Aktindsigt, vejledning og offentligt ansattes ytringsfrihed

Aktindsigt, vejledning og offentligt ansattes ytringsfrihed

Den 16. januar 2001 var der en artikel i Berlingske Tidende hvori der blev omtalt en sag om anmodning om aktindsigt fra forældre til børn i daginstitutionen A. På baggrund heraf bad jeg ved brev af 23. januar 2001 Herlev Kommune om, til brug for mine overvejelser om hvorvidt der var grundlag for at jeg af egen drift efter ombudsmandslovens § 17, stk. 1, skulle tage sagen op til undersøgelse, at blive orienteret om kommunens behandling og afgørelse af anmodningen om aktindsigt. Jeg bad endvidere om kopi af sagens akter.

I brev af 29. januar 2001 skrev Herlev Kommune følgende

”

Det kan oplyses, at kommunen bad konsulent (B) om at foretage observationer af dagligdagen i institutionen som følge af uenighed om den pædagogiske linie mellem forældregrupper.

Kommunen modtog (B)’s rapport den 18. december 2000.

Med udgangspunkt i en vurdering af rapportens kvalitet og et ønske om stadig at forsøge at forene forældregrupperne om en fælles pædagogisk linie, besluttede kommunen ikke selv at tage initiativ til en offentliggørelse af rapporten. Der var samtidig ikke tvivl om, at hvis der blev bedt om aktindsigt i rapporten, skulle den udleveres.

Det videre arbejde foregik herefter bl.a. på grundlag af rapportens konklusion, der blev redegjort for på et møde med forældrene den 18. december 2000 om aftenen. Konklusionen blev efterfølgende udleveret til en forældre den 9. januar 2001. Ved brev af 12. januar 2001 bad en forældre om aktindsigt i rapporten. Rapporten blev udleveret den 15. januar.

Det kan endvidere oplyses, at journalist (C), Berlingske Tidende, telefonisk den 12. januar 2001 og ved brev af 13. januar 2001 bad om aktindsigt i rapporten. Denne henvendelse blev besvaret bekræftende pr. telefon den 13. januar 2001 og rapporten blev fremsendt pr. telefax den 15. januar 2001.

Kopi af sagens akter vedlægges.”

Efter at have gennemgået Herlev Kommunes brev af 29. januar 2001 og sagens akter skrev jeg følgende i brev af 12. februar 2001 til Herlev Kommune

”

Det fremgår af brevet at Herlev Kommune afholdt et forældremøde den 18. december 2000. I den anledning anmoder jeg om en nærmere udtalelse om hvorvidt og i hvilket omfang der på forældremødet blev redegjort for konklusionen i (B)’s rapport.

Det fremgår tillige af Deres brev at rapportens konklusion blev udleveret til en af forældrene den 9. januar 2001. Jeg formoder at dette skete skriftligt. Jeg har ved min gennemgang af sagens akter fundet et løst ark hvor der på Herlev Kommunes brevpapir findes en delvis afskrift af rapportens konklusion. Jeg antager at det er dette dokument der er udleveret til den pågældende den 9. januar 2001.

Herlev Kommune bedes udtale sig nærmere om hvad anledningen var til at dele af konklusionen blev udleveret, og om det samtidig blev meddelt modtageren at der ikke var tale om en fuldstændig gengivelse af konklusionen, og om årsagen hertil.

Det fremgår af sagens akter at samme forælder i brev af 12. januar 2001 og at journalisterne (C) og (D) i brev af 13. januar 2001 har udtalt at de pågældende telefonisk af Herlev Kommune havde fået afslag på aktindsigt i rapporten med den begrundelse at rapporten var et internt arbejdsdokument der var undtaget fra aktindsigt.

Herlev Kommune bedes fremkomme med en udtalelse om dette forhold.

Udtalelserne bedes forholde sig til forvaltningslovens og offentlighedslovens regler om aktindsigt.

Jeg er ved min gennemgang af sagens akter blevet opmærksom på at det fremgår af foreningen (G)’s brev af 4. december 2000 til Herlev Kommune og af kommunens brev af 11. december 2000 til foreningen (G) at emnet injuriesager har været berørt på et forældremøde.

Jeg anmoder Herlev Kommune om en udtalelse om dette, herunder om at uddybe hvorfor emnet har været berørt, i hvilken forbindelse det skete, og hvad anledningen hertil var. Endvidere bedes det fremgå af udtalelsen hvad der fra Herlev Kommunes side blev udtalt i den anledning.

Under min gennemgang af sagens akter er jeg endvidere blevet opmærksom på at Herlev Kommune ved brev af 4. december 2000 til personalet i (A) har orienteret om at nogle af forældrene var sindet at indkalde til ’et RENT forældremøde, hvor ’vidnerne’ vil stille op i et spørgepanel, så man kan få luftet sine aggressioner og frustationer’. I den anledning skrev kommunen bl.a.

’I den anledning skal vi gøre opmærksom på, at personale ansat i Herlev Kommune under ingen omstændigheder må deltage i det omtalte forældremøde, da det efter forvaltningens opfattelse vil give flere frustrationer og mere usikkerhed blandt forældrene end nødvendigt.

Vi skal påpege, at personale der deltager i et sådant møde efter forvaltningens opfattelse, vil optræde illoyal samt, at det vil være et brud på tavshedspligten, hvorfor der vil blive taget skridt til evt. bortvisning, hvis ansatte deltager i mødet.

Hvis I har noget, der bør indberettes eller orienteres om, skal det gøres til Børne- og Kulturforvaltningen, som derefter vil behandle indberetningerne.’

Reglerne og grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed og loyalitetspligt er til dels reguleret i forvaltningslovens § 27 og er beskrevet flere steder i den juridiske litteratur, bl.a. af John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1999), s. 457ff, Kaj Larsen m.fl., Forvaltningsret (1994), s. 126ff, og Jon Andersen, Tavshedspligt i forvaltningen, Juristen 1988, s. 161ff. Jeg har endvidere selv flere gange haft lejlighed til at ytre mig om emnet og give udtryk for min opfattelse af spørgsmålet, bl.a. i forbindelse med en sag gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1999, s. 536ff*.

Under henvisning til ovenstående bedes Herlev Kommune fremkomme med en udtalelse om hvorvidt Herlev Kommunes brev af 4. december 2000 til personalet i (A) er i overensstemmelse med de regler og den praksis der gælder på området.”

I brev af 21. februar 2001 skrev Herlev Kommune følgende

”

1. Udlevering af rapporten udarbejdet af (B)

På forældremødet den 18. december 2000 redegjorde Børne- og Kulturforvaltningen for forvaltningens forslag til handleplan for løsning af problemerne i (A).

Hovedelementet i handleplanen var at få formuleret en fælles målsætning for det pædagogiske arbejde i (A), og at få skabt et ejerskab for denne blandt ansatte og forældre.

I forbindelse med dette blev stikordene fra (B)’s konklusion nævnt som elementer der skulle arbejdes med i processen, der i øvrigt skulle styres af en styregruppe med leder, personalerepræsentanter, forældrerepræsentanter og forvaltningsrepræsentanter.

Børne- og Kulturforvaltningen udleverede den 9. januar 2001 de stikord, som er angivet i (B)’s konklusion, idet forvaltningen så henvendelsen i forlængelse af orienteringen, der blev givet på forældremødet den 18. december 2000.

Kommunen skal imidlertid beklage, at der ikke blev orienteret om, at der var tale om et uddrag af konklusionen.

Det er korrekt, at Børne- og Kulturforvaltningen telefonisk meddeler afslag på aktindsigt den 12. og 13. januar med henvisning til, at rapporten var et internt arbejdsdokument. Disse afslag ændres med rapportens udsendelse den 15. januar 2001 i overensstemmelse med den beslutning om rapportens håndtering, der blev truffet ved dennes modtagelse, jf. Herlev Kommunes brev af 29. januar 2001 til Folketingets Ombudsmand.

2. Spørgsmål vedr. omtale om injuriesag

På forældremødet den 23. november 2000 forelagde Børne- og Kulturforvaltningen forældrene, at der var fremkommet klager fra nogle forældre samt tidligere og nuværende ansatte. Forvaltningen gennemgik hovedtrækkene i klagerne.

På baggrund af en forældreforespørgsel blev det oplyst, at evt. grundløse anklager kunne give anledning til at den/de pågældende medarbejdere kunne overveje en injuriesag. Besvarelsen vedrørte alene det forhold, at evt. grundløse beskyldninger blev nævnt på forældremødet og ikke muligheden for at videregive navne direkte til forvaltningen.

3. Ansattes deltagelse i ’et RENT forældremøde ’

Det var Børne- og Kulturforvaltningens opfattelse, at det var uhensigtsmæssigt i forhold til den videre proces, herunder bestræbelserne på at forlige de stridende forældregrupper, at nogle medarbejdere på det pågældende tidspunkt deltog i et rent forældremøde.

Herlev Kommune beklager, at der blev udsendt en sådan forholdsordre til medarbejderne.

Uanset formålet foreligger der ikke tilstrækkelig juridisk begrundelse for at begrænse medarbejdernes ytringsfrihed.

Afslutningsvis skal det meddeles, at de ovennævnte fejl er påtalt over for de pågældende medarbejdere i Børne- og Kulturforvaltningen.”

I brev af 5. marts 2001 meddelte jeg Herlev Kommune at jeg havde besluttet at undersøge sagen. Jeg skrev endvidere følgende

”De skriver i brevet at De den 9. januar 2001 udleverede ’de stikord, som er angivet i (B)’s konklusion, idet forvaltningen så henvendelsen i forlængelse af orienteringen, der blev givet på forældremødet den 18. december 2000’.

De bedes nærmere præcisere hvad De mener med at De så henvendelsen fra den pågældende forælder i forlængelse af orienteringen på forældremødet. Jeg beder Dem i den anledning oplyse om kommunen behandlede henvendelsen som en anmodning om aktindsigt, eller på hvilket andet grundlag henvendelsen blev behandlet.

De skriver endvidere følgende i brevet

’

Det er korrekt, at Børne- og Kulturforvaltningen telefonisk meddeler afslag på aktindsigt den 12. og 13. januar med henvisning til, at rapporten var et internt arbejdsdokument. Disse afslag ændres med rapportens udsendelse den 15. januar 2001 i overensstemmelse med den beslutning om rapportens håndtering, der blev truffet ved dennes modtagelse, jf. Herlev Kommunes brev af 29. januar 2001 til Folketingets Ombudsmand.

’

Det står mig ikke klart hvorfor og på hvilket grundlag der den 12. og 13. januar 2001 blev meddelt afslag på aktindsigt i rapporten under henvisning til at der var tale om et internt arbejdsdokument, hvis kommunen allerede ved rapportens modtagelse fandt at den var undergivet aktindsigt, jf. også Deres brev af 29. januar 2001 til mig. Jeg beder Herlev Kommune om nærmere at uddybe dette punkt.

For så vidt angår emnet injuriesager, skriver De at spørgsmålet blev rejst på baggrund af en forældreforespørgsel. De bedes nærmere oplyse hvad anledningen til denne forespørgsel var. De bedes endvidere nærmere præcisere hvad der fra Herlev Kommunes side blev udtalt, herunder om det alene var straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser der blev berørt, eller om straffelovens delikter om forbrydelser mod den offentlige myndighed m.v. og falsk anklage blev omtalt.

Endelig vedrørende freds- og ærekrænkelserne bedes De oplyse om Herlev Kommune på det pågældende forældremøde fremdrog indholdet af straffelovens § 269.”

I brev af 14. marts 2001 oplyste Herlev Kommune følgende

”

1. Angående udlevering af stikord fra (B)’s rapport.

De stikord fra rapportens konklusion, der blev udleveret til den pågældende forælder svarer til indholdet af den orientering om konklusionen, der blev givet på forældremødet den 18. december 2000.

Der var tale om en anmodning om aktindsigt fra den pågældende forælder i forhold til den konklusion fra rapporten, der blev nævnt på forældremødet.

2. Angående afslag på aktindsigt den 12. og 13. januar.

Der var tale om et afslag, i modstrid med Kommunens beslutning om, hvordan rapporten skulle håndteres.

Som det fremgår af Kommunens brev den 21. februar 2001 til Folketingets Ombudsmand er denne fejl påtalt.

3. Angående emnet injuriesager.

Anledningen til at emnet om injurier kom op, var en forespørgsel fra en forælder om, hvad der kunne ske, såfremt den pågældende forælder oplæste de konkrete klager med navns nævnelse.

Det var alene straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser, der blev berørt. Indholdet af straffelovens § 269 blev ikke nævnt.

Der henvises i øvrigt til Kommunens besvarelse af 21. februar 2001.”

Som nævnt ovenfor sendte Herlev Kommune den 4. december 2000 et brev med følgende indhold stilet til personalet i institutionen A

”Møde for forældre i Børneinstitutionen (A).

Børne- og Kulturforvaltningen har modtaget en skrivelse fra nogle unavngivne forældre fra (A), hvor de bl.a. skriver, at de vil indkalde til et møde for forældrene uden personalet. De skriver ’ud over dette brev kommer der om kort tid en indkaldelse til et RENT forældremøde, hvor ’vidnerne’ vil stille op i et spørgepanel, så man kan få luftet sine aggressioner og frustrationer.’

Børne- og Kulturforvaltningen har herefter udsendt vedlagte skrivelse til samtlige forældre, hvor vi opfordrer til, at der ikke afholdes en sådant ’RENT’ forældremøde, da der er iværksat en undersøgelse af forholdene på (A).

I den anledning skal vi gøre opmærksom på, at personale ansat i Herlev Kommune under ingen omstændigheder må deltage i det omtalte forældremøde, da det efter forvaltningens opfattelse vil give flere frustrationer og mere usikkerhed blandt forældrene end nødvendigt.

Vi skal påpege, at personale der deltager i et sådant møde efter forvaltningens opfattelse, vil optræde illoyal samt, at det vil være et brud på tavshedspligten, hvorfor der vil blive taget skridt til evt. bortvisning, hvis ansatte deltager i mødet.

Hvis I har noget, der bør indberettes eller orienteres om, skal det gøres til Børne- og Kulturforvaltningen, som derefter vil behandle indberetningerne.

Som I kan se af vedlagte skrivelse, har forvaltningen indkaldt til et forældremøde den 18. december 2000, hvor der vil blive orienteret om resultatet af de undersøgelser som er iværksat. I er selvfølgelig velkomne til at deltage på dette forældremøde.”

I brev af 4. december 2000 skrev foreningen G følgende til Herlev Kommune

”(G)’s Sekretariat har modtaget en henvendelse fra en gruppe forældre, der har børn i institutionen (A) i Herlev.

Forældrene har informeret os om en række, for os at se, åbenbare misforhold i institutionen – misforhold som har gjort forældrene meget bekymrede for deres børns trivsel i dagligdagen i (A).

Tidligere ansatte, tidligere studerende, vikarer og institutionens børn har fortalt om hændelser, der har ført til en forældreklage til Herlev Kommune.

Klagen går bl.a. på

· tilfælde, hvor visse medarbejdere øver fysisk og/eller psykisk vold mod børn

· tilfælde af manglende omsorg fra personalets side overfor børnene

· situationer, hvor medarbejdere ikke fører det tilstrækkelige tilsyn med børnene

· at der er medarbejdere der ikke sikrer en tilstrækkelig hygiejne hos børnene

· at der i vidt omfang foregår struktureret skoleundervisning for børn mellem 5 og 6 år

Efter hvad de forældre, der har henvendt sig til foreningen (G) beretter, har der været afholdt et lukket møde om sagen, hvor forældre, personale og ledende embedsmænd var til stede.

Foreningen (G) er forundrede over, at forældrene her er blevet truet med injuriesager, da de har nævnt navne på de personer, klagen er rettet mod.

Efter vores opfattelse er forældrene naturligvis nødt til at nævne navne. Hvordan skulle kommunen ellers have mulighed for at arbejde videre med sagen? Det havde været rimeligt at møde så bekymrede forældre med åbenhed og rummelighed. Endelig er der rent juridisk næppe tale om injurier, når kritiske bemærkninger falder på et lukket møde.

Foreningen (G) er på baggrund af forældrenes oplysninger meget bekymret for børnene i institutionen og beder derfor kommunen om at iværksætte en grundig undersøgelse af sagen og tage initiativ til at igangsætte nødvendige handlinger.

Vi håber, at Herlev Kommune vil gå konstruktivt ind i en sag som denne, der er dybt alvorlig for de involverede forældre og deres børn og ser frem til at høre nærmere.”

Herlev Kommune svarede ved brev af 11. december 2000 foreningen G. Kommunen skrev bl.a.

”Jeg skal endvidere gøre opmærksom på, at Forvaltningen ikke på nogen måde har truet med at anlægge injuriesag mod forældrene, men på en forespørgsel på omtalte forældremøde har Forvaltningen oplyst om, hvad der kunne ske ved at opgive navngivne personer i forhold til den almindelige straffelovgivning.”

Den 13. december 2000 indkaldte Herlev Kommune til et forældremøde den 18. december 2000. Kommunen skrev videre

”Psykologen er ved at udfærdige en rapport, som vil være færdig til mødet.

På mødet vil vi gennemgå rapporten og tage en drøftelse om, hvordan vi kommer videre med handleplanen.”

Herlev Kommune modtog som anført B’s rapport den 18. december 2000. Rapporten er indledt med en beskrivelse af baggrunden for rapporten og metodevalget hvorefter der følger en beskrivelse af en række observationer. Rapporten bliver afsluttet med B’s egen beskrivelse af hans indtryk af institutionen og de refleksioner han i den anledning gjorde sig, samt en konklusion. Den sidste del af rapporten er sålydende

”

MIT UMIDDELBARE INDTRYK

Det første der slog mig da jeg den første dag kom ind i institutionen var den mærkelige stilhed og stemning der er. Der er ikke den samme børnelatter og kådhed, – ikke det liv der plejer at være på et sted hvor der er mange børn.

Lederen (E) tager imod, og hun klemmer min hånd alt for hårdt og længe, og hun står ubehageligt tæt på, jeg rykker lidt tilbage.

Jeg tænker at hun virker ikke til at kunne mærke hvornår hun er for tæt på.

Souschefen (F) virker forurettet og fornærmet.

Børnene virker ikke særlig påvirket af at der kommer en fremmed.

Jeg taler med (E), og spørger hende om hvordan det er for hende at skulle have mig til at være der og observere dem i 14 dage?

Hun fortæller at det ser hun som en mulighed for inspiration og at hun elskede at nogen så på institutionen, at hun gerne ville vise den frem, og at hun var glad ved at jeg virkede til at interessere mig for institutionen.

(E) er glad for at fortælle, virker meget engageret i institutionen og fortæller om alle de der har været der for at se på den, og skrevet i gæstebogen.

De har haft en hård tid det sidste år, med reparationer af huset, nogle tidligere grundløse beskyldninger mod et personale og for mange belastede børn.

(E) giver blandt andet udtryk for at børnene i høj grad skal være med til at styre i institutionen.

Efter at have talt med (E) blev jeg vist rundt i institutionen.

Der er i en usædvanlig grad pyntet på institutionen, og det virker i høj grad til at være noget voksne har udført og placeret, (til forskel fra hvad der almindeligvis er tilfældet, nemlig at der udsmykkes med hvad børnene i samarbejde med pædagogerne har skabt.) Det er nærmest ikke muligt at finde hvile for blikket noget sted, overalt, både ude og inde er der udsmykket, pyntet og udstillet. Bamser og atter bamser. Hvor gode er bamser at lege med?

REFLEKSIONER

Jeg synes det har været en svær opgave at skrive denne rapport.

Det der mest fanger min opmærksomhed på (A) er langt mere noget jeg fornemmer og føler, end noget jeg konkret kan beskrive gennem observationer.

Jeg har her nedskrevet et udvalg af mine refleksioner.

Jeg ser at børnene i børnehavegrupperne, og her specielt drengene virker meget afdæmpede, utrygge og ikke særlig glade.

Jeg har set hvad jeg vil betegne som svigt af børnene, og en masse eksempler på at de bliver overhørt og udsat for noget jeg vil betegne som ’kæft, trit og retning’ pædagogik.

Af og til har jeg haft svært ved at tro det jeg oplevede.

Det jeg har set og oplevet i de dage jeg har været der, synes jeg ikke stemmer overens med det billede, der umiddelbart gives i den pædagogiske årsplanlægning, eller som man i øvrigt prøver at give af sig selv.

Vuggestue afdelingens to stuer har jeg ikke brugt så meget energi på, da jeg mest har set at børnene får en omsorgsfuld behandling, som dog er præget af at en stor del af personalet her er vikarer eller ret nyansatte.

Jeg tænker at det må være noget utrygt for børn og forældre at der ikke er mere kontinuitet og regelmæssighed end der er.

Huset og haven er pyntede og dekorerede i en grad jeg ikke har været ude for før. Der må være lagt et kolossalt stykke arbejde i at arrangere alle disse ting og vedligeholde og holde i orden.

Jeg tænker på hvad al den tid og energi ellers går fra?

I år 2000 har man valgt ’Et hus har et ansigt’ som tema.

Jeg tænker at det ansigt et hus har, kan være lige som et menneskes ansigt, det kan være en facade eller åbent og ærligt.

Institutionen virker eventyragtig. Hvad sker der når børnene ikke lever op til eventyret?

En stor og vigtig del af (A)’s pædagogiske profil er ’Den integrerede baggrund’. Her virker det på mig som om man har taget denne Nord Italienske pædagogik temmelig ukritisk og overfladisk til sig. Mit kendskab til Reggio Emilia pædagogikken er ganske vist ikke særlig indgående, men så vidt jeg kan observere, så er det mest fremtrædelsesformen man praktiserer, og ikke de kvaliteter der ligger i at tage udgangspunkt i det oprindelige i børnene og deres fantasi, og arbejde med det ud fra kreative, sociale, filosofiske og personlige vinkler.

Her er det jeg har kunnet observere, at de voksne definerer hvad børnene skal lave, og at børnene bliver tvunget til at forholde sig til Personalets (Lederens) univers, i stedet for at få tid og rum til at forholde sig til deres eget univers og hinanden.

Det er som om man tænker: at det kun er det der foregår styret af de voksne der har værdi.

Det virker som om børnene får et diktat om hvordan det skal være, snarere end de har rum til at mærke hvad de selv har lyst til, ulyst til.

Nogle af personalet synes at børnene er trygge.

Det slår mig at der kan være forskellige opfattelser af tryghed.

- En opfattelse kunne være at trygge børn, der har tillid til de voksnes evne til at være voksne, godt tør protestere, blive vrede, råbe eller være på tværs.

Det har jeg ikke set meget af (om noget) på (A).

Der er ingen konflikter mellem børnene, de bliver stoppet før de kommer i gang.

Hvordan skal børnene så lære at håndtere konflikter?

Det ser ud til at man hellere manipulerer end tager en åben konflikt med børnene.

En stemning af utryghed hvor man ikke tør være levende.

Der er vigtige sociale færdigheder der ikke ser ud til at optræde i institutionens pædagogiske univers: Konflikter – magtkampe – vrede – sorg – grænser – forskellighed osv.

På trods af at to ud af tre børn er drenge virker huset meget feminint.

Jeg synes der mangler, hvad jeg vil kalde maskuline værdier.

I den tid jeg har været der er (E) og ( ) blevet mere og mere afmålte og kolde overfor mig, medens det stort set er gået omvendt med resten af personalet.

Jeg ved ikke hvordan jeg har gjort mig fortjent til det.

Jeg tænker på, at denne måde at være overfor mig, siger noget om den personale samarbejds kultur der råder.

At vise kulde i stedet for at sige fra eller til, når der er noget man er utilfreds med?

(E) har virket humørsvingende i den tid jeg har været der.

Måske er (E) ikke ret godt i stand til at løse konflikter gennem at være til stede, forhandling, overblik, indgå kompromiser, lytte osv.

Måske er hun ikke ret godt i stand til at adskille sit privatliv og sit faglige liv.

KONKLUSION

Jeg oplever en institution hvor en lille gruppe af ansatte er blevet meget inspirerede af hvordan pædagoger i nogle Nord Italienske institutioner arbejder.

Denne arbejdsmåde har de så implementeret i deres institution på en måde, så det tilbud forældrene får, ikke er, hvad man sædvanligvis vil møde.

Jeg synes pædagogikken er præget af en ’kæft, trit og retning’ kultur, pakket ind i mange fine ord, og udsmykning. Et sted hvor der er store krav til hvad børnene skal, for at tilfredsstille de voksne.

Det billede jeg får er eventyret om Hans og Grethe.

Et pandekagehus der har et fint, sukkersødt udseende og hvor børnene indenfor skal nære specielt nogle af de voksnes trang til magt, opmærksomhed og bekræftelse.

Jeg vil anbefale at der igangsættes en proces, med det mål at få (A) bragt i overensstemmelse med hvad forældre og ansatte i Danmark år 2000 med rimelighed kan forvente af en pædagogisk institution.

Nogle stikord kunne være

Det personalemæssige område.

· Faglighed og privatliv hver for sig.

· Klare pædagogiske mål med basis i praksis.

· En personalekultur der er præget af: åbenhed om de forhold der har betydning – pædagogisk debat og dialog – plads til forskellige tærskler og holdninger – faglig og personlig udvikling.

På det pædagogiske område kunne stikordene være

· Respekt for børnene som mennesker.

· Omsorg for børnene i stort og småt.

· Lydhørhed overfor børnene.

· Ægte fokus på børnenes selvstændiggørelse, indre verden og udtryksmuligheder.

· Voksne der forholder sig pædagogisk og konstruktivt til konflikter.

· Møde børnene autentisk, og give dem et pædagogisk og opdragelsesmæssigt voksen modspil. Et med og modspil fra voksne som børnene ved hvor de har.

· Et hus hvor der også er steder hvor der findes ro for øjet.

· Nogle flere steder hvor drengene kan tumle.”

Det ark der blev udleveret til en af forældrene den 9. januar 2001, havde alene følgende indhold

”KONKLUSION

Jeg vil anbefale, at der igangsættes en proces, med det mål, at få (A) bragt i overensstemmelse med hvad forældre og ansatte i Danmark år 2000 med rimelighed kan forvente af en pædagogisk institution.

Nogle stikord kunne være

Det personalemæssige område

· Faglighed og privatliv hver for sig.

· Klare pædagogiske mål med basis i praksis.

· En personalekultur der er præget af: Åbenhed om de forhold, der har betydning – pædagogisk debat og dialog – plads til forskellige tærskler og holdninger – faglig og personlig udvikling.

På det pædagogiske område kunne stikordene være

· Respekt for børnene som mennesker.

· Omsorg for børnene i stort og småt.

· Lydhørhed overfor børnene.

· Ægte fokus på børnenes selvstændiggørelse, indre verden og udtryksmuligheder.

· Voksne der forholder sig pædagogisk og konstruktivt til konflikter.

· Møde børnene autentisk, og give dem et pædagogisk og opdragelsesmæssigt voksen modspil. Et med og modspil fra voksne som børnene ved hvor de har.

· Et hus hvor der også er steder hvor der findes ro for øjet.

· Nogle flere steder hvor drengene kan tumle.”

Ved brev af 12. januar 2001 anmodede den pågældende forælder om aktindsigt i hele rapporten og skrev

”

Forhistorien er, at vi har modtaget aktindsigt i rapportens konklusion d. 09.01.01. Undertegnede fik telefonisk af ( ) d. 11.01.01 kl. 1358, oplyst at kommunen ikke havde andet skriftligt fra (B). Man havde afholdt mundtlige møder med (B) og fra disse møder var der ikke optaget referat.

Undertegnede har fra (B) d. 11.01.01 fået oplyst, at han har afleveret en ca. 20 siders rapport til Herlev Kommune vedr. observationerne i (A).

Dette oplyst til ( ) d.d. kl. 0945, da jeg rettede forespørgsel om aktindsigt. ( ) oplyste nu, at man havde rapporten, men at man betragtede denne som et internt arbejdsdokument og derfor ikke ville udlevere denne til undertegnede.

Undertegnede blev således nægtet aktindsigt i psykologens rapport, jf. Forvaltningslovens § 12.

Dette afslag vil undertegnede gerne have på skrift fra kommunen.”

Ved brev af 13. januar 2001 anmodede journalisterne C og D, Berlingske Tidende, efter fuldmagt fra flere forældre om aktindsigt i hele sagen og specifikt i rapporten udarbejdet af B.

Den 15. januar 2001 skrev borgmester Kjeld Hansen til samtlige forældre til børnene i institutionen A. Borgmesteren redegjorde for kommunens tiltag og afsluttede brevet således

”Herlev Kommune har fået henvendelse fra enkelte forældre vedrørende aktindsigt i papirerne fra den uvildige undersøgelse på børneinstitutionen (A). Jeg har derfor valgt at medsende omtalte papirer til samtlige forældre.”

Den 16. januar 2001 udsendte Herlev Kommune en pressemeddelelse med titlen: ”Herlev skjuler intet”. Af pressemeddelelsen fremgik bl.a. følgende

”På den baggrund og for at foretage en mere kvalificeret indsats anmodede forvaltningen en uvildig konsulent om i en kortere periode at iagttage det pædagogiske arbejde i institutionen. Dette for at give forvaltningen et bedre grundlag for det fortsatte arbejde.

Konsulentens tilbagemelding i form af en rapport skulle alene fungere som et internt arbejdsredskab som grundlag for den fortsatte indsats.

Alene på den baggrund blev rapporten ikke udsendt.

Så snart der blev draget tvivl herom blev rapporten frigivet.”

Ombudsmandens udtalelse

”Aktindsigt

Reglerne om aktindsigt fremgår af offentlighedslovens § 4ff. § 4, stk. 1, er sålydende

’§ 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.’

Det fremgår af Herlev Kommunes breve af 29. januar 2001 og 21. februar 2001 at Herlev Kommune efter anmodning fra en forælder den 9. januar 2001 udleverede dele af rapportens konklusion til den pågældende. Det fremgår endvidere af Herlev Kommunes brev af 14. marts 2001 til mig at kommunen opfattede den pågældende forælders anmodning som en anmodning om aktindsigt.

Det er yderst kritisabelt at kommunen ikke besvarede den pågældende forælders henvendelse om aktindsigt ved den 9. januar 2001 at udlevere hele rapporten. Jeg har ved min vurdering lagt vægt på at reglerne om aktindsigt bl.a. har til formål at skabe åbenhed og tillid til forvaltningen. Da resten af rapportens konklusion var stærkt kritisk over for forholdene i institutionen, og da kommunen i sin indkaldelse af forældrene til forældremødet den 18. december 2000 havde tilkendegivet at rapporten ville blive gennemgået på mødet, kunne den delvise gengivelse af konklusionen komme til at fremstå som om kommunen ønskede at skjule noget.

Hertil kommer at det dokument som Herlev Kommune udleverede, urigtigt fremstod som om det var den fulde og hele konklusion idet Herlev Kommune på eget brevpapir havde afskrevet den del af konklusionen der angiveligt var blevet omtalt på forældremødet, uden i afskriften på nogen måde at angive at der var sprunget flere afsnit over. En sådan ufuldstændig afskrift af rapportens konklusion kunne fremstå som vildledning af den borger der søgte om aktindsigt.

Jeg anser derfor Herlev Kommunes håndtering af anmodningen om aktindsigt for yderst kritisabel.

Under henvisning til at Herlev Kommune i brev af 21. februar 2001 til mig har beklaget at det ikke over for den pågældende forælder blev oplyst at der alene var tale om et uddrag af konklusionen, og under henvisning til at hele rapporten senere blev udleveret til den pågældende, foretager jeg mig ikke mere vedrørende dette spørgsmål.

Det fremgår af sagen at journalisterne (C) og (D) den 12. januar 2001 telefonisk bad om aktindsigt i rapporten. Det fremgår også af sagen at den ovenfor nævnte forælder den 12. januar 2001 bad om aktindsigt i hele rapporten. Disse anmodninger blev afvist under henvisning til at der var tale om et internt arbejdsdokument.

Ved breve af henholdsvis 12. og 13. januar 2001 blev anmodningerne gentaget skriftligt.

Den 15. januar 2001 blev anmodningerne imødekommet.

Herlev Kommune har i breve af 21. februar og 14. marts 2001 oplyst at afslaget på aktindsigt beroede på en fejl, der efterfølgende er blevet påtalt over for de pågældende medarbejdere i Børne- og Kulturforvaltningen.

Jeg mener det er kritisabelt at anmodningerne om aktindsigt i første omgang blev afslået.

Under henvisning til Herlev Kommunes tilkendegivelse i breve af 21. februar og 14. marts 2001 om at forholdet er blevet påtalt, foretager jeg mig ikke mere vedrørende dette spørgsmål.

Spørgsmålet om eventuelle injuriesager

Forvaltningslovens § 7, stk. 1, lyder således

’§ 7. En forvaltningsmyndighed skal i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde.’

Bestemmelsen giver forvaltningsmyndighederne pligt til i fornødent omfang at yde vejledning og bistand til borgerne. De henvendelser som borgerne retter til myndighederne, kan være skriftlige, telefoniske eller ske ved personligt fremmøde.

Myndighederne har også vejledningspligt over for en borger som myndigheden er i forbindelse med, selv om vedkommende ikke direkte eller indirekte har bedt om vejledning, men hvor det fremstår som naturligt og relevant at give borgeren information og vejledning, eventuelt i form af supplerende oplysninger mv. i anledning af den sag som har givet anledning til kontakten mellem myndigheden og borgeren, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1999), s. 204.

Efter bestemmelsen skal der kun ydes vejledning i tilknytning til sager hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Bestemmelsen forpligter derimod ikke myndighederne til at yde vejledning og bistand i forbindelse med udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed. Det følger dog i almindelighed af god forvaltningsskik at der også bør ydes vejledning på dette område, jf. John Vogter, samme sted, s. 205.

Den vejledning som myndighederne giver, skal naturligvis være juridisk korrekt og så omfattende og detaljeret at det konkrete informationsbehov imødekommes på en rimelig måde, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 262.

I brev af 21. februar 2001 til mig skriver Herlev Kommune følgende om kommunens omtale af injuriesager

’2. Spørgsmål vedr. omtale af injuriesag

På forældremødet den 23. november 2000 forelagde Børne- og Kulturforvaltningen forældrene, at der var fremkommet klager fra nogle forældre samt tidligere og nuværende ansatte. Forvaltningen gennemgik hovedtrækkene i klagerne.

På baggrund af en forældreforespørgsel blev det oplyst, at evt. grundløse anklager kunne give anledning til at den/de pågældende medarbejdere kunne overveje en injuriesag. Besvarelsen vedrørte alene det forhold, at evt. grundløse beskyldninger blev nævnt på forældremødet og ikke muligheden for at videregive navne direkte til forvaltningen.’

I brev af 14. marts 2001 til mig udtalte Herlev Kommune supplerende

’3. Angående emnet injuriesager.

Anledningen til at emnet om injurier kom op, var en forespørgsel fra en forælder om, hvad der kunne ske, såfremt den pågældende forælder oplæste de konkrete klager med navns nævnelse.

Det var alene straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser, der blev berørt. Indholdet af straffelovens § 269 blev ikke nævnt.

Der henvises i øvrigt til Kommunens besvarelse af 21. februar 2001.’

En myndighed kan og vil efter omstændighederne have pligt til at vejlede en borger om de regler der gælder inden for et bestemt område, eller som vil kunne få indflydelse på den pågældendes borgers dispositioner i en konkret sag.

Det fremgår af sagen at spørgsmålet om eventuelle injuriesager fremkom på et forældremøde som kommunen havde indkaldt til i anledning af en del klager over forholdene i (A).

Netop i en situation hvor forældrene var indkaldt til møde på grundlag af en række klager, og hvor der af kommunen blev foranstaltet en uvildig undersøgelse af forholdene i institutionen, kan det efter omstændighederne, for at eventuelle beskyldninger og stemninger skal forblive på et sagligt plan, i særlige tilfælde være relevant at vejlede om mulige strafferetlige konsekvenser.

Det vil imidlertid netop i sådanne tilfælde være yderst vigtigt at vejledningen ikke kommer til at fremstå som en utilbørlig trussel således at relevante klager og synspunkter fra de implicerede ugrundet holdes tilbage. Vejledning må derfor holdes i strengt juridiske termer og være så detaljeret og fyldestgørende at den er dækkende.

Det fremgår af foreningen (G)’s brev af 4. december 2000 at visse af forældrene over for foreningen (G) efterfølgende har givet udtryk for at de følte at de under mødet blev truet med injuriesager.

Det fremgår ikke af sagen hvad der fra Herlev Kommunes side helt konkret blev udtalt vedrørende spørgsmålet om eventuelle injuriesager.

I brev af 5. marts 2001 anmodede jeg Herlev Kommune om at oplyse følgende

’For så vidt angår emnet injuriesager, skriver De at spørgsmålet blev rejst på baggrund af en forældreforespørgsel. De bedes nærmere oplyse hvad anledningen til denne forespørgsel var. De bedes endvidere nærmere præcisere hvad der fra Herlev Kommunes side blev udtalt, herunder om det alene var straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser der blev berørt, eller om straffelovens delikter om forbrydelser mod den offentlige myndighed m.v. og falsk anklage blev omtalt.

Endelig vedrørende freds- og ærekrænkelserne bedes De oplyse om Herlev Kommune på det pågældende forældremøde fremdrog indholdet af straffelovens § 269.’

Herlev Kommune besvarede ved brev af 14. marts 2001 som anført ovenfor min forespørgsel således

’Anledningen til at emnet om injurier kom op, var en forespørgsel fra en forælder om, hvad der kunne ske, såfremt den pågældende forælder oplæste de konkrete klager med navns nævnelse.

Det var alene straffelovens bestemmelser om freds- og ærekrænkelser, der blev berørt. Indholdet af straffelovens § 269 blev ikke nævnt.

’

Ombudsmanden behandler sager på et skriftligt grundlag og har i almindelighed ikke mulighed for at afhøre personer i sagerne. Ombudsmandsinstitutionen er derfor ikke egnet til at afklare eventuelle bevisspørgsmål. Således er ombudsmanden f.eks. ikke i stand til at vurdere hvad der er sket og blevet sagt på møder mellem forvaltningen og borgerne. Det vil sige at ombudsmanden som udgangspunkt ikke kan vurdere om kommunens eller andre myndigheders gengivelse af et mødes indhold er dækkende.

Jeg kan som følge heraf ikke tage stilling til om der på mødet var den fornødne anledning til at Herlev Kommune nævnte spørgsmålet om eventuelle injuriesager, og om indholdet af vejledningen i givet fald var dækkende.

Offentligt ansattes ytringsfrihed og loyalitetspligt

Det fremgår af sagen at nogle forældre til børn i daginstitutionen (A) ønskede at indkalde til et ’RENT forældremøde, hvor ’vidnerne’ vil stille op i et spørgepanel, så man kan få luftet sine aggressioner og frustrationer’. På foranledning af dette skrev Herlev Kommune bl.a. følgende til personalet i (A)

’I den anledning skal vi gøre opmærksom på, at personale ansat i Herlev Kommune under ingen omstændigheder må deltage i det omtalte forældremøde, da det efter forvaltningens opfattelse vil give flere frustrationer og mere usikkerhed blandt forældrene end nødvendigt.

Vi skal påpege, at personale der deltager i et sådant møde efter forvaltningens opfattelse, vil optræde illoyal samt, at det vil være et brud på tavshedspligten, hvorfor der vil blive taget skridt til evt. bortvisning, hvis ansatte deltager i mødet.

’

Reglerne og grænserne for offentligt ansattes ytringsfrihed, loyalitetspligt og tavshedspligt er som nævnt i mit brev af 12. februar 2001 til Herlev Kommune til dels reguleret i forvaltningslovens § 27 og er beskrevet flere steder i den juridiske litteratur.

Med hensyn til ytringer der fremsættes offentligt af en person i offentlig tjeneste, er der væsentlig forskel på om sådanne udtalelser fremsættes på myndighedens vegne eller som privatperson.

Jeg har i en tidligere sag, som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1999, s. 536ff*, behandlet spørgsmålet om offentligt ansattes ytringsfrihed. I den sag udtalte jeg bl.a. følgende

’Når en offentligt ansat fremsætter udtalelser som led i tjenesten, er den ansatte på sædvanlig måde undergivet ledelsens bestemmelse. Inden for vide rammer kan ledelsen således beslutte om den ansatte overhovedet skal udtale sig offentligt på myndighedens vegne, og hvilken form og indhold udtalelsen skal have, jf. Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 129f.

Det forholder sig anderledes hvis den ansatte udtaler sig som privatperson. De offentligt ansattes ret til at ytre sig offentligt om forhold på deres arbejdsplads begrænses dels af lovgivningens regler om bl.a. tavshedspligt og dels af en ulovbestemt loyalitetspligt. Jeg har ved flere lejligheder givet udtryk for min opfattelse af dette spørgsmål. I Folketingets Ombudsmands beretning for året 1987, s. 237*, er det formuleret på denne måde

’

Ved besvarelsen af det centrale spørgsmål om, hvorvidt der gælder særlige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed i forhold til den ytringsfrihed, der gælder for borgerne i almindelighed, er udgangspunktet utvivlsomt, at offentligt ansatte har ganske samme frihed som andre til at deltage i den offentlige debat. Det store antal offentligt ansatte taler afgørende imod, at der skulle gælde almindelige begrænsninger for offentligt ansattes ytringsfrihed. Sådanne begrænsninger ville være uforenelige med de hensyn, der ligger bag grundlovens bestemmelser om den demokratiske styreform og den herved forudsatte materielle ytringsfrihed.

Det er dog antaget, at hensynet til offentlige myndigheders interne beslutningsproces og funktionsevne i særlige tilfælde kan føre til en begrænsning af de ansattes ytringsfrihed. Det er næppe muligt at give en fuldstændig beskrivelse af, hvornår, i hvilket omfang og for hvilke ansatte sådanne særlige begrænsninger gælder. Men der kan anføres nogle hovedsynspunkter.

Begrænsningerne omfatter alene udtalelser vedrørende sager inden for de pågældendes eget arbejdsområde. Offentligt ansatte har samme frihed som andre borgere til at udtale sig om sager på forvaltningsområder, som de ikke har berøring med i deres daglige arbejde.

Ved udtalelse inden for eget arbejdsområde er det af betydning, om den pågældende som led i sit arbejde har været (eller er) aktivt medvirkende i myndighedens beslutningsproces. Begrænsningerne vil i almindelighed ikke omfatte ansatte med en funktion, der ligger fjernt fra de politiske eller administrative beslutningstagere.

Det spiller en rolle, om udtalelserne fremsættes før eller efter, at en beslutning er truffet. Adgangen til at udtale sig, inden en sag er afgjort, kan – af hensyn til beskyttelse af den interne beslutningsproces – være noget snævrere end adgangen til at udtale sig senere.

Det ligger efter praksis fast, at offentligt ansatte har en vidtgående frihed til at udtale sig om ressourcespørgsmål inden for eget arbejdsområde, hvor spørgsmålet kan have væsentlig betydning for medarbejdernes fremtidige ansættelses- og arbejdsforhold.

Det følger af det anførte, dels at der kræves særlige tungtvejende grunde for at anerkende begrænsninger i offentligt ansattes ytringsfrihed, dels at disse grunde normalt kun vil foreligge i forhold til centralt placerede medarbejdere, der deltager eller har deltaget i den omstridte beslutnings tilblivelse.’

’

I Herlev Kommunes udtalelse til mig af 21. februar 2001 er om dette spørgsmål bl.a. anført

’3. Ansattes deltagelse i ’et RENT forældremøde ’

Det var Børne- og Kulturforvaltningens opfattelse, at det var uhensigtsmæssigt i forhold til den videre proces, herunder bestræbelserne på at forlige de stridende forældregrupper, at nogle medarbejdere på det pågældende tidspunkt deltog i et rent forældremøde.

Herlev Kommune beklager, at der blev udsendt en sådan forholdsordre til medarbejderne.

Uanset formålet foreligger der ikke tilstrækkelig juridisk begrundelse for at begrænse medarbejdernes ytringsfrihed.

Afslutningsvis skal det meddeles, at de ovennævnte fejl er påtalt over for de pågældende medarbejdere i Børne- og Kulturforvaltningen.’

Jeg mener det er kritisabelt at Herlev Kommune ved brev af 4. december 2000 udsendte en tjenestebefaling der begrænsede de ansattes ytringsfrihed.

For så vidt angår det anførte i Herlev Kommunes brev af 4. december 2000 om eventuel bortvisning af personale i forbindelse med deltagelse i det omtalte forældremøde, skal følgende fremhæves

Disciplinære sanktioner kan kun komme på tale hvis den ansatte klart har overtrådt sine tjenesteforpligtelser. Det kan være tilfældet hvis en ansat har fremsat en retsstridig udtalelse, f.eks. hvis udtalelsen afslører fortrolige oplysninger eller overskrider de begrænsninger i ytringsfriheden der er omtalt ovenfor. Derimod kan en lovligt fremsat ytring ikke betragtes som en overtrædelse af den ansattes tjenesteforpligtelser og kan derfor ikke danne grundlag for disciplinære sanktioner.

Sammenfattende finder jeg det kritisabelt at Herlev Kommune ved sit brev af 4. december 2000 begrænsede de ansattes ytringsfrihed og i den forbindelse tilkendegav at ansatte der ikke fulgte tjenestebefalingen i brevet, kunne risikere bortvisning.

Jeg anmoder Herlev Kommune om at gøre de ansatte i Børne- og Kulturforvaltningen og daginstitutionen (A) bekendt med min opfattelse.

Kopi af dette brev er sendt til Tilsynsrådet for Københavns Amt.”

NOTER: (*) FOB 1999, s. 536, og FOB 1987, s. 237.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Som svar på en forælders anmodning om aktindsigt i en kritisk rapport om forholdene i en daginstitution udleverede en kommune kun dele af rapportens konklusion til den pågældende.

Ombudsmanden mente det var yderst kritisabelt at kommunen ikke udleverede hele rapporten. Da resten af rapportens konklusion var stærkt kritisk over for forholdene i institutionen, kunne den delvise aktindsigt i konklusionen komme til at fremstå som om kommunen ønskede at skjule noget. Den afskrift som kommunen udleverede, fremstod urigtigt som den fulde konklusion idet afskriften ikke på nogen måde angav at der var sprunget flere afsnit over.

På et møde med forældrene nævnte forvaltningen at eventuelle grundløse anklager kunne give anledning til at medarbejderne kunne overveje en injuriesag.

Ombudsmanden bemærkede at det efter omstændighederne i særlige tilfælde kan være relevant for en myndighed at vejlede om mulige strafferetlige konsekvenser i en sag, men at det i sådanne tilfælde er yderst vigtigt at vejledningen ikke kommer til at fremstå som en utilbørlig trussel således at relevante klager og synspunkter fra de implicerede borgere holdes tilbage uden grund. Vejledningen må derfor holdes i streng juridisk sprogbrug og være så detaljeret og fyldestgørende at den er dækkende.

Ombudsmanden kritiserede at kommunen havde udsendt en tjenestebefaling der begrænsede de ansattes ytringsfrihed, og i den forbindelse tilkendegav at ansatte der ikke fulgte tjenestebefalingen i brevet, kunne risikere bortvisning. (J.nr. 2001-0203-001).