Arbejdsløshedskasses tilbagebetaling af refusion. Fortolkning af arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4

§ 86, stk. 2, 1. pkt., (nu stk. 4) blev formuleret således, at a-kassen ikke har ret til refusion i de tilfælde, hvor der er sket en fejludbetaling, medmindre den fejlagtige udbetaling skyldes medlemmets svigagtige forhold. A-kassens ansvar er således som hovedregel et objektivt ansvar.

Bestemmelsen var et led i en samlet indsats for at nedbringe fejludbetalingerne, som bestod dels i lovændringer dels i en række administrative ændringer af forsikringssystemet. Ved samme lovforslag indføjedes bestemmelsen i § 79, stk. 3, hvorefter krav på refusion bortfalder, og udbetalte beløb skal tilbagebetales, hvor der ikke foreligger korrekt dokumentation ved udbetalingen i overensstemmelse med regler fastsat af Direktøren for Arbejdsløshedsforsikringen. Af bemærkningerne til bestemmelsen fremgår, at a- kassen kan miste statsrefusionen, uanset om det kan konstateres, at der har fundet en fejludbetaling sted.

Formålet med § 86, stk. 2, 1. pkt., var at tilskynde a-kasserne til at undgå fejludbetalinger. Herved har man efter nævnets opfattelse forladt det erstatningsretlige udgangspunkt til fordel for en regel, som tilskynder a-kasserne til at indrette deres administration og arbejdsgange, således at fejludbetalinger undgås. Derved får reglen en sanktionslignende karakter. At dette også har været hensigten, fremgår af arbejdsministerens fremsættelsestale.

Ankenævnet er derfor ikke enig i de af a-kassen fremsatte erstatningsretlige betragtninger.”

Jeg sendte myndighedernes udtalelser til forbundet der i breve af 4. og 7. december 2001 fremsatte supplerende bemærkninger til sagen. F henviste bl.a. til at hverken ordlyden af § 86, stk. 4, eller bemærkningerne til bestemmelsen lagde op til at bestemmelsen skulle give staten økonomiske gevinster ved at lade arbejdsløshedskasserne finansiere berettigede ydelser uden refusion. F vedlagde ”DfA-medd. nr. 7 af 23. marts 1999 om fejludbetalte ydelser”. Det er heri indledningsvis anført at meddelelsen omhandler ”Refusion. Objektivt ansvar for fejludbetalte ydelser”. Under afsnittet ”Kommentar m.v.” er anført at ”Lovens § 86 stk. 4, tager ikke udgangspunkt i, om der er noget at bebrejde arbejdsløshedskassens sagsbehandling. Der er et objektivt ansvar for kassen, der er knyttet direkte sammen med den endelige afgørelse, der træffes over for et medlem. Kassen hæfter således for medlemmets uagtsomhed”.

Jeg sendte forbundets bemærkninger til myndighederne med anmodning om eventuelle bemærkninger.

Beskæftigelsesministeriets supplerende udtalelse af 8. april 2002 var vedlagt Arbejdsdirektoratets og Arbejdsmarkedets Ankenævns supplerende udtalelser af henholdsvis 12. februar og 25. marts 2002.

Arbejdsdirektoratet udtalte bl.a. at der med ændringen af arbejdsløshedsforsikringslovens § 86 i 1985 blev indført en regel hvorefter kassen uden vurdering af kassens skyld ikke har ret til refusion for fejludbetalinger fra kassen. Efter en gengivelse af refusionsbekendtgørelsens bestemmelser udtalte direktoratet bl.a.

”Det er korrekt, at direktoratet i visse tilfælde har beskrevet disse regler som objektive i den forstand, at kassen ikke har ret til refusion, medmindre medlemmet har udvist svig og kassen ikke har begået fejl ved at udbetale. Endvidere gælder ovennævnte undtagelser i bekendtgørelsen.

Det er efter direktoratets opfattelse reglernes klare udgangspunkt, at kassen alene har ret til refusion fra statskassen ved retmæssige udbetalinger, uanset kassens ’skyld’ i fejludbetalingen.

Det betyder omvendt ikke, at kassen pr. automatik mister refusionen, da det i hvert enkelt tilfælde vurderes, om kassen kan bevare refusionen efter reglerne i lovens § 86 og bekendtgørelse nr. 980 af 14. december 1993 om ret til refusion.

Der er således ikke efter direktoratets opfattelse belæg for at betragte refusionsreglen i § 86, stk. 4, som udtryk for en almindelig erstatningsansvarsregel”.

Arbejdsdirektoratet henviste endvidere til Søren Balslev, Jørgen Kappel, Tor Even Münter og Merete Roos i Arbejdsløshedsforsikring og efterløn (2001), 1. udgave, idet direktoratet anførte

”Forfatterne henviser s. 371f til, at ’ før gennemførslen af den nugældende refusionsadgang var a-kassers adgang til refusion betinget af en almindelig culpastandard § 86, stk. 4, er således en objektiv ansvarsregel, således at en a- kasse som hovedregel mister refusion for en fejludbetaling, hvis medlemmet ikke har handlet svigagtigt. Det gælder, selv om a-kassen ikke er skyld i fejludbetalingen ’.

Heller ikke her er der tvivl om refusionsreglernes klare indhold, kassen er som udgangspunkt ansvarlig for fejludbetalinger uanset skyld.”

I Arbejdsmarkedets Ankenævns supplerende udtalelse af 25. marts 2002 henviste ankenævnet vedrørende spørgsmålet om retstilstanden til nævnets tidligere udtalelse af 23. oktober 2001.

Beskæftigelsesministeriet anførte i sin supplerende udtalelse bl.a.

”I a-kassens brev af 7. december 2001 hedder det, at a-kassen finder ’det kritisabelt, at Arbejdsministeriet i den grad undlader at forholde sig til den viste administration. Det er således kassens opfattelse, at Arbejdsministeriet har det overordnede ansvar for forvaltningen i ministeriets ressortområde.’

Beskæftigelsesministeriet skal i denne forbindelse bemærke, at Beskæftigelsesministeriet efter loven er afskåret fra at gå ind i en vurdering af den konkrete afgørelse, jf. arbejdsløshedsforsikringslovens § 99, stk. 1, hvorefter klage over Arbejdsdirektoratets afgørelser efter § 86, stk. 4, skal indbringes for Arbejdsmarkedets Ankenævn. Ifølge § 99, stk. 2, kan ankenævnets afgørelse ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

Beskæftigelsesministeriet har herudover ingen bemærkninger.”

Den 24. april 2002 bad jeg forbundet om eventuelle bemærkninger til myndighedernes udtalelser. I brev af 8. maj 2002 fremkom forbundet med bemærkninger til udtalelserne.

Ombudsmandens udtalelse

”1. Sagens genstand

Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen (nu Arbejdsdirektoratet) og Arbejdsmarkedets Ankenævn har i deres afgørelser over for (F) henvist til arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4. I bestemmelsen fastsættes at i tilfælde hvor der er udbetalt bl.a. dagpenge eller efterløn med urette, har arbejdsløshedskassen ikke krav på refusion medmindre den fejlagtige udbetaling skyldes medlemmets svigagtige forhold.

Genstanden for min undersøgelse er således om arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4 (tidligere stk. 2, 1. pkt), gav hjemmel for myndighedernes afgørelse over for (F) om tilbagebetaling af det fulde refusionsbeløb og ikke kun en andel svarende til differencen mellem de udbetalte dagpenge og den efterløn (A) i stedet skulle have haft efter den 23. november 1997 hvor dagpengeretten ophørte.

Som omtalt i mit brev af 17. december 2001 til forbundet har jeg ikke opfattet forbundets brev af 7. december 2001 [om en lignende sag] som en klage over Arbejdsmarkedets Ankenævns afgørelse af 20. november 2001 vedrørende (C) [et andet medlem af forbundet], men alene som et led i forbundets argumentation i nærværende sag. Jeg har noteret mig at ankenævnet i sin afgørelse vedrørende (C) har anført at nævnet er opmærksom på forbundets klage til ombudsmanden, og at nævnet af sig selv vil genoptage behandlingen af sagen hvis udtalelsen fra ombudsmanden giver anledning hertil.

2. Hjemmel

Refusion

Staten yder i medfør af arbejdsløshedsforsikringslovens § 79, stk. 1, hver arbejdsløshedskasse refusion af de udgifter til bl.a. dagpenge og efterløn som kassen i det forudgående regnskabsår har afholdt.

1970-loven

Arbejdsløshedsforsikringsloven indeholdt ved sin tilblivelse i 1970 (lov nr. 114 af 24. marts 1970 om arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring) bestemmelser i § 86, stk. 1 og 2, om tilbagebetaling af dagpenge udbetalt med urette. Bestemmelserne havde følgende ordlyd

’§ 86. Har et medlem givet kassen urigtige oplysninger eller fortiet omstændigheder, der er af betydning for retten til dagpenge, skal dagpengebeløb, som er modtaget med urette, tilbagebetales af medlemmet.

Stk. 2. Det kan af kassen eller arbejdsdirektøren bestemmes, at dagpengebeløb, der er udbetalt med urette, skal kræves tilbagebetalt af vedkommende tillidsmand eller afdeling af kassen, såfremt den fejlagtige udbetaling skyldes, at regler i denne lov eller bestemmelser, som er fastsat i henhold til loven, er tilsidesat af tillidsmanden eller afdelingen.’

I bemærkningerne til § 86, stk. 1 og 2, er bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1969-70, Tillæg A, sp. 2457-2458)

’

Det er ikke med den foreslåede formulering tilsigtet at begrænse tilbagesøgningsadgangen til tilfælde, hvor medlemmet har gjort sig skyldig i strafbare forhold. Også uagtsomhed, i alt fald af en vis grovhed, vil falde ind under bestemmelsen.

Angående forslaget i stk. 2 bemærkes, at tilsvarende regler nu gælder i henhold til samtlige kassers vedtægter, dog således, at det efter vedtægternes formulering kun er muligt at gøre en tillidsmand eller en kasseafdeling ansvarlig for fejlagtige udbetalinger, såfremt der tillige kan rejses krav over for vedkommende medlem.

Med den valgte formulering tilsigtes det angivet, at der i hvert enkelt tilfælde skal tages stilling til, hvorvidt erstatningsansvar skal gøres gældende over for tillidsmand eller afdeling, og det må forudses, at reglen kun vil blive bragt i anvendelse, såfremt der er tale om forhold af en vis alvorligere karakter.’

Lovændringen i 1978

Ved lov nr. 160 af 12. april 1978 om ændring af lov om arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring mv. blev § 86, stk. 2, nyaffattet

’ Stk. 2. I tilfælde, hvor der er udbetalt dagpenge med urette, men hvor medlemmet ikke er pligtig at betale beløbet tilbage i medfør af stk. 1, har kassen kun krav på refusion fra statskassen, såfremt det godtgøres, at den fejlagtige udbetaling ikke kunne være forhindret ved almindelig agtpågivenhed. Kassen kan bestemme, at dagpengebeløb, som kassen herefter ikke får refunderet, endeligt skal afholdes af vedkommende tillidsmand eller afdeling af kassen, såfremt den fejlagtige udbetaling kan tilregnes tillidsmanden eller afdelingen.’

I bemærkningerne til bestemmelsen er bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1977-78, Tillæg A, sp. 3765f)

’Efter de gældende regler kan dagpengebeløb, der er udbetalt med urette, kræves tilbagebetalt af vedkommende tillidsmand eller afdeling af kassen, såfremt den fejlagtige udbetaling skyldes, at arbejdsløshedskassens regler eller bestemmelser, der er fastsat i henhold til loven, er tilsidesat af tillidsmanden eller afdelingen.

Da det er kassens hovedledelse, der principielt har ansvaret for, at dagpengemidlerne forvaltes i overensstemmelse med de gældende regler, påhviler det hovedledelsen at træffe passende foranstaltninger til at sikre dette.

Forslaget, der bygger på en flertalsindstilling fra Arbejdsformidlingsudvalget af 1975, indebærer, at kassens hovedledelse er umiddelbart ansvarlig over for staten for enhver urigtig udbetaling af dagpenge fra en afdelings side (der ikke udelukkende skyldes medlemmets forhold), medmindre kassen kan godtgøre, at den fejlagtige udbetaling ikke kunne være forhindret ved almindelig agtpågivenhed.

Kassens mulighed for fritagelse for ansvar beror således på, om kassen kan godtgøre, at den fejlagtige udbetaling ikke kunne være forhindret ved fornøden agtpågivenhed fra den udbetalende tillidsmands side og ej heller gennem iværksættelse af passende foranstaltninger fra hovedledelsens side, herunder udarbejdelse af instrukser og vejledninger m.v. til brug for afdelingerne. Det foreslås, at kassen skal kunne gøre regres over for tillidsmanden eller afdelingen, såfremt den fejlagtige udbetaling kan tilregnes tillidsmanden eller afdelingen.

Forudsætningen for at kassen kan pålægge tillidsmanden eller afdelingen at udrede beløbet, er således, at der i forbindelse med udbetalingen har foreligget uagtsomhed fra den udbetalende tillidsmands side.’

Lovændringen i 1985 - erstatningsansvar eller sanktion?

I marts 1984 besluttede arbejdsministeren at nedsætte et udvalg til vurdering af problemet vedrørende arbejdsløshedskassernes fejludbetalinger. Udvalget afgav betænkning i september 1984, jf. betænkning nr. 1021/september 1984.

I betænkningen blev det forslag der senere førte til lovens § 86, stk. 2, 1. pkt. (nu stk. 4), ikke anset for en sanktion - i modsætning til f.eks. det forslag der førte til lovens § 79, stk. 3, og som bl.a. er omtalt af Arbejdsmarkedets Ankenævn i udtalelsen af 23. oktober 2001.

Betænkningen opregner således i kapitel 3, afsnit B-F, en række forslag til nedbringelse af fejludbetalingerne. Afsnit E (s. 86ff) omhandler ’forslag vedrørende finansieringssystemet og sanktioner’. I afsnittet er der foretaget en opdeling således at pkt. 1 vedrører finansieringssystemet, mens pkt. 2 og 3 vedrører sanktioner over for henholdsvis arbejdsløshedskasserne og medlemmerne. Under pkt. 1 (dvs. forslag vedrørende finansieringssystemet) er bl.a. medtaget det forslag der førte til lovens § 86, stk. 2, 1. pkt. (nu stk. 4). Der er herom anført

’1.4. Statstilskud til dækning af fejludbetalinger.

FORSLAG

Der ydes ikke statstilskud til dækning af fejludbetalinger, jfr. arbejdsløshedslovens § 86, stk. 1 og 2, - eventuelt ydes delvist tilskud.

Kommentar

Ordningen vil indebære, at kasserne får den økonomiske risiko for inddrivelsen af tilbagebetalingskrav, som alene medlemmerne er ansvarlige for.

Vurdering

Det er udvalgets opfattelse, at ordningen vil give kasserne et øget økonomisk incitament til selvkontrol.

Det kan forekomme urimeligt, at kasserne skal bære risikoen for inddrivelse af udbetalinger, der er opnået på svigagtigt grundlag.

’

Under pkt. 2 (sanktioner over for arbejdsløshedskasser) stilles der forslag om at arbejdsdirektoratet kan bestemme at en kasses ret til tilskud helt eller delvis tilbageholdes indtil kassen har fulgt et pålæg som er udstedt i medfør af reglerne i arbejdsløshedsforsikringsloven, eller bestemmelser der er givet i henhold til loven (senere lovens § 38, stk. 2), og at en arbejdsløshedskasse som hovedregel ikke har ret til statstilskud til dækning af udgifterne til dagpenge/efterløn for hvilke ekstern dokumentation ikke foreligger som foreskrevet i reglerne for tilvejebringelse og opbevaring af dokumentation. Undtagelse gøres hvis dokumentation kan fremskaffes af kassen (senere lovens § 79, stk. 3). Under pkt. 3 (sanktioner over for medlemmerne) stilles der bl.a. forslag om en ændring af svigsbestemmelsen således at et medlem kun slettes som medlem af kassen i grove tilfælde. I stedet anvendes den effektive karantæne i større omfang.

Arbejdsministeren fremsatte den 28. november 1984 forslag til lov om ændring af lov om arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring mv. (Nedbringelse af arbejdsløshedskassernes fejludbetalinger mv.). Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget at forslaget var et led i opfølgningen af ovennævnte betænkning nr. 1021/september 1984 fra udvalget vedrørende arbejdsløshedskassernes fejludbetalinger.

Lovforslaget indeholdt bl.a. en nyaffattelse af § 86, stk. 2, 1. pkt.

’I tilfælde, hvor der er udbetalt dagpenge eller efterløn med urette, har kassen ikke krav på refusion fra statskassen, og udbetalte refusionsbeløb skal tilbagebetales.’

Der blev endvidere som et nyt stk. 3 stillet forslag om at ’direktøren for arbejdsløshedsforsikringen kan fastsætte regler om administration af stk. 2, 1. pkt., herunder om at stk. 2, 1. pkt., kan fraviges i ganske særlige situationer’.

I de almindelige bemærkninger til ændringsloven er bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1984-85, Tillæg A, sp. 1715 og 1716)

’I marts 1984 besluttede arbejdsministeren at nedsætte et udvalg til vurdering af problemet vedrørende arbejdsløshedskassernes fejludbetalinger. Baggrunden for ministerens beslutning var, at resultaterne fra arbejdsdirektørens tilsyn med de statsanerkendte arbejdsløshedskasser havde vist, at der sker fejludbetalinger fra arbejdsløshedskasserne af en uacceptabel størrelsesorden, hvilket påfører staten betydelige merudgifter.

Udvalget har søgt at danne sig et skøn over omfanget af fejludbetalingerne i 1984. Udvalget har som udgangspunkt anvendt de foreløbige resultater fra stikprøverne vedrørende 1981, hvilket - under forudsætning af at de i 1981 gældende forhold også gjaldt i 1984 - ville give et beløb på ca. 825 mill. kr. i for meget udbetalte dagpenge i 1984. På baggrund af stikprøveresultaterne har udvalget vurderet den forventede effekt af allerede iværksatte initiativer og når frem til det resultat, at fejludbetalinger vedrørende arbejdsløshedsdagpenge og feriedagpenge må skønnes at påføre systemet en merudgift på ca. 525 mill. kr. i 1984 (600 mill. kr. for meget og 75 mill. kr. for lidt).

Fejludbetalinger af denne størrelse må betragtes som uacceptable, og regeringen finder det derfor vigtigt at få gennemført både administrative og lovmæssige ændringer, der vil medvirke til at nedbringe fejludbetalingerne yderligere allerede i 1985.

For at øge kassernes økonomiske incitament til at etablere et hensigtsmæssigt administrationsapparat, som sikrer, at der foretages en grundig gennemgang af udbetalingsmaterialet og medlemmets forhold, forinden en dagpenge- eller efterlønsudbetaling finder sted, foreslås det, at der ikke ydes statsrefusion til dækning af fejludbetalinger ’

Under overskriften ’Økonomiske og administrative konsekvenser’ fremgår videre bl.a. at merudgifterne som følge af fejludbetalingerne siden 1981 - som følge af de initiativer der allerede er iværksat - er nedbragt fra 825 mio. kr. årlig (1981) til ca. 525 mio. kr. årlig (1984). Det anses for særdeles usikkert at skønne over hvor stor reduktionen af fejludbetalingerne bliver ved gennemførelsen af lovforslaget. Herunder nævnes bl.a. at forslaget om ikke at yde statsrefusion til dækning af fejludbetalinger endvidere vil medføre en besparelse.

I bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser er om de nyaffattede bestemmelser i § 86 anført bl.a. følgende (Folketingstidende 1984-85, Tillæg A, sp. 1723 og 1724

’Det foreslås, at en kasse ikke har ret til refusion i de tilfælde, hvor der er sket en fejludbetaling. Medlemmet vil stadig skulle tilbagebetale det fejlagtigt udbetalte beløb til kassen, hvis medlemmet gøres ansvarlig for fejludbetalingen.

Direktøren for arbejdsløshedsforsikringen bemyndiges til at fastsætte regler, der fraviger bestemmelsen i ganske særlige situationer. Der tænkes her på de tilfælde, hvor hverken kassen eller medlemmet i dag gøres ansvarlig for fejludbetalingen.’

I Arbejdsmarkedsudvalgets betænkning af 22. maj 1985 blev der stillet ændringsforslag til lovforslaget. Der fremgår heraf bl.a. (Folketingstidende 1984-85, Tillæg B, sp. 1661ff)

’ § 86, stk. 2, 1. pkt., affattes således

’I tilfælde, hvor der er udbetalt dagpenge eller efterløn med urette, har kassen ikke krav på refusion fra statskassen, og udbetalte refusionsbeløb skal tilbagebetales, medmindre den fejlagtige udbetaling skyldes medlemmets svigagtige forhold.’

I § 86 indsættes efter stk. 2 som nyt stykke

’ Stk. 3. Direktøren for arbejdsløshedsforsikringen kan fastsætte regler om administrationen af stk. 2, 1. pkt. Direktøren for arbejdsløshedsforsikringen kan herunder bestemme, at kassen skal have krav på refusion i ganske særlige situationer, selv om fejludbetalingen ikke skyldes medlemmets svigagtige forhold.’

Bemærkninger

Ændringerne i lovforslagets nr. 8 og 9 [vedrørende § 86, stk. 2, 1. pkt., og stk. 3; min bemærkning] medfører, at forslaget lempes således, at kassen altid har krav på refusion, hvis fejludbetalingen skyldes medlemmets svigagtige forhold.

Derudover opretholdes bestemmelsen om, at reglerne kan fraviges, således at kassen vil kunne få refusion i ganske særlige situationer uafhængigt af medlemmets svigagtige forhold. Der tænkes her blandt andet på de tilfælde, hvor en fejludbetaling f.eks. skyldes en arbejdsgivers urigtige oplysninger.

Den foreslåede lempelse indebærer, at kasserne ikke hæfter for de medlemmer, der bevidst søger at få udbetalt dagpenge med urette. Hermed er den væsentligste del af den kritik, der har været rejst mod denne del af lovforslaget, imødekommet, idet kasserne ikke længere kan gøres ansvarlige for fejludbetalinger, der skyldes et medlems svigagtige forhold.’

I Arbejdsmarkedsudvalgets betænkning fremgår endvidere at arbejdsministeren i et samråd bl.a. havde oplyst følgende (Folketingstidende 1984-85, Tillæg B, sp. 1657 og 1658)

’ ændringsforslagene [til § 86, stk. 2, 1. pkt., og stk. 3; min bemærkning] medfører en lempelse i forhold til det fremsatte lovforslag, således at kassen altid har krav på refusion, hvis fejludbetalingen skyldes medlemmets svigagtige forhold.

Begrundelsen herfor er, at kasserne i tilfælde, hvor medlemmet har handlet svigagtigt, ofte er uden muligheder for at modvirke en fejludbetaling. Det vil derfor være rimeligt at give kassen refusion i disse tilfælde. Forslaget er administrerbart, da svig er et begreb, man kender i administrationen på området.

Derimod vil kassen ikke få refusion i tilfælde, hvor fejludbetalingen skyldes uagtsomme forhold. Heri ligger ændringen i forhold til de gældende regler [min fremhævelse].

Endvidere vil det i tilfælde, hvor medlemmet har handlet svigagtigt, ofte være således, at medlemmet slettes af kassen. Dette er ikke tilfældet i de forhold, hvor medlemmet har handlet uagtsomt. Her vil medlemmet forblive i kassen, hvorfor medlemmet ofte (forligsmæssigt) vil indbetale det fejludbetalte beløb efterhånden.

Bestemmelsen medfører ikke ændringer i kassernes krav på refusion for så vidt angår de skønsmæssige afgørelser, som en kasse skal træffe, medmindre medlemmet har handlet uagtsomt. F.eks. vil det i en situation, hvor kassen har truffet afgørelse om, at et medlem efter raskmelding efter en længere sygdomsperiode er til rådighed for arbejdsmarkedet (det vil sige en konkret rådighedsvurdering), for så vidt angår spørgsmålet om refusion være afgørende, om kassen i sin tid har truffet en forsvarlig afgørelse. Dette skal forstås således, at hvis afgørelsen senere ændres af direktoratet eller ankenævnet, vil kassen have krav på refusion, selv om der reelt er sket en fejludbetaling, så længe kassen og/eller medlemmet ikke har handlet uagtsom ved afgørelsen af, om medlemmet var til rådighed. Kassen må f.eks. ikke overse relevante oplysninger.

Der vil dog stadig være andre tilfælde, hvor kassen ikke bør gøres ansvarlig for en fejludbetaling. Som eksempel kan nævnes urigtige oplysninger fra en arbejdsgiver eller en offentlig myndighed, der medfører, at hverken kasse eller medlem kan gøres ansvarlig for fejludbetalingen. Af denne grund bibeholdes nr. 9 [vedr. § 86, stk. 3; min bemærkning] med den nødvendige ændring, der følger af ændringen af nr. 8 [vedr. § 86, stk. 2, 1. pkt.; min bemærkning].’

Bestemmelserne i § 86, stk. 2, 1. pkt., og stk. 3, blev vedtaget som ændret under Arbejdsmarkedsudvalgets behandling, jf. lov nr. 236 af 6. juni 1985 om ændring af lov om arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring m.v. (Nedbringelse af arbejdsløshedskassernes fejludbetalinger m.v.).

Bekendtgørelse nr. 980 af 14. december 1993 om arbejdsløshedskassernes ret til refusion fra statskassen for fejludbetalte ydelser er udstedt med hjemmel i arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 6 (tidligere stk. 3). Bekendtgørelsen bestemmer i § 1, stk. 1, at en kasse ikke har ret til refusion hvis den med urette har udbetalt ydelser efter bl.a. arbejdsløshedsforsikringsloven. Udbetalte refusionsbeløb skal tilbagebetales. Herfra gælder en række undtagelser i §§ 2-5: Hvis medlemmet har begået svig, medmindre udbetalingen kan tilskrives fejl i kassen (§ 2), hvis fejludbetalingen skyldes en skønsmæssig afgørelse hvor kassen har sikret sig et tilstrækkeligt grundlag for skønnet og skønnet kan anses for forsvarligt, eller hvor kassen i god tro har udbetalt på baggrund af oplysninger fra arbejdsgivere, offentlige myndigheder eller en anden arbejdsløshedskasse (§ 3, stk. 1 og 2). § 3, stk. 1 og 2, finder dog ikke anvendelse hvor medlemmet i forbindelse med udbetalingen har udvist uagtsomt forhold således at der er grundlag for at pålægge medlemmet ansvar for tilbagebetaling efter lovens § 86, stk. 1 (§ 3, stk. 3). Bekendtgørelsens § 4 vedrører fejludbetaling af etableringsydelse, uddannelsesgodtgørelse eller orlovsydelse. Direktøren for Arbejdsløshedsforsikringen kan ’i ganske særlige situationer give tilladelse til, at kassen får ret til refusion for fejludbetalte beløb, hvor dette ikke følger af §§ 2-4’ (§ 5).

Som det fremgår ovenfor, er det myndighedernes opfattelse at bestemmelsen i lovens § 86, stk. 4 (tidligere stk. 2, 1. pkt.), efter lovændringen i 1985 ikke skal fortolkes i overensstemmelse med de almindelige erstatningsretlige reglers krav om at et erstatningsansvar som udgangspunkt forudsætter et tab hos skadelidte. Arbejdsdirektoratet har herved bl.a. gjort gældende at bestemmelsen indebærer et objektivt ansvar for arbejdsløshedskasserne for fejludbetalinger, men at dette ansvar ikke er et erstatningsansvar. Arbejdsmarkedets Ankenævn har bl.a. gjort gældende at bestemmelsen har en sanktionslignende karakter. Ankenævnet har i den forbindelse bl.a. henvist til arbejdsministerens fremsættelsestale af 28. november 1984 (Folketingstidende 1984-85, Tillæg F, sp. 2755ff).

Arbejdsløshedskasserne er private foreninger. Se bl.a. min udtalelse i Folketingets Ombudsmands beretning for 1993, s. 82ff*. Ved indgreb af pønal karakter over for private gælder et skærpet hjemmelskrav. Jeg henviser til Jens Garde mfl., Forvaltningsret - Almindelige emner, (1997), 3. udgave, s. 159ff.

Efter min opfattelse giver det af arbejdsministeren anførte i forbindelse med fremsættelsen af lovforslaget ikke grundlag for at anse reglen i § 86, stk. 4, for en bestemmelse af sanktionslignende karakter der indebærer at retten til refusion bortfalder i tilfælde af en fejludbetaling uanset om staten har lidt et tab eller ej.

På baggrund af ovennævnte er det min opfattelse at § 86, stk. 4, ikke er en sanktionsregel, men en regel der fastlægger et hæftelsesansvar for arbejdsløshedskasserne således at disse hæfter for medlemmernes uagtsomme forhold selv om kasserne ikke selv måtte have udvist culpa. Da bestemmelsen således efter min opfattelse er af erstatningsretlig karakter, finder jeg at den må fortolkes i overensstemmelse med de almindelige erstatningsretlige reglers krav om at et erstatningsansvar som udgangspunkt forudsætter et tab hos skadelidte.

I nærværende sag udgør statens tab alene differencen mellem de med urette udbetalte dagpenge og den efterløn som (A) i stedet skulle have haft fra den 23. november 1997 hvor dagpengeretten ophørte.

På baggrund af ovennævnte er det min opfattelse at det alene er denne difference der kan anses for en ’fejludbetaling’ som omhandlet i arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4, og at det således alene er denne difference der ikke er refusion for. (F) har da også anerkendt at der ikke er refusion for denne del. Omvendt kan den del der beløbsmæssigt svarer til den efterløn som (A) i stedet skulle have haft i omtalte periode, efter min opfattelse ikke betragtes som en ’fejludbetaling’ i arbejdsløshedsforsikringslovens forstand. Loven gav derfor for så vidt angår denne del, ikke hjemmel for Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringens (nu Arbejdsdirektoratet) og Arbejdsmarkedets Ankenævns afgørelse over for (F) om tilbagebetaling af udbetalt refusion.

Jeg har gjort myndighederne bekendt med min opfattelse, og jeg har i dag henstillet til Arbejdsmarkedets Ankenævn at genoptage sagen i forhold til (F) og træffe en ny afgørelse over for forbundet i overensstemmelse med det ovenfor anførte.”

NOTE: (*) FOB 1993, s. 82.

Arbejdsløshedskasses tilbagebetaling af refusion. Fortolkning af arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4

Et forbund, F, klagede den 9. juni 2000 til mig over Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen og Arbejdsmarkedets Ankenævns afgørelser af henholdsvis 22. juli 1999 og 15. november 1999.

Det fremgik af sagens akter at F i april 1999 blev opmærksom på at medlemmet A’s dagpengeret var ophørt den 23. november 1997.

Arbejdsløshedskasse B stoppede herefter udbetalingen af dagpenge til A og meddelte hende at hun ikke havde ret til dagpenge og derfor ikke havde ret til at overgå til efterløn.

Ved brev af 20. maj 1999 søgte F Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen om dispensation således at A alligevel kunne overgå til efterløn. Samtidig påtog forbundet sig det fulde ansvar for de med urette udbetalte dagpenge.

Den 22. juli 1999 meddelte Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen A følgende afgørelse

”

DfA er enig med kassen i, at Deres ret til dagpenge ophørte 23. november 1997.

DfA tillader, at De stilles som om De havde søgt om efterløn før Deres ret til dagpenge ophørte.

Efterløn kan dog først udbetales til Dem fra den dato, hvor udbetalingen af dagpenge stoppede. 5 ugers reglen og 200 timers reglen gælder fra den dato, De får efterløn fra.

De dagpenge, som kassen udbetalte efter dagpengerettens ophør, er udbetalt uberettiget, men beløbet kan ikke kræves betalt af Dem.

Begrundelse

Afgørelsen er truffet efter reglerne i lov om arbejdsløshedsforsikring § 55, stk. 5, overgangsreglerne, § 65, stk. 1, § 75 a, stk. 3, § 75 b, stk. 1, nr. 3 og § 86, stk. 1 (se regelafsnittet).

Efter overgangsreglerne havde et medlem, som var indplaceret i dagpengeperioden og som var fyldt 60 år, ikke ret til at overgå til aktivperioden. De havde derfor ikke ret til dagpenge efter 23. november 1997.

Ved afgørelsen har direktoratet lagt vægt på, at det alene var kassen, der begik fejl ved at lade Dem skifte fra dagpengeperioden til aktivperioden.

De havde fået oplyst af kassen, at De fortsat havde dagpengeret og kassen udbetalte dagpenge til Dem. De havde ikke grund til at tvivle på, at De ville blive vejledt af kassen om ansøgning om efterløn inden dagpengerettens udløb.

De dagpenge, De fik efter Deres dagpengeret ophørte, er udbetalt med urette, men beløbet kan ikke kræves tilbagebetalt af Dem. Det skyldes, at De modtog dagpengene i god tro. Der er derfor ikke hjemmel i arbejdsløshedsforsikringsloven til at kræve beløbet tilbagebetalt af Dem.

”

Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen meddelte den 22. juli 1999 F at arbejdsløshedskassen ikke var berettiget til refusion for dagpenge udbetalt til A efter den 23. november 1997. I afgørelsen skrev direktoratet følgende

”

Direktoratet har i dag skrevet til ovennævnte, som det fremgår af vedlagte kopi.

Direktoratet finder, at arbejdsløshedskassen ikke har ret til refusion for dagpenge udbetalt efter 23. november 1997, jf. § 86, stk. 4, i lov om arbejdsløshedsforsikring m.v. og § 1 i direktoratets bekendtgørelse nr. 980 af 14. december 1993 om arbejdsløshedskassernes ret til refusion fra statskassen for fejludbetalte ydelser.

Beløbet, som kassen har opgjort til 158.507 kr., bedes indbetalt til DfA.

Ved afgørelsen har direktoratet lagt vægt på kassens objektive ansvar og samtidig, at fejludbetalingen skyldes en fejl begået af kassen.

”

F klagede den 16. august 1999 til Arbejdsmarkedets Ankenævn over direktoratets afgørelse. F gjorde gældende at statens tab ved fejludbetalingen alene var differencen mellem de med urette udbetalte dagpenge og den efterløn som A i stedet skulle have haft fra den 23. november 1997 hvor dagpengeretten ophørte. Det var derfor alene denne difference der efter forbundets opfattelse ikke var refusion for.

Arbejdsmarkedets Ankenævn meddelte den 15. november 1999 F at nævnet tiltrådte direktoratets afgørelse af 22. juli 1999. Ankenævnet skrev bl.a. følgende

”Ankenævnet finder, at (B) Arbejdsløshedskasse ikke kan få refusion fra statskassen for de dagpenge, der er udbetalt med urette til (A) efter den 23. november 1997.

Ankenævnet har lagt vægt på, at kassen udbetalte dagpenge med urette til (A) efter den 23. november 1997 som følge af en administrativ fejl i kassen, og at denne administrative fejl er erkendt af kassen.

Det er herudover ankenævnets opfattelse, at der ikke er hjemmel i arbejdsløshedsforsikringslovgivningen til at bringe den af kassen foreslåede løsningsmodel i anvendelse, hvorefter kassens ansvar ud fra en rimelighedsbetragtning begrænses til differencen mellem de med urette udbetalte dagpenge og den efterløn, (A) er blevet berettiget til.

Der henvises til, at kassen som hovedregel ikke har ret til refusion, når kassen har udbetalt dagpenge med urette.

Ankenævnet har ikke fundet anledning til at bringe bestemmelsen i § 5 i nedennævnte refusionsbekendtgørelse i anvendelse, ligesom nævnet ikke finder, at de særlige undtagelsesbestemmelser i §§ 2-4 kan anvendes, idet der ikke har foreligget svig fra (A)’s side, en skønsmæssig afgørelse eller urigtige oplysninger fra arbejdsgivere, offentlige myndigheder eller en anden arbejdsløshedskasse.”

Den 9. juni 2000 klagede F til mig over myndighedernes afgørelser i sagen. F gjorde bl.a. gældende at statens tab ved fejludbetalingen alene var differencen mellem de med urette udbetalte dagpenge og den efterløn som A i stedet skulle have haft fra den 23. november 1997 hvor dagpengeretten ophørte. Det var derfor alene denne difference der efter forbundets opfattelse kunne medføre refusion. F anførte bl.a. følgende

”Afgørelserne påfører arbejdsløshedskassen et tab, som ikke kan begrundes i en skadevirkning eller reelle tab for nogen part af den af kassen begåede og erkendte fejl.

Afgørelserne indebærer derimod en gevinst for staten, som ikke ville være opnået uden kassens fejl, da gældende regler og medlemmets forhold indebærer, at medlemmet har været berettiget til ydelser i hele perioden, blot som efterløn i stedet for arbejdsløshedsdagpenge.

Med afgørelserne om kassens tilbagebetaling af kr. 158.507,- i modtaget refusion for perioden fra november 1997 til april 1999 pålægger DfA og Arbejdsmarkedets Ankenævn i realiteten arbejdsløshedskassen at betale den efterløn, som staten under alle omstændigheder skulle have refunderet.

Med afgørelserne skaffer DfA og Arbejdsmarkedets Ankenævn således staten en gevinst, som ikke er forsvarlig i henhold til retsprincipperne i tabserstatningsreglen og tabsbegrænsningspligten.”

I brev af 23. januar 2001 bad jeg Arbejdsmarkedets Ankenævn og Arbejdsdirektoratet om en udtalelse i sagen samt om udlån af sagens akter. Jeg bad om at udtalelserne blev returneret via Arbejdsministeriet (nu Beskæftigelsesministeriet) som jeg ligeledes bad om en udtalelse. I mit brev redegjorde jeg nærmere for ændringer til arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4 (tidligere stk. 2, 1. pkt.), siden lovens tilblivelse i 1970, og jeg anførte herefter

”Under henvisning til det ovenfor beskrevne om arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 2, (nu § 86, stk. 4) beder jeg om at ankenævnet i udtalelsen bl.a. kommer ind på fortolkningen af § 86, stk. 4, når bestemmelsen sammenholdes med bestemmelsens forarbejder. I den forbindelse beder jeg ankenævnet om at komme ind på om forarbejderne, herunder det formål der gives udtryk for at ligge bag den lovændring der skete i lov nr. 236 af 6. juni 1985, efter nævnets opfattelse giver grundlag for bl.a. at fortolke bestemmelsen i overensstemmelse med de almindelige erstatningsretlige reglers krav om at et erstatningsansvar som udgangspunkt forudsætter et tab hos skadelidte.”

Arbejdsministeriets (nu Beskæftigelsesministeriet) udtalelse af 31. oktober 2001 var vedlagt udtalelser fra Arbejdsdirektoratet og Arbejdsmarkedets Ankenævn af henholdsvis 3. juli og 23. oktober 2001. Arbejdsministeriet henholdt sig til direktoratets og ankenævnets udtalelser.

Arbejdsdirektoratet anførte i sin udtalelse af 3. juli 2001 bl.a. følgende

”Reglerne om a-kassers ret til refusion i arbejdsløshedsforsikringsloven bygger som udgangspunkt på, at a-kassen er objektivt ansvarlig for en fejludbetaling, hvilket også fremgår af ombudsmandens gennemgang af udvikling i refusionsreglerne i arbejdsløshedsforsikringsloven frem til 1985.

Det er derfor direktoratets klare opfattelse, at den objektive tilbagebetalingsregel ikke er en erstatningsregel og det objektive krav om tilbagebetaling kan ikke stilles over for de almindelige erstatningsretlige principper om f.eks. tabsbegrænsningspligt”.

Arbejdsmarkedets Ankenævn har i sin udtalelse af 23. oktober 2001 bl.a. anført

”Som det fremgår af Ombudsmandens gennemgang af forhistorien til den nugældende bestemmelse i a-lovens § 86, stk. 4, (tidligere stk. 2), havde bestemmelsen oprindelig en erstatningsretlig karakter. Dette må ses i sammenhæng med, at den enkelte tillidsmand kunne gøres ansvarlig for tilbagebetalingen af dagpengebeløb, der var udbetalt med urette. Det samme gælder i princippet lovændringen i 1978, hvor reglen ændredes, således at det nu var a-kassens hovedledelse, der blev ansvarlig i forhold til statskassen for fejludbetalinger, som kunne have været forhindret ved almindelig agtpågivenhed.

Den nugældende bestemmelse blev indsat i loven ved lov nr. 236 af 6. juni 1985. Baggrunden for lovændringen var et ønske om at nedbringe antallet af fejludbetalinger og deraf følgende betydelige merudgifter for staten.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Et forbund blev i april 1999 opmærksom på at dagpengeretten for et af dets medlemmer ophørte i november 1997. Arbejdsløshedskassen stoppede herefter udbetalingen af dagpenge til medlemmet og meddelte hende at hun heller ikke havde ret til at gå på efterløn.

Forbundet påtog sig i øvrigt ansvaret for de med urette udbetalte dagpenge.

Direktoratet for Arbejdsløshedsforsikringen og Arbejdsmarkedets Ankenævn bestemte herefter at medlemmet skulle stilles som om hun havde søgt efterløn før retten til dagpenge ophørte. Efterlønnen skulle først udbetales fra den dato hvor udbetalingen af dagpenge stoppede. Myndighederne bestemte samtidig at forbundet i medfør af arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4, skulle tilbagebetale et refusionsbeløb svarende til de med urette udbetalte dagpenge.

Ombudsmanden mente at bestemmelsen i arbejdsløshedsforsikringslovens § 86, stk. 4, var af erstatningsretlig karakter og derfor måtte fortolkes i overensstemmelse med de almindelige erstatningsretlige reglers krav. Statens tab udgjorde kun differencen mellem de med urette udbetalte dagpenge og den efterløn som medlemmet i stedet skulle have haft fra november 1997 hvor dagpengeretten ophørte. Ombudsmanden mente derfor at det kun var denne difference der ikke var refusion for. (J.nr. 2000-1896-020).