Sygedagpenge. Klagemyndigheds pligt til at kontrollere overholdelse af garantiforskrifter (borgerensmedvirken)

§ 4: Borgerens medvirken.

(A) har ikke været medinddraget i behandling af sagen. Kommunen har handlet hen over hovedet på vort medlem, og har undladt dialog og gennemskuelighed i sagsbehandlingen.

§ 5: Helhedsvurdering.

Kommunen er forpligtet til at behandle sagen ud fra en helhedsvurdering, herunder give rådgivning om muligheder inden for både den sociale lovgivnings område og hjælp hos anden myndighed eller efter anden lovgivning.

Kommunen har ikke udført denne rådgivning og vejledning og har efter vores opfattelse ikke opfyldt kravet om en rimelig kvalitativ helhedsvurdering, specielt ikke når man betragter sagen i lyset af den meget lange sygdomsperiode og det forhold at (A) ikke er i stand til at vende tilbage til arbejdsmarkedet.

§ 5. Kommunen og amtskommunen skal behandle ansøgninger og spørgsmål om hjælp i forhold til alle de muligheder, der findes for at give hjælp efter den sociale lovgivning, herunder også rådgivning og vejledning. Kommunen og amtskommunen skal desuden være opmærksom på, om der kan søges om hjælp hos en anden myndighed eller efter anden lovgivning.

§ 6: Tidlig samlet vurdering.

Kommunen skal tidligt i sagsforløbet foretage en samlet vurdering og vurdere pågældendes behov på længere sigt.

Dette har ikke været udført i denne sag.

§ 6. Hvis en borger har brug for hjælp i en længere tid, skal kommunen og amtskommunen tidligt i forløbet tilstræbe at tilrettelægge hjælpen ud fra en samlet vurdering af pågældendes situation og behov på længere sigt.

§ 7: 8-ugers vurdering og skriftlig underretning

Kommunen skal efter 8 uger foretage vurdering efter § 6, og meddele hvilken vej indsatsen skal gå.

Borgeren skal have skriftlig besked herom. Formålet med den skriftlige besked er at der bliver skabt klarhed i sagen - både af hensyn til borgeren og til kommunen selv.

Såfremt denne vurdering er foretaget, er den ikke tilgået (A).

Det sociale nævn udtaler i afgørelsen den 30. november

’Nævnet finder endvidere ikke, at det kan lægges til grund som overvejende sandsynligt, at revalidering vil være påkrævet. Nævnet har lagt vægt på, at det fortsat ikke kan afvises, at De på et tidspunkt vil kunne genoptage ikke-rygbelastende arbejde, uden at dette vil forudsætte revalidering.’

Nævnet udtaler her, at (A) ikke er revalideringsberettiget. Grundlaget for denne afgørelse, hviler udelukkende på en lægefaglig (erhvervsevnevurdering) og opfylder derfor ikke lovens bestemmelser om at foretage en socialfaglig vurdering (efter arbejdsevnekriterierne).

Ved afgørelsen af 17. januar 2000 skriver Nævnet, at inddragelse af vurdering efter arbejdsevnekriteriet ikke ses at have betydning for spørgsmålet om forlængelse af sygedagpenge. Dette står vi meget uforstående overfor. Når Nævnet (og kommunen) træffer en afgørelse omkring eventuel revalideringsberettigelse, bør det efter vores opfattelse ske på et fagligt korrekt grundlag, hvilket ikke har fundet sted i denne konkrete sag. Vi er særdeles forundret over at Nævnet med deres sidste afgørelse siger, at Nævnet kun vil inddrage faktorer som har betydning for en vurdering af sygedagpengespørgsmålet - ikke i spørgsmålet om revalideringsberettigelse og forvaltning af sagen i øvrigt.

Nævnet henviser i den sidste afgørelse til Aktivlovens § 46, stk. 2. Hverken Lemvig Kommune eller Nævnet har tidligere bragt denne bestemmelse ind i sagen.

§ 7. Senest 8 uger efter første henvendelse om løbende hjælp til forsørgelse skal kommunen foretage en vurdering efter § 6.

Stk. 2. Ansøgeren skal have skriftlig besked om kommunens vurdering efter stk. 1.’

Den 21. december 1999 klagede fagforbundet over Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amts afgørelse af 30. november 1999. Forbundet klagede bl.a. over at (A) ikke var blevet inddraget i kommunens beslutninger, og over at kommunen ikke havde foretaget en helhedsvurdering i forhold til (A)’s situation. Forbundet mente i den forbindelse ikke at kommunen havde iværksat støtte omkring (A)’s tilbagevenden til arbejdsmarkedet.

I sine svar af 29. december 1999 og 17. januar 2000 svarede det sociale nævn ikke på disse klagepunkter, bortset fra at nævnet i sidstnævnte brev anførte følgende

’På samme måde ses heller ikke efterfølgende bedømmelse af forløbet ud fra en helhedsvurdering at være afgørende for den konkrete vurdering af berettigelse til forlængelse af sygedagpenge. En udtalelse herom findes således at ligge udenfor nævnets kompetence i den konkrete klagesag.’

I klagen til mig anførte fagforbundet bl.a. at Lemvig Kommune havde udvist en alvorlig grad af passivitet under sagens behandling. Forbundet mente bl.a. at kommunen ikke havde opfyldt dagpengelovens § 24 samt §§ 4-7 i retssikkerhedsloven.

Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt har ikke kommenteret dette klagepunkt i sin udtalelse til mig.

For så vidt angår retssikkerhedslovens § 7, fremgår det i bemærkningerne til denne bestemmelse at bestemmelsen kun handler om førstegangsopfølgningen, og at spørgsmålet om løbende opfølgning er reguleret i de enkelte sociale love.

(A) blev sygemeldt den 16. februar 1998. Kommunen blev den 21. april 1998 informeret om sygemeldingen ved arbejdsgiveren (F)’s anmodning om refusion for sygedagpenge.

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område trådte i kraft den 1. juli 1998. Loven var således ikke i kraft på det tidspunkt, den 21. april 1998, hvor Lemvig Kommune fik den første henvendelse om at (A) var sygemeldt. Bestemmelserne i lovens § 7 finder herefter ikke anvendelse i den konkrete sag, og kommunen har derfor ikke været forpligtet til at udarbejde en skriftlig besked til (A) i forbindelse med kommunens første vurdering i sagen.

I vurderingen nedenfor vil jeg derfor se bort fra denne bestemmelse.

I Den Sociale Ankestyrelses vejledning om klageregler på det sociale område fremgår bl.a. følgende

’ 10. Der kan klages over indholdet af en afgørelse (realiteten) og/eller den måde, en sag er behandlet på (formaliteten).

Ved en formalitetsklage forstås en klage over myndighedens tilsidesættelse af regler for sagsbehandling.

Reglerne for sagsbehandling er bl.a. fastsat i forvaltningsloven og retssikkerhedsloven. Disse regler er uddybet og suppleret ved Ombudsmandens og klageinstansernes praksis.’

Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt har ikke i sin afgørelse af 30. november 1999 taget stilling til om Lemvig Kommune har behandlet (A)’s sag i overensstemmelse med sagsbehandlingsreglerne i §§ 4-6 i retssikkerhedsloven, § 24 i dagpengeloven samt § 41 i bekendtgørelse nr. 442 af 23. juni 1998 om dagpenge ved sygdom eller fødsel.

(A)’s klage af 12. juli 1999 indeholdt ikke direkte en klage over at sagsbehandlingsreglerne ikke var fulgt fra kommunens side.

Spørgsmålet er om det sociale nævn havde pligt til at tage stilling til om kommunen havde opfyldt sagsbehandlingsreglerne, selv om (A) ikke i sin klage af 12. juli 1999 over kommunens afgørelse klagede over disse spørgsmål.

Karsten Loiborg mfl. har i Forvaltningsret, 1. udgave (1994), s. 651, skrevet således

’

Rent faktisk vil klagen ofte afgrænse de spørgsmål, rekursinstansen behandler og tager stilling til, og det praktisk vigtigste spørgsmål om sagens ramme er derfor, hvorvidt rekursinstansen af egen drift kan tage stilling til spørgsmål i sagen, som ikke er indeholdt i klagen. Dette vil oftest være tilfældet, i alle fald for så vidt angår indholdsmæssige spørgsmål til gunst for parten, og formentlig også for så vidt angår alle sagsbehandlingsspørgsmål.’

I det omfang sagsbehandlingsreglerne har karakter af garantiforskrifter hvis tilsidesættelse gør at der svigter en garanti for afgørelsens lovlighed og rigtighed, er det min opfattelse at det sociale nævn har pligt til af egen drift at påse om disse regler er overholdt i underinstansens behandling af en sag. Jeg henviser i den forbindelse til min tidligere udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1995, s. 139ff*, hvor jeg bl.a. udtalte følgende

’Jeg finder det endvidere kritisabelt at Indenrigsministeriet i forbindelse med sin behandling af klagesagen ikke bemærkede og over for Direktoratet for Udlændinge påtalte de sagsbehandlingsfejl som direktoratet havde begået, jf. ovenfor.

Reglerne om partshøring har karakter af garantiforskrifter hvis tilsidesættelse gør at der svigter en garanti for afgørelsens lovlighed og rigtighed. Efter min opfattelse kan det ikke udelukkes at de sagsbehandlingsfejl der foreligger i forbindelse med behandlingen af (A)´s sag, har haft indflydelse på den trufne afgørelse.’

Jeg henviser endvidere til at jeg i en tidligere sag (mit j.nr. 1993-560-023), som dog ikke er offentliggjort, har skrevet følgende om Ankestyrelsens pligt til af egen drift at tage stilling til sagsbehandlingsfejl

’Uanset om der (udtrykkeligt) er klaget herover er det imidlertid min opfattelse, at Den Sociale Ankestyrelse af egen drift er forpligtet til at tage stilling til sådanne sagsbehandlingsfejl hos Arbejdsskadestyrelsen, som efter deres art kunne være af betydning for afgørelsens indhold.’

Ved afklaringen af om retssikkerhedslovens §§ 4-6 samt dagpengelovens § 24 om opfølgning indeholder en garanti for dagpengeafgørelsens lovlighed og rigtighed, har jeg gennemgået Den Sociale Ankestyrelses sociale meddelelser.

I SM D-5-00 har Ankestyrelsen bl.a. skrevet således

’Resumé

Ankestyrelsen har behandlet en sag med henblik på nærmere at belyse betydningen af de formelle krav i retssikkerhedslovens § 7 og dagpengelovens § 24.

Afgørelse

Ankestyrelsen fandt, at det var en fejl i sagsbehandlingen, at lønmodtageren ikke senest 8 uger efter modtagelsen af dagpengeskemaet i kommunen, blev orienteret skriftligt om kommunens helhedsvurdering af hans situation, jf. § 7, stk. 2, i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Manglende skriftlig helhedsvurdering vil efter en konkret vurdering kunne medføre ugyldighed af kommunens fremtidige afgørelser om dagpenge i dette sygeforløb.

Det var endvidere en fejl i sagsbehandlingen, at kommunen ikke senest 6 måneder efter første fraværsdag udarbejdede en opfølgningsplan, jf. dagpengelovens § 24, stk. 2, 2. punktum. Planen skal udarbejdes, selv om den helbredsmæssige situation ikke er afklaret, og det er efter Ankestyrelsens opfattelse god forvaltningsskik, at planen udarbejdes skriftligt.

Efter en konkret vurdering af det tætte opfølgningsforløb, og under hensyn til at kravet om skriftlighed ikke fremgår af loven, fandt Ankestyrelsen ikke, at den manglende udarbejdelse af planen havde betydning for kommunens fremtidige afgørelser i lønmodtagerens dagpengesag.’

I SM D-10-00 har Ankestyrelsen bl.a. skrevet således

’Sagsfremstilling

Sagen blev endvidere behandlet med henblik på afklaring af, om kommunens telefoniske kontakt til lønmodtageren i forbindelse med opfølgning var i overensstemmelse med opfølgningsreglerne, hvorefter lønmodtageren direkte gennem en personlig samtale skal medinddrages i opfølgningen.

Afgørelse

Ankestyrelsen fandt endvidere, at lønmodtageren burde have været indkaldt til en personlig samtale i forbindelse med opfølgning af sin sag, jf. dagpengelovens § 24, stk. 1. Ankestyrelsen fandt dog ikke, at den manglende personlige samtale kunne medføre ugyldighed for afgørelsen om stop af dagpenge. Ankestyrelsen lagde herved vægt på, at lønmodtageren havde været i tæt telefonisk kontakt med kommunen under opfølgningen.’

I Ankestyrelsens sociale meddelelse SM D-18-00 har styrelsen anført følgende for så vidt angår kommunens sagsbehandling

’Afgørelse

Kommunen foretog ikke partshøring i speciallægeerklæringen af 16. juni 1999, som måtte antages at være tillagt stor betydning i forhold til beslutningen om at standse udbetalingen af dagpenge.

Der blev heller ikke inden 8 uger efter lønmodtagerens første henvendelse til kommunen udarbejdet en skriftlig helhedsvurdering i henhold til retssikkerhedslovens § 7, stk. 2.

Ankestyrelsen fandt, at disse formelle mangler i sig selv gjorde afgørelsen om at standse dagpengene ugyldig.

Ankestyrelsen var enig med nævnet i, at det var en fejl i sagsbehandlingen, at der ikke inden 6 måneder efter 1. fraværsdag var udarbejdet en opfølgningsplan, jf. dagpengelovens § 24, stk. 2, 2. punktum. Efter en konkret vurdering af det i øvrigt tætte opfølgningsforløb, og under hensyn til at kravet om skriftlighed ikke fremgår af loven, fandt Ankestyrelsen ikke, at den manglende udarbejdelse af planen havde betydning for kommunens fremtidige afgørelser i dagpengesagen.’

Den Sociale Ankestyrelse har i SM A-40- 01, som vedrører opfølgning i en aktiveringssag, udtalt sig om betydningen af formelle mangler. Styrelsen har bl.a. anført følgende i meddelelsen

’Resumé

Der var i sagen mangler i form af utilstrækkeligt oplysningsgrundlag, manglende skriftlig helhedsvurdering samt utilstrækkelig inddragelse af borgeren.

Der er tale om sagsbehandlingsregler, der har karakter af garantiforskrifter. Reglerne har til formål at sikre, at afgørelsen får et materielt korrekt indhold. Dette indebærer, at der gælder en formodning for, at afgørelsen er påvirket af sådanne mangler. Konsekvensen heraf er, at afgørelsen er ugyldig , medmindre det konkret kan afkræftes, at manglerne har påvirket afgørelsens resultat. Det er myndigheden, der har bevisbyrden for, at manglen har været uden betydning for afgørelsens resultat.

Afgørelse

Ankestyrelsen fandt, at kommunens afgørelse om aktivering på Produktionsskolen, Medielinien, var ugyldig.

Begrundelsen var, at kommunen i forbindelse med ansøgers nye kontanthjælpsansøgning i december 1999, som senere mundede ud i det konkrete aktiveringstilbud, havde tilsidesat væsentlige sagsbehandlingsregler, der havde til formål at sikre, at afgørelsen fik et korrekt indhold. Ankestyrelsen fandt endvidere ikke, at det var godtgjort, at manglerne havde været uden betydning for afgørelsens resultat.

Ankestyrelsen lagde ved afgørelsen vægt på, at kommunen ikke havde foretaget den tidlige helhedsvurdering i henhold til retssikkerhedslovens §§ 5-7 i forbindelse med ansøgers kontanthjælpsansøgning. Den manglende helhedsvurdering havde udelukket inddragelse af andre foranstaltninger end aktivering og i forbindelse med den første samtale, hvor beslutningen om aktivering blev truffet, var ansøgers ønsker og motivation ikke inddraget.

Endelig havde Ankestyrelsen lagt vægt på, at kommunen ikke havde tilrettelagt behandlingen af sagen sådan, at ansøger på en rimelig måde havde haft mulighed for at medvirke ved behandlingen af den, jf. retssikkerhedslovens § 4.

Nævnet burde derfor have ophævet afgørelsen og hjemvist sagen til kommunen med henblik på, at kommunen traf en ny afgørelse efter at have foretaget en helhedsvurdering i lyset af ansøgers samlede situation samt behov på længere sigt. Kommunen skulle herefter beslutte, om ansøgers situation kunne løses ved et nærmere tilrettelagt aktiveringsforløb, eller det skulle ske via revalidering og i den forbindelse medtage ansøgers egne ønsker i vurderingen.

Ankestyrelsen fandt det dog kritisabelt, at kommunen ikke havde foretaget den tidlige helhedsvurdering som foreskrevet i retssikkerhedslovens kapitel 2.’

Som de ovenfor citerede sociale meddelelser viser, er det Ankestyrelsens opfattelse at en manglende overholdelse af opfølgningsbestemmelsen i § 24, stk. 1 og 2, samt retssikkerhedslovens bestemmelser i §§ 4-7 efter en konkret vurdering kan føre til at afgørelsen erklæres for ugyldig.

Jeg er enig med Ankestyrelsen i at disse regler kan karakteriseres som garantiforskrifter for at en afgørelse får et materielt korrekt indhold. Da jeg som ovenfor nævnt mener at en klageinstans af egen drift skal påse om en underinstans har overholdt de sagsbehandlingsregler der har karakter af garantiforskrifter, er jeg af den opfattelse at Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt i sin afgørelse af 30. november 1999 ex officio skulle have bedømt om Lemvig Kommune i den konkrete sag havde opfyldt disse regler, og om det i benægtende fald skulle have nogen konsekvens.

Jeg finder det beklageligt at dette ikke er sket, og jeg har gjort nævnet opmærksom herpå.

Sammenfatning

Jeg har ovenfor kritiseret følgende

- Lemvig Kommunes manglende partshøring af (A) over henholdsvis statusbedømmelsen af 10. juni 1999 og den supplerende udtalelse af 12. august 1999 fra samme læge.

- Lemvig Kommunes oplysningsgrundlag i forbindelse med afgørelsen.

- Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amts manglende stillingtagen til kommunens sagsbehandling.

På baggrund af sidstnævnte punkt om at nævnet ikke har taget stilling til om Lemvig Kommune har overholdt en række sagsbehandlingsregler, har jeg henstillet til det sociale nævn at genoptage sagen og meddele (A) en ny afgørelse. Jeg har i den forbindelse henstillet at nævnet ved den nye gennemgang af sagen inddrager de synspunkter som jeg har anført under afsnit 1 (Myndighedernes afgørelser) om eventuelle erhvervsrettede aktiviteter, herunder at nævnet inddrager de afvejninger som Den Sociale Ankestyrelse har givet udtryk for i SM D-2-02.

Jeg har bedt det sociale nævn om underretning vedrørende sagens behandling i nævnet.

Jeg beder (A) om at afvente det sociale nævns afgørelse og - hvis hun er utilfreds med afgørelsen - udnytte klagemuligheden til Den Sociale Ankestyrelse før hun tager stilling til om der er grundlag for at klage til mig.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af sagen.”

NOTER: (*) FOB 1990, s. 339, og FOB 1995, s. 139.

§ 19, stk. 2, indeholder visse undtagelser fra partshøringspligten, bl.a. er der ikke pligt til at partshøre hvis det må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse på det foreliggende grundlag.

Forvaltningsmyndigheden har ansvaret for at sagen oplyses i et tilstrækkeligt omfang, og partshøringsreglerne skal bl.a. sikre at parten får tilstrækkelig lejlighed til at kontrollere beslutningsgrundlaget inden afgørelse træffes. Eventuelle fejl i beslutningsgrundlaget kan påpeges af parten, ligesom denne også på anden måde får mulighed for at tilføje sagen sine synspunkter. Partshøringsreglerne skal endvidere tjene til at styrke tilliden til forvaltningen i forbindelse med de berørte borgeres opfattelse af den måde hvorpå myndighederne behandler deres sag.

a) Partshøring før kommunens afgørelse

Lemvig Kommune har ved sin afgørelse af 19. juni 1999 bl.a. lagt vægt på statusbedømmelsen af 10. juni 1999 fra læge (C). Af statusbedømmelsen fremgår at det ikke var muligt for ham at sige noget om datoen for en raskmelding, og at lidelsen ikke gav et varigt erhvervsevnetab, men at nuværende behandling efter MTV-rapporten skulle kunne genskabe arbejdsdygtigheden.

Jeg har i en tidligere sag udtalt at indholdet af lægeerklæringer bør forelægges for parten til udtalelse inden en afgørelse i sagen bliver truffet. Den omstændighed at parten ved at en lægeerklæring vil blive udfærdiget og indgå i sagen, er ikke tilstrækkeligt til at antage at parten er bekendt med de konkrete oplysninger der indgår i myndighedernes sag. Jeg henviser her til Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 339* - især s. 377ff.

I den foreliggende sag blev (A) ifølge kommunens journalark fra den 3. juni 1999 informeret om at kommunen ville indhente en statusbedømmelse fra hendes egen læge. Som sagen foreligger for mig, har hun imidlertid ikke haft kendskab til de konkrete oplysninger i læge (C)’s statusbedømmelse.

Lemvig Kommune foretog efter det oplyste ikke nogen partshøring af (A) over statusbedømmelsen fra (C).

b) Partshøring før kommunens genvurdering

I retssikkerhedslovens § 66 er der bestemt følgende

’ § 66. Inden en klage behandles, skal den myndighed, som har truffet afgørelsen, vurdere, om der er grundlag for at give klageren helt eller delvist medhold. Derfor skal en klage først afleveres til den myndighed, som har truffet afgørelsen.

Stk. 2. Kan myndigheden ikke give klageren medhold, sendes klagen med begrundelse for afgørelsen og genvurderingen videre til klageinstansen.’

Den Sociale Ankestyrelse har i punkt 73 i sin vejledning om klageregler på det sociale område skrevet at forvaltningslovens regler, herunder reglerne om partshøring, også gælder ved sagens genvurdering.

Ved Lemvig Kommunes genvurdering af sagen lagde kommunen bl.a. vægt på den supplerende udtalelse af 12. august 1999 som kommunen havde indhentet fra læge (C). Som sagen er oplyst for mig, var (A) ikke klar over at der ville blive indhentet en sådan supplerende udtalelse, og hun havde heller ikke kendskab til oplysningerne i udtalelsen af 12. august 1999.

Lemvig Kommune foretog efter det oplyste ikke partshøring af (A) over den supplerende udtalelse fra læge (C).

c) Konklusion vedrørende kommunens partshøring

Oplysningerne i statusbedømmelsen og den supplerende udtalelse må antages at være væsentlige og til ugunst for (A) idet Lemvig Kommune bl.a. på baggrund af disse oplysninger traf henholdsvis afgørelse om ophør af sygedagpengene og beslutning om ikke - i forbindelse med genvurderingen - at ændre afgørelsen. Statusbedømmelsen og den supplerende udtalelse var derfor omfattet af forvaltningslovens § 19, stk. 1. (A) ville ved en korrekt foretaget partshøring have fået lejlighed til at tilføje sagen sine synspunkter, eventuelt ved tilvejebringelse af yderligere oplysninger der kunne ændre eller afsvække statusbedømmelsens og den uddybende begrundelses betydning for sagens afgørelse. Jeg henviser i den forbindelse til Carl Aage Nørgaard og Jens Garde i Forvaltningsret - sagsbehandling, 4. udgave, s. 171 og 172.

Efter min opfattelse har Lemvig Kommune ikke opfyldt kravene i forvaltningslovens § 19, og jeg finder det beklageligt at (A) ikke blev partshørt over henholdsvis statusbedømmelsen af 10. juni 1999 og den supplerende udtalelse af 12. august 1999 inden kommunen traf afgørelse og genvurderede sagen. Jeg har gjort kommunen bekendt med min opfattelse, men foretager mig i øvrigt ikke videre i anledning af dette kritikpunkt idet jeg af (A)’s bilag kan se at hun havde fået kopi af statusbedømmelsen og den supplerende udtalelse før Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt traf afgørelse i sagen.

2.2. Oplysningsgrundlag

Det fremgår af sagen at Lemvig Kommune ved sin afgørelse af 19. juni 1999 lagde vægt på læge (C)’s statusbedømmelse af 10. juni 1999. Efter at (A) klagede over kommunens afgørelse af 19. juni 1999, anførte kommunen bl.a. følgende i sin journal den 4. august 1999

’Gruppen har drøftet pgl.s klagesag. Vi skal foretage en genbehandling. Ved drøftelsen indgår den modtagne statusattest dateret 10.6.99. Vi er usikker ud fra det skrevne i sagen, om udtalelsen om at der ikke er et varigt erhvervsevnetab skal forståes sådan, at der ikke er noget tab i den betydning, at klienten kan genoptage sit arbejde eller lignende arbejdsfunktioner.

Her er det vores vurdering, at ved den konkrete arbejdsplads er der andre arbejdsfunktioner end kassefunktionen. Men omvendt peger lægen i samme statusattest på, at pgl. bør måske revalideres til ikke ryg-belastende arbejde. Vi vil søge dette nærmere afklaret ved henvendelse til lægen.’

Der gælder i den offentlige forvaltning et official- eller undersøgelsesprincip ifølge hvilket forvaltningen har ansvaret for at de nødvendige oplysninger til afgørelse af en sag er tilvejebragt. Forvaltningens pligt til at oplyse sagen kan kun udstrækkes til at omfatte oplysninger der må antages at være af betydning for sagens afgørelse.

Om oplysningsgrundlaget er forsvarligt, afhænger bl.a. af hvilken type sag der er tale om, hvilke oplysninger myndigheden allerede er i besiddelse af, og myndighedens praksis på området.

Jeg er enig med kommunen i at lægens statusbedømmelse af 10. juni 1999 var tvetydig. Under hensyn til denne tvetydighed, som kommunen jo også erkendte ved sin genvurdering af sagen, mener jeg ikke at oplysningerne i statusbedømmelsen af 10. juni 1999 var tilstrækkelige til at vurdere at (A) ikke mere opfyldte betingelserne for forlængelse af sygedagpengeperioden.

Jeg har gjort Lemvig Kommune bekendt med min opfattelse.

I den supplerende udtalelse af 12. august 1999 anbefaler læge (C) at man for at få en endelig afklaring får udført en reumatologisk speciallægeundersøgelse.

Fagforbundet har i sin klage af 27. december 1999 over nævnets afgørelse udtrykt utilfredshed med at myndighederne har undladt at søge sagen yderligere belyst.

Jeg har ikke grundlag for at kritisere at myndighederne ikke indhentede flere lægelige oplysninger i sagen.

3. Nævnets kompetence i forhold til vurdering af kommunens sagsbehandling

I dagpengeloven og retssikkerhedsloven findes der regler der angiver hvordan en sag skal behandles. Disse regler er gengivet nedenfor.

Lovbekendtgørelse nr. 632 af 22. juli 1997 om dagpenge ved sygdom eller fødsel med senere ændring ved lov nr. 893 af 3. december 1997 har følgende bestemmelse vedrørende opfølgning i sygedagpengesager

’§ 24. Kommunen skal med henblik på at bevare den sikredes tilknytning til arbejdsmarkedet senest efter 8 uger og derefter mindst hver 8. uge tage dennes forhold op til vurdering med henblik på, om der er behov for behandling, optræning, revalidering eller andre former for bistand til den pågældende eller dennes familie. Dette skal ske i samarbejde med dagpengemodtageren, læger, hospitals- og revalideringsinstitutioner, virksomheder og de faglige organisationer samt arbejdsformidlingen. Kan den sikrede ikke blive erhvervsaktiv igen, skal kommunen, når betingelserne herfor er opfyldt, rejse sag om en social pension.

Stk. 2. Kommunen skal ved den første opfølgning tage stilling til udarbejdelsen af en opfølgningsplan. Planen skal i alle tilfælde senest udarbejdes, når dagpengemodtageren har været sygemeldt i 6 måneder inden for de sidste 12 måneder. Har kommunen forlænget dagpengeperioden efter § 22, stk. 1, nr. 1, skal nødvendige afklarende aktiviteter forud for revalideringen være iværksat senest 6 måneder efter forlængelsen.

Stk. 3.

Stk. 4. Socialministeren kan fastsætte nærmere regler om opfølgningen af langvarige dagpengetilfælde.’

Socialministeren har i medfør af dagpengelovens § 24, stk. 4, fastsat følgende bestemmelse i bekendtgørelse nr. 442 af 23. juni 1998 om dagpenge ved sygdom eller fødsel

’§ 41. Når sygefraværet har varet i 8 uger, skal kommunen snarest muligt indhente en lægeerklæring. Kommunen fastsætter en frist for modtagelse af erklæringen. Overskridelse af fristen, som skyldes dagpengemodtagerens forhold, medfører, at retten til dagpenge bortfalder, indtil erklæringen modtages, jf. lovens § 8, stk. 2.

Stk. 2. Kommunen kan undlade at indhente lægeerklæring i de tilfælde, hvor der allerede foreligger en egnet erklæring, eller andre tilstrækkelige lægelige oplysninger i form af journaludskrift fra hospital/klinik kan indhentes.

Stk. 3.

Stk. 4. Når helbredstilstanden er stationær, og kommunen skønner, at sikrede ikke er berettiget til social pension eller revalidering, skal dagpengeudbetalingen ophøre.’

Retssikkerhedsloven har også bestemmelser vedrørende kommunens opfølgning, helhedsvurdering og inddragelse af borgeren. §§ 4, 5, 6 og 7 er formuleret således

’§ 4. Borgeren skal have mulighed for at medvirke ved behandlingen af sin sag. Kommunen og amtskommunen tilrettelægger behandlingen af sagerne på en sådan måde, at borgeren kan udnytte denne mulighed.

§ 22, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 632 af 22. juli 1997 om dagpengeloven (som ændret ved lov nr. 1038 af 23. december 1998) har følgende ordlyd

’ § 22. Udbetalingen af dagpenge ophører, når der er udbetalt dagpenge eller løn under sygdom for mere end 52 uger i de 18 forudgående kalendermåneder, medmindre

det anses for overvejende sandsynligt, at revalidering vil blive iværksat,

den sikrede er under eller venter på lægebehandling, som må antages inden for en kortere tid at kunne genskabe arbejdsdygtigheden, eller

der er rejst sag om ret til erstatning efter lov om sikring mod følger af arbejdsskade, eller

der er påbegyndt en sag om førtidspension, eller

særlige omstændigheder i øvrigt taler derfor.’

§ 37 i bekendtgørelse nr. 442 af 23. juni 1998 om dagpenge ved sygdom eller fødsel er formuleret således

’§ 37. Ved kommunens forlængelse af dagpengeperioden for personer, der er omfattet af varighedsbegrænsningen i lovens § 22, stk. 1, tages det i betragtning,

at det må anses for overvejende sandsynligt, at der vil blive iværksat arbejdsprøvning, eller

at den pågældende er under eller venter på lægebehandling, der må antages at kunne genskabe arbejdsdygtigheden inden for 26 uger.’

§ 46, stk. 2 siger: ’Kommunen giver tilbud om revalidering, når erhvervsrettede aktiviteter efter denne eller anden lovgivning ikke er tilstrækkelige til, at den pågældende kan klare sig selv.’

Nævnet er vidende om at Lemvig Kommune har haft 2 år til at foretage en vurdering efter § 46 stk. 2. Lemvig Kommune har på intet tidspunkt vejledt om, hvilke aktiviteter som kan bringe (A) til at klare sig selv - og har ej heller forsøgt at inddrage andre aktører i at løse denne vigtige opgave.

Lemvig Kommune har på intet tidspunkt sandsynliggjort at de har levet op til denne bestemmelse i Aktivloven.

Vi undrer os derfor meget over, at Nævnet undlader at pålægge Lemvig Kommune at efterkomme denne bestemmelse.

For at være omfattet af Aktivlovens § 46 fordres at personen har ’begrænsninger i arbejdsevnen’. Der er ikke tale om varige eller kroniske begrænsninger.

(A) har veldokumenterede og langvarige begrænsninger af arbejdsevnen, og der er ikke udsigt til at kunne vende tilbage til ordinært arbejde inden for en overskuelig tidshorisont.

Dette fremgår tydeligt af akterne, og alligevel undlader Nævnet at hjemvise sagen til fornyet behandling med henblik på iværksættelse af revalidering, hvilket vi hverken finder rimelig eller korrekt i denne konkrete sag.

Sagens behandling i Den sociale Ankestyrelse

25.01.2000

Sagen behandlet i Ankestyrelsen. Afvist. Vi havde bedt om, at Nævnet konkret tog stilling til både sygedagpengelov samt sagens behandling efter Retssikkerhedsloven. Vi finder det vigtigt at få afklaret om Nævnet skal behandle sagen meget snævert omkring selve grundlaget for sygedagpengeforlængelsen eller om Nævnet skal foretage et bredere socialfagligt skøn. I denne sag ville vi gerne have en vurdering af Lemvig Kommunes samlede indsats under forløbet - ikke kun en vurdering af dagpengerettighederne.

Vort medlem har udtalt ønske om revalidering eller andre støtte aktiviteter, men ankesagen kommer kun til at omfatte en snæver fortolkning af sygedagpengeloven. Hvorledes sikres borgeren en bredere vurdering af hele den socialfaglige indsats i en kommune, når det sociale nævn kun vil forholde sig til et snævert lovområde?

Hvorledes beskyttes borgeren mod overtrædelser af Retssikkerhedsloven, når hverken Det sociale Nævn eller Den sociale Ankestyrelse tager disse forhold med ved vurdering af en sag?

Hvad var hensigten med at gøre ankesystemet enstrenget - var det ikke netop at Nævnene skulle se mere bredt på sager om bl.a. sygedagpenge, som tidligere blev behandlet i Dagpengeudvalget?”

Den 30. januar 2001 bad jeg Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt og Lemvig Kommune om en udtalelse hvori myndighederne forholdt sig til de klagepunkter som fagforbundet havde beskrevet i sit brev af 1. august 2000. Jeg bad endvidere Lemvig Kommune redegøre for den opfølgning som kommunen havde foretaget efter dagpengelovens § 24.

Lemvig Kommune skrev bl.a. således i sin udtalelse af 15. februar 2001

”Konkret finder vi, at hele sagsforløbet kan anskues fra forskellige vinkler: enten som en fortløbende aktuel beskrivelse af vores aftaler med klienten og samarbejdspartnere og overvejelser vedrørende forskellige tiltag omkring klienten. Eller se hele sagsforløbet i ’bagklogskabens skær’. - Samtidig vil vi nævne, at sagsbehandlingen jo er foregået i et ’fagligt farvand’ præget af især ventetider ved sundhedssektoren og i lang tid af sagsforløbet med behandlingsmulighed til raskmelding.

Angående de konkrete klagepunkter vil vi mene, at hele sagsgangen-sagsforløbet af kommunen er søgt påvirket på en måde, der har søgt at løse klientens problemer på en optimal måde indenfor de socialretlige rammer, herunder med en grundig helhedsvurdering af klientens situation ved varighedsperiodens indtræden. Vores hoveddokumentation for dette udsagn er beskrevet i de interne sagsnotater, som foreligger som bilag side 1 fra 6.5.98 og til side 6 sluttende med datoen 14.2.2000.

Af dette materiale fremgår, at vi fra starten af sagsforløbet aktivt har søgt at hjælpe klienten, har som udgangspunkt haft klientens holdninger og synspunkter medinddraget og også lavet fortløbende aftaler med klienten om, hvad der skulle gøres af tiltag vedrørende undersøgelser, indhentning af yderligere oplysninger, inddragelse af samarbejdspartnere etc.

Første gang kommunen får kendskab til sygemeldingen er ved modtagelsen af en sygeerklæring fra arbejdsgiveren d. 21.4.98 jf. bilag. Af denne erklæring fremgår, at pgl. har været sygemeldt siden d. 16.2. Formelt skal vi have kontakt med pgl. senest 8 uger efter sygemeldingen. Inden for 1 uge efter modtagelsen af sygemeldingen kontaktes klienten jf. bilag dateret 28.4.98. Klienten anmodes også omkring dette tidspunkt om at udfylde et særligt af forvaltningen udarbejdet skema om sociale, erhvervsmæssige og personlige oplysninger jf. bilag, som forvaltningen modtager d. 12 maj 98. - I dette skema anfører klienten bl.a., at hun venter på behandling, at hun har kraftige smerter og at hun forventer at vende tilbage til sit nuværende arbejde.

Den 6.5.98 får forvaltningen besked fra lægen, om at pgl. er henvist til reumatologisk undersøgelse og at der forventes en ventetid på ca. 5 mdr.

D. 14.5.98 udarbejder forvaltningen i samarbejde med klienten en opfølgningsplan, som går ud på, at klienten afventer resultatet af en behandling og at hun derefter forventer at kunne genoptage sit tidligere arbejde.

D. 24.6.98 er forvaltningen i telefonisk kontakt med pgl., der fortsat er fuld sygemeldt. Pgl. har inddraget egen læge og der ventes på en undersøgelse hos specialister på centralsygehuset i (Y). Aftales med klienten, at hun kontakter forvaltning, når undersøgelsen har været foretaget.

D. 27.7.98 har ventetiden igen en betydning for klienten, da hun ifølge journalen skal afvente fysiurgisk behandling. Der ventes en anden aktivitetsmulighed, nemlig kursus på en daghøjskole, som pgl. ikke kan gennemføre på grund af smerter. Det fremgår, at pgl. er opsagt fra jobbet, men med håb om raskmelding inden, så hun kan forblive i jobbet.

D. 31.8.98 kontakter forvaltningen pgl. på ny og pgl. er fortsat i behandlinger, hvorfor erhvervsfremtiden er uklar.

D. 28.9.98 kontakter klienten forvaltningen og nævner, at behandlingerne ikke har givet resultat. Men nu afventes resultatet af blodprøver Aftales, at klienten ringer, når hun ved mere om dette.

D. 8.10.98 er det ifølge journalen fortsat uklar om og hvordan pgl. kan behandles. Forvaltningen inddrage derfor lægekonsulenten i sagen for om lægekonsulenten har en ide til at ’komme videre’ (bemærkning: skal både presse på en løsning, men også vise respekt for de lægelige undersøgelser ...). Forvaltningen ønsker en statusbedømmelse på klienten.

D. 11.11.98 modtages en statusbedømmelse (efter at forvaltningen har rykket).

Erklæringen konkluderer om prognosen, at ’det er på nuværende tidspunkt vanskeligt at udtale sig om prognosen, da der ikke foreligger en velafgrænset ryglidelse at relatere en sådan vurdering til’. Også klienten inddrages på dette tidspunkt. Hun venter nu på et nyt lægeligt tiltag (MR scanning, ca. 11 ugers ventetid ). På dette tidspunkt i sagsforløbet håber klienten selv på at kunne vende tilbage til sit tidligere job og der er ikke lægelige oplysninger, der kontraindicerer ’dette håb’ (bemærkning: vægt på klientens egne ønsker).

D. 26.1.99 venter pgl. fortsat på scanning-undersøgelse samtidig med at hun er i fysiurgisk behandling. Pgl. udtrykker stor frustration. Næste kontakt aftales - som altid jf. journalnotaterne.

17.2.99 Ifølge aftale med forvaltningen kontaktes forvaltningen af pgl., der har fået resultatet af scanningen, som ikke skulle ’sige noget særligt’. Pgl. er nu ordineret rygtræning på sygehus. - Da socialretten ikke direkte hjemler ret til fortsat udbetaling af sygedagpenge efter 31.3.99 indhentes en statusattest fra (Y) sygehus.

Forvaltningen forsøger at leve op til helhedskravene også i forhold til socialrettens ’dagpengeforlængelsesmuligheder’. Af anmodningen til sygehuset fremgår nemlig: kan pgl. forventes raskmeldt inden for 26 uger? Kan pgl. forventes raskmeldt til tidligere arbejde? Hvilke behandlingsmuligheder er der og hvilke er iværksat? Skal revalidering eller pension overvejes? - Da pgl. tidligere har oplyst i begyndelsen af sagsforløbet på det særlige skema, at der ikke verserer en arbejdsskadesag, mener forvaltningen at der ved de nævnte spørgsmål er søgt belyst alle dagpengeforlængelsesmuligheder

9.3.99 Lægekonsulenten peger på rygtræningsmuligheden. Klienten er også inddraget på denne dato i forvaltningens overvejelser. Også specialisten er inddraget og peger på en forventet raskmelding inden for 26 uger. Derfor tages ikke stilling til pension, revalidering eller andre sociallovgivningstiltag. Varighedsperioden forlænges herefter i op til 26 uger.

D. 17.5.99 kontakter forvaltningen pgl. Det viser sig, at træningsprogrammet ikke har hjulpet. Socialretslig er konsekvensen, at sygedagpengeperioden ikke kan forlænges på ’behandlingsgrundlaget’. Forvaltningen indhenter derfor på ny lægelige oplysninger fra egen læge og fra specialist.

D.3.6.99 overvejer sagsbehandler også på baggrund af forudgående drøftelser med klienten mulighederne for revaliderings-, pensions- eller fleksjobtiltag. Sagsbehandler lover at kontakte klienten, når vi har svar fra lægen.

D. 18.6.99 finder forvaltningen ikke grundlag for længere at fortsætte dagpengeudbetalingen, da der ikke er sikker forventning om raskmelding, især byggende på oplysning om helbredstilstanden og at der ikke er en varig erhvervsevnereduktion.

D. 19.6.99 sendes afslagsbrev til pgl. jf. bilag. Brevet indeholder både begrundelse, lovhenvisning og stillingtagen til andre lovmuligheder/forlængelsesmuligheder, herunder kontanthjælp.

D. 22.6.99 reagerer pgl. telefonisk og er uforstående overfor dagpengestoppet, da ’hun ikke forstår systemet’. Forvaltningen opfordrer pgl. til at benytte klagemuligheder (bemærkning: forsøg på retsbeskyttelse).

D. 12.7.99 og 2.8.99 er (X) inddraget i sagen. Og det aftales med repræsentant fra (X), at spørgsmålet om revalidering afventer resultatet af Det sociale nævns behandling af klagen.

D. 25.1.00 og 14.2.00 drøftes med klienten, at vi skal arbejde ’optimalt’ på at støtte klienten, hvis der kommer nye oplysninger, f.eks. om helbredet (også på baggrund af udtalelser fra overlæge (D).

Konklusion på redegørelsen/udtalelsen til Det sociale nævn

· mener, at Lemvig Kommune ikke har udvist passivitet, men har haft en fortløbende kontakt med klienten byggende på aftaler, som er gensidigt overholdt.

· mener, at Lemvig Kommune ved første-kontakten efter ca. 1 uges kendskab til klientens sygdom har været aktiv opsøgende overfor klienten. Siden dette tidspunkt har der - jv. ovennævnte sagsredegørelse - været adskillige kontakter til klienten.

· mener, at Lemvig Kommune har forsøgt at anlægge en helhedsbetragtning i et sagsforløb, hvor der ’langt fremme’ i pgl.s sag forelå mulighed for raskmelding.

· mener, at sagsforløbet også (set i bakspejlet) bærer præg af megen ventetid ved sundhedssektoren og nye undersøgelsestiltag).

· mener også at der er aftalt/udarbejdet opfølgningsplaner og som noget centralt været fortløbende aftaler med klienten, om hvad ’næste behandlingstræk’ skulle være.

· mener, at Lemvig Kommune har forsøgt at balance i forvaltningsprincippet om indgrebets omfang ved ikke at indhente eller forcere flere oplysninger eller tiltag overfor klienten end denne af især helbredsgrunde kan klare.

· mener, at Lemvig Kommune ved varighedsperiodens indtræden har undersøgt alle forlængelsesmuligheder og meddelt klienten dette skriftligt med lovhenvisning, begrundelse og klagevejledning.”

I udtalelse af 20. februar 2001 har Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt bl.a. skrevet således

”Det sociale nævn har ved sin afgørelse af 30. november 1999 alene behandlet (A)’s klage over stop for udbetaling af sygedagpenge.

Afgørende for nævnets afgørelse i en sygedagpengesag, hvor varighedsbegrænsningen er indtrådt, er, om betingelserne for forlængelse i dagpengelovens § 22, stk. 1 er opfyldt.

En af disse betingelser er, at det anses for overvejende sandsynligt, at revalidering vil blive iværksat, jfr. lovens 22, stk. 1, nr. 1.

På baggrund af de foreliggende lægelige oplysninger har nævnet vurderet, at revalidering ikke var overvejende sandsynligt, idet det på afgørelsestidspunktet fortsat var uafklaret og således ikke kunne afvises, at (A) uden revalideringsmæssige tiltag ville kunne genoptage et ikke-rygbelastende arbejde.

Henvisningen til aktivlovens § 46, stk. 2 er alene anført som en understregning af, at der først kan tages stilling til, om revalidering er overvejende sandsynligt, når det er afklaret, i hvilket omfang der overhovedet er behov for hjælp efter reglerne om revalidering.

Der er således ikke tale om en ny begrundelse, som anført af (X). Hensigten var at præcisere, at den blotte tilstedeværelse af en begrænsning i arbejdsevnen ikke er tilstrækkeligt til at udløse revalidering, hvilket (X) synes at mene.

Nævnet må bestride at have taget stilling til, om (A) er revalideringsberettiget. Nævnet har kun vurderet, om det på det tidspunkt, hvor kommunen traf afgørelse om at standse dagpengene, kunne anses for overvejende sandsynligt, at revalidering ville blive iværksat, jfr. næstsidste afsnit i nævnets brev af 17. januar 2000 til (X).

Netop derfor er diskussionen om arbejdsevne ctr. erhvervsevne irrelevant i denne sammenhæng. Den aktualiseres først, når og hvis revalidering kommer på tale og er derfor uden betydning for afgørelsen om standsning af dagpenge.

Det bemærkes, at (A) så sent som i maj 1999 har været afvisende over for tanken om revalidering. Det må derfor tages med et vist forbehold, at kommunen har haft 2 år til at foretage en vurdering af revalideringsspørgsmålet.

Efter nævnets opfattelse er der - også i Den Sociale Ankestyrelse - fast praksis for, at revalidering skal være aktuel/nært forestående, hvis dette argument skal kunne begrunde en forlængelse af dagpenge ud over varighedsbegrænsningen. En evt. hjemvisning med henblik på en nærmere vurdering af revalideringsaspektet ville derfor ikke have ført til et andet resultat.

Nævnet mener således at have fulgt den af Den Sociale Ankestyrelse udstukne linje og må afvise påstanden om, at der ikke er foretaget den fornødne helhedsvurdering.”

Den 28. februar 2001 sendte jeg kopi af myndighedernes udtalelser til fagforbundet således at forbundet fik lejlighed til at indsende eventuelle kommentarer til sagen.

Forbundet sendte sine bemærkninger i brev af 12. marts 2001.

Ombudsmandens udtalelse

”Kommunens og nævnets afgørelser om ophør af sygedagpenge

§ 46 i lovbekendtgørelse nr. 707 af 29. september 1998 om aktiv socialpolitik (som ændret ved lov nr. 1038 af 23. december 1998) er formuleret således

’§ 46. Revalidering i form af virksomhedsrevalidering eller anden revalidering er erhvervsrettede aktiviteter og økonomisk hjælp, der kan bidrage til, at en person med begrænsninger i arbejdsevnen fastholdes eller kommer ind på arbejdsmarkedet, således at den pågældendes mulighed for at forsørge sig selv og sin familie forbedres.

Stk. 2. Kommunen giver tilbud om revalidering, når erhvervsrettede aktiviteter efter denne eller anden lovgivning ikke er tilstrækkelige til, at den pågældende kan klare sig selv.

Stk. 3 ’

1. Myndighedernes afgørelser

Myndighederne har i sine afgørelser lagt vægt på 2 forhold

at det ikke var tilstrækkeligt sandsynliggjort at (A) ville kunne genoptage arbejde inden den 30. september 1999, og

at det ikke kunne lægges til grund som overvejende sandsynligt at revalidering ville være påkrævet.

For så vidt angår det første punkt, kan jeg - på baggrund af (A)’s egen læges udtalelse af 10. juni 1999 hvorefter det var svært/umuligt at forudsige med sikkerhed at tilstanden ville være forenelig med raskmelding til fuld arbejdsduelighed inden 30. september 1999 - ikke kritisere myndighedernes vurdering.

For så vidt angår det andet forhold om at det ikke kunne lægges til grund som overvejende sandsynligt at revalidering ville være påkrævet, har jeg følgende bemærkninger

Som det fremgår af sagen, blev (A) sygemeldt den 16. februar 1998 og var fortsat sygemeldt på tidspunktet for kommunens afgørelse den 19. juni 1999. Det var ikke på tidspunktet for kommunens afgørelse muligt at forudse hvornår (A) ville kunne genindtræde på arbejdsmarkedet, og der var lægeligt udsagn om at det var svært/umuligt at forudsige med sikkerhed at hun kunne blive raskmeldt til fuld arbejdsduelighed inden 30. september 1999.

Som jeg opfatter de lægelige udtalelser, måtte (A)’s sygdomsmæssige prognose anses for at være meget usikker, men dog således at det måtte forventes at hun på et eller andet (uvist) tidspunkt ville være i stand til at genindtræde på arbejdsmarkedet.

Forlængelse af udbetaling af dagpenge kan ske hvis det anses for overvejende sandsynligt at revalidering vil blive iværksat. Efter aktivlovens § 46, stk. 1, defineres revalidering som erhvervsrettede aktiviteter og økonomisk hjælp der kan bidrage til at en person med begrænsninger i arbejdsevnen fastholdes eller kommer ind på arbejdsmarkedet. I bemærkningerne til denne bestemmelse er bl.a. anført følgende om hvilken persongruppe der er berettiget til revalidering

’Stk. 1 indeholder en definition af, hvad der forstås ved revalidering ( ) og beskriver sammen med stk. 2, kriterierne for at få hjælpen. ( ) Betingelserne for at få støtte til revalidering er således, at der skal være tale om en person med begrænsninger i arbejdsevnen, hvor revalidering er nødvendig for, at den pågældende kan fastholde eller få arbejde og dermed forsørge sig selv helt eller delvist.

Med det formål at fastholde personer med begrænsninger i forhold til arbejde, er det yderligere nødvendigt at tilrettelægge en tidlig indsats. Det er i den forbindelse afgørende, at kommunen indgår i et tværfagligt samarbejde, typisk mellem de faglige organisationer, de praktiserende læger og sygehusvæsenet samt amtskommunen og bedriftssundhedstjenesten, således at den forebyggende indsats samtidig prioriteres.

Som det fremgår af stk. 2, er revalidering fortsat subsidiær i forhold til erhvervsrettede aktiviteter efter denne eller anden lovgivning.

Ud over de nævnte situationer om arbejdsfastholdelse er en forudsætning for en vellykket revalidering, at kommunen så tidligt som muligt bliver opmærksom på behovet. Derfor er det vigtigt, at kommunen arbejder målrettet med at tilrettelægge visitationen, således at der tages udgangspunkt i den enkelte persons behov, når kommunen giver tilbud om revalidering, aktivering mv.

For så vidt angår betydningen af visitationen henvises til de almindelige bemærkninger og bemærkningerne til § 8.’

Af vejledning nr. 39 af 5. marts 1998 om lov om aktiv socialpolitik fremgår bl.a. følgende om den personkreds som er berettiget til revalidering

’ 229. § 46, stk. 1, indeholder en definition af, hvad der forstås ved revalidering, herunder hvornår der er tale om forrevalidering, og udgør sammen med stk. 2, en beskrivelse af kriterierne for at få hjælp til revalidering.

Betingelserne for at få støtte til revalidering er således, at der skal være tale om,

· en person med begrænsninger i arbejdsevnen,

· hvor der er en realistisk mulighed for, at revalidering kan føre til hel eller delvis selvforsørgelse, og

· erhvervsrettede aktiviteter efter denne eller anden lovgivning ikke er tilstrækkelige for at bringe pågældende ind i eller tilbage til en erhvervsmæssig tilværelse.

230. Sigtet med revalidering er erhvervsrettet. Udgangspunktet er således at kvalificere revalidenden til at klare et arbejde på normale vilkår. Der kan imidlertid være tilfælde, hvor et revalideringsforløb resulterer i, at revalidendens arbejdsevne alligevel ikke rækker til at klare et arbejde på normale vilkår. Der kan også være tilfælde, hvor det på baggrund af pågældendes hidtidige arbejdsmæssige og øvrige forhold må anses for godtgjort, at der foreligger en varig begrænsning af arbejdsevnen, og hvor revalideringstiltag må anses for udsigtsløse. I sådanne tilfælde tilbyder kommunen pågældende et fleksjob, jf. afsnit 7.3.

Personer, der modtager førtidspension efter lov om social pension, kan også få støtte til revalidering med henblik på at give dem mulighed for at udnytte deres restarbejdsevne, fx i forbindelse med et skånejob med løntilskud, jf. afsnit 7.7.

Et væsentligt element i vurderingen af, om en person skal revalideres, vil være at få afdækket begrænsningerne i arbejdsevnen og med udgangspunkt heri finde frem til den indsats, der skal til, for at revalidenden kan klare sig på arbejdsmarkedet på normale vilkår trods disse begrænsninger.’

Ankestyrelsen har i en Social Meddelelse SM D-2-02 behandlet en sag med henblik på nærmere belysning af hvilke forhold der skal tages i betragtning ved vurdering af spørgsmålet om uarbejdsdygtighed i dagpengelovens forstand. Af referatet i den Sociale Meddelelse fremgår følgende

’

En 54-årig mand der i 20 år havde været arbejdsleder på en fabrik, blev den 1. februar 1999 afskediget på grund af nedskæringer. I marts 2000 sygemeldte han sig til A-kassen på grund af skuldersmerter mv.

Egen læge oplyste i en erklæring af 4. marts 2001 bl.a. at den sygemeldte havde kroniske rygsmerter, slidgigt i højre skulder og venstre knæ samt i begge håndled og ankler. Han fik smerter i ryggen ved selv lette belastninger og løft. Han havde også forhøjet blodtryk.

Kommunen forlængede den 9. april 2001 dagpengeudbetalingen i henhold til bestemmelsen i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 3, med den begrundelse, at behandlingsmulighederne ikke ansås for udtømte.

På det tidspunkt ventede den sygemeldte på at blive opereret for grå stær og han afventede også en hjerteundersøgelse.

Efter operationerne for grå stær havde han normalt syn med brillekorrektion. Hjerteundersøgelsen viste, at hans hjerte havde normal pumpefunktion og at der ikke var tegn på en iskæmisk hjertelidelse.

Kommunen besluttede den 29. maj 2001 at standse sygedagpengene. Afgørelsen begrundedes med, at den sygemeldtes tilstand var stationær, og at han ikke var uarbejdsdygtig i ethvert erhverv. Kommunen fandt derfor ikke, at der var grundlag for at iværksætte revalidering.

Nævnet tiltrådte kommunens afgørelse med den begrundelse, at den sygemeldte efter de helbredsmæssige oplysninger selv burde være i stand til at skaffe sig arbejde, som han fysisk magtede.

I klagen til Ankestyrelsen anførtes det, at kommunens og nævnets vægtlægning på de lægelige oplysninger var en mangelfuld belysning i forhold til den helhedsvurdering, der burde have foreligget i forbindelse med afgørelsen af, om den sygemeldte var revalideringsberettiget.

Sagen blev behandlet i principielt møde med henblik på afklaring af hvilke forhold der skal tages i betragtning ved vurderingen af uarbejdsdygtighed i dagpengelovens forstand.

Afgørelse

Sagen hjemvistes til kommunen med henblik på en nærmere undersøgelse af den sygemeldtes muligheder for at udføre erhvervsarbejde, eventuelt i form af beskæftigelse på særlige vilkår, samt hans behov for bistand til at komme tilbage til arbejdsmarkedet.

Ankestyrelsen anførte som begrundelse for afgørelsen at kommunens afgørelse om standsning af sygedagpengene var ugyldig på grund af væsentlige mangler ved sagsbehandlingen.

Ankestyrelsen lagde vægt på, at kommunen havde vurderet den sygemeldtes uarbejdsdygtighed alene på grundlag af de lægelige oplysninger.

Ankestyrelsen fandt at det på baggrund af de helbredsmæssige oplysninger samt den sygemeldtes alder og manglende tilknytning til arbejdsmarkedet siden februar 1999 måtte anses for meget usikkert, om han var i stand til at vende tilbage til arbejdsmarkedet ved egen hjælp.

Ankestyrelsen fandt derfor, at kommunen burde have foretaget en nærmere undersøgelse af hans arbejdsevne ved en arbejdsprøvning eller andre afklarende foranstaltninger, inden der blev truffet afgørelse om hans fortsatte ret til sygedagpenge, jf. dagpengelovens § 5, stk. 1, og § 22, stk. 1, nr. 2.

Ankestyrelsen henviste endvidere til dagpengelovens § 24, stk. 1, hvori det er fastlagt, at kommunen i forbindelse med dagpengeopfølgningen skal vurdere, om der er behov for optræning, revalidering eller andre former for bistand med henblik på at bevare den sikredes tilknytning til arbejdsmarkedet.

Ankestyrelsen anmodede kommunen om at tage stilling til, hvor længe den sygemeldte havde ret til sygedagpenge efter standsningstidspunktet i forbindelse med den fornyede behandling af sagen.

Ankestyrelsen ændrede således nævnets afgørelse.’

De sociale myndigheder vurderer hvornår en lønmodtagers manglende tilknytning til arbejdsmarkedet er af et sådant omfang at det vil være nødvendigt at iværksætte erhvervsrettede aktiviteter i form af revalidering, herunder arbejdsprøvning. I den konkrete sag skrev nævnet at det fortsat ikke kunne afvises at (A) på et tidspunkt ville kunne genoptage ikke-rygbelastende arbejde uden at dette ville forudsætte revalidering.

Ud fra de oplysninger af lægelig karakter der foreligger i sagen, kan det ikke fastslås hvornår (A) kan forventes tilbage på arbejdsmarkedet. Efter min opfattelse kunne det lange sygdomsforløb med den uforudsigelige prognose for raskmelding sammenholdt med (A)’s alder tale for at der kunne være grundlag for at iværksætte erhvervsrettede aktiviteter. Jeg henviser i den forbindelse også til de afvejninger som Den Sociale Ankestyrelse har givet udtryk for i SM D-2-02.

Imidlertid har myndighederne foretaget denne vurdering og afvejning af de forskellige hensyn og er kommet til den konklusion at der ikke var en sådan udsigt til at revalidering ville blive iværksat, at der var grundlag for at forlænge udbetalingen af sygedagpenge efter sygedagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1.

Jeg har ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end kommunen og nævnet der beskæftiger sig med det pågældende sagsområde i det daglige.

Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af disse vurderinger og afvejninger .

Jeg har derfor koncentreret min undersøgelse om en række sagsbehandlingsmæssige spørgsmål som jeg vil gennemgå nedenfor.

2. Sagsbehandlingen

2.1 Partshøring

Reglerne for hvornår en myndighed har pligt til at partshøre, dvs. give parten lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger inden der træffes afgørelse, findes i forvaltningslovens § 19. Bestemmelsen har følgende indhold

’ § 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

...’

Efter § 19, stk. 1, har en myndighed pligt til at partshøre hvis myndigheden i en afgørelsessag er i besiddelse af oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder der er til ugunst for parten, og som er af væsentlig betydning for sagen. Bestemmelsen forudsætter at parten ikke antages at være bekendt med at myndigheden er i besiddelse af de pågældende faktiske oplysninger.

Sygedagpenge. Klagemyndigheds pligt til at kontrollere overholdelse af garantiforskrifter

Det fremgik af sagen at A på grund af bl.a. smerter i ryggen blev sygemeldt den 16. februar 1998 fra sit job som kassemedarbejder i en butik, E. Lemvig Kommune fik først meddelelse om sygemeldingen da arbejdsgiveren F’s anmodning om refusion af dagpenge blev modtaget i kommunen den 21. april 1998.

Den 28. april 1998 sendte Lemvig Kommune et brev med følgende indhold til A

”Du har nu gået sygemeldt siden den 16. februar 1998, og derfor vil jeg gøre dig opmærksom på nogle af de muligheder, dagpengeloven giver dig mens du er sygemeldt.

Der er mange ting du selv kan gøre - du kan f.eks. deltage i kurser og undervisning eller gå på daghøjskole. Jeg vedlægger pjecen ’Sygemeldt - og hvad gør du så?’, og jeg håber, at den kan give dig nogle ideer til, hvordan du kan være aktiv under din sygeperiode. Du er altid meget velkommen til at ringe til mig, hvis du har nogle spørgsmål eller trænger til at snakke om en ide.

Jeg skal lave løbende opfølgning af din sygemelding, og jeg vil derfor på et senere tidspunkt indkalde dig til en samtale, hvis du er sygemeldt i mere end 7 uger.”

I brev af 7. maj 1998 indkaldte Lemvig Kommune A til en personlig samtale torsdag den 14. maj 1998. Kommunen havde vedlagt et opfølgningsskema som A blev bedt om at udfylde og returnere til kommunen inden tre dage før mødet.

A udfyldte og sendte skemaet til kommunen den 11. maj 1998.

Af Lemvig Kommunes journalark fra den 14. maj 1998 fremgår følgende

”OPFØLGNINGSPLAN

Pgl. her. Vi gennemgik opf.skemaet.

Pgl. har en discusprolaps. Det har lægen glemt at skrive på LÆ 205.

Hun kan ej tåle at sidde ret længe og kan ikke gå 300 min. [skal nok være 300 meter; min bemærkning]. Hun er meget hæmmet også hjemme og kan ikke tømme og fylde opvaskemaskine. Det gør datteren. Hun har desuden en person til at gøre rent.

Hun venter nu at skulle til en undersøgelse på Reumatologisk amb. og det vil afgøre hvilken behandling hun skal have. Lægen har ikke andre muligheder. Pgl. har prøvet træning i motionscenter - det hjalp ikke og prøvet behandling hos fysioterapeut og kiropraktor, men det kan ikke hjælpe denne gang.

Pgl. ville gerne starte på arbejde, men kan fysisk ikke. Hun har fra lægen, at det ikke er arbejdet der har gjort, at hun har smerter. Derfor er planen også, at hun vil genoptage arbejdet straks hun har fået den nødvendige behandling.

Jeg vurderer, at vi ikke kan andet nu end afvente undersøgelsen. Jeg vil sende en ny LÆ om ca. 1½ mdr.

Pgl. ringer, hvornår lægen har ferie.

Pgl. er indforstået med at jeg laver denne opfølgningsplan, som går ud på, at hun forventes raskmelding tilbage til tidligere arbejde, og at der nu ikke er grund til at tænke på reva/pension. Pgl. kan ikke holde til kursus nu, men kunne ellers godt tænke sig dette.”

Den 24. juni 1998 har kommunens sagsbehandler noteret at A telefonisk har oplyst at hun har været hos lægen, og at han ikke kan gøre mere før hun er blevet undersøgt på CS(Y) (Centralsygehuset i Y-by). Sagsbehandleren har i tilknytning hertil anført at der på den baggrund ikke er andet at gøre end at afvente undersøgelse på CS(Y).

I journalarket har kommunen den 27. juli 1998 noteret følgende

”Opr. til pgl. Pgl. oplyser, at hun ca. den 14.7.98 var til undersøgelse på CS(Y). Hun fik morfin tabletter og skulle være sengeliggende i en uge i 23 timer pr. døgn. Det hjalp dog ikke på smerterne og derfor er pgl. henvist til fysiurgisk behandling på CS(Y), hvor hun venter at høre fra i denne uge. Aftalt, at når hun kommer godt i gang med dette ringer hun besked. Hun har mange smerter og kan ikke lave noget derhjemme heller. Hun kan ikke overskue et kursus på (G)- skolen pga. smerter. Hun ville ellers gerne.

Hun er opsagt fra arb.g. pr. 31.12.98. Har dog håb om at hun raskmeldes før den dato, men omvendt har hun håbet dette længe. Jeg vurderer, at vi må afvente behandlingen på CS(Y) før der tages stilling til evt. andre foranstaltninger som revalidering.”

Den 31. august 1998 og den 28. september 1998 oplyste A til kommunen at hun havde været i forskellige behandlinger som ikke havde hjulpet på smerterne. I sidstnævnte samtale oplyste hun endvidere at hun afventede svar på blodprøver og ville vende tilbage efter modtagelse af dette svar.

Den 7. oktober 1998 modtog Lemvig Kommune en attest fra A’s egen læge vedrørende uarbejdsdygtighed som lægen vurderede til at vare ”indtil videre”.

Den 8. oktober 1998 har kommunen noteret følgende i journalarkene

”Opr. til pgl. Pgl. har de samme smerter og kan ikke klare det huslige. Hun afventer aktuelt på svar fra blodprøver - taget på CS(Y). (B) lægen på Rheumatologisk afd. skal give besked i denne uge.

Aftalt, at idet pgl. kun er blevet behandlet og undersøgt ’udvortes’ og hun ønsker meget en scanning eller et eller andet spørger jeg lægekonsulenten om han har en idé til at komme videre. Kan ikke klare (G)-skolens kursus fysisk.”

Den 9. oktober 1998 bad Lemvig Kommune læge B, rheumatologisk afdeling på Y Centralsygehus, om en statusattest. Kommunen udbad sig herunder oplysninger om diagnosen, om hvilken behandling A fik, om hvilke undersøgelser der eventuelt var planlagt, og om prognosen.

B har i sin statusattest af 9. november 1998 skrevet således

”46-årig, mangeårig overvægtig kvinde, tidligere med tidvis tendens til lændesmerter, som dog aldrig har haft indflydelse på hendes fysiske udfoldelses og erhvervsevne i øvrigt. April 1997 lave lændesmerter uden udstråling. Blev behandlet hos kiropraktor med umiddelbar og blivende god effekt. Erhvervsaktiv som kassedame indtil 16.12.98 [16. februar 1998; min rettelse]. Siden sygemeldt på grund af nytilkomne lændesmerter, fortsat uden udstråling. Atter forsøgt behandlet hos kiropraktor og siden træning i motionscenter under vejledning, alt uden effekt.

Pt. følges her fra den 14.07.98. røntgenundersøgelse af ryggen har vist degenerative forandringer. Der har på intet tidspunkt været tegn til diskusprolaps eller andre strukturerede forandringer i ryggen.

Behandlingstiltag har været aflastning, siden et bredt udsnit af fysioterapeutisk træning og behandling samt anlæggelse af blokader. Alt har været uden effekt.

Pt. har smerter svarende til bløddelene lavt i lænden strækkende sig ned i begge balleregioner. Der er henvist til bløddelsbehandling i fysioterapien samt MR-scanning af ryggen.

Diagnose

Dolores dorsi (rygsmerter uden udstråling)

Prognose: Det er på nuværende tidspunkt vanskeligt at udtale sig om prognosen, da der ikke foreligger en velafgrænset ryglidelse at relatere en sådan vurdering til. Pt. vurderes ikke at være aggraverende og skønnes fuld reel med hensyn til hendes ønske om rehabilitering.”

Den 10. november 1998 orienterede Lemvig Kommune A om varighedsbegrænsningen som for hendes vedkommende ville medføre at dagpengeudbetalingen ville ophøre den 31. marts 1999, hvis ikke kommunen inden denne dato fandt grundlag for at forlænge dagpengeperioden.

I kommunens journalark er følgende anført den 11. november 1998

”Statusbedømmelse modtaget. Ud fra (B)’s vurdering er det sandsynligt at regne med at pgl. kommer tilbage til arbejdet på et tidspunkt og ellers kan han ikke udtale sig mere om prognosen nu.

Dvs. idet pgl. venter på MR scanning, kan der ikke tages stilling til yderligere nu. Vi kan kun vente. Dette er min vurdering.

Opr. til pgl. Pgl. oplyser, at hun har meget ondt og ikke kan starte på f.eks. kursus eller en arbejdsprøve. Hun har fået at vide, at der er 11 ugers ventetid på MR scanning og hun er henvist den 11.11.1998. Pgl. siger, at hun håber på raskmelding tilbage til tidligere arbejde, men naturligvis ikke kan sige om det kommer til at gå sådan. Hun skal MR scannes, idet der ingen forklaring er nu på hendes rygsmerter. Man håber at finde årsagen og at hun således kan komme i en anden behandling. Pgl. ringer hertil, hvis der sker ændringer.”

Under henvisning til dagpengelovens bestemmelse om vurdering af dagpengesager mindst hver 8. uge bad Lemvig Kommune den 23. januar 1999 A om at henvende sig til kommunen senest den. 1. februar 1999.

Kommunens sagsbehandler har den 26. januar 1999 i journalarket anført følgende

”Opringning fra pgl. Hun oplyser, at hun har talt med (Y) Sygehus, hun var blevet lovet scanning omkring uge 4, nu er det skubbet til uge 8.

Hun er meget frustreret over situationen, og ved snart ikke hvad hun skal gøre.

Pgl. går til fys. behandling på (Z) sygehus 2 gange om ugen fortsat.

Vi aftaler, at jeg hører fra pgl. efter scanning, og så håber vi på en afklaring af hendes situation. Varighed den 31.3.99.”

På baggrund af A’s oplysninger i telefonsamtale den 17. februar 1999 om at der ikke ved MR-scanningen var konstateret nogen ”særlig” ændring, og at hun nu var anbefalet rygtræning på Z Sygehus, samt at varighedsbegrænsningen for A ville indtræde den 31. marts 1999, bad Lemvig Kommune den 18. februar 1999 om en statusbedømmelse fra læge B på Y Central Sygehus. Kommunen bad lægen om en vurdering af følgende

· Kan pågældende forventes raskmeldt inden for 26 uger efter varighedsbegrænsningen - dvs. senest 30.9.99.?

· Kan pågældende forventes raskmeldt til tidligere arbejde?

· Hvilke behandlingsmuligheder er der og hvilke er iværksat ?

· Skal revalidering eller pension overvejes?”

I statusattest af 1. marts 1999 har læge B bl.a. skrevet således

”Herinde findes pt. uden tegn til diskusprolaps. Der forsøges umiddelbart aflastning og blokadebehandling uden effekt, siden individuel fysioterapi med øvelser og bassintræning, også dette uden gennemslag i behandlingen. Medicineret med maksimale ikke-opioide behandling.

MR-scanning af 09.02.99 uden abnormiteter, som forklarer pt.s gener. Er blevet foreholdt, at eneste behandlingstilbud er rygstyrkende træning, ved hvilket der er gode chancer for, at hun vil kunne varetage et ikke-rygbelastende arbejde igen.

Det er ikke muligt eksakt at udsige noget om pt.s prognose, men principielt vil hun med gode chancer atter kunne blive fuld erhvervsaktiv i ikke-rygbelastende arbejde. Som anført skal behandlingen bestå i rygstyrkende træning, som pågår i fysioterapien ved (Z) Sygehus. Finder ikke, at der er indikation for pension.”

Ifølge Lemvig Kommunes journalark ringede kommunens sagsbehandler den 9. marts 1999 til læge B som på forespørgsel oplyste at det ville være meget sandsynligt med en raskmelding inden for de 26 uger.

I brev af samme dato meddelte kommunen A sin afgørelse om at hendes dagpengeret blev forlænget med seks måneder indtil den 30. september 1999. I brevet har kommunen endvidere skrevet følgende

”Forlængelsen er naturligvis betinget af, at du ikke i mellemtiden kan raskmeldes, ligesom det er en betingelse, at der i hele perioden, hvor dagpengene er forlænget, fortsat vil være en lægelig sikker forventning om raskmelding til stede senest den 30/9 1999. I modsat fald vil du ikke længere være berettiget til sygedagpenge.”

Den 17. maj 1999 skrev kommunen følgende i sine journalark

”Opringning til (A). (A) er udskrevet fra (Y) Sygehus. Rygtræningsprogrammet har ikke, som forventet af (B), hjulpet hende det mindste. Hun oplyser, at hun intet kan foretage sig, og at hun højest kan gå 300 m. Hun har meget ondt. Hun skal tale med (C) [egen læge; min bemærkning] en af dagene, når han har modtaget journaler fra (Y). Hun vil have undersøgt om der ikke er mulighed for hjælp andre steder. Hun pusler selv med tanken om at få opereret guld i ryggen, men har ikke drøftet dette med lægen endnu. Vi aftaler konkret, at (A) skal kontakte mig igen, når hun har været hos (C). Jeg vil så skulle indhente en ny status på (A) - fordi hvis det ikke længere er sandsynligt at hun kan behandles rask, kan dagpengeudbetaling ikke fortsætte. I hvert fald skal undersøges om der er et nyt forlængelsesgrundlag - revalidering eller pension. Umiddelbart er (A) ikke stemt for noget af dette. Hun mener, der må findes en eller anden form for behandling.”

Den 3. juni 1999 har kommunen skrevet således på journalarket

”Opringning til (A), da hun havde lovet at ringe efter besøg hos lægen. Hun fortæller at (C) ikke kan tilbyde andre behandlingsmuligheder end, hvad hun allerede har prøvet i (Y)-by. Rygtræningsprogrammet har imidlertid ikke hjulpet (A) - hun kan stadig ikke arbejde - ligesom hun slet ikke kan forestille sig et arbejde, som ville kunne tage højde for hendes rygsmerter/problemer. Jeg fortæller at jeg allerede i dag vil bede (C) om en ny statusbedømmelse, da jeg ikke kan opretholde forlængelse af sygedagpengeretten, når der ikke længere er udsigt til raskmelding inden 26 uger. Jeg må undersøge mulighederne for revalidering eller pension, hvilket (A) godt kan forstå. Hun har hørt om en veninde, som har fået et flex-job - og spørger lidt til det. Jeg forklarer, at dette kan iværksættes, såfremt revalidering ikke er muligt - og såfremt hun er erkendt revalidend. Jeg lover at vende tilbage, når jeg har hørt fra lægen.”

Af statusattest af 10. juni 1999 fra A’s egen læge, C, fremgår følgende

”Gennem en del år tilbagevendende ryggener, sidst i marts 98, hvor hun udviklede lave rygsmerter. Har siden været i behandling og udredning, senest gennem reumatologisk afd., hvorfra hun nu er afsluttet, efter at man har konkluderet at der ikke er grundlag for kirurgisk intervention, men at man bør fortsætte med genoptræning i fysiurgisk regi.

Forløbet har været langvarigt, og pt. træner fortsat intensivt for at eliminere lændesmerterne. Det er svært/umuligt at forudsige med sikkerhed at tilstanden vil være forenelig med raskmelding til fuld arbejdsduelighed inden 30.09.

Hvis man henholder sig til MTV rapporten fra sundhedsministeriet bør man forvente fuld restitution. Pt. har været igennem hele behandlersystemet med komplet udredning, og der er fra alle sider fokuseret på, at der ikke findes yderligere behandlingsmuligheder. Der er intet der tyder på at der er et varigt erhvervsevnetab, men derimod kunne der være grundlag for revalidering til et ikke-rygbelastende arbejde. Der er i hvert fald på nuværende tidspunkt ikke grundlag for pensionsansøgning.”

Lemvig Kommune meddelte herefter følgende i brev af 19. juni 1999

”Efter din henvendelse til dagpengekontoret den 3.6.99 blev der ifølge aftale indhentet nye lægelige oplysninger fra din læge (C). Dette på baggrund af, at du oplyste, at du ikke længere kan se du kan raskmeldes senest den 30.09.99 og ej heller kan se mulighederne for at finde et arbejde hvor der kan tages de nødvendige skånehensyn til din ryglidelse.

(C) har i statusbedømmelse af 10.6.99 vurderet, at det ikke er muligt at sige noget om datoen for en raskmelding.

Ligeledes skriver han, at lidelsen ikke giver et varigt erhvervsevnetab, men at den nuværende behandling efter MTV rapporten fra sundhedsministeriet, skulle kunne genskabe arbejdsdygtigheden.

På baggrund af disse oplysninger er det på møde i socialforvaltningen besluttet, at din dagpengeudbetaling stoppes fra den 27.6.99, således at dette bliver den sidste dag med udbetaling af sygedagpenge.

Forlængelse af sygedagpenge var betinget af, at du ikke i mellemtiden kunne raskmeldes, ligesom det var en betingelse, at der i hele perioden, hvor dagpengene er forlænget, fortsat vil være en lægelig sikker forventning om raskmelding til stede senest den 30.9.99. Da dette ikke længere er tilfældet, er du ikke længere berettiget til sygedagpenge.

Samtidig har vi vurderet mulighederne for forlængelse udfra sandsynligheden for iværksættelse af revalidering, men da lægen skriver, at din lidelse ikke giver et varigt erhvervsevnetab, så kan du ikke betragtes som revalidend.

Beslutningen er truffet med baggrund i Lov om dagpenge eller fødsel nr. 632 af 22. juli 1997 § 22, stk. 1 nr. 1 og 2 jf. § 48 stk. 1, nr. 1 og 2 i bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994.

Kommunen har efter denne bestemmelse mulighed for at dispensere fra varighedsbegrænsningen, når det anses for overvejende sandsynligt, at revalidering, herunder arbejdsprøvning, vil blive iværksat eller når den pågældende er under eller venter på lægebehandling, der må antages at kunne genskabe arbejdsdygtigheden inden for højest 26 uger.

”

A klagede over kommunens afgørelse den 12. juli 1999. Hun skrev bl.a. således i klagen

”Jeg mener ikke alle muligheder er afsøgt, og ønsker derfor et møde den 5. august 1999, (under forudsætning af at alle parter kan deltage (ferie m.v.)), hvor min egen læge, dagpengekontoret og min faglige organisation (X) deltager.

Helt konkret kan jeg ikke forstå, hvorfor jeg ikke kan arbejdsprøves, revalideres eller på anden måde ’sluses’ ud i f.eks. flexjob eller anden beskyttet arbejde.

Af brevet den 19. juni kan jeg se at jeg ikke er syg nok til dagpenge og heller ikke rask nok til et ordinært job. Der henvises til at jeg går i behandling med MTV, men at dette ikke umiddelbart giver mig en raskmelding. Derfor ønsker jeg en drøftelse af hvilke muligheder der så er for tilknytning til arbejdsmarkedet.”

Af kommunens journalark fra den 2. august 1999 fremgår det at det foreslåede møde blev udsat til efter Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amts behandling af klagesagen.

Den 4. august 1999 er der på Lemvig Kommunes journalark anført at kommunen på grund af usikkerhed om betydningen af statusattesten af 10. juni 1999 indhentede en uddybende attest fra lægen.

Den 10. august 1999 skrev Lemvig Kommune derfor følgende til læge C

”Du anfører i din statusattest dateret 10. juni 1999 citat: ’At der ikke er et varigt erhvervsevnetab, men derimod kunne der være grundlag for revalidering til et ikke-rygbelastende arbejde’.

Vi har svært ved at tolke denne udtalelse. På den ene side kan bemærkningen om, at der ikke er et erhvervsevnetab tolkes derhen, at pågældende ikke har tabt erhvervsevnen og derfor kan virke igen indenfor sit nuværende eller lignende beskæftigelsesområde. Omvendt peger du på revalidering, hvilket indeholder, at der er nogen reduktioner i arbejdsevnen.

Vi vil gerne, om du vil belyse dette nærmere.”

Læge C uddybede sin statusattest i brev af 12. august 1999. Han anførte følgende

”At der ikke er et varigt erhvervsevnetab begrundes i MTV rapporten, som påpeger dette i forbindelse med ikke-kirurgiske ryglidelser. Dette skal så ses i forhold til at patienten vil være funktionsmæssigt hæmmet af sine symptomer i en længere periode, og i den periode ikke ville kunne påtage sig ikke-rygbelastende arbejde. Derfor vil hun tidligere kunne genindtræde på arbejdsmarkedet, hvis man revaliderede hende til et ikke-rygbelastende arbejde.

Patienten står i en principiel problematisk situation, og for at få en endelig afklaring kan jeg anbefale, at man får udført reumatologisk speciallægeundersøgelse.”

Lemvig Kommune fastholdt sin afgørelse og sendte herefter sagen til Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt den 27. august 1999.

I brev af 31. august 1999 bekræftede det sociale nævn at have modtaget sagen og sendte samtidig hermed kommunens redegørelse for sagen til A så hun kunne få lejlighed til at komme med sine bemærkninger hertil.

Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt tiltrådte den 30. november 1999 kommunens afgørelse. Nævnet begrundede afgørelsen således

”Efter at rygtræningsforløbet på (Z) Sygehus var afsluttet uden positivt resultat, finder nævnet ikke, at det var tilstrækkeligt sandsynligt, at De ville kunne komme i arbejde igen på normale vilkår inden den 30. september 1999. Der var således ikke grundlag for forlængelse efter dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 2, jfr. vedlagte dagpengebekendtgørelse § 37, nr. 2.

Nævnet er opmærksom på, at De den 9. marts 1999 fik meddelt forlængelse for perioden frem til den 30. september 1999. Det var imidlertid fra kommunen præciseret, at forlængelsen til stadighed var betinget af, at De fortsat opfyldte betingelserne for forlængelse. Da det efter rygtræning viste sig, at det ingen effekt havde haft, fandtes betingelsen for forlængelse således ikke længere opfyldt.

Nævnet finder endvidere ikke, at det kan lægges til grund som overvejende sandsynligt, at revalidering vil være påkrævet.

Nævnet har lagt vægt på, at det fortsat ikke kan afvises, at De på et tidspunkt vil kunne genoptage ikke-rygbelastende arbejde, uden at dette vil forudsætte revalidering. Der findes således heller ikke grundlag for forlængelse af dagpengene med henvisning til dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, jfr. dagpengebekendtgørelsens § 37, nr. 1.”

Fagforbundet X klagede den 21. december 1999 på A’s vegne. I et uddybende klagebrev af 27. december 1999 skrev forbundet bl.a. således

”Lægelige oplysninger

Til brug for sagens behandling foreligger oplysninger fra egen læge. Denne oplyser i sin konklusion, at ’patienten vil være hæmmet i sine symptomer i en længere periode, og i denne periode ikke vil kunne påtage sig ikke ryg-belastende arbejde’. Egen læge anbefaler revalidering til ikke-rygbelastende arbejde, og anbefaler desuden, at man får udført reumatologisk speciallægeundersøgelse.

Det fremgår hverken af kommunens sagsbehandling eller af Nævnets afgørelse, hvori man er uenig med egen læge. Til forståelse for nævnets afgørelse, skal vi derfor anmode om en individuel lægefaglig begrundelse for at undlade at søge sagen yderligere belyst.

Erhvervsevne- og arbejdsevne vurdering

Vi er forundret over at Lemvig Kommune gentagne gange henviser til det manglende varige tab af erhvervsevne, når sagen i øvrigt ikke omhandler førtidspension.

I henhold til Vejledning om Aktiv socialpolitik, pkt. 231, skal grundlaget for en revalideringsvurdering ske ud fra arbejdsevnekriteriet - ikke ud fra erhvervsevnekriteriet.

Ved vurdering af arbejdsevnen skal der tages udgangspunkt i en fremadrettet vurdering med fokus i personens muligheder, ud fra en samlet vurdering af arbejdsfunktion og sygdomssymptomer. Samme vurderingsmetode ligger til grund for tilkendelse af fleksjob, når der ikke er revalideringsmæssige muligheder til stede. Betydningen af en lidelses ’varighed’ er væsentlig forskellig fra erhvervsevnekriteriet til arbejdsevne-kriteriet.

(A) har nu været uarbejdsdygtig i knap 2 år, vort medlem forventes ikke at kunne vende tilbage til hidtidig jobområde, og der er ikke aktuelle tegn på forandring af de helbredsmæssige forhold. Vi er derfor forundret over at der på intet tidspunkt i sagen er foretaget en vurdering med udgangspunkt i arbejdsevnekriteriet. Dette er en væsentlig mangel i sagens behandling, og skal derfor anmode om at dette finder sted.

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område §§ 4 og 5

Efter retssikkerhedslovens § 4 skal borgeren medvirke ved behandling af sin sag. Kommunen skal desuden efter sygedagpengeloven udarbejde en handlingsplan og forsøge at medinddrage borgeren i planen for at komme tilbage til arbejdsmarkedet.

Vort medlem har under sagens forløb bedt om at få iværksat revalidering, herunder afklarende forrevalidering, samt eventuelt etablering af fleksjob, såfremt andre foranstaltninger ikke kunne medføre beskæftigelse i ordinært arbejde. (A) har desværre ikke været inddraget i kommunens beslutninger, hvilket efter vor opfattelse er en overtrædelse af § 4.

Kommunen har endvidere til opgave at foretage en helhedsvurdering efter Retssikkerhedslovens § 5. Borgeren har krav på at få sin sag behandlet i forhold til alle de muligheder der findes for at give hjælp. Kommunens indsats har primært været koncentreret om udbetaling af dagpenge, medens støtte omkring tilbagevenden til arbejdsmarkedet ikke har været iværksat.

Kommunen kunne eksempelvis have iværksat arbejdsprøvning, virksomhedsrevalidering, daghøjskole på forrevalidering, således at (A) fortsat bevarede en tilknytning til arbejdsmarkedet og vedligeholdt sin rest-arbejdsevne. Lemvig Kommune har IKKE iværksat aktive hjælpeforanstaltninger, hvilket kommunen er forpligtet til i henhold til § 5.

Det er vor opfattelse at Lemvig Kommune har udvist passivitet, hvilket har betydet at vort medlem dels har været uden tilknytning til arbejdslivet i næsten 2 år, og dels står uden forsørgelse eftersom familien ikke er berettiget til kontanthjælp efter reglerne for tilkendelse af kontanthjælp.

Vi anmoder derfor Det sociale Nævn om at genbehandle sagen med udgangspunkt i Retssikkerhedslovens §§ 4 og 5.”

Det sociale nævn svarede fagforbundet i brev af 29. december 1999 og sendte samme dato sagen til Den Sociale Ankestyrelse med meddelelse om at nævnet fastholdt afgørelsen. Af nævnets svar til forbundet fremgår bl.a. følgende

”Nævnet skal henvise til begrundelsen for sin afgørelse i svarbrevet af 30. november 1999, hvori det er anført, at det fortsat ikke kan afvises, at (A) vil kunne genoptage ikke-rygbelastende arbejde, uden at dette vil forudsætte revalidering. Den omstændighed, at det ikke er muligt at genoptage arbejde i en periode, begrunder således ikke i sig selv revalidering.

For så vidt angår spørgsmålet om speciallægeundersøgelse har nævnet fundet sagen tilstrækkeligt lægeligt belyst for vurdering af muligheden for forlængelse af dagpenge og afklaring af nødvendigheden af revalidering gennem de foreliggende erklæringer fra egen læge og fra 1. reservelæge (B). Det ligger udenfor nævnets kompetence at udtale sig om, hvorvidt der af diagnostiske og prognostiske grunde måtte være behov for yderligere lægelige undersøgelser, når det ikke er af afgørende betydning for vurderingen af, om der på nuværende tidspunkt er grundlag for at forlænge dagpengene eller fastslå revalideringsbehov.

For så vidt angår Deres bemærkninger om eventuel etablering af fleksjob bemærkes, at fleksjob i henhold til aktivlovens § 71 først tilbydes, når det er afklaret, at beskæftigelse på normale vilkår på arbejdsmarkedet ikke vil kunne opnås.

Med henvisning til ovenstående bemærkninger finder nævnet ikke grundlag for genoptagelse af sagen, der derfor dags dato med bilag er videresendt til Den Sociale Ankestyrelse til behandling af spørgsmålet om, hvorvidt sagen skønnes at være af principiel betydning.”

Fagforbundet klagede i brev af 3. januar 2000 over at det sociale nævn i sit svar ikke var kommet ind på alle de problemstillinger som forbundet havde nævnt i sin klage af 27. december 1999.

Den 17. januar 2000 anførte Det Sociale Nævn for Ringkøbing Amt bl.a. således i sit svar til forbundet

”Egen læge har i erklæring af 12. august 1999 anført følgende

. ’patienten vil være funktionsmæssigt hæmmet af sine symptomer i en længere periode, og i den periode ikke ville kunne påtage sig ikke-rygbelastende arbejde. Derfor vil hun tidligere kunne genindtræde på arbejdsmarkedet, hvis man revaliderede hende til et ikke-rygbelastende arbejde. Patienten står i en principiel problematisk situation, og for at få en endelig afklaring kan jeg anbefale, at man får udført reumatologisk speciallægeundersøgelse.’

Nævnet har i sin afgørelse blandt andet lagt vægt på, at det fortsat ikke kan afvises, at (A) vil kunne genoptage ikke-rygbelastende arbejde, uden at dette vil forudsætte revalidering. I nævnets brev af 29. december 1999 er dette uddybet med, at den omstændighed, at det ikke er muligt at genoptage arbejde i en periode, ikke i sig selv begrunder revalidering.

For så vidt angår egen læges bemærkning om reumatologisk speciallægeundersøgelse har De anført, at nævnet ikke har forholdt sig til dette angivne behov for yderligere belysning af sagen.

Vedrørende dette skal imidlertid henvises til nævnets angivelse af, at der ud fra de foreliggende lægelige oplysninger ikke findes at være sandsynliggjort en bestemt frist (26 uger) for mulig raskmelding. Der findes ikke i dagpengelovens § 22 hjemmel for forlængelse af sygedagpengene med henvisning til behov for yderligere undersøgelser. Som anført i nævnets brev af 29. december 1999 er der ikke herved taget stilling til, hvorvidt der af andre årsager er behov for yderligere undersøgelser. Da dette ikke er afgørende for spørgsmålet om forlængelse af sygedagpengene, er der imidlertid ikke i denne sag fundet behov for indhentelse af sådanne undersøgelser.

Der ses således ikke at være egentlig uoverensstemmelse med egen læges udtalelse.

For så vidt angår Deres argumentation ud fra arbejdsevnekriteriet bemærkes, at overvejelser herom ikke i forhold til de konkrete lovmæssige muligheder i dagpengelovens § 22, stk. 1 ses af betydning for spørgsmålet om forlængelse af sygedagpengene.

På samme måde ses heller ikke efterfølgende bedømmelse af forløbet ud fra en helhedsvurdering at være afgørende for den konkrete vurdering af berettigelse til forlængelse af sygedagpenge. En udtalelse herom findes således at ligge udenfor nævnets kompetence i den konkrete klagesag.

Til Deres anbringende om, at kommunen kunne have iværksat revalidering, kan bemærkes, at betingelsen for at forlænge dagpengeperioden udover varighedsbegrænsningen med hjemmel i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, er, at revalidering på forlængelsestidspunktet måtte anses for overvejende sandsynlig.

Dette har nævnet - som anført i afgørelsen af 30. november 1999 - ikke fundet at kunne lægge til grund, blandt andet fordi det måtte anses for uafklaret, om andre erhvervsrettede aktiviteter ville være tilstrækkelige til at bringe (A) tilbage på arbejdsmarkedet, jfr. aktivlovens § 46, stk. 2.

Derimod er der ikke med nævnets afgørelse taget stilling til, om revalidering efterfølgende kan vise sig nødvendig.”

Den 25. januar 2000 afviste Den Sociale Ankestyrelse at behandle sagen idet styrelsen ikke mente at sagen havde principiel eller generel betydning. Styrelsen begrundede afvisningen således

”Begrundelsen herfor er, at afgørelsen beror på en konkret skønsmæssig vurdering af Deres helbredsforhold, og om der den 27. juni 1999 var grundlag for yderligere forlængelse af dagpengeperioden.

Nævnets afgørelse strider ikke på det foreliggende grundlag imod Ankestyrelsens praksis. Den skønnes heller ikke at have generel betydning for retsanvendelsen på området.

Det bemærkes, at bestemmelsen i retssikkerhedslovens § 63 ikke skal forstås sådan, at Ankestyrelsen ved vurderingen af, om en sag skal antages til behandling, skal påse om sagen har været korrekt behandlet i nævnet i enhver henseende.

Ankestyrelsen skal kun tage stilling til, om sagen indeholder spørgsmål af principiel eller generel betydning.”

Dagen før havde fagforbundet skrevet til Ankestyrelsen at forbundet bl.a. var utilfreds med at nævnet ikke havde taget stilling til Lemvig Kommunes sagsbehandling, herunder helhedsvurdering, medinddragelse af borgeren og tidlig målrettet indsats. I den forbindelse bad forbundet Den Sociale Ankestyrelse om at vurdere Lemvig Kommunes samlede indsats under sygedagpengeforløbet og det sociale nævns bemærkning om at en helhedsvurdering lå uden for nævnets kompetence.

Den Sociale Ankestyrelse svarede i brev af 6. marts 2000 at styrelsen havde gennemgået sagen igen. Styrelsen mente imidlertid ikke at der var fremkommet nye oplysninger der kunne bevirke en ændret vurdering af hvorvidt sagen var principiel eller generel.

Fagforbundet klagede til mig i brev af 1. august 2000. Af brevet fremgår bl.a. følgende

”Lemvig Kommune har efter vores opfattelse udvist en alvorlig grad af passivitet under denne sags behandling. Kommunen følger ikke Sygedagpengelovens § 24, vedrørende opfølgning (senest efter 8 uger), udarbejdelse af handlingsplan (efter 6 måneder), inddragelse af andre aktører herunder virksomhed, fagforening eller AF. Intentionerne med denne bestemmelse er at inddrage borgeren optimalt, for at undgå marginalisering og udstødning fra arbejdsmarkedet.

Dette har ikke fundet sted. Eneste handling fra kommunens side har været at indhente lægefaglig vurdering. Der foreligger ikke én eneste socialfaglig vurdering hvor medlemmet aktivt har været inddraget i beslutningen.

Medlemmet har selv orienteret kommunen om behandlingsforløbet, men har ikke modtaget rådgivning medens sygedagpengesagen forløber.

Kommunen er helt klart vidende om at (A)’s situation er alvorlig, langvarig og med fare for alvorlige sociale og økonomiske konsekvenser. Alligevel undlader kommunen at inddrage vort medlem og andre aktører i et forsøg på at løse den åbenlyse alvorlige situation.

Vi finder at denne form for sagsbehandling er i strid med Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område på følgende punkter

Ombudsmandens udtalelse

Sammenfatning

Resumé

En kommune traf afgørelse om ophør af sygedagpenge. Kommunen vurderede, især på grundlag af erklæring fra egen læge, at det ikke var overvejende sandsynligt at revalidering ville blive iværksat.

Efter at kvinden havde klaget til det sociale nævn over kommunens afgørelse om ophør af sygedagpenge, indhentede kommunen en supplerende udtalelse hos hendes egen læge for at få afklaret forståelsen af den oprindelige erklæring. På grundlag af den nye erklæring fastholdt kommunen sin afgørelse og sendte sagen videre til det sociale nævn.

Ombudsmanden kritiserede at kommunen ikke havde partshørt den sygemeldte kvinde over lægeerklæringerne fra hendes egen læge.

Ombudsmanden var i øvrigt enig i at den oprindelige erklæring var tvetydig. Under hensyn til denne tvetydighed mente ombudsmanden ikke at den oprindelige erklæring havde været tilstrækkelig til at vurdere om kvinden opfyldte betingelserne for forlængelse af sygedagpengeperioden.

Kvinden havde ikke i sin klage til det sociale nævn klaget over at en række sagsbehandlingsregler ikke var fulgt af kommunen.

Ombudsmanden var af den opfattelse at det sociale nævn af egen drift skal kontrollere om en kommune har overholdt de sagsbehandlingsregler der har karakter af garantiforskrifter. Ombudsmanden var enig med Den Sociale Ankestyrelse i at opfølgningsbestemmelsen i § 24, stk. 1 og 2, i sygedagpengeloven og bestemmelserne i retssikkerhedslovens §§ 4-7 er garantiforskrifter. Ombudsmanden mente derfor det var beklageligt at det sociale nævn ikke af egen drift havde bedømt om kommunen i den konkrete sag havde opfyldt disse regler, og om det i benægtende fald skulle have nogen konsekvens. (J.nr. 2000- 2386-025).