Tilladelse til tilbygning på sommerhus. Inhabilitet

Tilladelse til tilbygning på sommerhus. Inhabilitet

Det fremgik af sagen at Otterup Kommunes udvalg for teknik og miljø den 16. juni 1997 tiltrådte en indstilling fra teknisk forvaltning om at give A’s nabo, N, dispensation til at udføre en tilbygning til sommerhuset på ejendommen matr.nr. (...), X-by.

I brev af 21. juni 1997 klagede A til Fyns Statsamt. A anførte bl.a. at det tilladte høje byggeri mod stranden ville afskære A’s udsigt.

Kommunen gav byggetilladelse den 14. august 1997, og A klagede ligeledes over denne.

A sendte i brev af 20. januar 1998 yderligere bemærkninger til statsamtet. A anførte bl.a. følgende

”Med min klage af 29. august 1997 fulgte brev af 21. s.m. fra (T), han har oplyst mig om, at det daværende kommunalbestyrelsesmedlem, som jeg forstod, ( ) hr. (M), har rettet henvendelse til ham bl.a. i forbindelse med nærværende sag, og påvirket ham til at tilbagekalde sin protest af 21. august mod byggeriet, idet (N) forinden havde rettet henvendelse til (T) og bl.a. sagt, at han derfra havde fået at vide, at kommunens byggetilladelse ikke vil blive tilbagekaldt uanset protesten.

Det beskæmmende er, – det pågældende kommunalbestyrelsesmedlem er i familie med (N), vistnok en fætter i et nært venskabsforhold, i al fald ses de i sommerhuset sammen – at dette kommunalbestyrelsesmedlem er med i det udvalg, der gav dispensation og meddelte byggetilladelse.”

I brev af 23. april 1998 til statsamtet udtalte Otterup Kommune bl.a. følgende

”Det skal i den forbindelse oplyses, at man efter en drøftelse med kommunalbestyrelsesmedlem (M) må konstatere, at pågældende medlem har deltaget i ovennævnte sagsbehandling om dispensation selv om han er i familie (fætter) med ansøgeren og lejlighedsvis har anvendt dennes sommerhus.

(M) forklarer, at han på intet tidspunkt har følt sig inhabil i den aktuelle sag, idet sagen er afgjort på samme måde som tilsvarende dispensationsansøgninger – jf. ( ).”

A kommenterede kommunens udtalelse i brev af 12. maj 1998. A anførte bl.a. at A i 1993 fik afslag på en ansøgning om dispensation til en tilbygning til sit eget hus, og at det nævnte kommunalbestyrelsesmedlem havde været med til at give afslaget. A bestred derfor at sagen om A’s nabos dispensation var afgjort på samme måde som tilsvarende sager.

I statsamtets udtalelse af 24. juli 1998 til A var bl.a. anført følgende

”Efter det oplyste om (M)’s slægtskab med Deres nabo og om, at (M) benytter Deres nabos sommerhus, er statsamtet af den opfattelse, at (M) har en sådan interesse i dispensationssagen, at han har været inhabil og derfor ikke burde have deltaget i sagens behandling i Udvalget for Teknik og Miljø.

Statsamtet finder dog, at afgørelsen ikke er ugyldig på grund af (M)’s inhabilitet. Der er herved lagt vægt på, at (M)’s stemme ikke har været udslaggivende for sagens udfald i Udvalget for Teknik og Miljø, at udvalget traf beslutning om at tiltræde forvaltningens indstilling, samt at Deres nabo ved kommunens meddelelse af byggetilladelse har modtaget en begunstigende forvaltningsakt.”

Herefter klagede A til mig. Jeg sendte klagen videre til statsamtet med henblik på at statsamtet gav A en uddybende begrundelse.

I brev af 15. oktober 1998 skrev statsamtet til A at udvalget for teknik og miljø på tidspunktet for sagens behandling i udvalget bestod af 5 medlemmer. Da alle medlemmerne stemte for at meddele dispensationen, havde M’s stemme ikke været udslaggivende for sagens udfald.

I brev af 6. juli 1999 klagede A atter til mig.

Efter udlån og gennemgang af sagens akter bad jeg kommunen og statsamtet om en udtalelse vedrørende inhabilitetsspørgsmålet. Jeg henviste i den forbindelse til Østre Landsrets dom af 25. januar 1999, optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1999, s. 689ff.

I brev af 21. september 2000 til statsamtet udtalte kommunen bl.a. følgende

”Østre Landsrets dom er afsagt den 25. januar 1999 og er på mange måder interessant læsning og man kan derfor ikke udelukke, at afgørelsen i Teknisk Udvalg om dispensationsansøgningen kan medføre ugyldighed af beslutningen, men det skal dog understreges, at udvalgets afgørelse ligger forud for den af Østre Landsret afsagte dom og at hele habilitetsproblematikken igennem de seneste år har været udsat for en markant glidning, hvilket også bør indgå i overvejelserne om gyldigheden af den trufne beslutning.

Det er derfor, at Otterup Kommune vil overlade det til Tilsynsrådet at træffe afgørelse i sagen.”

Statsamtet udtalte i brev af 11. oktober 2000 bl.a. følgende

”Østre Landsrets dom giver ikke statsamtet anledning til at ændre sin opfattelse, at udvalgets afgørelse ikke er ugyldig. Der er herved, ud over sagernes forskellighed, lagt vægt på, at det omtalte medlem ikke var formand for udvalget, hvorfor en afgørende påvirkning af de øvrige medlemmer ikke er så nærliggende som i dommen fra Østre Landsret. Endvidere må fremhæves, at der er tale om en begunstigende forvaltningsakt.”

I brev af 1. november 2000 kommenterede A ovennævnte udtalelser. A fastholdt at inhabiliteten måtte bevirke ugyldighed.

Jeg gav ved brev af 1. november 2001 A’s nabo, N, lejlighed til at fremkomme med eventuelle bemærkninger til sagen. N’s advokat anførte i brev af 30. november 2001 bl.a. følgende

”Det bestrides, at der på nogen måde i denne sag er tale om inhabilitet, og/eller at en eventuel inhabilitet har retsvirkninger i form af f.eks. ugyldighed i forhold til forvaltningsakten.

Parterne ser hinanden ved sjældne lejligheder, – 2-3 gange om året.

Der er ikke tale om, at (M) har lejet, lejer eller på anden måde disponerer over min klients sommerhus.

Det skal i den forbindelse oplyses, at (M) har eget sommerhus i (X)-by, hvilket ligger få kilometer fra sommerhuset i nærværende sag, ligesom det skal oplyses, (M) privat bor i ( ), hvilket er cirka 3 kilometer fra nærværende sommerhus’ beliggenhed.

Endelig skal jeg tilføje, at en eventuel inhabilitet hos dette pågældende medlem ikke har været udslagsgivende for beslutningen i Udvalget for Teknik og Miljø, herunder at udvalget alene vedtog en indstilling fra forvaltningen om tilladelse om tilbygning, ligesom pågældende medlem ikke har beklædt formandsposten, og derved eventuelt have udøvet påvirkning af øvrige udvalgsmedlemmer.”

Ombudsmandens udtalelse

”Jeg er enig med statsamtet i at (M) var inhabil ved behandlingen af sagen om dispensation til Deres nabo (N), jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 2 og 5. Spørgsmålet er herefter om afgørelsen som følge af inhabiliteten må anses for ugyldig.

Forvaltningslovens § 3, stk. 3, fastsætter at den der er inhabil i forhold til en sag, ikke må træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag. Baggrunden for denne regel er et grundlæggende krav om saglig forvaltning. Ud fra et ønske om at undgå mistanke om at en myndighedsperson lader sig påvirke af personlige eller andre uvedkommende interesser i sagen, er det således fastsat at man ikke må medvirke ved behandlingen af sager som man har en vis personlig interesse i.

Der er ikke i forvaltningsloven eller andre bestemmelser taget stilling til hvornår en afgørelse må anses for ugyldig som følge af inhabilitet. Spørgsmålet må derfor besvares på grundlag af almindelige forvaltningsretlige synspunkter om hvorvidt retlige mangler medfører ugyldighed.

I den foreliggende sag er der tale om speciel inhabilitet, dvs. inhabilitet i forhold til den konkrete sag.

I den forvaltningsretlige teori og praksis antages det at speciel inhabilitet er en væsentlig mangel der som hovedregel må medføre ugyldighed. Dette gælder også når der er tale om en begunstigende afgørelse. Jeg henviser til Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Sagsbehandling, 5. udgave (2001), s. 337f, Steen Rønsholdt, Forvaltningsret – retssikkerhed, proces, sagsbehandling (2001), s. 249ff, John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 152ff, og Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 192ff.

Dette udgangspunkt modificeres dog i visse tilfælde hvor det kan fastslås at inhabiliteten ikke har haft konkret indflydelse på den materielle afgørelses indhold.

Om afgørelser truffet af et kollegialt organ er bl.a. følgende anført i John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 153

’Hvor en afgørelse er truffet af et kollegialt organ, og den inhabiles stemme ikke har været udslagsgivende, kan der, navnlig i tilfælde, hvor andre omstændigheder samtidig taler for ikke at betragte afgørelsen som ugyldig – f.eks. hvis der er tale om en begunstigende forvaltningsakt, som adressaten gennem længere tid har indrettet sig på – være grund til at anlægge en konkret væsentlighedsvurdering.’

Statsamtet har lagt vægt på at (M)’s stemme ikke var udslaggivende, og at han ikke var formand for udvalget, hvorfor en afgørende påvirkning af de øvrige medlemmer ikke var så nærliggende som i den omtalte dom fra Østre Landsret. Endvidere har statsamtet lagt vægt på at der var tale om en begunstigende forvaltningsakt.

Den nævnte dom vedrørte en sag hvor en kommune udstedte påbud om fjernelse af forurenet kompost fra en landbrugsejendom. Formanden for teknisk udvalg havde haft et langvarigt intimt forhold til påbudsadressatens hustru. Selv om der ikke forelå konkrete oplysninger om at formandens deltagelse i sagsbehandlingen havde medført at afgørelsen var blevet påvirket af uvedkommende hensyn, fandtes hans forhold til partens hustru at være egnet til at vække en sådan tvivl om hans upartiskhed at han ansås for inhabil. Afgørelsen blev herefter kendt ugyldig.

I den omtalte sag var formandens stemme heller ikke udslaggivende. Der er ingen retspraksis om betydningen af inhabilitet hos et menigt medlem af et kollegialt organ. Det kan ikke afvises at en formands indflydelse på udfaldet af en sag hyppigt vil være større end et menigt medlems. Heraf kan dog ikke udledes at et menigt medlems inhabilitet er uden betydning. Det må efter min opfattelse kræve at der er rimelig sikkerhed for at en afgørende påvirkning fra det inhabile medlem i forbindelse med den forudgående drøftelse i udvalget kan udelukkes.

Der er ikke i den foreliggende sag oplysninger om (M)’s rolle under drøftelserne af sagen i udvalget. På baggrund af oplysningerne i sagen om hans slægtskab med Deres nabo og hans benyttelse af sommerhuset samt oplysningerne om at han skulle have påvirket en anden klager til at tilbagekalde dennes klage, mener jeg – i mangel af oplysninger om det modsatte – ikke at det kan udelukkes at han har haft en afgørende indflydelse på beslutningen. Det er i denne forbindelse ikke afgørende at udvalget fulgte forvaltningens indstilling.

Den ovenfor omtalte landsretsdom angik en bebyrdende forvaltningsakt. I den foreliggende sag har statsamtet anført at der er tale om en begunstigende forvaltningsakt.

Som nævnt ovenfor antages det i den forvaltningsretlige teori at speciel inhabilitet som udgangspunkt må føre til ugyldighed også ved begunstigende forvaltningsakter. Det skyldes det specielle forhold at der ved inhabilitetsspørgsmål som oftest ikke er noget særligt hensyn at tage til den der opnår begunstigelsen, når han selv eller ham nærtstående personer har truffet afgørelsen eller medvirket til den og adressaten har haft mulighed for at få kendskab til dette forhold, jf. Jens Garde, Carl Aage Nørgaard og Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Sagsbehandling, 5. udgave (2001), s. 337.

Der er ikke i sagen oplysninger om hvorvidt Deres nabo vidste at hans fætter var medlem af udvalget der traf beslutning i sagen. Det fremgår heller ikke om statsamtet har gjort sig overvejelser herom. På det foreliggende grundlag, og da oplysningerne om medlemskab af de kommunale udvalg er offentligt tilgængelige, og Deres nabo har bopæl i Otterup Kommune også om vinteren, finder jeg det ubetænkeligt at lægge til grund at Deres nabo i hvert fald har haft mulighed for at få kendskab hertil. Jeg må desuden anse det for overvejende sandsynligt at han har været vidende om forholdet.

På denne baggrund mener jeg ikke at det kan tillægges afgørende betydning at der var tale om en begunstigende forvaltningsakt.

Sammenfattende er det min opfattelse at inhabiliteten har skabt en sådan usikkerhed om afgørelsens saglighed at det af retssikkerhedsmæssige grunde må føre til at afgørelsen anses for ugyldig.

Jeg ville derfor have anset det for rigtigst om statsamtet havde annulleret kommunens dispensation. Jeg har gjort statsamtet og kommunen bekendt med min opfattelse.

Da ugyldighedsspørgsmålet – i mangel af udtrykkelige lovregler og klart vejledende domspraksis – vel ikke kan anses for aldeles utvivlsomt, har jeg ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at formulere min opfattelse som en kritik.

Det er imidlertid min opfattelse at statsamtet inden det traf afgørelse, burde have søgt at fremskaffe nærmere oplysninger om (M)’s rolle under drøftelserne af sagen i udvalget.

Jeg har henstillet til statsamtet at det genoptager sagen og træffer en ny afgørelse i lyset af det jeg anført.”

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En nabo klagede over at en kommune havde givet tilladelse til at lave en tilbygning til et sommerhus. Sagen havde været behandlet i kommunens udvalg for teknik og miljø, og et af udvalgets medlemmer der var fætter til ejeren af sommerhuset, havde deltaget i behandlingen af sagen. Medlemmet havde desuden lejlighedsvis brugt sommerhuset i forbindelse med helligdage mv.

Statsamtet mente at udvalgsmedlemmet var inhabil og derfor ikke burde have deltaget i sagens behandling. Statsamtet mente dog ikke at afgørelsen var ugyldig.

Ombudsmanden udtalte at han var enig med statsamtet i at udvalgsmedlemmet var inhabil. Ombudsmanden udtalte imidlertid at statsamtet inden det traf afgørelse, burde have søgt at fremskaffe nærmere oplysninger om udvalgsmedlemmets rolle under drøftelserne i udvalget.

Selv om medlemmets stemme ikke havde været udslaggivende og han ikke var formand for udvalget, kunne det ikke udelukkes at han havde haft en afgørende indflydelse på beslutningen. Sommerhusejeren havde haft mulighed for at få kendskab til at fætteren medvirkede ved sagens behandling, og det kunne derfor ikke tillægges afgørende betydning at der var tale om en for ejeren begunstigende forvaltningsakt. Inhabiliteten måtte føre til at afgørelsen var ugyldig, og det havde været rigtigst om statsamtet havde annulleret afgørelsen. Da spørgsmålet dog ikke var aldeles utvivlsomt, formulerede ombudsmanden ikke sin opfattelse som en kritik, men henstillede at statsamtet genoptog sagen. (J.nr. 1999-2065-160).