Afslag på aktindsigt i korrespondance mellem ministerier om Danmarks tiltrædelse af Nice-traktaten

§ 4, stk. 1, i offentlighedsloven, lov nr. 572 af 19. december 1985, har følgende ordlyd

’§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.’

§ 10 i offentlighedsloven udgør en undtagelse til § 4. Bestemmelsen har bl.a. følgende ordlyd

’§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke

Brevveksling mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove.

’

I betænkning nr. 857/1978 som dannede grundlag for offentlighedsloven, er på s. 230 bl.a. anført følgende

’Denne undtagelsesbestemmelse [§ 10, nr. 2] omfatter således alene brevveksling mellem to eller flere ministerier og kun om lovgivning , dvs. ikke om administrative retsforskrifter eller andre administrative foranstaltninger, ( ). Bestemmelsen kan dernæst kun antages at vedrøre brevveksling i forbindelse med overvejelser om udarbejdelse og/eller gennemførelse af lovgivning ( ).

Undtagelsen kan dog omvendt ikke anses for begrænset til kun at gælde formelig brevveksling, men også anden udveksling af dokumenter, f.eks. af notater, må være omfattet, dog under forudsætning af, at dokumentet er udarbejdet af et ministerium. Notater, der er udarbejdet af en underordnet myndighed, f.eks. et direktorat, og som medsendes som bilag til en høring fra et ministerium til et andet, vil således ikke være omfattet af undtagelsesbestemmelsen.’

På side 235 i betænkning nr. 857/1978 under punktet ’Udvalgets overvejelser’ er følgende bl.a. anført

’For så vidt angår den centrale politiske beslutningsproces på statsligt niveau følger det således af principielle forfatningsretlige synspunkter, at regeringen udadtil må betragtes som en enhed, hvorfor det for regeringsarbejdets funktionsmuligheder er af afgørende betydning, at udenforstående ikke har adgang til at blive gjort bekendt med regeringens interne overvejelser, herunder med eventuelle meningsforskelle blandt regeringens medlemmer.

’

Det fremgår således af forarbejderne til undtagelsesbestemmelsen at § 10, nr. 2, har til hensigt at beskytte den politiske beslutningsproces, og at anvendelsen af bestemmelsen er nøje knyttet til overvejelser om gennemførelse og udarbejdelse af lovgivning.

John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), skriver i overensstemmelse hermed på side 199

’Omfattet af bestemmelsen er brevveksling om, hvorvidt lovforslag bør udarbejdes - f.eks. brevveksling om ratifikation af mellemfolkelige overenskomster, hvis opfyldelse kræver lovgivning, eller om afgivne kommissionsbetænkninger, der indeholder indstilling om fremsættelse af lovforslag - samt brevveksling om udarbejdelse af lovudkast, hvad enten der er tale om høring over lovudkastet i dets helhed eller blot om enkelte spørgsmål i forbindelse hermed.’

Se også Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 279.

§§ 19 og 20 i grundloven (Danmarks Riges Grundlov - lov nr. 169 af 5. juni 1953) fastlægger den forfatningsretlige fremgangsmåde for indgåelse af traktater. Bestemmelserne har følgende ordlyd

’§ 19. Kongen handler på rigets vegne i mellemfolkelige anliggender. Uden Folketingets samtykke kan han dog ikke foretage nogen handling, der forøger eller indskrænker rigets område, eller indgå nogen forpligtelse, til hvis opfyldelse Folketingets medvirken er nødvendig, eller som i øvrigt er af større betydning. Ej heller kan kongen uden Folketingets samtykke opsige nogen mellemfolkelig overenskomst, som er indgået med Folketingets samtykke.

§ 20. Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov i nærmere bestemt omfang overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.

Stk. 2. Til vedtagelse af lovforslag herom kræves et flertal på fem sjettedele af Folketingets medlemmer. Opnås et sådant flertal ikke, men dog det til vedtagelse af almindelige lovforslag nødvendige flertal, og opretholder regeringen forslaget, forelægges det folketingsvælgerne til godkendelse eller forkastelse efter de for folkeafstemninger i § 42 fastsatte regler.’

De dokumenter De blev nægtet aktindsigt i, drejede sig om den lovgivningsmæssige opfyldelse af Nice-traktaten set på baggrund af grundlovens §§ 19 og 20. Hovedformålet var at afklare om tiltrædelsen indebar at proceduren i grundlovens § 20 skulle iagttages. Brevvekslingens genstand var således hovedsagelig valg af den grundlovsmæssigt set korrekte lovgivningsform. Dokumenterne angik i denne forstand lovgivning.

Jeg har overvejet om udtrykket ’lovgivning’ har en snævrere betydning i § 10, nr. 2, end sædvanlig således at lovgivning til opfyldelse af traktatmæssige forpligtelser falder uden for begrebet. Set i lyset af formålet med § 10, nr. 2 - at beskytte den politiske beslutningsproces i regeringen - mener jeg imidlertid ikke at en sådan fortolkning vil være holdbar. En sådan fortolkning har heller ikke støtte i offentlighedslovens forarbejder.

Jeg er derfor enig med Justitsministeriet i at de pågældende dokumenter kunne undtages i henhold til offentlighedslovens § 10, nr. 2.

Ministeriet ses ikke at have taget stilling til om dokumenterne desuagtet kunne udleveres til Dem i henhold til bestemmelsen om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. Jeg har derfor samtidig hermed bedt ministeriet tage stilling til om dokumenterne eventuelt kan udleveres til Dem på dette grundlag.

Blandt sagens akter er et omfattende materiale som notater, brevveksling mv. i forbindelse med udarbejdelsen af selve Nice-traktaten. Disse dokumenter har ministeriet efter det oplyste anvendt som baggrundsmateriale ved udarbejdelsen af Nice-redegørelsen. Dokumenterne vedrører indgåelse af selve traktaten og kan derfor ikke undtages i medfør af § 10, nr. 2. Dele af materialet synes desuden at være udfærdiget af EU-institutioner og er således ikke brevveksling mellem danske ministerier. Justitsministeriet har oplyst at ministeriet ’ikke har anset dette materiale for korrespondance i forbindelse med udarbejdelsen af Nice-redegørelsen’.

Jeg forstår at ministeriet ikke mener at materialet var omfattet af Deres anmodning om aktindsigt.

Jeg er enig med ministeriet i at det omhandlede materiale ikke direkte var omfattet af Deres anmodning af 1. marts 2001 om aktindsigt. Under hensyn til at materialet lå i den sag De bad om indsigt i, og til den usikkerhed der har været undervejs med hensyn til hvilke dokumenter der indgik på sagen, burde ministeriet efter min mening have oplyst Dem om at materialet fandtes, og spurgt Dem om Deres anmodning tillige gjaldt dette materiale.

Jeg har samtidig hermed meddelt ministeriet min opfattelse og henstillet at ministeriet genoptager sagen med henblik på at afklare om De ønsker aktindsigt i dette materiale, samt i bekræftende fald tager stilling til spørgsmålet.

Jeg har udbedt mig underretning om Justitsministeriets svar.”

Justitsministeriet rettede herefter henvendelse til Dem og skrev bl.a. følgende

”

Justitsministeriet skal i den anledning meddele, at ministeriet har overvejet, om den brevveksling, der foreligger mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af ministeriets redegørelse af 26. februar 2001 for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice-traktaten bør udleveres til Dem efter princippet om meroffentlighed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. Justitsministeriet har imidlertid - ud fra samme hensyn til beskyttelse af den politiske beslutningsproces, der ligger bag undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 2 - ikke fundet grundlag for at meddele meroffentlighed.

Blandt sagens akter er et omfattende materiale bestående af notater, brevveksling mv. i forbindelse med udarbejdelsen af selve Nice-traktaten - dokumenter, der har været anvendt som baggrundsmateriale ved udarbejdelsen af selve Nice-redegørelsen.

Justitsministeriet skal i den anledning anmode Dem om at oplyse, om Deres anmodning om aktindsigt i korrespondancen mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet samt anden korrespondance i henhold til denne sag skal forstås således, at anmodningen også omfatter ovennævnte materiale.’”

Jeg meddelte den 13. december 2002 Justitsministeriet at jeg tog Justitsministeriets henvendelse til efterretning, og at jeg ikke foretog mig mere i sagen på det foreliggende grundlag.

Afslag på aktindsigt i korrespondance mellem ministerier om Danmarks tiltrædelse af Nice-traktaten

Ved brev af 1. marts 2001 skrev A til justitsministeren

”Hermed ansøges om aktindsigt i henhold til Offentlighedslovens § 4 stk. 1 i forbindelse med Justitsministeriets redegørelse ’for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice-traktaten’ af 27/2- 2001.

I redegørelsen fremgår det, på side 4 og side 41, at den er udarbejdet i samarbejde mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet. Den korrespondance, der har været mellem disse tre ministerier, samt anden korrespondance i henhold til denne sag, ønskes der hermed aktindsigt i efter Offentlighedslovens § 5 stk. 1.”

Justitsministeriet traf den 15. marts 2001 følgende afgørelse

”I et brev af 1. marts 2001 (...) har De anmodet om aktindsigt i den brevveksling, der foreligger mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af Justitsministeriets redegørelse af 26. februar 2001 for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice-traktaten. De har i brevet endvidere anmodet om aktindsigt i ’anden korrespondance i henhold til denne sag.’

I den anledning kan det oplyses, at den nævnte redegørelse har haft til formål at afklare, hvilken forfatningsretlig fremgangsmåde der skal følges i forbindelse med gennemførelsen af lovforslaget om Danmarks ratifikation af Nice- Traktaten, jf. nu lovforslag L 179 af 2. marts 2001 om ændring af lov om Danmarks tiltrædelse af De Europæiske Fællesskaber og Den Europæiske Union. Der henvises nærmere til redegørelsens pkt. 1.

Den brevveksling, der foreligger mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet, er således brevveksling mellem ministerier om lovgivning. Sådan brevveksling er undtaget fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 10, nr. 2, og John Vogter, Offentlighedsloven (3. udg., 1998), side 199 ff. Det bemærkes i den forbindelse, at brevvekslingen ikke indeholder oplysninger, som er ekstraheringspligtige efter bestemmelsen i lovens § 11, stk. 1.

Der foreligger ikke herudover brevveksling i sagen.

Justitsministeriet finder herefter ikke grundlag for at imødekomme Deres anmodning om aktindsigt.”

Den 30. april 2001 skrev A til Justitsministeriet

”I henhold til Deres brev af 15. marts 2001 om afslag på aktindsigt i brevvekslingen mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet i forbindelse med udarbejdelsen af Justitsministeriets redegørelse af 26. februar 2001 for ’Visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice- traktaten’, anmodes hermed om en fuldstændig oversigt over de dokumenter, som jeg i ovennævnte brev har fået afslag på at se (sagsnummer 2000-750-0075).”

Ved brev af 22. maj 2001 fra Justitsministeriet modtog A et journalkort over sagen ”Grundlovsredegørelse om Nice-traktaten”, j.nr. 2000- 750-0075. Justitsministeriet skrev samtidig bl.a. følgende

”Justitsministeriet kan herudover oplyse, at der i sagen foreligger en række skrivelser af 27. februar 2001, hvorved den endelige redegørelse for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice-traktaten er sendt til samtlige medlemmer af regeringen - herunder statsministeren og udenrigsministeren - medlemmerne af Folketinget, Folketingets Retsudvalg og Folketingets Europaudvalg.

Med hensyn til den øvrige brevveksling mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet kan det oplyses, at der ikke er foretaget journalisering af denne brevveksling.”

Ved brev af 7. juni 2001 skrev A til Justitsministeriet

”I henhold til Justitsministeriets brev af 22. maj 2001, sagsnr.: 2000-750-0075, vil jeg gerne spørge om følgende: I hvilket omfang foreligger der brevvekslinger mellem ministerier og styrelser, hvor der ikke foretages journalisering?”

Justitsministeriet besvarede A’s anmodning af 7. juni 2001 den 2. juli 2001. Af besvarelsen af den 2. juli 2001 fremgik bl.a. følgende

”

Justitsministeriet kan i den anledning generelt oplyse, at lovgivningen ikke indeholder regler, der forpligter en myndighed til at foretage journalisering.

Enhver statslig myndighed skal dog anvende et journal- og arkivsystem eller et arkiveringssystem, der bidrager til at sikre myndighedens varetagelse af arkivmæssige hensyn. Det følger af § 1 i Rigsarkivets cirkulære nr. 8 af 12. januar 1998 om statslige myndigheders journal- og arkivsystemer.

Det antages at følge af god forvaltningsskik, at en myndighed i almindelighed bør journalisere ind- og udgående post, jf. bl.a. Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), side 144, med henvisning til Folketingets Ombudsmands praksis.

Som oplyst i Justitsministeriets brev af 22. maj 2001 er der ikke foretaget journalisering af den brevveksling, der er sket mellem en række ministerier i sagen ’Grundlovsredegørelse om Nice-traktaten.’ Dette skyldes en beklagelig ekspeditionsfejl.”

Den 3. december 2001 klagede A til mig over Justitsministeriets afslag på aktindsigt. A henviste til ministeriets brev af 2. juli 2001, særligt de tre sidste linjer (sidste afsnit i det ovenfor citerede fra brevet). A skrev bl.a.

”Ved Justitsministeriets brev af 22. maj 2001 modtog jeg et journalkort, der vedrørte den føromtalte Grundlovsredegørelse, men der var intet heri der omhandlede den specifikke brevveksling, som jeg efterspurgte og som Justitsministeriet har anerkendt har fundet sted.

Det er særligt de sidste 3 linier i sidstnævnte skrivelse [Justitsministeriets brev af 2. juli 2001; min bemærkning], jeg skal anmode om Deres fortolkning af og stillingtagen til.

Det er min helt klare opfattelse, at denne begrundelse ikke dækker over Justitsministeriets egentlige motivation for det, der derved reelt bliver et afslag på aktindsigt.

Min begrundelse for at opnå aktindsigt i journalfortegnelsen er selvfølgelig, at jeg ønsker at efterprøve, hvorvidt Justitsministeriets oprindelige afslag på aktindsigt i selve brevvekslingen er holdbar.

Det er således min opfattelse, at der i sagen findes oplysninger, som ikke kan undtages med henvisning til offentlighedslovens § 10 nr. 2 og som jeg derfor har krav på at få udleveret.

Det beklagelige set fra mit synspunkt er, at jeg ikke har mulighed for at efterprøve, om der eksisterer en journaloversigt over brevvekslingen og dermed endnu mindre, om jeg er berettiget til aktindsigt i selve brevvekslingen.”

A bad mig efterprøve om ”det reelt skyldes en ekspeditionsfejl, eller om der foreligger en overtrædelse af ’god forvaltningsskik’ eller andre forvaltningsretlige principper”, og skrev at det var hans opfattelse at ”en journalfortegnelse over den relevante brevveksling under alle omstændigheder må kunne konstrueres, evt. med hjælp fra de andre ministerier der har deltaget i brevvekslingen”.

A anmodede mig endvidere om ”alternativt ( ) at efterprøve, hvorvidt de breve der eventuelt kan fremskaffes i sagen, bør udleveres”.

Jeg bad den 14. december 2001 Justitsministeriet udtale sig i anledning af A’s klage.

Justitsministeriet besvarede min anmodning ved brev af 28. januar 2002. Ministeriet skrev bl.a. således

”

Idet sagens akter vedlægges, kan Justitsministeriet meddele, at ministeriet kan henholde sig til det, der er anført i ministeriets breve af 15. marts 2001, 22. maj 2001 og 2. juli 2001 til (A).

Som det fremgår heraf, er det ministeriets opfattelse, at brevvekslingen i forbindelse med udarbejdelsen af Justitsministeriets redegørelse af 26. februar 2001 for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice-traktaten (Nice-redegørelsen) kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 2, idet der er tale om brevveksling mellem ministerier om lovgivning. Redegørelsen blev således udarbejdet med henblik på stillingtagen til, om den nødvendige lovgivning i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice-Traktaten skulle ske efter den særlige procedure, der er fastlagt i grundlovens § 20, stk. 2.

Justitsministeriet skal - som det fremgår af brev af 2. juli 2001 til (A) - beklage, at der ikke er foretaget journalisering af den pågældende brevveksling i sagen. Det skyldes som anført en ekspeditionsfejl.

Samtidig skal Justitsministeriet beklage, at det ved en fornyet gennemgang af sagen har vist sig, at der foreligger yderligere brevveksling vedrørende udarbejdelsen af Nice-redegørelsen, som ministeriet burde have oplyst (A) om. Justitsministeriet henviser til, at det ved brev af 15. marts 2001 blev meddelt (A), at der ikke forelå brevveksling i sagen vedrørende udarbejdelsen af Nice-redegørelsen udover den brevveksling, der fandt sted mellem Udenrigsministeriet og Statsministeriet. Det bemærkes, at Justitsministeriet ved brev af 22. maj 2001 oplyste, at der forelå en række skrivelser af 27. februar 2001 vedrørende fremsendelse af den endelige Nice- redegørelse.

Der findes i sagen en kopi af et brev af 19. februar 2001 fra Justitsministeriets departementschef, hvorved et udkast af 19. februar 2001 af redegørelsen blev sendt til de øvrige departementschefer mv. med henblik på drøftelse på et departementschefmøde den 20. februar 2001.

Som opfølgning på departementschefmødet sendte Arbejdsministeriet den 21. februar 2001 et brev til Justitsministeriet, hvori det blev meddelt, at Arbejdsministeriet ikke havde bemærkninger til redegørelsens afsnit om EF-traktatens artikel 13 og artikel 137.

Det skyldes en beklagelig ekspeditionsfejl mellem Justitsministeriets ministersekretariat og Lovafdelingen, Statsretskontoret, at ministeriet ikke var opmærksom på denne brevkopi i forbindelse med besvarelsen af (A)’s aktindsigtsbegæring. Det er ministeriets opfattelse, at denne brevveksling også kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 2, men at det naturligvis burde have været oplyst til (A), at der i forbindelse med udarbejdelsen af redegørelsen forelå yderligere brevveksling end brevvekslingen mellem Justitsministeriet, Udenrigsministeriet og Statsministeriet.

Endelig bemærkes det, at der - for så vidt angår korrespondancen mellem Justitsministeriet, Udenrigsministeriet og Statsministeriet - ikke foreligger en egentlig brevveksling bortset fra de forskellige udkast til redegørelsen og Udenrigsministeriets bemærkninger, som blev fremsendt skriftligt i en notits af 21. januar 2001. Samarbejdet om udarbejdelsen af redegørelsen er foregået på den måde, at Justitsministeriet har sendt foreløbige udkast til Udenrigsministeriet og Statsministeriet på e-mail/telefax uden egentlig fremsendelsesskrivelser.

Herudover ligger der en del andet materiale på sagen. Det drejer sig f.eks. om notitser m.v. fra Udenrigsministeriet til brug for mødeaktiviteterne i forbindelse med udarbejdelsen af selve traktaten. Dette materiale er indgået på andre sager i Justitsministeriet og er alene indgået i sagen om udarbejdelse af Nice-redegørelsen som baggrundsmateriale. Justitsministeriet har derfor ikke anset dette materiale for korrespondance i forbindelse med udarbejdelsen af Nice-redegørelsen.”

I brev af 31. januar 2002 bad jeg A sende eventuelle bemærkninger til Justitsministeriets udtalelse af 28. januar 2002 inden fire uger, og jeg oplyste at jeg - hvis jeg ikke hørte fra A - ville søge at behandle sagen på det foreliggende grundlag.

Jeg modtog ikke nogen bemærkninger fra A til Justitsministeriets udtalelse af 28. januar 2002.

Ombudsmandens udtalelse

”1. Justitsministeriets manglende journalisering af den brevveksling som De har ønsket aktindsigt i

Da Justitsministeriet har beklaget den manglende journalisering af korrespondance vedrørende udarbejdelsen af ministeriets redegørelse af 26. februar 2001, har jeg besluttet ikke at indlede en egentlig undersøgelse af dette spørgsmål. Jeg henviser til § 16, stk. 1, i ombudsmandsloven (lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand) hvorefter ombudsmanden selv afgør om en klage giver tilstrækkeligt grundlag for undersøgelse.

Jeg har lagt vægt på at ministeriet over for Dem har beklaget og redegjort for årsagen til den manglende journalisering og over for mig har redegjort for yderligere dokumenter i sagen og årsagen til at disse ikke er journaliseret eller oplyst over for Dem.

2. Adgangen til at undtage brevveksling fra aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 2

a. Retsgrundlaget

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En borger klagede over Justitsministeriets afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 2, i en korrespondance mellem Statsministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet. Korrespondancen var en del af grundlaget for en redegørelse for visse forfatningsretlige spørgsmål i forbindelse med Danmarks ratifikation af Nice-traktaten.

Ombudsmanden var enig med Justitsministeriet i at dokumenter som hovedsagelig drejede sig om valg af den grundlovsmæssigt set korrekte lovgivningsform til opfyldelse af Danmarks traktatmæssige forpligtelser, kunne undtages i henhold til offentlighedslovens § 10, nr. 2 (”Brevveksling mellem ministerier om lovgivning ”).

Ombudsmanden bad dog Justitsministeriet vurdere om dokumenterne alligevel kunne udleveres til borgeren i henhold til bestemmelsen om meroffentlighed i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt.

Sagen indeholdt endvidere dokumenter som Justitsministeriet anvendte som baggrundsmateriale ved udarbejdelsen af Nice-redegørelsen. Ombudsmanden var enig med Justitsministeriet i at dette materiale ikke direkte var omfattet af borgerens anmodning.

Ombudsmanden udtalte dog at Justitsministeriet, under hensyn til at materialet lå i den sag borgeren bad om indsigt i, og til den usikkerhed der havde været med hensyn til hvilke dokumenter der indgik i sagen, burde have oplyst borgeren om at materialet fandtes, og burde have spurgt borgeren om anmodningen også gjaldt dette materiale. (J.nr. 2001-4030-401).