Aktindsigt i beredskabstalepunkt til brug for statsministeren

Aktindsigt i beredskabstalepunkt til brug for statsministeren

Ved telefax af 7. december 2000 anmodede journalist A om aktindsigt i ”al korrespondance til og fra Statsministeriet, skriftlig såvel som elektronisk, vedrørende en annonce, som blev trykt i dagblade den 26. september”. I annoncen optrådte ni tidligere vismænd med en anbefaling om at stemme ja til euroen ved afstemningen den 28. september 2000.

Samme dag anmodede journalist A også Økonomiministeriet om aktindsigt i det samme materiale.

Statsministeriet traf afgørelse herom samme dag og undtog ét dokument fra A’s adgang til aktindsigt. Statsministeriet skrev i den forbindelse

”Statsministeriet har fundet det nødvendigt at undtage ét dokument fra (A)’s adgang til aktindsigt.

Det pågældende dokument er et beredskabstalepunkt udarbejdet af Økonomiministeriet til brug for statsministerens mundtlige besvarelse den 6. december 2000 af spørgsmål nr. S 717 stillet af medlem af Folketinget Kristian Thulesen Dahl (DF). Statsministeren gjorde ikke brug af det pågældende beredskabstalepunkt ved besvarelsen af spørgsmålet.

Statsministeriet har på den baggrund og efter en konkret vurdering fundet, at hensynet til den interne politiske beslutningsproces gør det påkrævet at undtage det pågældende dokument, jf. § 13, stk. 1, nr. 6, i offentlighedsloven.

Det kan oplyses, at meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., er indgået i Statsministeriets overvejelser. Ministeriet har imidlertid ikke fundet, at der i medfør af det nævnte princip er grundlag for at meddele (A) aktindsigt i det nævnte beredskabstalepunkt. Ministeriet har herved lagt vægt på hensynet til beskyttelsen af den interne politiske beslutningsproces, jf. § 13, stk. 1, nr. 6, i offentlighedsloven.”

Økonomiministeriet traf afgørelse den 12. december 2000 og skrev i den forbindelse

”Det kan oplyses, at der ikke vedrørende den pågældende sag findes korrespondance, notater eller lignende. Der foreligger således ikke noget materiale, der kan gives aktindsigt i, bortset fra Økonomiministeriets bidrag til den orientering, statsministeren har givet Folketinget den 6. december 2000 som svar på spørgsmål S 717 og S 718. Dette vedlægges til orientering.”

Den 19. december 2000 klagede A til mig. A gjorde i den forbindelse gældende at Statsministeriet ikke kunne afvise anmodningen under henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. A anførte endvidere at aktindsigt i det pågældende dokument var særlig relevant idet Økonomiministeriet, hvor A også havde bedt om aktindsigt, havde undladt at omtale det samme beredskabspunkt. Den 5. januar 2001 bad jeg Statsministeriet om en udtalelse og om udlån af sagens akter.

Den 2. marts 2001 modtog jeg Statsministeriets udtalelse af 28. februar 2001. Statsministeriet udtalte bl.a. følgende

”Statsministeriet meddelte samtidig, at ministeriet havde fundet det nødvendigt at undtage ét dokument fra aktindsigt.

Statsministeriet lagde ved sin afgørelse herom vægt på, at det omhandlede dokument var et beredskabstalepunkt udarbejdet af Økonomiministeriet til brug for statsministerens ovennævnte mundtlige besvarelse i Folketingets spørgetid den 6. december 2000. Statsministeren gjorde imidlertid ikke brug af beredskabstalepunktet ved besvarelsen af spørgsmålet i Folketinget, og Statsministeriet fandt på den baggrund efter en konkret vurdering af dokumentets karakter, at hensynet til den interne politiske beslutningsproces gjorde det påkrævet at undtage det pågældende dokument fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Statsministeriet bemærkede, at meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., var indgået i ministeriets overvejelser. Statsministeriet havde imidlertid ikke i medfør af det nævnte princip fundet grundlag for at meddele den pågældende aktindsigt i beredskabstalepunktet. Ministeriet havde herved lagt vægt på hensynet til beskyttelsen af den interne politiske beslutningsproces, jf. § 13, stk. 1, nr. 6, i offentlighedsloven.

Ved skrivelse med bilag af 5. januar 2001 har Folketingets Ombudsmand anmodet Statsministeriet om en udtalelse i anledning af en klage af 19. december 2000 fra journalist (A), Dagbladet (X), over Statsministeriets afgørelse af 8. december 2000.

Statsministeriets anvendelse af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, i forhold til det omhandlede beredskabstalepunkt er baseret på den retsopfattelse, Justitsministeriet har givet udtryk for i vedlagte notat af 22. december 1993 om spørgsmålet om aktindsigt efter offentlighedsloven i svarudkast m.v. udarbejdet af et ressortministerium til brug for statsministerens besvarelse af folketingsspørgsmål.

Statsministeriet kan endvidere henvise til Folketingets Ombudsmands udtalelse af 2. august 1999 (jnr. 1998-3936-801 CC), hvoraf det fremgår, at der efter Ombudsmandens opfattelse ikke er tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte Statsministeriets vurdering af, at det efter omstændighederne vil være berettiget at undtage beredskabstalepunkter, som er udarbejdet af ressortministerier til brug for statsministerens mundtlige besvarelse af folketingsspørgsmål, når statsministeren har valgt ikke at gøre brug af dem.

Folketingets Ombudsmand lagde i den forbindelse også vægt på, at statsministeren er i en særlig situation, hvor han ofte er afhængig af bistand fra andre ministerier til forberedelse af mundtlige besvarelser af folketingsspørgsmål.

På denne baggrund har Statsministeriet efter en konkret vurdering fundet, at en offentliggørelse af det omhandlede beredskabstalepunkt – som statsministeren som nævnt ikke anvendte i forbindelse med sin mundtlige besvarelse af folketingsspørgsmålet – i givet fald ville afdække sådanne interne politisk-taktiske overvejelser i regeringen, som gør det påkrævet at undtage dokumentet fra aktindsigt af hensyn til den politiske beslutningsproces.

Statsministeriet kan i øvrigt henholde sig til ministeriets skrivelse af 8. december 2000.”

Den 14. marts 2001 bad jeg Økonomiministeriet om en udtalelse idet jeg bl.a. skrev følgende

”Af Økonomiministeriets afgørelse af 12. december 2000 fremgik følgende

’(A) har med telefax af 7. december 2000 anmodet om aktindsigt i al korrespondance til og fra Økonomiministeriet vedrørende en annonce, trykt i dagblade den 26. september 2000. Endvidere om aktindsigt i notat, referat eller lignende, udfærdiget på baggrund af et møde mellem repræsentanter fra flere ministerier.

Det kan oplyses, at der ikke vedrørende den pågældende sag findes korrespondance, notater eller lignende. Der foreligger således ikke noget materiale, der kan gives aktindsigt i, bortset fra Økonomiministeriets bidrag til den orientering, statsministeren har givet Folketinget den 6. december 2000 som svar på spørgsmål S 171 og S 178. Dette vedlægges til orientering.’

Det fremgik endvidere af afgørelsen at denne var vedlagt ’1 bilag’. Den kopi af afgørelsen som jeg har modtaget fra (A), (X), var i overensstemmelse hermed vedhæftet et dokument dateret i Økonomiministeriet den 5. december 2000 med eksp.nr. 00137539.

Af de akter som jeg har modtaget fra Statsministeriet med Statsministeriets udtalelse af 28. februar 2001, fremgår det at ministeriet har undtaget et andet dokument udfærdiget i Økonomiministeriet og ligeledes dateret den 5. december 2000 fra aktindsigt. Dette dokument har Økonomiministeriets eksp.nr. 00137558. Det drejer sig ifølge dokumentets overskrift om et ’Beredskabstalepunkt vedr. folketingsspørgsmål om ’vismandsannoncen’ om euroen’.

Jeg anmoder om at Økonomiministeriet i udtalelsen redegør for den tilsyneladende uoverensstemmelse mellem disse oplysninger og indholdet af ministeriets afgørelse af 12. december 2000.”

Økonomiministeriet svarede ved brev af 22. marts 2001 følgende

”Den tilsyneladende uoverensstemmelse er at Statsministeriet har undtaget et dokument, udarbejdet af Økonomiministeriet, fra aktindsigt, hvorimod Økonomiministeriet ikke har medtaget dokumentet i sin besvarelse af aktindsigtsbegæringen.

(A) anmodede i sin telefax af 7. december 2000 Økonomiministeriet om aktindsigt i korrespondance vedrørende en annonce, trykt i dagblade den 26. september 2000. Endvidere anmodedes om aktindsigt i notat, referat eller lignende, udfærdiget på baggrund af et møde mellem repræsentanter fra flere ministerier. Økonomiministeriet svarede hertil, at der ikke vedrørende den pågældende sag findes korrespondance, notater eller lignende.

Det til (A) medsendte bidrag til statsministerens besvarelse af spørgsmål S 717 og S 718 var efter ministeriets opfattelse således ikke en del af den sag, (A) anmodede om aktindsigt i. Ministeriet har som anført i besvarelsen ingen sag eller dokumenter af den karakter, (A) ønskede, og besvarelsen på anmodningen er derfor efter Økonomiministeriets opfattelse korrekt.

Når det pågældende dokument af Økonomiministeriet ikke desto mindre alligevel blev sendt til (A) var det til almindelig orientering og som en service, idet det af bidraget til talepunktet fremgik, hvorledes ministeriet havde været inde i spørgsmålet om den pågældende annonce.

Det kan efterfølgende konstateres, at Statsministeriet har defineret sin sag bredere, nemlig som også omfattende spørgsmålet om sagen fra Folketinget. Statsministeriet har derfor behandlet aktindsigtsanmodningen på dette grundlag. Det er således i den forskellige opfattelse af spørgerens ønske om aktindsigt, at forklaringen på den tilsyneladende uoverensstemmelse skal findes.”

Den 3. april 2001 sendte jeg A brevene fra Statsministeriet og Økonomiministeriet således at A kunne kommentere brevene. Jeg hørte ikke fra A i den anledning.

Ombudsmandens udtalelse

”Statsministeriets afgørelse af 7. december 2000

Offentlighedslovens § 4, stk. 1 (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen som senest ændret ved lov nr. 276 af 13. maj 1998), har følgende ordlyd

’ § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt mv.’

Statsministeriet har som begrundelse for afslaget på aktindsigt henvist til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Bestemmelsen har følgende ordlyd

’ § 13. Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

6) private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Stk. 2. Gør hensyn som nævnt i stk. 1 sig gældende for en del af et dokument, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.’

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision har udvalget om bestemmelses rækkevidde bl.a. skrevet således (285ff)

’Det er udvalgets opfattelse, at en sådan generalklausul [§13, stk. 1, nr. 6; min bemærkning] bør opretholdes i forbindelse med offentlighedslovens revision. Udvalget har i så henseende navnlig lagt vægt på, at der ikke i den periode, offentlighedsloven har været i kraft, er indhøstet så udførlige erfaringer, at det er muligt med rimelig grad af sikkerhed at overskue alle de undtagelsesbehov, der vil kunne opstå i praksis, at en generalklausul er påkrævet for at undgå, at visse meget specielle undtagelsesbehov opregnes udtrykkeligt i loven, samt at en generalklausul giver loven en ønskelig smidighed med hensyn til at kunne tilpasses nye undtagelsesbehov, der måtte opstå i fremtiden, således at hyppige ændringer af loven kan undgås. Udvalget skal dog samtidig understrege, at generalklausulen som hidtil kun forudsættes anvendt i begrænset omfang og kun, hvor der er et klart behov derfor.

udvalget [har] derimod ikke ment at burde stille forslag om en mere generelt præget undtagelsesadgang for politisk betonede sagstyper og forudsætter derfor, at generalklausulen fortsat i et vist omfang kan finde anvendelse af hensyn til beskyttelse af den politiske beslutningsproces. ’

Dette synspunkt fremgik også af betænkningen (s. 236) hvor udvalget skrev at

’ undtagelsesbestemmelsen i den gældende lovs § 2, stk. 2, nr. 4, efter omstændighederne vil kunne finde anvendelse på dokumenter vedrørende den politiske beslutningsproces, der ikke omfattes andre undtagelsesbestemmelser, navnlig brevveksling mellem ministre om andre politiske spørgsmål end lovgivning. Udvalget finder, at der også efter lovrevisionen bør være adgang til i samme omfang som hidtil og efter et konkret skøn i det enkelte tilfælde at undtage sådanne dokumenter med hjemmel i en generel opsamlingsbestemmelse af den nævnte karakter. Udvalget kan derimod ikke anbefale, at den hidtidige praksis søges indarbejdet i loven i form af en udtrykkelig adgang til at undtage dokumenter fra offentlighed, når væsentlige hensyn til den politiske beslutningsproces tilsiger det. En sådan bestemmelse ville let føre til, at dokumenter i politisk betonede sager i videre omfang end hidtil ville blive unddraget adgangen til aktindsigt, og en sådan principiel begrænsning af offentlighedsprincippets rækkevidde kan efter udvalgets opfattelse ikke anses for rimeligt begrundet i de erfaringer, der er indvundet under den gældende offentlighedslov. ’

Som det fremgår af disse forarbejder til bestemmelsen, er det forudsat at hensynet til den politiske beslutningsproces efter omstændighederne kan begrunde at oplysninger i en brevveksling om politiske spørgsmål undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Det er under henvisning hertil min opfattelse at der ikke er tilstrækkeligt grundlag for at tilsidesætte Statsministeriets vurdering af at det efter omstændighederne vil være berettiget at undtage beredskabstalepunkter som er udarbejdet af ressortministerier til brug for statsministerens mundtlige besvarelse af folketingsspørgsmål, når statsministeren har valgt ikke at gøre brug af dem. Jeg lægger i den forbindelse også vægt på at statsministeren er i en særlig situation hvor han ofte er afhængig af bistand fra andre ministerier til forberedelse af mundtlige besvarelser af folketingsspørgsmål. Som det fremgår af Statsministeriets udtalelse af 28. februar 2001, har jeg også i en tidligere sag godkendt dette synspunkt.

Om hensynet til den politiske beslutningsproces i forhold til den enkelte oplysning må anses for så væsentligt at det kan retfærdiggøre at oplysningen undtages fra aktindsigt, afhænger af en konkret vurdering. Det fremgår af Statsministeriets breve til mig at ministeriet i det konkrete tilfælde har vurderet at en undtagelse af oplysningerne var nødvendig.

På baggrund af min gennemgang af sagen er der efter min opfattelse ikke tilstrækkeligt grundlag for at kritisere Statsministeriets vurdering af at de oplysninger der er indeholdt i det pågældende dokument, er af en sådan karakter at hensynet til den politiske beslutningsproces konkret kan berettige at oplysningerne undtages fra aktindsigt. Jeg kan derfor ikke kritisere at ministeriet har undtaget det pågældende dokument fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Økonomiministeriets afgørelse af 12. december 2000

(A) var utilfreds med at Økonomiministeriet i sin afgørelse ikke oplyste om eksistensen af det pågældende talepapir (eksp.nr. 00137558), men skrev at der ikke vedrørende den pågældende sag fandtes korrespondance, notater eller lignende.

Økonomiministeriet har i sin udtalelse af 22. marts 2001 oplyst at den tilsyneladende uoverensstemmelse skyldes at Statsministeriet har defineret sin sag bredere, nemlig også omfattende spørgsmål om sagen fra Folketinget. Således havde Økonomiministeriet ikke opfattet (A)’s aktindsigtsanmodning.

Under hensyn hertil – og under hensyn til at jeg ikke fandt anledning til at kritisere Statsministeriet for at undlade at give aktindsigt i dokumentet – besluttede jeg ikke at foretage mig videre vedrørende dette spørgsmål. Jeg henviste i den forbindelse til ombudsmandslovens § 16, stk. 1, i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand hvorefter ombudsmanden afgør om en klage giver tilstrækkelig anledning til undersøgelse. Jeg præciserede dog at jeg ikke herved tog stilling til Økonomiministeriets forståelse af Deres aktindsigtsanmodning.”

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede til ombudsmanden over Statsministeriets afslag på aktindsigt i et beredskabstalepunkt. Talepunktet var udarbejdet af Økonomiministeriet til brug for statsministerens mundtlige besvarelse af spørgsmål stillet i Folketinget. Journalisten klagede endvidere over at Økonomiministeriet end ikke havde omtalt eksistensen af talepapiret i sit afslag på aktindsigt.

Statsministeriets afslag blev givet med henvisning til offentlighedsloven § 13, stk. 1, nr. 6. Statsministeriet mente at hensynet til den interne politiske beslutningsproces gjorde det påkrævet at undtage det pågældende dokument. Ministeriets afgørelse byggede på en konkret vurdering, og ministeriet havde overvejet princippet om meroffentlighed i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., men mente heller ikke i medfør heraf at der var grundlag for at give aktindsigt i beredskabstalepunktet.

Ombudsmanden udtalte at der ikke var grundlag for at kritisere Statsministeriets afgørelse. Ombudsmanden lagde vægt på at Statsministeriet havde foretaget en konkret vurdering i forhold til hensynet til den politiske beslutningsproces og offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Blandt andet under hensyn til at der ikke var grund til at kritisere Statsministeriet, gennemførte ombudsmanden ikke en undersøgelse i anledning af klagen over Økonomiministeriet. (J nr. 2000-3900-801 og j.nr. 2001-0825-201)