Aktindsigt i grundskolernes karaktergivning

§ 4, stk. 3, er sålydende: ’Oplysninger som nævnt i stk. 2 er ikke undergivet aktindsigt efter lov om offentlighed i forvaltningen’.

Ændringsloven, jf. lov nr. 444 af 14. juni 1995, indeholdt tilsvarende ændringer for så vidt angår hf‑loven.

Af bemærkningerne til lovforslaget fremgik bl.a.

’Forslaget skal ses i sammenhæng med, at det nøgne karaktergennemsnit ved studentereksamen ikke kan ses uden sammenhæng med en række forhold uden for gymnasiets indflydelse, herunder hvor stor en del af en ungdomsårgang i det geografiske område, der søger gymnasiet, elevernes sociale baggrund og deres uddannelsesmæssige forudsætninger ved starten af gymnasieuddannelsen.

En stærk fokusering på elevernes karakterer og skolens samlede karaktergennemsnit vil medføre en tendens til en nedprioritering af vigtige sider af skolens virksomhed, der ikke umiddelbart bidrager til at højne karakterniveauet. En offentliggørelse af karaktergennemsnit i et system, som det kendes fra England, hvor skolerne offentliggøres i nummerorden afhængig af karaktergennemsnit, vil endvidere medføre en radikal ændring af det bestående eksamenssystem. Der kan således vanskeligt i et sådant konkurrencesystem opretholdes en ordning, hvor lærerne medvirker ved karakterfastsættelsen, og hvor alle lærere fungerer som censorer ved mundtlig eksamen på andre skoler.

For så vidt angår de offentlige institutioner bygger forslaget på den forudsætning, at den enkelte elevs/studerendes karakterer og karaktergennemsnit er fortrolige og ikke undergivet aktindsigt, jf. § 12, stk. 1, nr. 1, i lov om offentlighed i forvaltningen.

Derimod må det antages, at oplysninger om karaktergennemsnit for fag, hold eller samtlige eksaminer på en institution eller grupper af institutioner ikke er fortrolige efter de gældende regler. Disse oplysninger er heller ikke undtaget fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Forslaget medfører, at oplysninger om karaktergennemsnit – bortset fra landsgennemsnit, der normalt offentliggøres af Undervisningsministeriet som led i nøgletalspublikationer m.v. – fremover må anses for fortrolige og omfattet af de almindelige regler om tavshedspligt. Det gælder ikke alene for ansatte på den offentlige skole eller institution, der har udarbejdet karaktergennemsnittet, men også for ansatte mv. hos myndigheder, som måtte modtage disse oplysninger.

Der vil kunne foreligge krænkelse af tavshedspligten, hvis oplysninger uberettiget videregives. Det bemærkes herved, at der vil være tale om en uberettiget videregivelse, hvis oplysningerne videregives til journalister eller andre private personer.’

Der er ikke foretaget tilsvarende regulering i folkeskoleloven.

”

I denne sag ligger også et notat om ”anvendelse af statistik” af 20. november 2000. I dette notet står der bl.a. følgende

”

Ministeriet har gennem mange år indhentet karakteroplysningerne med forskellige formål. Den nuværende § 50 optræder bl.a. i ’Afsluttende prøver i folkeskolen – Normer og krav’ fra 1961. Her angives det i § 23, at ’Umiddelbart efter endt prøve sendes indberetning om dens udfald, skrevet på dertil udfærdiget skema til statskonsulenten’.

Som et kuriosum skal også nævnes, at i skrift af 14. april 1910 fremgår det, at privatskoler skal frembringe statistisk materiale til ’Bearbejdelse ved Ministeriets Foranstaltning’.

Karakterstatistik indsamlet via beskikkede censorer

I henhold til prøvebekendtgørelsens § 10, stk. 2 og § 24, stk. 1, beskikker Undervisningsministeriet ca. 1200 censorer. Censorerne retter dels de skriftlige opgaver og udsendes desuden til skolerne i forbindelse med afholdelsen af de mundtlige prøver. Det er administrativt besluttet at indsamle karakterstatistik i forbindelse med de beskikkede censorers afregninger.

Skriftlig censur

De beskikkede censorers indberetninger indeholder følgende oplysninger

· Karakterfordelingsskema. Censor angiver antal karakterer fra 13‑00 for det samlede antal prøvebesvarelser, som censor har rettet. Censor angiver desuden samlet antal elever og ved anvendelse af computer elevernes fordeling på køn.

· Hjælpeskema. Skemaet angiver kun antal rettede opgaver pr. skole.

Desuden giver censorerne en vurdering af prøveopgavernes relevans og deres oplevelse af opgavernes pædagogiske funktion. (Der vedlægges kopi af indberetningsskemaerne.)

Mundtlig censur

· Evalueringsskema. Censorerne besvarer et antal spørgsmål fra fagkonsulenterne. Disse oplysninger anvendes til en kvalitativ vurdering af prøveafviklingen. Resultater af disse kvalitative vurderinger danner baggrund for evalueringshæfterne Prøver, Evaluering, Undervisning. Hæfterne giver forslag til eventuelle forbedringer samt gode råd og ideer til undervisningen. (Der vedlægges kopier af indberetningsskemaerne.)

Karakteroplysningernes anvendelse

Ministeriet har i 1995 med baggrund i indberetninger af prøveprotokollerne (§50) afgivet oplysninger om karakterernes fordeling på geografiske regioner til Folketingets Uddannelsesudvalg. (Sagen vedlægges i kopi)

På grund af tekniske problemer i datakontoret (DAK) har ministeriet ikke karakterdata fra indsamling af prøveprotokollerne i årene 95/96 -97/98.

I denne periode har Grundskoleområdet derfor anvendt de af censorerne indberettede karakterstatistikker som grundlag for den nedenfor beskrevne pædagogiske anvendelse. Denne praksis har været anvendt frem til i dag, da karakterdata fra prøveprotokollerne først er tilgået Grundskoleområdet i indeværende år.

Oplysningerne fra censorindberetningerne er anvendt til følgende pædagogiske og pædagogisk relaterede formål

· intern sagsbehandling med henblik på at iagttage udsving i karakterniveauet år for år

· intern sagsbehandling med henblik på at vurdere de centralt stillede skriftlige opgaver fx analyse af udsving i sværhedsgrader

· opgaveudvalgenes analyser af statistikken i forhold til forberedelse af næste års opgaver

· til diskussion og afklaring af de fælles kriterier for bedømmelse ved lærer- og censorkurser

· overvejelser om bredere fagkonsulentrådgivning til enkelte skoler eller kommuner

· opfølgning på eventuelle problemer ved brev til enkeltskoler

· overvejelser om grundlag for yderligere tydeliggørelse af bestemmelserne for prøveafholdelse, bl.a. i hæftet Orientering om folkeskolens afsluttende prøver eller i form af en særlig Info‑skrivelse

· til rekonstruktion af et afgangsbevis, hvis det er bortkommet og ikke kommunalt kan rekonstrueres. Indtil 1978 blev karakterprotokoller afleveret til Rigsarkivet. 1979-1992 skulle skoler, kommuner og amter selv aflevere. 1993 – dd. har ministeriet karakterprotokollerne/‑blade i kopi for de karakterprotokoller, som er afleveret på papirform.

Kommentarer om den interne pædagogiske anvendelse af karakterstatistikken

I evalueringshæftet Prøver, Evaluering, Undervisning, der udgives hvert år og udsendes til alle skoler, redegøres for prøvernes forløb og afvikling med baggrund i de kvalitative indberetninger. I den forbindelse offentliggøres censorernes karakterfordeling på landsplan. Endvidere er karaktererne anført i % samt i kumuleret %.

Denne statistik anvendes af opgaveudvalgene, der noterer hvordan årets prøveresultater fordeler sig. Holdt op mod målene for de skriftlige besvarelser giver statistikken en god og nødvendig mulighed for at se, hvordan niveauet er på landsplan med henblik på udarbejdelse af det efterfølgende prøvesæt.

I forbindelse med lærerkurser om prøverne (skoler, kommuner, amtscentre) diskuteres karaktererne ud fra eksempler bestående af anonymiserede besvarelser. Formålet med kurserne er at opøve lærernes blik for, hvordan målene tilgodeses – og der sættes fokus på kompleksiteten i bedømmelsen. Et ottetal er ikke blot et ottetal, men kan opnås på forskellig måde.

Endelig anvendes karakterstatistikken til uddannelse af nye censorer og vedligeholdelsen af det bestående censorkorps, idet der på alle censorkurser gennemarbejdes og diskuteres konkrete opgavebesvarelser.

I opgaveudvalget bruges statistikkerne til at tage pejling efter de enkelte opgavers/emners egnethed eller det modsatte. At en opgave/et emne vælges af fx 40% af årgangen, er jo ikke nødvendigvis et kvalitetstræk ved en opgave. Sammenholdes mængden af besvarelser med karaktererne, danner der sig et tydeligt billede af en opgaves succes eller det modsatte, ligesom karakterstatistikkerne kan give et pejlemærke om, hvilke typer elever der vælger de enkelte emner, fx hvilke typer af opgaver der appellerer mest til den reflekterende, velskrivende elev, hvilke typer til den gode og stabile ’håndværker’, hvilken type til den elev som har et meget lille skrivepotentiale, og som har problemer med det sproglige, det formelle osv.

I matematik og fysik/kemi er karaktererne også brugt til at se på forskel på karakterer for piger og drenge. Pigerne får i fysik/kemi som en tendens middelkarakterer, mens drengene får både de dårligste og de bedste karakterer.”

Ombudsmandens udtalelse

”’Som et led i administrativ sagsbehandling’

Ministeriets afslag blev truffet på grundlag af § 4, stk. 1, i offentlighedsloven. Bestemmelsen har følgende ordlyd

’ § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. ’

Om det nærmere indhold af § 4, stk. 1, fremgår følgende af lovens forarbejder (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 210)

’Bestemmelsen i stk. 1, 1. pkt. svarer i princippet til den gældende lovs § 1, stk. 1. Som følge af den ændrede formulering vedrørende lovens anvendelsesområde, jfr. lovforslagets § 1, stk. 1, hvorefter loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, er stk. 1, 1. pkt. sprogligt ændret fra at omfatte ’dokumenter i sager, der er eller har været under behandling i den offentlige forvaltning’: til: ’dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed’. Det er præciseret i lovteksten, at adgangen til aktindsigt som hidtil kun omfatter dokumenter, der undergives eller har været undergivet en administrativ sagsbehandling.

Udenfor falder således dokumenter, der blot modtages til opbevaring (f.eks. i rigsarkivet), eller alene undergives rent teknisk eller lignende bearbejdning (stempling, legalisering o.lign.). Tilsvarende gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse, når disse ikke indgår som element i myndighedens afgørelsesgrundlag.

Udenfor falder endvidere andet ’papirmateriale’ som f.eks. undervisningsmateriale, kort, bøger, brochurer, selv om det produceres eller anvendes af offentlige myndigheder. Indgår et sådant materiale derimod f.eks. i en klagesag over den pågældende myndighed, vil det normalt på dette grundlag blive omfattet af retten til aktindsigt i den pågældende klagesag.

Om dokumentbegrebets nærmere afgrænsning henvises til bemærkningerne til §§ 5 og 6, samt til udvalgets overvejelser side 160 ff i betænkningen.

...’

I betænkning nr. 857/1978, s. 160, anføres bl.a. følgende om hvilke dokumenter der bør være omfattet af loven

’...

For det første må bestemmelsen – ligesom loven i almindelighed – antages at bygge på en forudsætning om, at dokumenter kun bliver undergivet aktindsigt efter loven, såfremt de modtages af eller afsendes fra en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Med denne begrænsning af lovens rækkevidde har det navnlig været tanken at afskære aktindsigt med hensyn til dokumenter, der blot opbevares eller befordres af en forvaltningsmyndighed eller alene gøres til genstand for en teknisk bearbejdning af myndigheden. Det gælder således også for egentlige dokumenter, at de skal have karakter af aktstykker for at blive omfattet af loven, sml. ovenfor under 1 om det beslægtede problem med hensyn til andre genstande end skriftstykker i traditionel forstand.

At eksempelvis dokumenter, der af private indleveres til postbesørgelse hos postvæsenet, ikke bør være omfattet af loven, er da også efter udvalgets opfattelse indlysende. Det samme gælder imidlertid ligeledes dokumenter, der af private indleveres til opbevaring i det offentliges arkiver mv. – ofte med klausuler om hemmeligholdelse i en kortere eller længere årrække. Såfremt offentlighedsloven blev gjort anvendelig på private arkivalier, måtte det befrygtes, at indlevering af sådanne dokumenter i en række tilfælde ville blive undladt til skade navnlig for forskningen. Heller ikke i tilfælde, hvor dokumenter alene indleveres til forvaltningsmyndigheder med henblik på en teknisk eller anden dermed ligestillet bearbejdning, såsom stempling, legalisering o. lign., bør de være undergivet aktindsigt.’

Adgangen til aktindsigt omfatter, som det ses, kun dokumenter der er indgået til myndigheden ’som et led i administrativ sagsbehandling’. De her omhandlede oplysninger indberettes fra skolerne til ministeriet i medfør af § 50 i prøvebekendtgørelsen. Bestemmelsen er udstedt i henhold til bl.a. folkeskolelovens § 14, stk. 8, der omhandler regler om hvorledes prøver skal afholdes, bedømmes og karaktergives.

På denne baggrund må det antages at indberetningerne er foreskrevet som et led i ministeriets generelle tilsyn og kontrol med at prøverne afvikles ensartet og fagligt forsvarligt. Allerede af denne grund har det formodningen imod sig at de indberettede oplysninger ikke skulle indgå i administrativ sagsbehandling. Det har endvidere formodningen imod sig at en så omfattende indberetningsforpligtelse ikke skulle tjene noget administrativt formål i ministeriet. Det ses da også af ministeriets egen beskrivelse af oplysningernes art og anvendelse at oplysningerne for så vidt var tænkt at skulle tjene som informationsgrundlag for ministeriets styring af området.

Dokumenterne kan derfor efter min mening ikke afslås udleveret med den begrundelse at de ikke er indgået som et led i administrativ sagsbehandling.

’Statistisk materiale’

Ministeriet har også påberåbt sig offentlighedslovens § 10, nr. 5, som har følgende indhold

’Materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser.’

Det er ministeriets opfattelse at indberetninger i henhold til § 50 i prøvebekendtgørelsen sker til brug for udarbejdelse af offentlig statistik. Ordlyden i § 50 og hjemmelsgrundlaget for bekendtgørelsen peger ikke i retning af at der skulle være tale om materiale til udarbejdelse af statistik.

Ministeriet har heller ikke efter det oplyste brugt materialet til udarbejdelse af offentliggjort statistisk materiale. Derimod er materialet nu og da blevet bearbejdet statistisk til intern brug.

Bestemmelsen i § 10, nr. 5, tilsigter at beskytte råmateriale der indsamles til brug for udarbejdelse af videnskabelige rapporter og statistikker som offentliggøres. Det er herved forudsat at det offentliggjorte materiale ikke i sig selv afslører oplysninger om enkeltpersoners forhold som imidlertid vil fremgå af det underliggende materiale.

For at undtage oplysninger fra aktindsigt i henhold til § 10, nr. 5, kræves således at de pågældende oplysninger rent faktisk er indsamlet til brug for statistik eller videnskabelige rapporter, samt derudover at det er meningen at materialet efter bearbejdning skal offentliggøres.

Disse betingelser ses ikke at være opfyldt, og jeg må derfor anse denne del af ministeriets afslag for uberettiget.

Det tilføjes at det blotte forhold at oplysninger og dokumenter bliver undergivet statistisk eller videnskabelig behandling, naturligvis ikke bringer materialet ind under § 10, nr. 5. Denne bestemmelse gælder for materiale som indsamles til brug for statistik eller videnskabelige rapporter.

’Enkeltpersoners private forhold’

Ministeriet har i afgørelsen også henvist til at oplysningerne i prøveprotokollerne kunne tilbageholdes i henhold til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Bestemmelsen har følgende indhold

’ § 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold.’

Det er ikke helt klart om ministeriet herved udtaler sig om hvorvidt oplysningerne kan tilbageholdes på skolerne hvis en ansøgning om aktindsigt bliver indgivet her.

Oplysninger om den enkelte persons navn og den karakter der er blevet givet den enkelte elev, er efter min mening omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1. I de citerede bemærkninger foran fra lovforslaget om ændring af gymnasieloven i 1995 fremgår at oplysninger om ’karaktergennemsnit’ ikke kunne undtages i henhold til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og at dette bl.a. var baggrunden for at lovændringen blev gennemført.

Selve gennemførelsen for gymnasieområdets vedkommende af en særlig begrænsning i adgangen til aktindsigt i oplysninger om visse karaktergennemsnit taler efter min mening i sig selv for at denne type oplysninger ikke ville kunne undtages direkte i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1.

I den udstrækning oplysninger om karakterer kan henføres til enkeltpersoner, må de derimod anses for omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1.

Som svar på (A)’s bemærkning om at slette elevnavne og CPR-nr. har ministeriet anført at myndighederne ikke har pligt til at give aktindsigt i anonymiseret form ved at ekstrahere fra et dokument der i øvrigt måtte være omfattet af retten til aktindsigt.

Ministeriet har ret i at der ikke generelt gælder en pligt for myndigheden til at anonymisere dokumenter.

I den foreliggende sag er det, så vidt ses, usikkert i hvilket omfang de oplysninger der er blevet anmodet om aktindsigt i, kan henføres til bestemte personer. Jeg må forstå at i hvert fald de elektronisk indberettede oplysninger ikke indeholder navne eller andre identifikationskendetegn. Endvidere ser det ud til at de manuelt indberettede oplysninger overføres til edb i anonymiseret form. I forhold til disse oplysninger foreligger der således ikke spørgsmål om anonymisering. De manuelt indberettede oplysninger indeholder derimod navne osv. En anonymisering kunne gennemføres meget enkelt ved at slette navn og CPR-nr.

§ 12, stk. 2, indeholder følgende bestemmelse

’Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.’

Efter min mening taler formålet med offentlighedsloven og hensynet til offentlighedens behov for at få oplysninger af samfundsmæssig værdi for at der i et tilfælde som det foreliggende gives partiel aktindsigt i henhold til § 12, stk. 2. Jeg har herved også taget i betragtning at anonymisering efter det oplyste kan gennemføres ved at navn og CPR-nr. slettes. Jeg skal dog tilføje at spørgsmålet ikke kan anses for utvivlsomt.

Meroffentlighed

Offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. har følgende indhold

’En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.’

Denne bestemmelse blev indsat for at understrege at offentlighedslovens regler ikke er til hinder for at myndighederne efter eget skøn giver oplysninger i videre omfang, herunder på anden måde eller i anden form end loven forpligter til (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 211). Det blev videre lagt til grund at det ansås for ønskeligt at myndigheden ikke blot nøjedes med at undersøge om en anmodning om aktindsigt kan afslås af formelle grunde eller med hjemmel i offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men at de mere frit overvejer om hemmeligholdelse i konkrete tilfælde overhovedet er påkrævet, jf. betænkning nr. 857, 1978, s. 70.

I Justitsministeriets vejledning om offentlighedsloven (1986) er det endvidere fremhævet at loven ikke er til hinder for at der gives meroffentlighed, samt at offentlighedsordningen er af særlig betydning for pressens nyhedstjeneste.

En ordning hvorefter der ikke opstilles flere restriktioner for videregivelse og formidling af informationer end påkrævet af hensyn til tungtvejende samfundsmæssige hensyn, harmonerer desuden bedst med bestemmelsen i artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention. I denne forbindelse skal jeg yderligere henvise til at det i persondatalovens § 2, stk. 2, udtrykkeligt er bestemt at lovens regler, bl.a. om indsigtsret, skal administreres i overensstemmelse med artikel 10 i den europæiske menneskerettighedskonvention.

I den foreliggende sag ses der ikke at være noget til hinder for – hvis det lægges til grund at offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, hjemler en adgang til at begrænse aktindsigt – at oplysningerne efter en anonymisering blev udleveret til (A). Som anført kunne en sådan anonymisering gennemføres forholdsvis enkelt.

Det følger efter min mening af meroffentlighedsprincippet at Undervisningsministeriet havde pligt til at overveje om der skulle gives meroffentlighed. Det gjaldt naturligvis også under den af ministeriet antagne – ukorrekte – forudsætning om at undtagelse kunne gøres efter § 4, stk. 1, 1. pkt., eller § 10, nr. 5.

Det spørgsmål kunne rejses om oplysningerne om karaktergennemsnit for fag, hold eller samtlige eksaminationer på en eller anden gruppe af skoler nu må anses for fortrolige og dermed omfattet af straffelovens § 152. En sådan antagelse kunne eventuelt støttes på de ovenfor citerede forarbejdsbemærkninger til de lovforslag hvorved § 4, stk. 3, blev indsat i gymnasieloven.

Efter min mening vil en sådan opfattelse ikke være juridisk holdbar. For det første er bemærkningerne om at disse oplysninger fremover vil være undergivet tavshedspligt, alene knyttet til oplysninger om gymnasier. For det andet knytter bemærkningerne sig umiddelbart kun til gymnasieloven og ikke til den almindelige tavshedspligtsbestemmelse i straffelovens § 152. Bemærkningerne giver derfor efter min mening ikke holdepunkt for en analogislutning fra gymnasielovens § 4, stk. 4, til folkeskolelovens område.

Sammenfatning

Sammenfattende er det min opfattelse at Undervisningsministeriet ikke har haft hjemmel efter offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., og § 10, nr. 5, til at afslå at udlevere de ønskede oplysninger. Jeg finder endvidere ikke at ministeriet har kunnet nægte at udlevere ikke-personhenførbare oplysninger i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1. Jeg anser det for tvivlsomt om ministeriet har kunnet tilbageholde oplysninger med henvisning til at de forefindes i personhenførbare former, idet en sletning af de identificerede oplysninger ville føre til en anonymisering af oplysningerne, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 2.

Ministeriet burde endvidere have overvejet om der kunne meddeles (A) meroffentlighed.

Jeg har gjort Undervisningsministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet at ministeriet træffer ny afgørelse på baggrund af det jeg har anført. Jeg har endvidere anmodet om underretning om ministeriets afgørelse.

NOTER: (*) FOB 1998, s. 88, og FOB 1995, s. 132.

Aktindsigt i grundskolernes karaktergivning

Et dagblad, A, indgav ved brev af 31. oktober 2000 anmodning om aktindsigt til Undervisningsministeriet, Institutionsstyrelsen. Dagbladet skrev bl.a.

”I henhold til lov om offentlighed i forvaltningen skal (A) hermed bede om indsigt i alle grundskolers indberetning af sidste standpunktskarakterer og eventuelle prøvekarakterer for samtlige elever på 9. og 10. klassetrin samt sidste standpunktskarakterer og prøvekarakterer for de elever på 8. klassetrin, der har aflagt prøve i håndarbejde, sløjd og/eller hjemkundskab.

For de indberetninger, der foregår via Kommunedata eller via Århus Kommune eller evt. på anden vis sker i elektronisk form, ønsker vi kun data uden personhenførbare oplysninger. Data kan også – om nødvendigt af hensyn til personbeskyttelsen – afleveres som summerede oplysninger med karaktergennemsnit og antal elever for hver klasse og fag i hver skole.

For de indberetninger, der sker på papir, peger vi ligeledes på, at man kan fjerne de personhenførbare oplysninger – det er kun skole, fag og karakterer, vi er interesserede i.

Anmodningen drejer sig først og fremmest om skoleafslutningen sommeren år 2000. Men vi vil gerne allerede nu oplyse om vor interesse for at se data for tidligere år.

Ifølge lov om offentlighed i forvaltningen § 10, stk. 5 er der ikke indsigt i materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser.

Efter vor opfattelse dækker det ikke de omtalte oplysninger.

Ifølge bekendtgørelse nr. 495 af 31. maj 2000, § 50 sender lederen af skolen umiddelbart efter prøverne indberetning om disse karakterer til Undervisningsministeriet enten i form af kopi af prøveprotokoller eller ved overførsel af data fra et edb-system, der opfylder de krav, der er fastsat af Undervisningsministeriet. I den forbindelse er intet nævnt om, at hensigten med denne indberetning udelukkende er statistisk bearbejdning. Efter vor opfattelse er der i lige så høj grad tale om en administrativ kontrolvirksomhed med skolernes karaktergivning, der derfor er underlagt aktindsigt. Og for det synspunkt taler desuden, at der ikke for nylig er udarbejdet nogen offentlig statistik på basis af disse data.

For at lette vort arbejde vil vi bede om, at data – hvor de findes elektronisk – bliver leveret som en edb-fil i et standard-format, for eksempel excel eller access.”

Ministeriet afslog i brev af 12. december 2000. Ministeriet henviste til følgende

”

Anmodningen vedrører indberetninger i 1999 fra samtlige offentlige og private grundskoler, der har foretaget indberetning i medfør af § 50 i bekendtgørelse nr. 495 af 31. maj 2000 om folkeskolens afsluttende prøver mv. og karaktergivning i folkeskolen.

Omkring en tredjedel af disse indberetninger består i fotokopier af prøveprotokoller, der indeholder elevernes navne og cpr. nr. sammenstillet med karakter-, klasse- og skoleoplysninger.

De øvrige indberetninger foreligger i form af et elektronisk register, der dannes via Kommunedatas indberetningssystem og som indeholder de samme oplysninger som de kopierede prøveprotokoller, bortset fra at oplysninger om elevernes navn og cpr. nr. er reduceret til oplysninger om elevernes køn.

Indberetningerne tilgår ministeriet til opbevaring med henblik på eventuel senere udarbejdelse af offentlig statistik eller anden brug herunder til eventuel brug for sagsbehandling. Indberetningerne for 1995-1999 har hverken været anvendt til administrativ sagsbehandling eller til udarbejdelse af offentlig statistik. Der foreligger heller ikke fra andre år eksempler på, at indberetningerne har været anvendt til sagsbehandling bortset fra, at kopierede prøveprotokoller i enkelte tilfælde har været anvendt til at rekonstruere bortkomne prøvebeviser.

Det er derfor Undervisningsministeriets opfattelse, at indberetningerne ikke er dokumenter, der er indgået til eller oprettet af ministeriet som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med ministeriets virksomhed som overordnet myndighed på grundskoleområdet. Indberetningerne er derfor ikke omfattet af adgangen til aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. lovens § 4, stk. 1, 1. pkt. smh. med § 5, stk. 2.

Særligt bemærkes, at dette forhold ikke findes at være påvirket af, at ministeriet som en tjenesteydelse mod betaling har stillet en statistisk bearbejdning af visse data fra de nævnte indberetninger til rådighed for to studerendes udarbejdelse af et i dagspressen omtalt speciale om analyse af 30 danske skolevæsener.

Dette materiale er tilvejebragt som grundlag for videnskabelige undersøgelser og derfor omfattet af undtagelsen fra retten til aktindsigt i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 5.

Endelig skal vi for fuldstændighedens skyld gøre opmærksom på, at prøveprotokollerne i den form, hvori de foreligger på de offentlige skoler formentlig må anses for omfattet af bestemmelsen i offentlighedslovens § 4 om dokumenter, der principielt er omfattet af retten til aktindsigt, men at protokollernes indhold medfører, at oplysningerne i protokollerne er undtaget fra retten til aktindsigt i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, om enkeltpersoners private forhold.

Afgørelse i sager om aktindsigt i prøveprotokoller skal principielt træffes af den enkelte skole, jf. offentlighedslovens § 15, stk. 1, 2. pkt.”

Det materiale A bad om aktindsigt i, indberettes af skolelederne i medfør af § 50 i bekendtgørelse nr. 495 af 31. maj 2000. Bestemmelsen har følgende ordlyd

” § 50. Umiddelbart efter prøverne sender lederen af skolen indberetning om sidste standpunktskarakterer og eventuelle prøvekarakterer for samtlige elever på 9. og 10. klassetrin samt sidste standpunktskarakterer og prøvekarakterer for de elever på 8. klassetrin, der har aflagt prøve i håndarbejde, sløjd og/eller hjemkundskab. Indberetningen sendes til Undervisningsministeriet enten i form af kopi af prøveprotokoller eller ved overførsel af data fra et edb-system, der opfylder de krav, der er fastsat af Undervisningsministeriet.”

Bekendtgørelsen afløste bekendtgørelse nr. 639 af 21. juli 1995 som i § 50 indeholdt en tilsvarende bestemmelse.

Bekendtgørelsen er udstedt bl.a. i henhold til § 14, stk. 8, i folkeskoleloven. Denne bestemmelse har følgende ordlyd

”Stk. 8. Undervisningsministeren fastsætter regler om kravene i de enkelte fag ved prøverne, om indstilling til prøverne, om prøvernes afholdelse, om bedømmelse og karaktergivning og om afgangsbevisernes udformning og opbevaring.”

I et brev af 3. januar 2001 klagede A til mig over ministeriets afslag. A anførte bl.a.

”Ministeriet skriver, at indberetningerne tilgår ministeriet til opbevaring med henblik på eventuel senere udarbejdelse af statistik eller anden brug herunder til eventuel sagsbehandling. Ministeriet skriver selv, at indberetningerne ikke har været anvendt til statistik i årene 1995-1999, ligesom man noterer, at der kun har været tale om sagsbehandling i enkelte tilfælde.

Det fremgår ikke af ministeriets svar, om der har været statistisk bearbejdelse af materialet i år og heller ikke i præcist hvilket omfang, der er tale om sagsbehandling af indberetningerne, for eksempel til rekonstruktion af bortkomne prøvebeviser.

Efter vor opfattelse fremgår det ikke af bekendtgørelse nr. 495 af 31. maj 2000, at indberetningerne udelukkende sker for at kunne foretage en statistisk bearbejdelse. Derfor er det ikke klart, i hvor høj grad disse indberetninger sker af hensyn til en eventuel administrativ sagsbehandling eller kun af statistiske årsager. Alene det, at ministeriet ikke har foretaget en eventuel sagsbehandling endnu, bør ikke kunne begrunde et afslag.

Derfor vil vi bede om, at ombudsmanden særskilt vurderer, om en sådan generel bestemmelse i betænkningen om indberetning uden at nævne statistiske formål kan tolkes af ministeriet som grundlag for at afvise aktindsigt.

Ministeriet henviser desuden i sin afvisning til offentlighedslovens § 5, stk. 2, der undtager registre eller andre systematiserede fortegnelser. Vi understreger, at vi ikke beder om selve registret, men at vi beder om bestemte data. Vi foretrækker selvfølgelig at få dem på den mest enkle måde, men kan det ikke være anderledes, vil vi foretrække en udskrift af de relevante oplysninger. Og alene det, at dele af data er registerbaserede, bør ikke begrunde et afslag. I den forbindelse henviser vi særskilt til ombudsmandens vurdering i en tidligere sag med J.nr. 1996-1851-201 SH.

Endelig henviser ministeriet til, at protokollerne bør undtages aktindsigt, fordi de indeholder oplysninger om enkeltpersoners private forhold. I den forbindelse vil vi anmode om ombudsmandens vurdering af, om vor anmodning, der peger på, at man kan fjerne de personhenførbare oplysninger og udtrykkeligt understreger, at det kun er skole, fag og karakterer, vi er interesserede i, kan afvises med hensynet til at beskytte enkeltpersoners forhold.

Til slut henviser ministeriet til, at det er den enkelte skole, der bør træffe afgørelsen. Her henvises til offentlighedslovens § 15, hvormed indirekte må forstås, at disse indberetninger ifølge ministeriets egen opfattelse ikke indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse. Dette afslag henviser dermed indirekte til, at der efter ministeriets opfattelse ikke er tale om en administrativ sagsbehandling af karakterindberetningerne. Efter vor opfattelse bygger det på en snæver vurdering af sagsbegrebet, som ikke svarer til virkeligheden i vore dages it-samfund.

Her vil den type oplysninger normalt blive gjort genstand for analyser og udsøgning af de skoler, der ligger meget højt eller meget lavt i karaktergivning, hvorefter der vil kunne ske en sagsbehandling eller efterfølgende kontrol.

Derfor vil vi bede om ombudsmandens vurdering af, om denne type indberetninger er at forstå som en sag i ministeriet.

Endelig vil vi pege på, at hensynet til meroffentlighed bør overvejes i sager af denne type, hvis ombudsmanden på et af de andre punkter når frem til, at indberetningerne bør undtages for aktindsigt.

To studerende har analyseret 30 danske skolevæsener og kunnet konstatere, at der er meget stor spredning i karaktergennemsnit fra skole til skole. Generelt er der efter vor opfattelse en ualmindelig udstrakt lukkethed om, hvad der sker i skolerne, og hvor man i et misforstået ønske om at beskytte lærere og de enkelte skoler ikke vil give befolkningen indsigt i forhold, der kan sammenligne skolerne på tværs. Meget andet end karaktergivningen er relevant i den sammenhæng. Men helt generelt er det svært at trænge ind i den slags oplysninger. Her er der tale om nogenlunde samme slags lukkethed, som der eksisterede i den offentlige sektor for 40 år siden.”

I den anledning indhentede jeg en udtalelse af 22. marts 2001 fra Undervisningsministeriet. Ministeriet skrev bl.a.

”For så vidt angår de edb‑registrerede karakterindberetninger har oplysningerne i en årrække ikke været anvendt til statistisk bearbejdning eller til administrativ sagsbehandling. Oplysningerne kan i øvrigt ikke anvendes til rekonstruktion af prøvebeviser, idet de udover fag og karakter kun indeholder oplysninger om skolekode, elevens klasse samt elevens køn.

Undervisningsministeriets statistik‑ og informationskontor har dog den 20. marts 2001 til Den Konservative Pressetjeneste, Christiansborg leveret en tabel: Landsgennemsnit – 9. kl. afgangsprøve, 1998/99 og 1999/00, fordelt på fagene dansk, engelsk, tysk, fransk, matematik og fysik/kemi. Denne enkeltstående tabel er udarbejdet på grundlag af registret. En omtrent tilsvarende tabel med gennemsnit for Jylland og Hovedstadsområdet er udarbejdet for året 1993/94 til brug for besvarelse den 14. november 1995 af skrivelse af 24. oktober 1995 (alm. del. – bilag 50) fra Folketingets Uddannelsesudvalg til undervisningsministeren.

Kilden til oplysningerne er skolernes prøveprotokoller. Ca. 1/3 af skolerne indsender kopier af prøveprotokollerne i stedet for at indberette elektronisk. Disse kopier indeholder den enkelte elevs fulde navn samt cpr-nr. i kombination med karakterangivelser mv. Heller ikke disse kopier har så vidt vides i de senere år været anvendt til konkret sagsbehandling.

Klageren bestrider, at ministeriet kan undtage karakterindberetningerne fra aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 4, stk.1, 1. pkt. smh. med § 5, stk. 2. Klageren henviser herved til ombudsmandens vurdering i en tidligere sag, der er gengivet i beretningen for 1998, side 88ff*.

I den pågældende sag lagde ombudsmanden til grund, at ministeriernes regnskabsdata, der var registreret i Økonomistyrelsens regnskabssystem, indgik som et helt centralt element i styrelsens arbejde med at administrere de enkelte ministeriers regnskabsaflæggelse. Det var ombudsmandens opfattelse, at disse data måtte antages at blive undergivet en sådan bearbejdning i Økonomistyrelsen, at de ikke kunne undtages fra aktindsigt under henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt.

Udtalelsen indeholder i øvrigt en henvisning til en sag fra 1995, hvor der også indgik spørgsmål om afgrænsningen af begrebet ’administrativ sagsbehandling’. Sagen er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1995, side 132ff*, hvor det bl.a. er anført, at bestemmelsen efter ombudsmandens opfattelse kun ’udeholder dokumenter, som ikke er tillagt eller kan tillægges betydning for myndighedens administrative virksomhed på området. Det skal med andre ord typisk være dokumenter, hvis indhold er myndighedens almindelige løbende administrative virksomhed helt uvedkommende.’

Det er Undervisningsministeriets opfattelse, at de nævnte karakterindberetninger opfylder disse krav til dokumenter, der kan udeholdes. Vi skal herom især henvise til følgende

· Indberetningerne kan ikke anvendes til konkret sagsbehandling vedr. elever og deres prøvebeviser

· Ministeriets tilsynsopgaver i forhold til de enkelte skolers og kommunalbestyrelsers varetagelse af opgaver i henhold til folkeskoleloven varetages ikke og kan ikke varetages med en sådan intensitet, at karakterindberetningerne indgår i administrativ sagsbehandling hermed

· Ministeriets myndighedsopgaver med hensyn til folkeskolens afsluttende prøver omfatter ikke kompetence til at træffe afgørelser eller behandle klagesager mv. af en art, hvor karakterindberetningerne bliver tillagt eller kan tillægges betydning for opgavevaretagelsen

· Indberetningerne er som nævnt faktisk igennem en årrække kun anvendt i to tilfælde, som derfor ikke kan siges at vedrøre den almindelige løbende administrative virksomhed. Heraf er det seneste tilfælde endog af en karakter, som nærmere kan betegnes som en utilsigtet serviceydelse end som et udslag af myndighedsudøvelse.

Klageren argumenterer dernæst for, at ministeriet ikke kan afslå aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 om enkeltpersoners personlige forhold, idet han kun har ønsket oplysningerne meddelt på en måde, der udelukker at oplysningerne er personhenførbare.

Hertil bemærker ministeriet, at det er almindeligt antaget, at der ikke er nogen pligt for myndigheden til at give aktindsigt i anonymiseret form ved at ekstrahere fra et dokument, som i øvrigt måtte være omfattet af retten til aktindsigt.

Til klagerens bemærkninger om ministeriets henvisning til, at den enkelte skole efter omstændighederne vil skulle træffe afgørelse om aktindsigt i skolens dokumenter, jf. § 15, kan vi oplyse, at prøvernes afholdelse og udstedelsen af prøvebeviser er administrative opgaver, der henhører under de enkelte skoler. Ministeriet kan ikke generelt vurdere, om skolerne i den forbindelse er i besiddelse af oplysninger, hvori der på begæring skal gives aktindsigt, eller om skolerne ønsker at yde meroffentlighed.

Endelig bemærkes, at de af klageren begærede oplysninger, såfremt ministeriets begrundelse for afgørelsen ikke kan tiltrædes, i hvert fald vil være undtaget fra retten til aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 5 om materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik, idet vi bemærker, at de omtalte eksempler på anvendelse af de pågældende data alene vedrører udarbejdelse af statistik i form af landsgennemsnit eller landsdelsgennemsnit.

På baggrund af sagen overvejes det ved en kommende revision af bekendtgørelse nr. 495 af 31. maj 2000 at ophæve bestemmelserne i § 50 om indberetning til ministeriet om prøvernes udfald.”

I en anden sag (min sag j.nr. 2000-3306-701) har jeg indledt en undersøgelse i anledning af en omtale i Dagbladet B.T. om en undersøgelse vedrørende karaktergennemsnit på 152 skoler i 30 kommuner der er udarbejdet af to studerende ved Århus Universitet. Studenterrapporten blev lavet på grundlag af oplysninger fra Undervisningsministeriet. Jeg har bedt ministeriet om oplysning om baggrunden for ministeriets beslutning om ikke at give offentligheden adgang til oplysninger på navnene på de skoler der har deltaget i undersøgelsen.

I forbindelse med undersøgelsen af sagen om de 152 skoler bad jeg ministeriet om en udtalelse og henviste i den forbindelse til en sag fra 1993 om undtagelse af grundmateriale om karakterer på gymnasieskoler.

Undervisningsministeriet svarede i et brev af 12. december 2000 og oplyste bl.a.

”Af ombudsmandens udtalelse i den pågældende sag, jf. skrivelse af 25. marts 1994 (j.nr. 1993-2004-701 BM) fremgår, at de pågældende oplysninger var omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 5, om statistisk grundmateriale, men at de pågældende skoler, som oplysningerne hidrørte fra, ville være forpligtede til at tage stilling til en eventuel anmodning om aktindsigt, hvilket ministeriet burde have givet vejledning om. Sagen gav anledning til et lovgivningsinitiativ, hvorefter det blev forbudt at oplyse karaktergennemsnit for de enkelte gymnasieskoler, jf. § 4, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 820 af 4. november 1999 af lov om gymnasiet m.v.

Den nævnte bestemmelse lyder således: ’Oplysninger om karaktergennemsnit for fag, hold eller samtlige eksaminer på en skole eller grupper af skoler, bortset fra landsgennemsnit, er fortrolige, jf. dog stk. 4’. Bestemmelsen i § 2, stk. 4 går ud på, at uanset bestemmelserne i stk. 2, kan Danmarks Evalueringsinstitut forlange disse oplysninger udleveret til brug for evalueringer.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Et dagblad bad Undervisningsministeriet om aktindsigt i indberetninger om standpunktskarakterer og prøvekarakterer fra grundskolerne. Ministeriet afslog anmodningen med henvisning til at indberetningerne var til statistisk brug, og at oplysningerne ikke var et led i en administrativ sagsbehandling. Endvidere henviste ministeriet til at dele af indberetningerne indeholdt oplysninger om enkeltpersoners private forhold.

Efter ombudsmandens opfattelse havde Undervisningsministeriet ikke hjemmel i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., og § 10, nr. 5, til at afslå anmodningen om aktindsigt. Ombudsmanden mente det var usikkert i hvilket omfang oplysningerne kunne henføres til bestemte personer. Ombudsmanden pegede på muligheden for at anonymisere de identificerbare oplysninger. Herudover mente ombudsmanden at Undervisningsministeriet burde have overvejet om der kunne gives meroffentlighed.

Ombudsmanden henstillede at ministeriet traf en ny afgørelse. (J.nr. 2001-0057-701).