Aktindsigt i lægekonsulentudtalelser og oplæg til nævnsmøde

Kapitel 2 indeholder forslag, som ikke alle er nye, men som fastlægger nogle væsentlige principper i forhold til borgerne

- borgeren skal have mulighed for at medvirke ved behandlingen af sin sag

3.2 Medindflydelse

Meget væsentlige forudsætninger for et godt samspil mellem borgeren og forvaltningen handler om forhold, som ikke kan reguleres direkte ved lovbestemmelser. Det drejer sig fx om en god dialog mellem borgeren og sagsbehandleren og om at behandle borgerne hensynsfuldt.

Men lovregler kan på visse punkter understøtte bestræbelserne for, at myndighederne gør, hvad der er muligt for at få en god kvalitet i sagsbehandlingen.

Dette gælder med hensyn til at give borgerne mulighed for aktivt at deltage, når deres sag behandles. Det fremgår af § 4 , som er et udtryk for god forvaltningspraksis, og er derfor ikke udtryk for noget helt nyt. Men princippet er så vigtigt, at det bør kunne læses direkte i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.

Borgernes medindflydelse har forskellige facetter, og nogle af de centrale punkter er samlet under de følgende overskrifter.

3.2.2. Respekt for borgeren

Respekt for borgeren som person drejer [sig] også om den måde, som den konkrete sag takles på.

Det har fx betydning, at sagsbehandleren fremlægger faglige vurderinger i samarbejde med borgeren for at opnå sammenhæng mellem på den ene side borgerens liv og opfattelse af sin egen situation og på den anden side den faglige vurdering af de oplysninger, der er i sagen, og de handlemuligheder, som lovgivningen giver.

Det er nødvendigt at få denne sammenhæng frem, fordi de konkrete afgørelser om hjælp ofte forudsætter, at borgeren selv sætter sig nogle mål og træffer sine egne beslutninger, som skal støtte målet og hensigten med den hjælp, som myndigheden giver.

3.2.3. God dialog giver øget forståelse

En grundlæggende forudsætning for medindflydelse er en god dialog og en åben og gennemskuelig beslutningsproces.

Det har betydning for, at borgeren kan føle sig tryg ved resultatet. For når borgeren er klar over, at hans eller hendes synspunkter har været taget i betragtning, og borgeren kender myndighedens begrundelse for afgørelsen, er den lettere at acceptere, selv om den ikke svarer til borgerens forventninger.

Det er derfor vigtigt, at grundlaget for en afgørelse formidles på en klar og forståelig måde. En formel begrundelse eller en henvisning til generelle forhold vil i mange tilfælde ikke være tilstrækkelig. Det vil snarere kunne virke som en opfordring til borgeren om at bruge sine muligheder for at klage i stedet for at prøve at forstå, hvorfor afgørelsen er, som den er.

Det gælder navnlig, hvis myndigheden og borgeren vurderer forholdene forskelligt. I sådanne pressede situationer kan der ofte opstå forvirring og uklarhed. Omhyggeligt begrundede faglige vurderinger er et godt middel til at undgå yderligere uklarhed og usikkerhed, og er med [til] at gøre det klart, hvad sagens kerne er.

3.2.6. Krav til administrationen

Det fremgår af § 4 , at kommunen og amtskommunen skal tilrettelægge sin administration på en sådan måde, at borgeren kan udnytte sin mulighed for at få indflydelse. Bestemmelsen giver en overordnet ledetråd for, hvordan en kommune eller amtskommune konkret skal tilrettelægge arbejdet.

Det er kommunalbestyrelsen eller amtsrådet, som ud fra egne politiske prioriteringer og muligheder afgør, hvordan deres administration bedst kan indrettes således, at borgerne aktivt kan medvirke.’

Af bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser, jf. s. 4882ff, fremgår bl.a. følgende

’Til § 4

§ 4. Borgeren skal have mulighed for at medvirke ved behandlingen af sin sag. Kommunen og amtskommunen tilrettelægger behandlingen af sagerne på en sådan måde, at borgeren kan udnytte denne mulighed.’

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, jf. Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 4867ff, fremgår bl.a. følgende

’2. Formål, forholdet til forvaltningsloven og offentlighedsloven samt hovedtræk

Formålet med en lov om retssikkerhed og administration på det sociale område er at give borgerne bedre mulighed for aktivt at medvirke og få indflydelse, når de sociale myndigheder behandler deres sag, og at styrke borgernes retssikkerhed.

Lov om retssikkerhed og administration på det sociale område skal også ses i sammenhæng med både forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen.

Forvaltningsloven skal bruges af administrationen/den offentlige myndighed, når den træffer en afgørelse, der stifter ret eller pligt for en part, som på det sociale område typisk er borgeren/ansøgeren.

Der er i forvaltningsloven bl.a. regler om aktindsigt, partshøring, begrundelse, inhabilitet, tavshedspligt, vejledning og klagevejledning.

Offentlighedsloven skal altid bruges af administrationen/den offentlige myndighed, når den behandler en sag, selv om sagen ikke medfører, at der træffes en afgørelse, der stifter ret eller pligt over for en enkelt borger.

Det fremgår bl.a. af offentlighedsloven, at administrationen har pligt til at nedskrive mundtlige oplysninger, der har betydning for at afgøre en sag.

§ 4 lovfæster et vigtigt princip om, at den, som skal have hjælp, skal have mulighed for at medvirke ved behandlingen af sagen, og at kommunerne og amtskommunerne derfor skal tilrettelægge deres arbejdsgange på en sådan måde, at borgeren får mulighed for dette.

Bestemmelsen om, at den, der får hjælp, skal inddrages i sagsbehandlingen, er en lovfæstelse af gældende ret. Det følger af god forvaltningsskik, at forvaltningen (myndigheden) i et samspil med borgeren forsøger at løse det sociale problem, ’

I den dagældende vejledning af 6. marts 1998 om retssikkerhed og administration på det sociale område stod bl.a. følgende

’ 9.

Ved ’god forvaltningsskik’ forstås bl.a.,

- at faglige vurderinger fremlægges og vurderes i samarbejde med borgeren med det formål at få en sammenhæng mellem borgerens livsverden og selvforståelse og den faglige vurdering af de foreliggende oplysninger og handlemuligheder,

- at valg og beslutninger altid træffes i samarbejde med borgeren, herunder at det i forbindelse med faglige vurderinger tydeligt meddeles, at man er villig til drøfte disse, og at myndigheden også er parat til yderligere overvejelser, hvis det er nødvendigt,

18. § 4 lovfæster princippet om, at den, som skal have hjælp, skal have mulighed for at medvirke ved behandlingen af sin sag. Og det præciseres, at kommunerne og amtskommunerne skal tilrettelægge deres arbejdsgange på en sådan måde, at borgeren får mulighed for at medvirke.

I loven eller dens forarbejder er det ikke angivet, hvordan princippet om mulighed for medvirken konkret skal udmøntes.

20. Medindflydelse i form af en god dialog og en åben og gennemskuelig beslutningsproces har betydning for, at borgeren kan føle sig tryg ved resultatet. Når borgeren ved, at hans eller hendes synspunkt har været taget i betragtning, og når borgeren kender myndighedens begrundelse for afgørelsen, er denne sikkert lettere at forstå og acceptere. Det gælder især, hvis myndigheden og borgeren vurderer forholdene forskelligt. I sådanne situationer kan der ofte opstå forvirring og uklarhed. Omhyggeligt begrundede faglige vurderinger kan her være et godt middel til at undgå yderligere uklarhed og usikkerhed.’

De ovennævnte punkter i vejledningen fra 1998 svarer i det væsentligste til indholdet i punkterne 9, 41 og 43 i vejledningen af 7. juni 2000 gældende fra den 1. august 2000.

Bestemmelsen i retssikkerhedslovens § 4 retter sig efter sin ordlyd mod kommuner og amtskommuner. Endvidere fremgår det af forarbejderne at det er kommunalbestyrelsen eller amtsrådet som ud fra egne politiske prioriteringer og muligheder afgør hvordan deres administration bedst kan indrettes således at borgerne aktivt kan medvirke.

Imidlertid mener jeg at reglens placering i retssikkerhedsloven indebærer at den i et eller andet omfang må være udtryk for en retlig standard som må gennemsyre myndighedsbehandlingen på det sociale område. Derfor må princippet efter min opfattelse også inddrages af andre myndigheder på det sociale område for hvem retssikkerhedsloven i øvrigt er gældende.

Lægekonsulentudtalelser har ved behandlingen af en række sager på det sociale område – herunder afgørelser om retten til førtidspension – ofte haft en ganske central indflydelse på resultatet af afgørelserne. Disse udtalelser er i udpræget grad udtryk for en faglig vurdering. I forarbejderne til retssikkerhedslovens § 4 er som et af de centrale punkter der kan udledes af bestemmelsen, nævnt respekten for borgeren. Som et eksempel på denne respekt nævnes at det har betydning at sagsbehandleren fremlægger faglige vurderinger i samarbejde med borgeren for at opnå en sammenhæng mellem på den ene side borgerens liv og opfattelse af sin egen situation, og på den anden side den faglige vurdering af de oplysninger der er i sagen, og de handlemuligheder som lovgivningen giver. Der skelnes i forarbejderne til denne bestemmelse ikke mellem interne og eksterne dokumenter.

På baggrund af den centrale betydning som netop lægekonsulentudtalelserne ofte har for resultatet af en afgørelse på det sociale område, forekommer det mig naturligt at lade den borger som den konkrete sag angår, få kendskab til en sådan central vurdering der foreligger i sagen, også før beslutningen om myndighedens endelige afgørelse er truffet. Dette giver netop borgeren en mulighed for at gøre sine synspunkter gældende på et tidspunkt hvor det kan få betydning for afgørelsen.

Jeg har noteret mig at Det Sociale Nævn for Århus Amt og Den Sociale Ankestyrelse begge følger den praksis at der gives borgeren mulighed for efterfølgende – det vil sige efter at myndighedens afgørelse er truffet – at blive bekendt med indholdet af lægekonsulentudtalelserne.

Som det fremgår, mener jeg imidlertid at det vil være bedst stemmende med princippet i retssikkerhedslovens § 4 og forarbejderne hertil at gøre borgeren bekendt med indholdet forud for afgørelserne.

Jeg har gjort myndighederne bekendt med min opfattelse. Imidlertid har jeg ikke fundet grundlag for at udtrykke min opfattelse i form af kritik af det sociale nævns og Den Sociale Ankestyrelses afgørelser om at afslå aktindsigt forud for nævnets afgørelse.

Det sociale nævns mødeoplæg

Det sociale nævns sekretariat er en del af forvaltningsmyndigheden.

Materiale udarbejdet af et sekretariat til brug for et kollegialt forvaltningsorgans overvejelser er omfattet af forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og er dermed internt arbejdsmateriale når sekretariatet er en del af forvaltningsmyndigheden, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1999), s. 293.

Da oplægget alene indeholder en kronologisk gengivelse af (A)’s sygdomsforløb, sådan som det i øvrigt er dokumenteret i sagens øvrige dokumenter, og ikke indeholder nye oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, kan der ikke antages at eksistere en ret til aktindsigt efter forvaltningsloven, jf. det jeg har anført ovenfor om lægekonsulentudtalelser.

De betragtninger om retssikkerhedslovens betydning som jeg har givet udtryk for for så vidt angår lægekonsulentudtalelser, gør sig ikke på samme måde gældende vedrørende nævnsmødeoplæg. Nævnsmødeoplæggene udarbejdes således ikke af den særlige fagkyndige ekspertise som lægekonsulentudtalelserne, men er et uforbindende oplæg til nævnsmødet fra en medarbejder der som udgangspunkt ikke har en særlig fagkundskab som ikke også er repræsenteret i nævnet. På denne baggrund har jeg ikke bemærkninger til at det sociale nævn og Ankestyrelsen afslog (A)’s anmodning om aktindsigt i nævnsmødeoplægget.

Jeg vil præcisere, som også nævnt ovenfor i min udtalelse fra 1990, at forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, ikke begrænser en parts ret til aktindsigt i oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Uanset at myndighederne hverken retligt eller på grundlag af god forvaltningsskik er forpligtet til at give en part indsigt i et nævnsmødeoplæg, kan der være grund til at understrege at nævnet som udgangspunkt er berettiget til at give parten denne indsigt i henhold til princippet om ’meroffentlighed’, f.eks. i forbindelse med partshøring forud for afgørelsen eller som svar på en anmodning om aktindsigt.

Den Sociale Ankestyrelses efterprøvelseskompetence

I brev af 15. juni 1999 skrev Ankestyrelsen som nævnt bl.a. følgende

’Det bemærkes, at ankestyrelsen ikke har kompetence til at pålægge nævnet at give aktindsigt i mødeoplægget eller i lægekonsulentudtalelsen efter princippet om meroffentlighed. Denne afgørelse er alene i nævnet.’

I sin udtalelse til mig af 23. december 1999 skrev Ankestyrelsen endvidere bl.a. følgende

’Ankestyrelsen skal endvidere udtale, at nævnet således ikke efter loven var forpligtet til at give aktindsigt i de ønskede oplysninger men kunne have gjort det efter princippet om meroffentlighed. Ankestyrelsen har ikke kompetence til at pålægge nævnet dette.’

§ 69 i retssikkerhedsloven har følgende ordlyd

’§ 69. Det sociale nævn og Ankestyrelsen kan kun, når der foreliggger særlige omstændigheder, efterprøve det skøn, der indgår i en afgørelse truffet af kommunen eller amtskommunen.’

Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget, jf. Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 4875f, fremgår bl.a. følgende

’ 6.3. Ankemyndighedernes adgang til at efterprøve skønsmæssige afgørelser

I forslaget til § 69 formuleres en generel regel om det sociale nævns og Ankestyrelsens mulighed for i sociale sager at efterprøve de dele af en afgørelse, som bygger på et skøn.

Der er i dag i bistandsloven § 15, stk. 5, en regel, som siger, at de sociale ankenævn og Ankestyrelsen kun kan tilsidesætte en kommunal skønsmæssig afgørelse, hvis skønnet er ulovligt eller åbenbart urimeligt. Denne bestemmelse trådte i kraft den 1. januar 1992.

Kontanthjælpsudvalgets rapport fra september 1994

Betydningen af reglen i bistandslovens § 15, stk. 5, har været behandlet i den første rapport fra Socialministeriets Kontanthjælpsudvalg.

I denne rapport redegøres der for, at Ankestyrelsens praksis ved bedømmelsen af skønsmæssige afgørelser har taget udgangspunkt i synspunkter, der svarer til den forvaltningsretlige teori. Ankestyrelsen efterprøver således selve sagsbehandlingen, sagsoplysningerne og det juridiske grundlag. Ankestyrelsen efterprøver også de kriterier, som kommunen har lagt til grund, herunder også hvordan disse er prioriteret og vægtet. Ankestyrelsen påser også, at lighedsgrundsætningen ikke er tilsidesat, og at der ikke ved afgørelsen forfølges ulovlige formål.

Kontanthjælpsudvalget konkluderede, at den måde, som Ankestyrelsen efterprøver skønsmæssige afgørelser ud fra reglen i bistandslovens § 15, stk. 5, svarer til den efterprøvelse, som domstolene og ombudsmanden foretager af skønsmæssige afgørelser.

Domstolenes og ombudsmandens praksis

Det er i grundlovens § 63 bestemt, at domstolene er berettigede til at påkende ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser, dvs. at der er domstolskontrol med forvaltningen også, når forvaltningen udøver et skøn.

Rækkevidden af denne bestemmelses betydning er fastlagt gennem domstolenes praksis og fx i den måde, som Ombudsmanden vurderer de skønsmæssige dele i de sager, som Ombudsmanden behandler.

Praksis er, at når der i en afgørelse indgår skøn, så efterprøver domstolene og Ombudsmanden om den myndighed, hvis afgørelse er til bedømmelse, har udøvet skønnet lovligt.

Heri indgår navnlig, om sagens faktiske omstændigheder er rigtige, om der eventuelt er taget hensyn til ulovlige kriterier, om myndigheden har foretaget en konkret individuel afvejning af sagens omstændigheder og, om lighedsgrundsætningen er fulgt. Endvidere efterprøves skønsmæssige afgørelser mere intenst, jo mere indgribende en beslutning er.

Ankestyrelsen og de sociale ankenævn forholder sig ligesom domstolene selvstændigt til lægelige skønsmæssige vurderinger, som derfor ikke uden videre lægges til grund, uanset de indgår i en skønsmæssig vurdering.

Forslaget til formulering af § 69

Forslaget til § 69 om ankemyndighedernes adgang til at efterprøve skønnet er formuleret således, at gældende ret videreføres, således som denne er fastlagt af domstolenes og Ombudsmandens praksis m.v.

Det ville være særdeles uhensigtsmæssigt, hvis den sociale lovgivning indrettes således, at de sociale klageorganers mulighed for at efterprøve skønsmæssige afgørelser er begrænset i forhold til domstolene eller Ombudsmanden. En konsekvens af en sådan retstilstand ville være, at borgerne for at være sikre på, at deres sag blev efterprøvet fuldt ud, ville være nødt til at indbringe deres klage for domstolene.

Dette ville oplagt være uhensigtsmæssigt, og som det fremgår af ovenstående, er dette da heller ikke gældende ret. Det gælder også praksis efter bistandslovens § 15, stk. 5. Det foreslåes derfor, at bestemmelsen også får virkning for de andre sociale love.’

I pkt. 205 i vejledning af 7. juni 2000 om lov om retssikkerhed og administration på det sociale område står bl.a. følgende

’205. At en afgørelse bygger på et skøn – eller at der som et led i afgørelsen indgår et eller flere skønsmæssige elementer – betyder ikke, at afgørelsen ikke kan efterprøves af klagemyndighederne, ombudsmanden eller domstolene.

Efterprøvelsen består i at konstatere, om myndigheden overhovedet har foretaget et skøn og fx ikke bare anvendt interne retningslinier uden at vurdere sagen konkret. I efterprøvelsen indgår også, om sagens faktiske omstændigheder er korrekt beskrevet, om sagsbehandlingsreglerne (forvaltningsloven m.m.) er fulgt, om ensartede tilfælde er behandlet ens (lighedsgrundsætningen), om der eventuelt er taget hensyn til ulovlige kriterier, og om hensynene er prioriteret i overensstemmelse med almindelige retsprincipper.’

§ 69 i retssikkerhedsloven er som nævnt i forarbejderne til bestemmelsen en generel regel om bl.a. Ankestyrelsens mulighed for at efterprøve de dele af en afgørelse der bygger på et skøn.

Det betyder at Ankestyrelsen også i sager om aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet i sociale sager har kompetence og er forpligtet til at efterprøve det sociale nævns afgørelser i samme omfang som ved andre skønsmæssige afgørelser, herunder påse at lighedsgrundsætningen ikke er tilsidesat, og at der ikke ved afgørelsen er forfulgt ulovlige formål. Ankestyrelsen skal med andre ord påse at skønnet er udøvet lovligt.

Jeg har gjort Det Sociale Nævn for Århus Amt og Den Sociale Ankestyrelse bekendt med min opfattelse.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af Foreningen (B)’s henvendelse.”

NOTER: (*) FOB 1990, s. 216.

Aktindsigt i lægekonsulentudtalelser og oplæg til nævnsmøde

Det fremgår af sagens akter at Randers Kommune meddelte A afslag på forhøjelse af en allerede tilkendt pension. Den 27. juli 1999 stadfæstede Det Sociale Nævn for Århus Amt kommunens afgørelse.

Under nævnets behandling af sagen anmodede A den 17. marts 1999 om kopi af sagens akter. Den 3. november 1998 meddelte nævnet A at nævnet ikke havde fundet grundlag for at begrænse A’s adgang til aktindsigt. Nævnet skrev endvidere

” hvorfor samtlige sagens dokumenter m.v. hermed fremsendes i kopi. Det drejer sig om ”

Den 18. januar 1999 anmodede Foreningen B på vegne af A om kopi af nævnsoplæg og lægekonsulentudtalelsen i sagen. Den 20. januar 1999 meddelte nævnet A afslag herpå. Nævnet skrev

”

Det kan imidlertid oplyses, at nævnsoplæg og lægeskøn betragtes som interne arbejdspapirer, og sekretariatet kan således ikke udlevere disse, før Deres sag er færdigbehandlet i Det Sociale Nævn.”

Denne afgørelse klagede A over den 11. marts 1999. Det sociale nævn remonstrerede afgørelsen og sendte sagen til Den Sociale Ankestyrelse. Nævnet bemærkede over for Ankestyrelsen at lægeskønnet var udarbejdet af en af nævnet ansat læge.

Den 15. juni 1999 traf Ankestyrelsen afgørelse i sagen. Ankestyrelsen skrev

”

De har ikke ret til aktindsigt i nævnets mødeoplæg eller i den udtalelse, som nævnets lægekonsulent har afgivet til brug ved nævnets behandling af Deres førtidspensionssag.

Begrundelsen er, at der er tale om interne arbejdsdokumenter, der er undtaget fra aktindsigt, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, idet der er tale om dokumenter, der er udarbejdet af nævnet til eget brug ved behandlingen af sagen.

Dokumenterne indeholder endvidere ikke oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i de interne arbejdsdokumenter. Der er derfor heller ikke ret til at få aktindsigt i dokumenterne, jf. § 12, stk. 2, i forvaltningsloven.

Det bemærkes, at ankestyrelsen ikke har kompetence til at pålægge nævnet at give aktindsigt i mødeoplægget eller i lægekonsulentudtalelsen efter princippet om meroffentlighed. Denne afgørelse er alene i nævnet.

Ankestyrelsen tiltræder således nævnets afgørelse.

”

Den 10. juli 1999 klagede Foreningen B på vegne af A til mig. Foreningen B henviste i den forbindelse til pkt. 18-20 i den dagældende vejledning om retssikkerhed og administration på det sociale område og til § 2, stk. 2, 2. pkt i kommenteret offentlighedslov af John Vogter.

Den 20. juli 1999 anmodede jeg Den Sociale Ankestyrelse om en udtalelse i anledning af klagen. Jeg anmodede endvidere Ankestyrelsen om forinden at indhente en udtalelse fra det sociale nævn om sagen.

I anmodningen henviste jeg til § 1 og § 4 i retssikkerhedsloven samt til pkt. 3.2.2. i de almindelige bemærkninger til loven. Endelig henviste jeg til pkt. 9 i ovennævnte vejledning.

Ved brev af 13. oktober 1999 fremkom Det Sociale Nævn for Århus Amt med en udtalelse. Nævnet skrev

”

Indledningsvis skal statsamtet bemærke, at man naturligvis er bekendt med retssikkerhedslovens §§ 1 og 4 og de dertil knyttede retningslinier i vejledningen (punkterne 8-10 og 18-20). Statsamtet er af den opfattelse, at nævnets sekretariat i det daglige lever op til de krav, der stilles om åbenhed, dialog og god forvaltningsskik, som det er kommet til udtryk i udtalelsen fra Ombudsmanden.

Såfremt der fremsættes ønske om en personlig samtale under sagsbehandlingen i sekretariatet, vil dette som udgangspunkt altid imødekommes. Et ønske om personligt fremmøde for nævnet imødekommes ikke. I stedet får klager tilbudt et personligt møde med sagsbehandleren.

Klager har således haft mulighed for ved sagens behandling ( ) i statsamtet at fremføre sine synspunkter til sagen. Såfremt der under sagens behandling i nævnet fremkommer væsentlige nye oplysninger, vil sagen normalt blive hjemvist til fornyet behandling i kommunen.

Der er tidligere redegjort for praksis vedr. aktindsigt/partshøring i nævnsoplæg og lægeskøn, jf. ( ) Det blev her oplyst, at sekretariatet for det tidligere Revaliderings- og Pensionsnævn praktiserede en udvidet aktindsigt, idet der på anmodning blev givet aktindsigt i nævnsoplæg og lægeskøn, forinden sagen blev afgjort på nævnsmøde. For at skabe en ensartet retstilstand for samtlige ansøgere/klagere og under hensyn til, at den praktiserede meroffentlighed viste sig at have væsentlige ressourcemæssige omkostninger, blev denne praksis bragt til ophør.

Den Sociale Ankestyrelse har på principielt møde den 26.1.1999 truffet afgørelse om, at der som udgangspunkt ikke er ret til aktindsigt i nævnsmødeoplæg, idet dette betragtes som et internt arbejdsdokument, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Ligeledes betragtes en lægekonsulentudtalelse, der udfærdiges af en af nævnet ansat lægekonsulent, som udgangspunkt som et internt arbejdsdokument, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Denne vurdering ligger til grund for Det Sociale Nævns retningslinier for behandling af anmodning om aktindsigt. Der er ikke for tiden overvejelser om at ændre proceduren. Der henvises endvidere til, at Den Sociale Ankestyrelse flere gange har tiltrådt nævnets afgørelser om afslag på aktindsigt/partshøring i disse dokumenter forinden sagen afgøres, således også i den aktuelle sag, jf. afgørelse af 15.6.1999.

Sagsgangen i forbindelse med forelæggelse af en sag for Det Sociale Nævn er den, at sagsbehandler udarbejder et sagsresumé, hvori sagens væsentligste fakta indgår, eventuelt redegøres der i et særligt afsnit for praksis på området. Herudover vedlægges udkast til afgørelsesskrivelse, lægeskøn, pensionsskema, kommunalt lægeskøn, øvrige relevante bilag og klageskrivelse.

Når sagen er afgjort, sendes afgørelsesskrivelsen sammen med sagens resumé til klager. Lægeskønnet udsendes efterfølgende, såfremt der begæres aktindsigt heri. Der gives aldrig aktindsigt i udkast til afgørelsesskrivelse. Dette medsendes ej heller i forbindelse med sagens oversendelse til Den Sociale Ankestyrelse ved en eventuel anke. Der er ikke for tiden overvejelser i sekretariatet om at ændre denne procedure.

I den aktuelle sag, hvor der på et tidligt tidspunkt i sagen er anmodet om aktindsigt i lægeskøn, er proceduren den, at lægeskønnet udsendes sammen med afgørelsesbrevet. Dette er tilsyneladende ikke sket i den aktuelle sag, hvilket beklages.

Det er statsamtets opfattelse, at nævnets sekretariat lever op til de krav om åbenhed, medindflydelse, dialog og imødekommenhed, der kan stilles til myndigheder på det sociale område.

”

Den 23. december 1999 fremkom Den Sociale Ankestyrelse med en udtalelse. Ankestyrelse oplyste at Ankestyrelsen var enig med nævnet i at begge dokumenter efter praksis betragtes som interne arbejdsdokumenter da de bliver udarbejdet af nævnet til eget brug ved behandlingen af sagen. Ankestyrelsen skrev videre

”Efter en gennemgang af den konkrete sag sås disse heller ikke at indeholde oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der var af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene var indeholdt i de interne arbejdsdokumenter, hvorfor der heller ikke var ret til aktindsigt efter forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Ankestyrelsen skal endvidere udtale, at nævnet således ikke efter loven var forpligtet til at give aktindsigt i de ønskede oplysninger men kunne have gjort det efter princippet om meroffentlighed. Ankestyrelsen har ikke kompetence til at pålægge nævnet dette.

Det skal tilføjes, at Ankestyrelsen har indført en ordning, hvorefter lægekonsulentudtalelser, der er afgivet efter den 1. juli 1999, er undergivet aktindsigt.

”

Den 4. maj 2000 fremkom Ankestyrelsen med en supplerende udtalelse. Ankestyrelsen henviste til pkt. 3.2.2. i de generelle bemærkninger til retssikkerhedsloven og udtalte bl.a.

”I den anledning skal man udtale, at det ikke af lovens forarbejder fremgår, hvordan lovgiver konkret har tænkt sig, at inddragelsen af borgeren skal foregå. Det må derfor antages, at en kommune og et amt ud fra egne lokale prioriteringer og muligheder, kan afgøre, hvordan inddragelsen af borgerne skal ske for at opfylde lovens formål, herunder hvilken eller hvilke personer, som borgeren har krav på at have kontakt med i kommunen, jf. Socialministeriets vejledning om retssikkerhedloven pkt. 18.

Ankestyrelsens vurdering af de nævnte bestemmelser er på denne baggrund, at de etablerer en forpligtelse for myndighederne til at tilrettelægge sagsbehandlingen således, at borgeren medinddrages i behandlingen af sin sag, uden at det mere præcist kan siges, hvordan dette skal ske, ud over at egentlige lovpligtige regler, f.eks. partshøringsreglerne i forvaltningsloven, naturligvis skal overholdes.

Ankestyrelsen har derfor ikke fundet, at bestemmelserne i retssikkerhedslovens §§ 1 og 4 giver mulighed for at pålægge underinstanser at give aktindsigt i dokumenter, som borgeren efter forvaltningsloven eller offentlighedsloven ikke har ret til at få aktindsigt i, men alene for at påpege muligheden for at rette henvendelse til myndigheden herom.

Det Sociale Nævn har i øvrigt beskrevet sine procedurer om borgernes medinddragelse i skrivelse af 13. oktober 1999, hvilket Ankestyrelsen vurderer er i overensstemmelse med ovennævnte intentioner.”

Foreningen B har fået kopi af de ovenfor nævnte udtalelser med anmodning om at fremkomme med eventuelle bemærkninger.

Ombudsmandens udtalelse

”Forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og stk. 2 lyder således

’§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandlingen af en sag,

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel.’

Lægekonsulentudtalelsen

Det sociale nævns lægekonsulent er ansat af nævnet som faglig konsulent. Lægekonsulentens opgave er alene at foretage en (lægefaglig) vurdering af sagens oplysninger, navnlig de indhentede lægelige erklæringer.

Jeg har tidligere i en sag som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1990, s. 216*, overvejet spørgsmålet om en klagers ret til aktindsigt i en lægekonsulentudtalelse efter bestemmelserne i forvaltningsloven og på grundlag af ’god forvaltningsskik’.

Jeg skrev bl.a. følgende i nævnte sag

’Den Sociale Ankestyrelses læge- (og tandlæge-) konsulenter er ansat af ankestyrelsen som faglige konsulenter. De afgiver udtalelser til brug for ankestyrelsens behandling af (bl.a.) arbejdsskadesager enten i form af en skriftlig udtalelse eller som en mundtlig vurdering i forbindelse med deltagelse i det møde, hvori afgørelsen træffes. Lægekonsulentens opgave er alene at foretage en (lægefaglig) vurdering af sagens oplysninger, navnlig de indhentede lægelige erklæringer.

Sagen har givet mig anledning til nærmere at overveje, om en klager har krav på aktindsigt i ankestyrelsens lægekonsulentudtalelser efter bestemmelserne i forvaltningsloven eller på grundlag af ’god forvaltningsskik’.

Justitsministeriet har i en notits af 4. marts 1988 om adgang til aktindsigt i ankestyrelsens lægekonsulentudtalelser (om end under tvivl) givet udtryk for den opfattelse, at den del af lægekonsulentens udtalelse, der vedrører det rent lægefaglige skøn, kan undtages fra retten til aktindsigt efter forvaltningslovens § 12, stk. 1 (og den tilsvarende bestemmelse i offentlighedslovens § 7). Justitsministeriet lagde vægt på, at lægekonsulenterne er tilknyttet ankestyrelsen i et egentligt ansættelsesforhold. Justitsministeriet anførte nærmere

’

Der kan også trækkes en parallel til den nye bestemmelse i offentlighedslovens § 8, nr. 3. Efter denne bestemmelse omfatter retten til aktindsigt uanset bestemmelsen i § 7 interne arbejdsdokumenter, som foreligger i endelig form, når dokumenterne er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder. På den baggrund er besigtigelsesrapporter, analyserapporter og andre tilsvarende rapporter antaget at være omfattet af retten til aktindsigt. Det gælder også, selv om rapporterne indeholder subjektive skøn fra den pågældende sagkyndige medarbejder.

I det foreliggende tilfælde må der imidlertid lægges afgørende vægt på, at de lægefaglige konsulenter er tilknyttet Den Sociale Ankestyrelse i et egentligt ansættelsesforhold. De lægefaglige udtalelser indgår i ankestyrelsens behandling af sagen på principielt samme måde som juridiske udtalelser om sagens eventuelle retlige problemer. Lægekonsulenternes udtalelser adskiller sig principielt ikke fra de udtalelser af faglig karakter, der afgives af ansatte biologer til brug for Miljøstyrelsens afgørelser i miljøklagesager eller af ansatte ingeniører til brug for Justitsministeriets afgørelse af sager af bilteknisk karakter. På den baggrund er Justitsministeriet mest tilbøjelig til at mene, at også den del af lægekonsulentens udtalelse, der vedrører et rent lægefagligt skøn, kan undtages fra retten til aktindsigt efter forvaltningslovens § 12, stk. 1, og offentlighedslovens § 7.

Indeholder lægekonsulentens udtalelse oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, som ikke i øvrigt fremgår af sagens dokumenter, f.eks. telefonisk indhentede supplerende helbredsoplysninger, skal disse oplysninger ekstraheres, jf. forvaltningslovens § 12, stk. 2, og offentlighedslovens § 11. Indhentes der til brug for sagen en speciallægeerklæring eller i øvrigt erklæringer fra sagkyndige, der ikke er i et egentligt ansættelsesforhold til ankestyrelsen, men som virker som selvstændige, vil en sådan erklæring ikke kunne undtages som et internt arbejdsdokument.’

Den del af lægekonsulentudtalelsen, der vedrører det lægefaglige skøn, er således ikke anset for omfattet af begrebet ’sagens faktiske omstændigheder’ i § 12, stk. 2. Med udgangspunkt i denne opfattelse kan der heller ikke antages at være ret til aktindsigt efter § 13, nr. 3 (eller partshøringspligt efter § 19), for så vidt angår den lægefaglige vurdeing i konsulentudtalelserne.

Problemet om afgrænsning af begrebet ’sagens faktiske omstændigheder’ er omtalt i Juridisk Grundbog, Forvaltningen, 4, s. 151, hvor det er anført, at andre myndigheders eller særligt sagkyndiges kvalifikation af faktum er omfattet af begrebet. Til belysning nævnes, at de i en pensionssag (og tilsvarende en arbejdsskadesag) indhentede speciallægeerklæringer er omfattet, men at de af ankestyrelsen ansatte lægekonsulenters vurderinger ikke er det.

Jeg kan tilslutte mig den opfattelse, der er kommet til udtryk de nævnte steder, hvorefter der ikke kan antages at eksistere en ret til aktindsigt efter forvaltningsloven i ankestyrelsens lægekonsulentudtalelser, der alene indeholder konsulentens egne vurderinger af et foreliggende skriftligt materiale.

2. Mine overvejelser om, hvorvidt der på grundlag af ’god forvaltningsskik’ bør gives aktindsigt i lægekonsulentudtalelserne (og foretages partshøring vedrørende disse) har taget udgangspunkt i den fremgangsmåde, som anvendes ved domstolene, hvor alle faglige vurderinger – som ikke kommer fra rettens egne fagkyndige medlemmer (f.eks. de børnesagkyndige meddommere i sager om anbringelse af børn uden for hjemmet, jf. bistandslovens § 130) – fremlægges for retten og sagens parter og er genstand for procedure.

Ankestyrelsens lægekonsulenter er ikke medlemmer af afgørelsesmyndigheden, som bl.a. efter sin sammensætning til en vis grad kan betegnes som domstolslignende.

Opstillingen af en grundsætning om krav på aktindsigt og partshøring i vurderinger afgivet af lægekonsulenter i ankestyrelsen måtte som udgangspunkt udstrækkes til også at gælde alle andre faglige vurderinger afgivet af ’specialister’ ansat af myndigheden og ville dermed få meget betydelige praktisk-administrative konsekvenser. Endvidere ville der kunne blive tale om en til tider vanskelig grænsedragning mellem på den ene side fagkyndige og på den anden side almindelige sagsbehandlere (’generalister’).

Også den mulighed at begrænse grundsætningen til domstolslignende forvaltningsmyndigheder ville frembyde væsentlige grænsedragningsproblemer.

Dertil kommer, at det retssikkerhedsmæssigt begrundede behov for aktindsigt og partshøring i sådanne interne fagkyndige vurderinger i et ikke uvæsentligt omfang vil være dækket ved myndighedernes efterlevelse af de gældende krav til udformningen af en fyldestgørende begrundelse for en afgørelse, idet det af begrundelsen nærmere skal fremgå, såfremt den pågældende vurdering har været af væsentlig betydning for afgørelsen, jf. forvaltningslovens § 24.

På baggrund af det anførte har jeg fundet ikke at burde fremkomme med en udtalelse gående på, at aktindsigt i ankestyrelsens lægekonsulentudtalelser bør gives på grundlag af god forvaltningsskik. Jeg har herved også lagt vægt på, at de konsekvenser, som en sådan udtalelse ville få, gør problemet egnet til i givet fald at blive reguleret lovgivningsmæssigt.

Jeg vil endnu en gang præcisere, at ovenstående alene vedrører den del af lægekonsulentudtalelserne, som indeholder en rent lægefaglig vurdering. Oplysninger om sagens faktiske omstændigheder er omfattet af retten til aktindsigt efter forvaltningslovens § 12, stk. 2.

3. Uanset at ankestyrelsen hverken retligt eller på grundlag af god forvaltningsskik er forpligtet til at give en part indsigt i en ’ren’ lægekonsulentudtalelse, kan der være grund til at understrege, at ankestyrelsen som udgangspunkt er berettiget til at give parten denne indsigt i henhold til princippet om ’meroffentlighed’, f.eks. i forbindelse med partshøring forud for afgørelsen eller som svar på en anmodning om aktindsigt. Det vil efter min opfattelse navnlig være velbegrundet at imødekomme partens ønske i de tilfælde, hvor lægekonsulentudtalelsens indhold må forventes at skulle indgå eller er indgået som en del af den begrundelse, der skal ledsage afgørelsen, jf. forvaltningslovens §§ 22 og 24.’

Det sociale nævns lægekonsulentudtalelse findes blandt sagens akter. Da den alene indeholder lægekonsulentens egne vurderinger af et foreliggende skriftligt materiale og ikke indeholder nye oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, kan der efter min opfattelse ikke antages at eksistere en ret til aktindsigt efter forvaltningsloven.

Retssikkerhedslovens betydning

Af § 1 og § 4 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område fremgår følgende

’§ 1. Formålet med denne lov er at

1) sikre borgernes rettigheder og indflydelse, når de sociale myndigheder behandler sager.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En forening klagede på vegne af en mand over at det sociale nævn og Den Sociale Ankestyrelse havde givet afslag på aktindsigt i nævnets mødeoplæg og lægekonsulentudtalelse.

Ombudsmanden udtalte, i overensstemmelse med sine tidligere udtalelser om aktindsigt i nævnsmødeoplæg, at der ikke kan antages at eksistere en egentlig ret til aktindsigt.

Sagen gav ombudsmanden anledning til nærmere at overveje om en klager har krav på aktindsigt i lægekonsulentudtalelser på baggrund af princippet i retssikkerhedslovens § 4 og forarbejderne dertil. Ombudsmanden mente at det ville være bedst stemmende med princippet i retssikkerhedslovens § 4 og forarbejderne dertil at gøre borgeren bekendt med indholdet af lægekonsulentudtalelserne forud for afgørelserne. Ombudsmanden mente imidlertid ikke der var grundlag for at udtrykke denne opfattelse i form af kritik af de pågældende myndigheder.

Ombudsmanden fandt anledning til at bemærke at Ankestyrelsen også i sager om aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet har kompetence og er forpligtet til at efterprøve nævnets afgørelser i samme omfang som ved andre skønsmæssige afgørelser – altså påse at skønnet er udøvet lovligt. (J.nr. 1999-2095-001).