Ankestyrelsen i tiden fra 1. juli 1994 til 1. juli 1998 i henhold til lovteksten var almindelig 3. ankeinstans efter børnetilskudslovens § 22.

Ved socialreformen pr. 1. juli 1998 blev ’de sociale ankenævn’ erstattet af ’det sociale nævn’. I den forbindelse blev såvel inddrivelseslovens § 23a som børnetilskudslovens § 22 ændret. Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår, at der for så vidt angår inddrivelseslovens § 23a ikke er tilsigtet nogen indholdsmæssig ændring af bestemmelsen. For så vidt angår bemærkningerne til ændringerne vedrørende børnetilskudslovens § 22 fremgår det, at ændringerne er en konsekvens af, at reglerne om klageadgang er samlet i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område som fælles for hele det sociale område. Det fremgår endvidere, at det med formuleringen i retssikkerhedsloven er præciseret, at kommunerne alene kan få optaget en sag efter børnetilskudsloven, hvis den er principiel eller generel. (Der henvises til lovforslag L 49/1997-98).

Bekendtgørelse om retssikkerhed og administration på det sociale område, som bl.a. fastsætter regler for, hvilke sager retssikkerhedsloven helt eller delvis gælder for, fastsætter bl.a., at lovens regler for behandling af klage over afgørelse gælder for sager efter lov om inddrivelse af underholdsbidrag. I Socialministeriets vejledning af 7. juni 2000 om lov og retssikkerhed og administration på det sociale område, er det i punkt 2 beskrevet, hvor retssikkerhedsloven gælder. I forbindelse med afgørelse af sager efter lov om inddrivelse af underholdsbidrag, er det anført, at disse ikke kan indbringes for Den Sociale Ankestyrelse.

Det bemærkes, at bekendtgørelsen om retssikkerhed og administration på det sociale område også ved bekendtgørelsens ikrafttræden den 1. juli 1998 indeholdt en bestemmelse om, at lovens almindelige klageregler (kapitel 10) gælder for sager efter lov om inddrivelse af underholdsbidrag.

På baggrund af ovenstående gennemgang af lovforarbejderne m.v. er det Ankestyrelsens opfattelse, at retssikkerhedslovens § 63 ikke hjemler et grundlag for, at Ankestyrelsen er ankeinstans for så vidt angår principielle eller generelle sager efter inddrivelsesloven. Det er endvidere Ankestyrelsens opfattelse, at der i forbindelse med de gennemførte lovændringer på området har været anledning til at justere lovgivningen, såfremt det havde været hensigten, at Ankestyrelsen skulle være ankeinstans.

Endelig er det Ankestyrelsens opfattelse, at det forhold, at Justitsministeriet og Civilretsdirektoratet ikke har ajourført deres vejledninger om lovens anvendelse siden 1986 ikke betyder, at Ankestyrelsen har fået en særlig beføjelse via retssikkerhedsloven, når det i vejledningen fra 2000 fra Socialministeriet herom direkte er anført, at en sådan beføjelse ikke består. Det bemærkes i den forbindelse, at Ankestyrelsen finder, at en ankebehandling forudsætter, at der er en ankeberettiget (borger, kommune, nævn).

Vedrørende børnetilskudsloven § 18, stk. 2.

Ankestyrelsen er fortsat af den opfattelse, at Ankestyrelsens muligheder for at antage en principiel/generel sag vedrørende ikke-betalte bidrag er begrænset til afgørelser efter § 18, stk. 1 om kommunens adgang til at indtræde i retten til at indkræve bidrag samt afgørelser vedrørende børnetilskudslovens § 21 om eftergivelse af forskudsvis udbetalt børnebidrag. Med hensyn til forholdet mellem henvisningsloven og den lov, der henvises til bemærkes, at inddrivelsesloven er en speciallov, der netop anvendes ved inddrivelse af bl.a. underholdsbidrag til børn, og at der desuden i inddrivelsesloven er fastsat en særlig ankebestemmelse.

Vedrørende Ankestyrelsens afgørelser, der indebærer betalingsevnevurdering.

Uanset, om reale grunde kunne tale for at Ankestyrelsen fik tillagt en kompetence i forhold til afgørelse efter inddrivelsesloven, der vedrører lignende vurderinger som foretages i sager om fordringer efter den sociale lovgivning, er det Ankestyrelsens opfattelse, at der lovgivningsmæssigt er taget stilling til, at Ankestyrelsen ikke har en sådan kompetence.

For så vidt angår betalingsevnevurderingen i andre sager kan Ankestyrelsen i øvrigt bemærke, at Ankestyrelsens prøvelse vil begrænse sig til vurdering af skyldners mulighed for at betale bidragsgælden, når der er indgået en afdragsordning.

I en sag om eftergivelse efter børnetilskudslovens § 21 vil Ankestyrelsens prøvelse således begrænse sig til vurdering af skyldners mulighed for at betale bidragsgælden. Såfremt betingelserne for eftergivelse ikke findes opfyldt, vil Ankestyrelsen i forbindelse med behandling af sagen ikke kunne tage stilling til den videre afvikling af gælden, herunder henstand og afdragsvis betaling af gælden.

I en sag om eftergivelse (SM B-10-96) har Ankestyrelsen udtalt, at der ved bedømmelse af en skyldners betalingsevne skulle som faste udgifter medtages alle rimelige faste udgifter, herunder udgifter til radio/Tv-licens, telefonabonnement, faglige kontingenter og forsikringer.

Ankestyrelsen finder, at afvikling af gæld, når betingelserne for eftergivelse ikke er opfyldt, er et anliggende, der reguleres efter inddrivelsesloven, når der ikke kan opnås aftale parterne imellem.

Ankestyrelsen skal henvise til Justitsministeriets cirkulære af 29. november 1978 om inddrivelse af underholdsbidrag, jf. Justitsministeriets vejledning af samme dato samt Socialministeriets cirkulære nr. 79 af 4. oktober 1979 om inddrivelse af bidrag. Af disse fremgår det, at underholdsbidrag inddrives af de sociale myndigheder. Af Justitsministeriets cirkulære fremgår det, at bidragsskyldig opfordres til at fremsætte forslag om bidragsrestancens afvikling ved betaling af et passende beløb af gangen.

Af Socialministeriets cirkulære fremgår det bl.a. at det i første række påhviler det sociale udvalg at søge opnået en afdragsordning med den bidragsskyldige, hvor afdragenes størrelse bør afpasses efter skyldnerens mulighed for at betale. Endvidere kan det sociale udvalg, hvor skyldnerens beskæftigelsesmæssige og økonomiske forhold taler for det, give henstand med betalingen.

For så vidt angår afgørelser om tilbagebetaling af uberettiget modtagne ydelser efter børnetilskudslovens § 24, tager Ankestyrelsen alene stilling til, om betingelserne for tilbagebetaling er opfyldt og ikke til gældens afvikling.

Ankestyrelsen mener med ovenstående at have uddybet de retlige grunde for, hvorfor styrelsen fortsat er af den opfattelse, at Ankestyrelsen ikke kan optage afgørelser efter inddrivelsesloven til principiel/generel behandling.”

Den 12. januar 2001 skrev jeg til Socialministeriet og bad ? under henvisning til den vedlagte kopi af korrespondancen med Ankestyrelsen ? ministeriet om en udtalelse om spørgsmålet. Jeg henstillede til Socialministeriet at overveje om ministeriet forinden ønskede at bede om en udtalelse fra Justitsministeriet under hvis ressort inddrivelsesloven hører, og hvis vejledninger m.v. Ankestyrelsen henviste til i sin udtalelse.

Den 14. november 2001 afgav Justitsministeriet en udtalelse til Socialministeriet. Af udtalelsen fremgår

”Ved brev af 18. januar 2001 (j.nr. 639-227) har Socialministeriet på baggrund af en henvendelse fra Folketingets Ombudsmand anmodet om en udtalelse, om Den Sociale Ankestyrelse har mulighed for at optage de sociale nævns afgørelser efter inddrivelsesloven til principiel eller generel behandling. I Socialministeriets brev er vedlagt bilag bl.a. i form af et brev af 21. juli 2000 fra Folketingets Ombudsmand til Den Sociale Ankestyrelse og Ankestyrelsens besvarelse af 6. november 2000 til ombudsmanden.

Socialministeriet har henvist til, at ombudsmandsmanden har anført en række betragtninger, der efter ombudsmandens opfattelse taler for, at Ankestyrelsen ikke er afskåret fra at behandle principielle eller generelle sager efter inddrivelsesloven.

Justitsministeriet kan i den anledning udtale følgende

Inddrivelsesloven stammer fra 1963 (lov nr. 150 af 24. april 1963 om inddrivelse af underholdsbidrag, se i dag lovbekendtgørelse nr. 631 af 15. september 1986 med senere ændringer) og hører under Justitsministeriets område.

Inddrivelsesloven indeholder i § 23a en klageregel om, at afgørelser, der træffes af kommunalbestyrelsen, kan indbringes for det sociale nævn. Dette gælder dog ikke for afgørelser om udpantning efter § 4 og pålæg om indeholdelse af løn m.v. efter § 5. I disse tilfælde er der særlig adgang til domstolsprøvelse. Dette er for så vidt angår indeholdelse af løn m.v. udtrykkeligt reguleret i lovens § 5, stk. 3.

Det kan i øvrigt oplyses, at politiet havde ansvaret for inddrivelse af underholdsbidrag, indtil området blev overdraget til kommunerne ved lov nr. 280 af 8. juni 1977 om ændring af lov om inddrivelse af underholdsbidrag og lov om børnetilskud og andre familieydelser.

Det fremgår af de almindelige bemærkninger til lovforslaget (FT Tillæg A 1976-77 (2. saml.) p. 469), at formålet med overførslen af området til kommunerne dels var at lette politiet for arbejde af ikke politimæssig art, dels at samle inddrivelsen af familieretlige underholdsbidrag hos samme myndighed, jf. herved også de særlige bemærkninger til lovens § 2 (FT Tillæg A 1976- 77 (2. saml.) p. 475).

Det fremgår af de særlige bemærkninger til lovforslagets § 23 (FT Tillæg A 1976-77 (2. saml.) p. 480) følgende

’Efter den gældende ordning er Justitsministeriet rekursmyndighed i forhold til politiets (overpræsidiets) afgørelser om inddrivelse, i det omfang disse kan påklages til en højere administrativ myndighed. Det sociale udvalgs afgørelser vedrørende inddrivelse af forskudsvist udbetalte børnebidrag kan efter § 32, stk. 2, i børnetilskudsloven i samme omfang indbringes for amtsankenævnet. Afgørelser truffet af de kommunale myndigheder i København og Frederiksberg kan påklages til Den Sociale Ankestyrelse.

Ved overførelse af inddrivelse til kommunerne forekommer det hensigtsmæssigt, at den myndighed, der kan behandle klager over det sociale udvalgs (magistratens) afgørelser, er den samme som efter børnetilskudsloven. En bestemmelse herom findes i forslaget til § 23 a. Efter § 23 a, stk. 2, gælder klageadgangen ikke for afgørelser efter § 4 og pålæg om tilbageholdelse i løn m.v. efter § 5. Dette skyldes, at indsigelser mod den kommunale pantefogeds afgørelser om udpantning (§ 4) skal afgøres af fogedretten (underretsdommen), jf. § 6, stk. 1, i lov om fremgangsmåden ved inddrivelse af skatter og afgifter m.v. Indsigelser mod pålæg om tilbageholdelse i løn m.v. afgøres efter inddrivelseslovens § 5, stk. 3, ligeledes af fogedretten.

Politiets afgørelse om, at skyldneren kan hensættes til afsoning, kan efter § 16 ikke indbringes for højere administrativ myndighed, men skyldneren kan forlange spørgsmålet om frihedsberøvelsens lovlighed forelagt domstolene efter retplejelovens kapitel 43a. Klager over politiets afgørelser vil i øvrigt fortsat kunne indbringes for Justitsministeriet.’

Den Sociale Ankestyrelse har i sin besvarelse til Folketingets Ombudsmand redegjort for de ændringer, som er sket på det sociale område. Disse ændringer har medført konsekvensændringer af inddrivelsesloven, som er blevet gennemført i form af ændringslove fremsat af socialministeren. Ændringerne har imidlertid - som påpeget af både ombudsmanden og Ankestyrelsen - generelt ikke medført ændringer i Justitsministeriets administrative forskrifter (henholdsvis cirkulære nr. 217 om inddrivelse af underholdsbidrag (til kommunerne, overøvrighederne, domstolene og politiet), vejledning nr. 218 af 29. november 1978 om inddrivelse af underholdsbidrag og cirkulære nr. 79 af 10. april 1979 om inddrivelse af bidrag).

I et brev af 18. november 1992 anmodede Socialministeriet om Justitsministeriets bemærkninger til en ændring af lov om inddrivelse af underholdsbidrag. I Justitsministeriets besvarelse af 9. februar 1993 fremgår blandt andet følgende

’Justitsministeriet har ikke indvendinger imod, at der ved lov gives Den Sociale Ankestyrelse mulighed for - i de tilfælde, hvor inddrivelseslovens særlige adgang til domstolsprøvelse ikke gælder - at tage en inddrivelsessag op til behandling, hvori såfremt styrelsen finder den af principiel betydning, hvis der i praksis har vist sig behov for en sådan ordning. Ankestyrelsens kompetence må i givet fald fremgå af inddrivelsesloven, idet styrelsen, som det fremgår af § 1 i lov om Den Sociale Ankestyrelse, er en klageinstans for administrative afgørelser, ’i det omfang, det fastsættes i lovgivningen’.

Den nævnte lovændring blev ikke gennemført i inddrivelsesloven. For så vidt angår det af Justitsministeriet anførte, om at det klart må fremgå af inddrivelsesloven, hvis styrelsen skal kunne tage en inddrivelsessag op til behandling, relaterer dette sig til § 1 i den dagældende lov om Den Sociale Ankestyrelse. Justitsministeriet finder ikke, at det anførte kan tillægges afgørende vægt ved fortolkningen af de nugældende regler om Den Sociale Ankestyrelses kompetence.

Efter en gennemgang af sagen er det Justitsministeriets opfattelse, at bestemmelsen i § 23a, stk. 2, udelukker, at Den Sociale Ankestyrelse kan have kompetence i de i lovens §§ 4-5 angivne tilfælde. I de øvrige tilfælde kan det give anledning til tvivl, om Ankestyrelsen har mulighed for at optage de sociale nævns afgørelser til principiel eller generel behandling efter inddrivelsesloven.

På baggrund af forarbejderne til bestemmelsen i § 23a er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at inddrivelsesloven ikke udelukker, at den generelle klageadgang på det sociale område gælder. Den Sociale Ankestyrelse må derfor anses at have kompetence på området, i det omfang den sociale lovgivning hjemler det.

Det skal bemærkes, at ved vurderingen af spørgsmålet har Justitsministeriet alene vurderet inddrivelsesloven og dens forarbejder. Justitsministeriet har således ikke foretaget en nærmere fortolkning af den sociale lovgivning.”

Den 4. marts 2002 modtog jeg Socialministeriets udtalelse. Af udtalelsen fremgår

”Socialministeriet kan herefter udtale følgende

Socialministeriet er enig med Folketingets Ombudsmand i argumentationen ud fra den betragtning, at retssikkerhedsloven gælder ved behandling og afgørelse af sager efter bl.a. lov om børnetilskud og forskudsvis udbetaling af børnebidrag jf. bekendtgørelse om retssikkerhed og administration på det sociale område § 1.

Sammenholdes denne bestemmelse med børnetilskudslovens § 22, stk. 2, hvorefter kommunalbestyrelsens afgørelser efter denne lov kan indbringes for ’det sociale nævn efter reglerne i kapitel 10 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område’, taler det for, at reglen i § 63 i retssikkerhedsloven om Ankestyrelsens ret til at optage sager af principiel eller generel betydning til behandling også gælder for sager om inddrivelse og forskudsvis udlagte børnebidrag.

Socialministeriet er ligeledes enig med Folketingets Ombudsmand i, at den manglende henvisning til Ankestyrelsens mulighed for at optage de sociale nævns sager til principiel eller generel behandling i inddrivelseslovens § 23a ikke kan tillægges afgørende betydning.

Dette synes også at være Justitsministeriets opfattelse, jf. udtalelse af 14. november 2001, idet Justitsministeriet anfører, at inddrivelsesloven ikke udelukker, at den generelle klageadgang på det sociale område gælder, hvorfor Ankestyrelsen må anses at have kompetence på området, i det omfang den sociale lovgivning hjemler det.

Efter Socialministeriets opfattelse er der således en række betragtninger, der taler for, at Ankestyrelsen ikke er afskåret fra at behandle principielle eller generelle sager efter inddrivelsesloven.

Socialministeriet vil tage initiativ til ved kommende lejlighed at præcisere dette i vejledningen til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.”

Den 20. marts 2002 meddelte jeg socialministeriet at jeg på det foreliggende grundlag ikke foretog mig yderligere vedrørende spørgsmålet.

Jeg bad Socialministeriet om orientering når revisionen af vejledningen var tilendebragt.

Resumé

På baggrund af en konkret sag mente ombudsmanden det var nødvendigt at bede Den Sociale Ankestyrelse forklare hvorfor styrelsen ikke mente at kunne tage de sociale nævns afgørelser efter inddrivelsesloven op til principiel eller generel behandling. Ombudsmanden fremlagde en række betragtninger der efter hans opfattelse talte for at styrelsen ikke er afskåret fra at behandle sådanne sager. Ankestyrelsen svarede ombudsmanden at styrelsen fortsat var af den opfattelse at den ikke kunne tage de pågældende sager op til principiel eller generel behandling.

Herefter forelagde ombudsmanden problemstillingen for Socialministeriet med henstilling om at ministeriet overvejede at bede om en udtalelse fra Justitsministeriet (under hvis ressort inddrivelsesloven hører, og hvis vejledning mv. Ankestyrelsen henviste til i sin udtalelse) inden Socialministeriet udtalte sig om spørgsmålet.

Socialministeriet tilkendegav senere sin opfattelse hvorefter der er en række betragtninger som taler for at Ankestyrelsen ikke er afskåret fra at behandle principielle eller generelle sager efter inddrivelsesloven. Socialministeriet oplyste at ministeriet ville tage initiativ til - ved kommende lejlighed - at præcisere dette i vejledningen til lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

På det foreliggende grundlag foretog ombudsmanden sig ikke mere i sagen. (J.nr. 2000-0440-009).