Skatteministerens udtalelse om en kraftvarmeaftale

Skatteministerens udtalelse om en kraftvarmeaftale

Resumé

En kommune klagede over at skatteministeren i forbindelse med behandlingen af et lovforslag havde udtalt sig om den afgiftsmæssige betydning af kommunens og et kraftvarmeværks varmeaftale på trods af at spørgsmålet på daværende tidspunkt endnu ikke var blevet behandlet af told- og skatteregionen.

Det var kommunens opfattelse at ministeren med sine ud­talelser uberettiget afskar regionen fra at foretage en uafhængig bedømmelse af aftalens betydning for afgiftsbereg­ningen, idet regionen som underordnet instans i forhold til ministeren var forpligtet til at følge ministerens tilkendegivel­se ved sin afgørelse i den konkrete sag.

Ombudsmanden udtalte at efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger kan en minister udøve såkaldt organisationsmagt inden for sit ministerium og bl.a. give bindende direktiver til underordnede myndigheder såvel generelt som i konkrete sager.

Dette udgangspunkt gælder medmindre andet følger af lov.

Da told- og skatteregioner er undergivet ministerens instruktion i sager om kulafgift og efter omstændighederne er forpligtet til at følge ministerens tilkendegivelse, kunne det forhold at ministerens udtalelser ville kunne påvirke udfaldet af regionens afgørelse, ikke give ombudsmanden anledning til bemærkninger.

Ombudsmanden bemærkede at når regionens afgørelse forelå, kunne den indbringes for Lands­skatteretten hvis afgørelse kunne indbringes for ved­kommende landsret, jf. § 33 i skattestyrelsesloven (lovbekendtgørelse nr. 859 af 13. september 2000).

(J.nr. 1999-2907-329).

I forbindelse med indførelsen af kulafgiften ved lov nr. 265 af 9. juni 1982 om afgift af stenkul, brunkul og koks mv. blev der i lovens § 7, stk. 1, fastsat en bestemmelse hvorefter kraftværker og kraftvarmeværker omfattet af loven ikke skulle betale afgift af den del af det samlede forbrug af afgiftspligtige varer (brændsel) der medgik til produktionen af elektricitet, og som blev indregnet i elektricitetsprisen (nu lovbekendtgørelse nr. 702 af 28. september 1998).

Århus Kommune og Midtkraft A/S havde fra 1984 et aftalegrundlag hvorefter brændselsbesparelsen ved samproduktion af elektricitet og varme fuldt ud tilfaldt varmesiden frem til 1. januar 1997 med henblik på at finansiere de store investeringer ved samproduktion.

Afgift blev betalt af det merbrændselsforbrug der medgik til produktionen af varme (i forhold til hvis elektricitet produceredes alene).

Told og Skat var tilsyneladende enig i afgiftsberegningerne.

Fra 1. januar 1997 skulle elektricitetssiden ifølge aftalegrundlaget have en ekstra ydelse fra varmesiden, dvs. at den såkaldte kraftvarmefordel (den brændselsbesparelse der fandt sted ved samproduktion i forhold til hvis elektricitet og varme var blevet produceret hver for sig) blev delt mellem elektricitetssiden og varmesiden.

Ministeriet udstedte den 20. august 1998 et cirkulære om centrale kraftvarmeværkers opgørelse og fordeling af brændselsforbrug der indeholdt en udfyldende fortolkning af bestemmelsen i § 7, stk. 1, og tilsvarende bestemmelser i andre energilove.

Baggrunden for udstedelsen var ifølge cirkulæret at centrale kraftvarmeværkers opgørelse af mængden af brændsel der anvendtes til fremstilling af elektricitet, og som der kunne opnås afgiftsfritagelse for, ikke skete ensartet og i overensstemmelse med afgiftslovgivningen og i visse tilfælde heller ikke i overensstemmelse med forudsætningerne for lovgivningen.

Ifølge cirkulæret skulle der betales afgift af kraftvarmefordelen når denne blev delt mellem elektricitets- og varmesiden.

Samtidig blev det bestemt at værker der afsatte elektricitet til udefra angivne priser – og således ikke indregnede forbrug af brændsel i elektricitetsprisen – fortsat kunne opnå afgiftsfritagelse efter loven ved brug af et referenceværk.

Århus Kommune og Midtkraft A/S klagede efterfølgende til Told- og Skatteregion Århus over afgiftsbetaling for september 1998 på grundlag af cirkulæret under henvisning til at cirkulæret ikke havde hjemmel i loven.

Den 1. januar 1999 indgik Århus Kommune og Midtkraft A/S en ny aftale hvorefter kraftvarmefordelen ikke længere skulle deles mellem elektricitets- og varmesiden.

Den 4. maj 1999 fremsatte skatteministeren et forslag (L 244) til lov om ændring af lov om afgift af stenkul, brunkul og koks mv., lov om energiafgift af mineralolieprodukter mv., lov om afgift af naturgas og bygas og lov om afgift af svovl.

Lovforslaget indebar en tilføjelse til § 7, stk. 1, i kulafgiftsloven (lovbekendtgørelse nr. 702 af 28. september 1998).

Tilføjelsen – der skulle indsættes efter bestemmelsens 2. pkt. – gik bl.a. ud på at værker der afsatte mere end 25 pct. af produktionen af elektricitet til ikke-omkostningsbestemte priser, ved beregning af det afgiftsfrie brændselsforbrug der ansås for indregnet i elektricitetsprisen, skulle anvende den kontrakt mellem kraftvarmeværket og varmeaftageren der var gældende 1. juli 1998, og som var godkendt af Elprisudvalget.

På baggrund af det fremsatte lovforslag bad Århus Kommune om foretræde for Folketingets Skatteudvalg.

Foretrædet blev aftalt til den 19. maj 1999.

I brev af 19. maj 1999 til Folketingets Skatteudvalg skrev Århus Kommune bl.a. følgende

”Med henblik på at reducere forbruget af kul i forbindelse med varmeproduktionen blev der i Århus i årene 1980-85 investeret i transmissionsledning og produktionsudstyr, således at den overskudsvarme, der fremkommer i forbindelse med en ren elproduktion, kan anvendes til at forsyne Århus m.fl. med fjernvarme.

Samproduktion betyder, at varmen som følge af brændselsbesparelsen kan produceres ca. 80 mio. kr. billigere, end hvis den skulle være produceret på et rent varmeproducerende anlæg.

Med henblik på at kunne finansiere de store investeringer blev det aftalt, at omkostningsbesparelsen frem til 1. jan. 1997 fuldt ud tilfaldt varmesiden.

For så vidt angår afgiftsproblematikken, så er elproduktionen afgiftsfri, idet afgiften opkræves af elforbruget ved stikkontakten.

Derfor betales der alene afgift af det merbrændselsforbrug, der medgår til produktionen af den nødvendige fjernvarmeproduktion.

Brændselsafgifterne er siden leveringsaftalens indgåelse afregnet på basis heraf, og Told og Skat er frem til 1. januar 1997 enige i disse afgiftsberegninger.

Afregningen mellem Midtkraft og Århus Kommunale Værker blev principielt fastlagt i et aftalegrundlag fra 1984, hvor det blev aftalt, at elsiden fra og med 1. januar 1997 skal have en ekstra ydelse fra varmesiden.

Ændringen skyldes ikke et ændret forbrug af brændsel eller en ændret fordeling heraf, men alene en på forhånd aftalt prisstigning på varmeleverancen.

Derfor blev der heller ikke foretaget ændringer i afgiftsberigtigelsen.

Den 20. august 1998 udsendte Told- og Skattestyrelsen et cirkulære om centrale kraftvarmeværkers opgørelse og fordeling af brændselsforbrug, der indebærer, at den aftalte prisstigning på køb af varme på 40 mio. kr. indebærer en afgiftsstigning til staten på ca. 220 mio. kr. om året.

Argumentet for denne voldsomme afgiftsændring er alene, at prisstigningen i den gamle aftale blev knyttet op på følgende formulering ’der tilkommer elsiden en ydelse fra varmesiden svarende til halvdelen af den sparede brændselsomkostning’.

Denne fortolkning er indklaget for Landsskatteretten, der endnu ikke har behandlet sagen.

Med virkning fra 1. januar 1999 er der på kommercielle vilkår indgået en ny leveringsaftale mellem Midtkraft A/S og Århus Kommunale Værker.

Denne aftale knytter ikke fastlæggelsen af varmeprisen op på den omtalte formulering, og aftalen er herved ikke omfattet af cirkulæret af 20. august 1998.

Aftalen er på sædvanlig vis anmeldt til Elprisudvalget, som har bekræftet modtagelsen.

…

Lovforslag L 244 om ændring af kulafgiften m.v., som udvalget har til behandling, vil for så vidt angår de afgiftsmæssige problemstillinger tilsidesætte denne aftale, idet hovedindholdet af loven er, at afgifterne skal beregnes efter den kontrakt, som var gældende mellem kraftvarmeværkerne og varmeaftagerne pr. 1. juli 1998.

…

Alt i alt er det indtrykket, at der ikke, som det fremgår af bemærkningerne til lovfor-slaget, er tale om en reparationslov i forhold til elloven, men derimod en reparationslov i forhold til at fastholde et ifølge den nuværende lovgivning uberettiget afgiftsprovenue.”

I forbindelse med foretræde for skatteudvalget den 19. maj 1999 anførte Århus Kommune ifølge fremsendt talepapir bl.a. følgende

”Af fremsættelsesbemærkningerne til lovforslaget fremgår, som en afgørende begrundelse, at lovforslaget er nødvendiggjort af principaftalen om et liberaliseret elmarked.

Uanset om denne begrundelse måtte være holdbar eller ej, medfører den ikke et behov for at fastfryse fordelingen af brændsel til kontraktsindholdet pr. 1. juli 1998.

I forhold til denne begrundelse er det erklærede formål jo at sikre fortsat afgiftsfritagelse af brændsel til elproduktion.

Dette formål kunne lige så vel opfyldes ved at lægge de gældende aftaler – f.eks. ved lovforslagets fremsættelse – til grund.

Begrundelsen for at fastfryse retstilstanden til den 1. juli 1998 må derfor være en anden; nemlig at afskære de afgiftsmæssige virkninger af de aftaler, der er indgået mellem aftaleparterne efter 1. juli 1998 – i fuld overensstemmelse med gældende ret, herunder også det omstridte 20. august-cirkulære.

Hvis lovforslagets fastfrysning til kontraktsgrundlaget 1. juli 1998 gennemføres og hvis Skatteministeriet – mod forventning – vinder den verserende sag, opnås jo, at det omstridte kontraktsgrundlag får afgiftsmæssig virkning, selv om der er etableret et nyt grundlag for afregningen mellem parterne, der ikke er omfattet af afgiftspålæg efter 20. august-cirkulæret.”

I brev af 20. maj 1999 til Skatteministeren skrev Århus Kommune bl.a. således

”Foretrædet gav det indtryk at Skatteudvalgets medlemmer havde forståelse for kommunens synspunkter, men at man følte sig bundet af allerede indgåede politiske aftaler på elområdet.

Det skal ikke skjules, at vort hovedsynspunkt er, at lovforslaget er unødvendigt og evt. ændringer bør afvente Skatteministeriets bebudede samlede lovpakke.

Der er intet i de indgåede aftaler om elliberalisering m.v. der nødvendiggør, at der er behov for at haste en så kompliceret sag igennem.

…

Midtkraft A/S og Århus Kommunale Værker har med virkning fra 1. januar 1999 på kommercielle vilkår indgået en kontrakt, hvorefter kraftvarmefordelen ikke deles, hvorfor der jvf. gældende love og cirkulære ikke skal betales afgift af den sparede brændselsmængde.

Aftalen er fremsendt til Elprisudvalget som har bekræftet anmeldelsen d. 23. februar, og har ikke efterfølgende gjort indsigelse.

I konsekvens heraf er der fra og med 1. januar 1999 ikke ved de månedlige afgiftsberigtigelse indbetalt en afgift på den sparede brændselsforbrug, hvilket Told og Skat ikke har gjort indsigelser imod.

Med de eksisterende love og cirkulærer og de indgåede aftaler, kan Skatteministeriet således ikke lovligt opkræve en afgift for det sparede brændselsforbrug.

…

Som nævnt mener vi ikke, at denne liberalisering kræver de foreslåede ændringer, men hvis man i Folketinget vurderer, at det er nødvendigt, så kan der peges på en løsning, der både løser de miljømæssige og de afgiftsmæssige problemer i forslaget.

Dette kan gøres meget enkelt ved at man, som det i øvrigt er normal praksis, fastfryser de kontraktsmæssige aftaler til tidspunktet for lovforslagets ikrafttræden.”

Skatteministeren sendte den 21. maj 1999 til Skatteudvalget sine bemærkninger til henvendelsen og talepapir fra Århus Kommune.

Samme dag anførte han bl.a. følgende i besvarelsen af spørgsmål 1 (L 244 – Bilag 11) fra udvalget

”Spørgsmål 1

’Kan ministeren oplyse, om Elprisudvalget har færdigbehandlet Århus Kommunes fjernvarmeprisaftale med Midtkraft?’

Svar

Det har ikke været muligt at få oplyst, hvorvidt fjernvarmeprisaftalen mellem Århus Kommune og Midtkraft er blevet eller vil blive behandlet af Elprisudvalget/Konkurrencerådet.

Såfremt det er muligt, vil jeg vende tilbage med yderligere oplysninger, når disse foreligger.

Uanset, om aftalen mellem Århus Kommune og Midtkraft er eller vil blive behandlet af Elprisudvalg mv., kan denne aftale efter de oplysninger Skatteministeriet er i besiddelse af ikke lægges til grund ved en opgørelse af afgifterne.

Dette skyldes, at tæt ved 100 pct. af den jyske elproduktion allerede den 1. januar blev afsat til markedspriser.

Dermed var den gældende lovs bestemmelser om ’indregnet i elprisen’ ikke opfyldt.

For at Midtkraft og andre kraftvarmeværker, der er i samme situation, kan få fritagelse for brændsel, der kan henføres til elproduktionen, må der derfor repareres på den gældende lov.

I L 244 foreslås det derfor, at der benyttes kontrakter fra 1. juli 1998 – dvs. kontrakter, der er indgået på et tidspunkt, hvor en mindre del af elproduktionen blev afsat til markedspriser, og hvor ’indregnet i elprisen’ således havde betydning også i praksis.

Såfremt der ikke kan sikres en hjemmel til at fritage brændsel henført til elproduktionen, vil kraftvarmeværkerne stå med et vanskeligt problem med hensyn til dækningen af denne nye omkostning.

Da elpriserne ikke kan forhøjes – de er givet af markedet – vil der reelt kun være varmekunderne til at betale for afgifterne på det brændsel, der ikke længere kan fritages.”

I brev af 23. maj 1999 fremkom Århus Kommune med kommentarer til Skatteministerens svar af 21. maj 1999 til skatteudvalget.

I besvarelsen af spørgsmål 2 og 3 (L 244 – Bilag 19) fra Skatteudvalget anførte skatteministeren den 25. maj 1999 bl.a. følgende

”Spørgsmål 2

’Er det korrekt forstået, at ministeren forudsætter, at Midtkraft A/S’s aftale pr. 1. januar 1999 med Århus Kommunale Værker ikke er lovlig i afgiftsmæssig henseende, og derfor ikke kan danne grundlag for afgiftsberegningen?’

Svar

Det er korrekt forstået, at den aftale, der er indgået pr. 1. januar 1999 mellem Midtkraft og Århus Kommune ikke kan anvendes ved opgørelsen af mængden af afgiftsfri/afgiftspligtige brændsler.

Dette skyldes, jf. bilag 13 og 14, at det af oplysninger, som Skatteministeriet er i besiddelse af fremgår, at tæt ved 100 pct. af den jyske elproduktion allerede fra den 1. januar 1999 blev afsat til markedspriser.

Dermed kan lovens bestemmelser om indregnet i elprisen ikke længere finde anvendelse.

Det anføres da også direkte i den nye aftale, at baggrunden for at aftalen ændres bl.a. er en tilpasning til det liberaliserede elmarked.

I Skatteministeriets cirkulære nr. 148 af 20. august 1998 anføres det, at værker, hvor der ikke længere afsættes elektricitet til omkostningsbaserede priser, skal anvende et referenceværk.

Dette gælder således bl.a.

Århus/Midtkraft.

Der kan anvendes enten et konkret eller et stipuleret referenceværk.

Spørgsmål 3

’Er det korrekt, at aftalen pr. 1. januar 1999 mellem Midtkraft A/S og Århus Kommunale Værker må anses for godkendt af myndighederne i og med, at aftalen i februar 1999 blev anmeldt til Elprisudvalget, som ikke har reageret med indsigelser?’

Svar

Kontrakter indgået på el- og varmeområdet anses for godkendte, når de er indsendt til elprisudvalget og der ikke herfra gøres indsigelser.

Som det fremgår af min besvarelse af spørgsmål 1 fra skatteudvalget (L 244 – Bilag 14) har det ikke været muligt at få oplyst, hvorvidt kontrakten er eller vil blive behandlet i elprisudvalget eller lignende.

Jeg har dog fået oplyst af Konkurrencestyrelsen, som er sekretariat for elprisudvalg mv., at ekspeditionstiden på denne type af sager kan være ganske lang.

Såfremt elprisudvalg eller lignende ikke måtte gøre indsigelser mod kontrakten, vil denne være gældende for så vidt angår varmepriserne i Århus Kommune.

Kontrakten – og den fordeling af brændslet, der fremgår heraf – vil derimod ikke have betydning for de elpriser, Midtkraft kan opnå, da elektriciteten ikke længere afsættes til omkostningsbestemte priser.

Dermed kan kontrakten heller ikke have afgiftsmæssig betydning – der indregnes ikke noget brændsel i den elpris, der afsættes til på markedet.

Det er derfor uden betydning i afgiftsmæssig henseende, hvorvidt kontrakten er ’godkendt’ eller ej.”

Den 26. maj 1999 havde Århus Kommune på ny foretræde for Skatteudvalget.

Samme dag sendte skatteministeren Skatteudvalget sine bemærkninger til et brev fra borgmestrene i Århus, Ålborg, Odense, Esbjerg og Randers samt til et papir afleveret af Århus Kommune i forbindelse med foretrædet for udvalget.

Ministeren skrev bl.a. følgende

”Med hensyn til virkningen af Århus’ nye kontrakt af 1. januar 1999 har jeg følgende kommentarer.

Den grundlæggende forskel i afgiftsmæssig henseende mellem Århus’ nye og gamle kontrakt er, at der i den nye kontrakt ikke længere er tale om, at der er en direkte betaling for (deling af) kraftvarmefordelen, jf. L 244 Bilag 9.

I afgiftsmæssig henseende svarer den nye kontrakt således til den gamle kontrakt uden deling af kraftvarmefordelen.

Såfremt Skatteministeriet måtte blive underkendt i form af en dom, der går imod Skatteministeriets opfattelse af, at der skal betales afgift af den halve kraftvarmefordel, vil denne dom også have virkning efter vedtagelsen af L 244.

Resultatet ville således være, at Århus i praksis skulle betale den samme afgift uanset om brændselsfordelingen i den nye eller gamle kontrakt blev lagt til grund.”

På spørgsmål 8-10 (L 244 – Bilag 23) fra udvalget svarede skatteministeren den 26. maj 1999 bl.a. følgende

”Spørgsmål 8

’Bliver Århus Kommune som følge af en vedtagelse af L 244 forhindret i ved en retssag at få prøvet den afgiftsmæssige betydning af kontrakten af 1. januar 1999?’

Svar

Jeg må gå ud fra, at det centrale spørgsmål for Århus Kommune drejer sig om den afgiftsmæssige behandling af den såkaldte kraftvarmefordel.

Kraftvarmefordelens placering og den afgiftsmæssige betydning af dette er under påklage ved Landsskatteretten, og kan herefter blive ført videre ved domstolene.

Det er denne problemstilling, der er af betydning i denne diskussion.

Regeringen har givet garanti for, at Skatteministeriet vil acceptere, at en endelig dom, som underkender Skatteministeriets synspunkt om kraftvarmefordelens placering i afgiftsmæssig henseende, medfører en forpligtelse for afgiftsmyndighederne til at genoptage og ændre andre afgiftsansættelser, svarende til den ansættelse, hvor myndighederne blev underkendt.

Århus Kommune/Midtkraft har allerede klaget over, at Skatteministeriet har afgjort, at der skal betales afgift af den halve kraftvarmefordel, når denne ikke længere tilfalder varmeproduktionen, sådan som det var bestemt i Århus Kommunes gamle kontrakt.

Såfremt Skatteministeriet måtte blive underkendt i spørgsmålet om den afgiftsmæssige behandling af kraftvarmefordelen vil Århus Kommune ikke skulle betale afgift af den halve kraftvarmefordel.

Hverken før eller efter vedtagelsen af L 244.

Sagt med andre ord er der allerede en verserende klagesag, hvis udfald får betydning for den afgiftsmæssige placering af kraftvarmefordelen.

Med hensyn til mulighederne for at føre en retssag om anvendelsen af fordelingen af brændslet i kontrakten fra 1. januar 1999, kan Århus Kommune gøre dette for perioden fra 1. januar 1999 til 1. juli 1999.

Herefter skal L 244 anvendes, dvs. 1. juli 1998 kontrakterne.

Men som nævnt gælder de samme afgiftsmæssige regler mht. placering af kraftvarmefordelen, og her har regeringen garanteret, at retstilstanden med hensyn til placeringen af kraftvarmefordelen vil være den samme både før og efter vedtagelsen af L 244.

Spørgsmål 9

’Kan Århus Kommune, uanset om L 244 vedtages, anvende kontrakten af 1. januar 1999, hvis Århus Kommune vinder den verserende retssag vedrørende uenigheden om cirkulæret af 20. august 1998?’

Svar

Hvis Skatteministeriet taber den igangværende klagesag kræver det lovgivning at ændre kraftvarmefordelens afgiftsmæssige placering tilbage til den opfattelse af den nuværende lovgivning, som er kommet til udtryk bl.a. i cirkulæret fra august 1998.

Da regeringen jo som nævnt har forpligtet sig til at genoptage alle tilsvarende ansættelser indtil ny lovgivning foreligger, vil kontrakter afgiftsmæssigt naturligvis kunne anerkendes, når de er i overensstemmelse med den endelig dom.

Det skal understreges, at det ikke er kontrakterne som sådan, der underkendes af skattemyndighederne.

Det er alene de afgiftsmæssige forhold som myndighederne skal sikre er i overensstemmelse med lovgivningen uanset hvad parterne har aftalt.

Spørgsmål 10

’Hvad er konsekvenserne af en ændring af lovforslaget, der indebærer at kontrakter, der er indgået forud for og gældende på tidspunktet for lovforslagets fremsættelse, kan lægges til grund for afgiftsberegningen frem for kontrakter, der var gældende den 1. juli 1998, jf. lovforslaget?’

Svar

Konsekvensen af at ændre på datoen for de kontrakter, der kan lægges til grund ved afgiftsberegningen fra som foreslået 1. juli 1998 til eksempelvis tidspunktet for L 244’s fremsættelse er, at der i givet fald ville blive lagt kontrakter til grund, der var indgået under markedsforhold.

Disse kontrakter vil, som det er fremgået af tidligere svar til Skatteudvalget, ikke være udsat for den samme ’kontrol’ med fordelingen af de enkelte omkostningskomponenter, som kontrakter indgået på et tidspunkt, hvor elprisen var omkostningsbaserede, idet kontrakterne ikke vil have betydning for elprisen.

Der skulle således opstilles et helt nyt og kompliceret regelsæt for hvordan brændslet under de nye vilkår skulle kunne anses for indregnet i elprisen, med afgiftsmæssig fritagelse til følge.”

Kammeradvokaten afgav den 26. maj 1999 et responsum til Skatteministeriet hvori konklusionen var følgende

”Sammenfattende er det således min opfattelse, at i og med at grundlaget for betingelsen ’og som indregnes i elektricitetsprisen’ i den omhandlede afgiftsfritagelsesbestemmelse i de fire afgiftslove må anses at falde bort ved ophævelsen af den omkostningsbestemte elprisfastsættelse og indførelsen af markedsprissætning som led i liberaliseringen af elmarkedet, således at betingelsen ikke længere vil have mening, vil det være nødvendigt at ændre de omhandlede afgiftsfritagelsesbestemmelser, hvis man ønsker at sikre den gældende afgiftsfritagelse for brændsel medgået til elektricitetsfremstilling for de værker, der er omfattet af bilaget til lovene.”

Den 27. maj 1999 svarede skatteministeren følgende på spørgsmål 11 (L 244 – bilag 33) fra Skatteudvalget

”Spørgsmål 11

’Vil vedtagelsen af L 244 indebære, at der i afgiftsmæssig sammenhæng ses bort fra kontrakter, der er lovligt indgåede efter den i lovforslaget nævnte skæringsdato?’

Svar

…

Elliberaliseringen er en glidende proces, der allerede har medført, at elektriciteten i store dele af landet sælges til ikke-omkostningsbestemte priser.

For at undgå, at der skal betales afgift af hele brændselsforbruget har Skatteministeren hidtil anlagt den lovudfyldende fortolkning, at disse værker skulle anvende et referenceværk, f.eks. eget værk på et tidspunkt, hvor der blev indregnet i elprisen.

Der ses således allerede på nuværende tidspunkt bort fra kontrakter, der er indgået på et tidspunkt, hvor der ikke blev afsat til omkostningsbaserede priser.

Dette fremgår af Skatteministeriets cirkulære af 20. august 1998.

L 244 indebærer ikke nogen ændring af denne fortolkning, men sikrer, at det lovmæssige grundlag for denne – i forhold til værkerne lempende fortolkning – er i orden.

Nu, hvor afsætningen sker til markedspriser, vil dette formentlig være de fleste værkers udgangspunkt.”

Skatteministeren sendte den 28. maj 1999 bl.a. følgende bemærkninger til Skatteudvalget vedrørende en henvendelse fra byrådets partier i Århus Kommune (L 244 – Bilag 36)

”Af Kammeradvokatens udtalelse fremgår tydeligt, at det efter Kammeradvokatens entydige juridiske vurdering er nødvendigt at reparere på den gældende lovgivning med henblik på at sikre en hjemmel til fritagelse for afgift i de tilfælde, hvor ’indregnet i elprisen’ ikke længere har mening.

…

Når Århus Kommune siden 1. september 1998 har oplevet højere afgifter og højere varmepriser skyldes det derfor udelukkende, at man efter Skatteministeriets fortolkning af gældende ret ikke har afregnet afgifterne korrekt.

…

Jeg bemærker i den forbindelse, at aftalepartnere ikke kan binde staten i afgiftsmæssig henseende mod lovens bogstav.

Det må således komme an på en prøvelse af kontrakten om den i afgiftsmæssig henseende er lovlig.”

Den 2. juni 1999 blev lovforslag L 244 vedtaget (lov nr. 390), og loven trådte i kraft den 1. juli 1999.

Skatteministeriet skrev den 15. september 1999 bl.a. følgende til Århus Kommune

”I Deres brev af 27. juli 1999 til Folketingets Ombudsmand anfører De, at Århus Kommune finder, at skatteministeren som øverste chef for skatteområdet ved sin adfærd kan skabe tvivl om Told- og Skatteregion Århus’s afgørelses neutralitet ved bedømmelsen af den afgiftsmæssige behandling af varmeaftalen mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft gældende fra 1. januar 1999.

Skatteministeren har således ved flere lejligheder i Folketinget og ved debatindlæg i aviser tilkendegivet sin opfattelse af den ovennævnte kontrakt, og dette skulle ifølge Dem have foruddiskonteret sagens udfald ved regionen.

Ombudsmanden har ved et brev af 10. august 1999 oversendt klagen til afgørelse i Skatteministeriet.

Energiafgifter, herunder reglerne for betaling af afgift i forbindelse med kraftvarmeproduktion, er områder, hvor Skatteministeriet er pålagt administrerende opgaver ved bl.a. opkrævningen af afgifter.

Reglerne er senere blevet præciseret i cirkulære nr. 148 af 20. august 1998 fra Told- og Skattestyrelsen.

Det fremgår således af det ovennævnte cirkulære fra Told- og Skattestyrelsen, at værker omfattet af bilaget over centrale kraftvarmeværker, der sælger elektriciteten til udefra givne priser uafhængigt af værkets omkostninger ved fremstillingen af elektriciteten, ikke direkte kan anvende afgiftslovgivningens bestemmelser for afgiftsfritagelse.

Disse kraftvarmeværker skal for at opnå afgiftsfritagelse anvende et konkret referenceværk eller et stipuleret referenceværk som afgiftsgrundlag.

Det vil for de fleste værker være mest nærliggende at anvende værket selv som referenceværk og dermed anvende kontrakter indgået før liberaliseringen af elmarkedet som afgiftsgrundlag.

I cirkulæret anvises der således en fortsat mulighed for, at værkerne også efter elliberaliseringen ikke skal betale afgift af de brændsler, som er medgået til elproduktionen.

Dette blev lovgivningsmæssigt fastslået med L 244.

Skatteministeren har efter Skatteministeriets opfattelse udtalt sig ud fra en generel betragtning om, at allerede fordi den nye kontrakt mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft er indgået på et tidspunkt, hvor A/S Midtkraft har afsat sin elproduktion til markedsvilkår, og derfor ikke reelt har indregnet omkostninger i de faktiske elpriser, der sælges til på det liberaliserede marked, er der behov for at anvende den gamle kontrakt.

Skatteministeren tager dermed ikke stilling til det konkrete indhold af kontrakten mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft og udtaler sig udelukkende på basis af generelle, objektive kendsgerninger.

Skatteministeriet skal i den forbindelse pointere, at skatteministerens betragtninger om Århus Kommunes aftale flere gange af netop Århus Kommune er blevet efterlyst under behandlingen af L 244 i Folketingets Skatteudvalg.

Århus Kommune har således ved flere henvendelser og foretræder overfor Folketingets Skatteudvalg med konkrete henvisninger til aftalen mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft rejst spørgsmål, der krævede skatteministerens besvarelse – besvarelser, der indholdsmæssigt svarer til de udtalelser og avisartikler af ministeren, der henvises til i Deres klage.

Folketingets Skatteudvalg har i den forbindelse stillet en række uddybende spørgsmål, som også har berørt aftalen, som skatteministeren naturligvis har besvaret.

Under behandlingen af L 244 i Folketingssalen er der af flere talere henvist specifikt til Århus Kommune og den verserende sag, se f.eks.

Frank Dahlgaards indlæg under tredje behandlingen af lovforslaget den 27. maj 1999 (vedlagt).

Endvidere foregik der under samrådet, der blev afholdt i Folketingets Skatteudvalg den 26. maj 1999, en bred drøftelse af kraftvarmeområdet især af lovforslagets betydning for A/S Midtkrafts klage, der i øjeblikket bliver behandlet af Landsskatteretten.

Skatteministerens udtalelser og besvarelse af spørgsmål fra Folketingets Skatteudvalg har været af generel karakter, og ministeren er på intet tidspunkt gået ind i en konkret vurdering af indholdet af aftalen mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft.

Endvidere henvises der til forløbet under Folketingets behandling af L 244, hvor grundlaget for skatteministerens udtalelser og besvarelse af spørgsmål fra Folketingets Skatteudvalg er blevet behandlet og debatteret grundigt foranlediget netop af henvendelser fra Århus Kommune.

Skatteministeriet afviser derfor, at skatteministerens udtalelser som anført i klagen på nogen måde skulle være i strid med god forvaltningsskik ved blandt andet at kunne foruddiskontere Told- og Skatteregion Århus’s afgørelse i den verserende sag.

Afslutningsvis henvises til, at Told- og Skatteregion Århus’s afgørelse er undergivet sædvanlig klageadgang, hvilket vil sige med Højesteret som den sidste instans.

I klagen af 4. oktober 1999 til mig anførte Århus Kommune bl.a. følgende

”Skatteministeriet har ved vedlagte brev af 15. september 1999 afvist, at skatteministerens udtalelser, som anført i klagen, på nogen måde skulle være i strid med god forvaltningsskik ved blandt andet at foruddiskontere Told og Skatteregion Århus’s afgørelse i den verserende sag.

Århus Kommune fastholder imidlertid, at en sådan foruddiskontering netop har fundet sted og vi skal derfor – med henvisning til Deres afsluttende bemærkninger i brev af 10. august 1999 samt til nedenstående – anmode Dem om at genoptage behandlingen af sagen.

Problematikken om opkrævning af kulafgift skal ses i relation til de relevante perioder

1.

Afgiftsberigtigelse i perioden 1. september 1998 til 31. december 1998

2.

Afgiftsberigtigelse i perioden 1. januar 1999 til 30. juni 1999

3.

Afgiftsberigtigelse fra 1. juli 1999 og fremefter.

Ad 1.

Afgiften for denne periode er berigtiget i overensstemmelse med cirkulære af 20. august 1998 og den deri indeholdte beskatning af kraftvarmefordelen.

Rigtigheden af denne afgiftsberegning verserer som klagesag og er naturligvis ikke relevant i forhold til denne henvendelse.

Ad 3.

Afgiften for tiden efter ikrafttrædelsen af lov 244, sker efter de retningslinier, der er fastsat i loven.

Afgiftsberegning for denne periode er ligeledes irrelevant i forhold til denne henvendelse.

Ad 2.

Afgiftsberigtigelsen for denne mellemliggende periode er hverken omfattet af den verserende sag om periode 1 eller af lov 244.

Indbetaling af kulafgifter for denne periode er sket på grundlag af en aftale mellem Århus Kommune og Midtkraft A/S om afregning af varmeleverancer fra Studstrupværket.

Denne aftale, der blev indgået med virkning fra 1. januar 1999, erstattede en tidligere aftale mellem Århus Kommune og Midtkraft I/S.

Aftalen er indgået på kommercielle vilkår og indeholder i modsætning til den tidligere aftale ingen deling af kraftvarmefordelen.

De afgiftsmæssige konsekvenser af denne aftale for perioden 1. januar 1999 til 1. juli 1999 er som nævnt ikke omfattet af lov 244, jf. lovens ikrafttrædelsesbestemmelser.

Spørgsmålet har således ikke været forelagt Folketinget eller folketingsudvalget til stillingtagen.

At spørgsmålet overhovedet blev rejst i forbindelse med behandlingen af lov 244 havde baggrund i ministerens bemærkninger om, at det fremsatte lovforslag alene fastholdt gældende afgiftsniveau.

Dette foranledigede Århus Kommune til at henlede opmærksomheden på ovennævnte aftale, der – efter kommunens opfattelse – ikke indebar beskatning af kraftvarmefordelen.

Det var således på denne foranledning, at Skatteministeren, som citeret i ovennævnte brev af 17. juli 1999, fandt anledning til at fastslå, at aftalen mellem Århus Kommune og Midtkraft A/S ’ikke kan anvendes ved opgørelsen af mængden af afgiftsfri/afgiftspligtige brændsler.’

I Skatteministerens svar af 26. maj 1999 til Folketingets Skatteudvalg udtaltes endvidere følgende

’Med hensyn til virkningen af Århus nye kontrakt af 1. januar 1999 har jeg følgende kommentarer.

Den grundlæggende forskel i afgiftsmæssig henseende mellem Århus’ nye og gamle kontrakt er, at der i den nye kontrakt ikke længere er tale om, at der er en direkte betaling for (deling af) kraftvarmefordelen, jf. L 244 Bilag 9.

I afgiftsmæssig henseende svarer den nye kontrakt således til den gamle kontrakt uden deling af kraftvarmefordelen.

Såfremt Skatteministeriet måtte blive underkendt i form af en dom, der går imod Skatteministeriets opfattelse af, at der skal betales afgift af den halve kraftvarmefordel, vil denne dom også have virkning efter vedtagelsen af L 244.

Resultatet ville således være, at Århus i praksis skulle betale den samme afgift uanset om brændselsfordelingen i den nye eller gamle kontrakt blev lagt til grund.’

Med udsagnene fastslås uforbeholdent – uagtet, at kompetencen til tage stilling til afgiftsberigtigelsen for den pågældende afgiftsperiode var hos Told- og Skatteregion Århus – at en aftale, der er indgået og anmeldt til Elprisudvalget i overensstemmelse med gældende lovgivning, er uden retsvirkninger i afgiftsmæssig henseende.

Udsagnet bygger på en fortolkning af såvel retsgrundlaget som kontraktsgrundlaget og konkluderer den afgiftsmæssige virkning heraf.

Udsagnet indeholder således alle væsentlige karakteristika for en afgørelse.

Først den 13. juli 1999 er den kompetente myndigheds behandling af sagen formelt indledt med fremsendelse af agterskrivelse til Midtkraft A/S.”

Skatteministeriet skrev i udtalelsen af 4. juli 2000 bl.a. således

”Århus Kommune finder, at skatteministeren som øverste chef for skatteområdet ved sin adfærd kan skabe tvivl om Told- og Skatteregion Århus’s afgørelses neutralitet ved bedømmelsen af den afgiftsmæssige behandling af varmeaftalen mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft gældende fra 1. januar 1999.

Skatteministeren har således ved flere lejligheder i Folketinget og ved debatindlæg i aviser tilkendegivet sin opfattelse af den ovennævnte kontrakt, og dette skulle ifølge Århus Kommune have foruddiskonteret sagens udfald ved regionen.

Skatteministeriet kan i den forbindelse oplyse, at Told- og Skatteregion Århus endnu ikke har truffet endelig afgørelse i sagen.

Århus Kommunes klage vedrører forskellige begivenheder i forbindelse med Folketingets behandling og senere vedtagelse af L 244 (lov nr. 390 af 2. juni 1999).

Med til en udførlig beskrivelse af forløbet hører en beskrivelse af de til grundliggende afgiftsregler.

Energiafgifter, herunder reglerne for betaling af afgift i forbindelse med kraftvarmeproduktion, er områder, hvor Skatteministeriet er pålagt administrerende opgaver ved bl.a. opkrævningen af afgifter.

Kulafgiftsloven, mineralolieafgiftsloven, naturgasafgiftsloven og svovlafgiftsloven indeholder alle en bestemmelse, hvorefter der er afgiftsfritagelse for den del af det samlede forbrug af afgiftspligtigt brændsel, der anvendes til fremstilling af elektricitet i kraftværker og kraftvarmeværker, når der for denne del skal betales afgift efter lov om afgift af elektricitet.

Formålet med denne afgiftsfritagelse er at undgå dobbeltbeskatning af elektricitetsfremstilling under hensyn til, at den producerede elektricitet er pålagt afgift efter lov om afgift af elektricitet.

Bestemmelsen i kulafgiftsloven har følgende ordlyd

’§ 7.

Fritaget for afgift er varer omfattet af § 1, stk. 1, nr. 1- 5, der anvendes til fremstilling af elektricitet i kraftværker og kraftvarmeværker, der er registeret efter denne lov, når der skal betales afgift efter lov om afgift af elektricitet.

Kraftværker og kraftvarmeværker omfattet af bilaget til denne lov skal ikke betale afgift af den del af det samlede forbrug af afgiftspligtige varer, der medgår til produktionen af elektricitet, og som indregnes i elektricitetsprisen ... (kursiv min udhævning).

Bestemmelsen går – bortset fra nogle i denne forbindelse uvæsentlige ændringer – tilbage til lov nr. 265 af 9. juni 1982, hvor kulafgiften blev indført.

Med L 244 blev der efter § 7, stk. 1, 2. pkt. (dvs. efter den ovenfor citerede tekst) indsat en supplerende lovtekst, jf. nedenfor.

De kalkulationer som kraftvarmeværkerne i forvejen anvender ved fordelingen af brændselsforbruget på el- og varmeproduktionen, og som danner grundlag for prisfastsættelsen, skal således også anvendes ved beregningen af afgiftsfritagelsen for elproduktionen og ved afgiften af varmeproduktionen.

Der opstilles således et dobbeltkrav for afgiftsfritagelse

1.

Brændslet skal være medgået til elfremstilling.

2.Brændslet skal være indregnet i elektricitetsprisen.

Ud over at brændslet skal være medgået til elfremstilling, bliver det derfor afgørende ved opgørelsen af det afgiftsfri brændselsforbrug, hvilken del af det samlede brændselsforbrug, der er indregnet i elektricitetsprisen, idet ordlyden udtrykkeligt angiver, at det kun er den del af brændselsforbruget, der er indregnet i elektricitetsprisen, som er afgiftsfritaget.

Reglerne for værkernes fastsættelse af elektricitetsprisen var indeholdt i flere dagældende bestemmelser i elforsyningsloven.

Af disse fremgik, at der i prisen kunne indregnes nødvendige udgifter til brændsel, lønninger og andre driftsomkostninger, administration og salg, driftsmæssige afskrivninger, forrentning af fremmedkapital m.v.

Værkernes fastsættelse af elektricitetsprisen var således omkostningsbestemt og baseret på ’hvile i sig selv’-princippet.

I 1997 iværksatte Skatteministeriet en kontrolaktion mod de centrale kraftvarmeværker.

Aktionen afdækkede bl.a., at der i strid med lovgivningen havde udviklet sig en praksis, hvor den såkaldte kraftvarmefordel ganske vist var delt mellem el- og varmesiden i forbindelse med anmeldelsen til Elprisudvalget, men typisk givet til varmeproduktionen i forbindelse med afgiftsbetalingen.

Dermed minimeredes den afgiftspligtige mængde brændsler til varmeproduktionen, og lovens regel om, at brændslet skal være indregnet i elprisen, var således ikke reelt opfyldt for en række værkers vedkommende.

Det blev endvidere konstateret, at der allerede var værker omfattet af bilaget til loven, som afsatte den producerede elektricitet til udefra givne priser uafhængigt af en kalkulation af omkostningerne henregnet til elproduktionen på værket.

Dette ville, som det fremgår af ovennævnte bemærkninger, betyde at hele brændselsforbruget skulle belægges med afgift, og således også den del som kan henregnes til produktionen af elektricitet, hvoraf der betales afgift af elektricitet.

Da dette imidlertid ikke var lovgivningens intention, og da værkerne i øvrigt alle var omfattet af bilaget til loven, blev der i Told- og Skattestyrelsens cirkulære nr. 148 af 20. august 1998 angivet en udfyldende fortolkning om afgiftsbetalingen i den situation, bl.a. om muligheden for at anvende et konkret referenceværk eller et stipuleret referenceværk som afgiftsgrundlag.

Det vil for de fleste værker være mest nærliggende at anvende værket selv som referenceværk og dermed anvende kontrakter indgået før liberaliseringen af elmarkedet som afgiftsgrundlag.

Dette blev senere lovgivningsmæssigt fastslået med L 244.

Med elreformaftalen i foråret 1999 blev elmarkedet formelt liberaliseret og i forbindelse med denne liberalisering vil elektricitetsprisen ikke længere være omkostningsbestemt og baseret på ’hvile i sig selv’-princippet.

Kraftvarmeværkernes fastsættelse af elektricitetsprisen vil derimod være markedsbestemt.

Dette førte til, at den gældende hjemmel til fritagelse for afgift af brændsel henregnet til produktion af elektricitet på kraftvarmeværker ikke længere havde mening.

Aftalen gjorde det derfor nødvendigt at sikre den gældende fritagelse for afgiften af brændsel henregnet til fremstillingen af elektricitet.

I modsat fald ville der som ovenfor nævnt skulle opkræves afgift både af den forbrugte elektricitet og af brændslerne til fremstillingen af elektricitet.

Det blev derfor i L 244 foreslået, at der bl.a. efter § 7 i kulafgiftsloven blev indføjet en bestemmelse, der angiver på hvilket grundlag afgiftspligtige varer (kul m.v.) indregnet i elektricitetsprisen skal opgøres, når en sådan beregning af elektricitetsprisen reelt ikke længere finder sted.

Denne bestemmelse medfører, at når ’indregnet i elektricitetsprisen’ på grund af elliberaliseringen ikke længere har mening (når mere end 25 pct. af kraftvarmeværkets produktion af elektricitet afsættes i Danmark til markedspriser), skal værket anvende den kontrakt værket havde den 1. juli 1998 ved opgørelsen af, hvilken del af forbruget af de afgiftspligtige varer, der anses for indregnet i elektricitetsprisen.

For de fleste værker vil de kontrakter, der var gældende den 1. juli 1998 have været gældende igennem en årrække, og således også i den periode, hvor der reelt har været omkostningsbestemte priser.

Skatteministeren har efter Skatteministeriets opfattelse på baggrund af det ovenfor beskrevne forløb udtalt sig ud fra en generel betragtning om, at allerede fordi den nye kontrakt mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft er indgået på et tidspunkt, hvor A/S Midtkraft har afsat sin elproduktion til markedsvilkår, og derfor ikke reelt har indregnet omkostninger i de faktiske elpriser, der sælges til på det liberaliserede marked, er der behov for at anvende den gamle kontrakt.

Skatteministeren tager dermed ikke stilling til det konkrete indhold af kontrakten mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft og udtaler sig udelukkende på basis af generelle, objektive kendsgerninger.

Skatteministeriet skal i den forbindelse pointere, at skatteministerens betragtninger om Århus Kommunes aftale flere gange af netop Århus Kommune er blevet efterlyst under behandlingen af L 244 i Folketingets Skatteudvalg.

Århus Kommune har således ved flere henvendelser og foretræder overfor Folketingets Skatteudvalg med konkrete henvisninger til aftalen mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft rejst spørgsmål, der krævede skatteministerens besvarelse – besvarelser, der indholdsmæssigt svarer til de udtalelser og avisartikler af ministeren, der henvises til i Århus Kommunes klage.

Folketingets Skatteudvalg har i den forbindelse stillet en række uddybende spørgsmål, som også har berørt aftalen, som skatteministeren naturligvis har besvaret – f.eks.

Skatteudvalgets spørgsmål nr. 2 af 25. maj 1999 (L 244 bilag 19), hvor skatteministeren bliver bedt om at besvare følgende

’Er det korrekt forstået, at ministeren forudsætter, at Midtkraft A/S’s aftale af 1. januar 1999 med Århus Kommunale Værker ikke er lovlig i afgiftsmæssig henseende, og derfor ikke kan danne grundlag for afgiftsberegningen ?’

Skatteministerens besvarelse af dette spørgsmål – et svar, der i øvrigt er i overensstemmelse med øvrige udtalelser om aftalen – lyder således

’Det er korrekt forstået, at den aftale, der er indgået pr. 1. januar 1999 mellem Midtkraft og Århus Kommune ikke kan anvendes ved opgørelsen af mængden af afgiftsfri/afgiftspligtige brændsler.

Dette skyldes, jf. bilag 13 og 14, at det af oplysninger, som Skatteministeriet er i besiddelse af fremgår, at tæt ved 100 pct. af den jyske elproduktion allerede fra den 1. januar 1999 blev afsat til markedspriser.

Dermed kan lovens bestemmelser om indregnet i elprisen ikke længere finde anvendelse.

Det anføres da også direkte i den nye aftale, at baggrunden for at aftalen ændres bl.a. er en tilpasning til det liberaliserede elmarked.

I Skatteministeriets cirkulære nr. 148 af 20. august 1998 anføres det, at værker, hvor der ikke længere afsættes elektricitet til omkostningsbaserede priser, skal anvende et referenceværk.

Dette gælder således bl.a.

Århus/Midtkraft.

Der kan anvendes enten et konkret eller et stipuleret referenceværk.’

Et andet eksempel er Skatteudvalgets spørgsmål nr. 6 af 25. maj 1999 (L 244 – bilag 19), hvor skatteministeren bliver bedt om at besvare følgende

’Er det korrekt, som anført i brevet af 20. maj 1999 fra borgmesteren i Århus til skatteministeren (L 244 bilag 12), at skattemyndighederne ikke lovligt med de eksisterende love, cirkulærer og indgåede aftaler kan opkræve en afgift for sparet brændselsforbrug, men at dette kræver en lovændring som f.eks.

L 244?’

Skatteministeren svarede således

’Nej, dette er ikke korrekt.

Med den gældende lovgivning er det tværtimod tvivlsomt, om Midtkraft og Århus overhovedet kan opnå fritagelse for nogen del af brændselsforbruget.

Ifølge den gældende lovgivning er der som bekendt fritagelse for brændsel, der er medgået til elproduktion, og som er indregnet i elprisen.

Dette betyder, at hvis den del af forbruget af brændsel, der kan opgøres som medgået til produktionen af elektricitet er større end den del af forbruget af brændsel, der er indregnet i elprisen, vil afgiftsfritagelsen alene omfatte den del af forbruget af brændsel, der er indregnet i elprisen.

Da Midtkraft efter overgangen til markedspriser ikke indregner i elprisen, kan der således ikke umiddelbart opnås afgiftsfritagelse for nogen del af brændselsforbruget.

(Indregnet i elprisen er 0 og der kan højst opnås fritagelse for 0.)

Det umiddelbare resultat af overgangen til markedsvilkår på elområdet er med andre ord, at der ikke kan opnås afgiftsfritagelse for nogen del af brændselsforbruget til produktionen af el og varme.

I den gældende lovgivning er dette problem forsøgt løst med en lovudfyldende fortolkning, der angiver, at centrale kraftvarmeværker kan anmode om at anvende et referenceværk ved fastsættelsen af den del af brændslerne, der er medgået til elproduktion og som indregnes i elprisen.

Ved anvendelsen af et referenceværk sikres dermed, at en del af brændslet kan fritages for afgift selv om ’indregnet i elprisen’ ikke længere giver mening.

Referenceværket skal selvfølgelig opfylde kravet om, at brændslerne skal indregnes i de faktiske priser, hvortil værket sælger elektricitet.

Det er således en oplagt mulighed at anvende værket selv som reference – dvs. en kontrakt fra et tidspunkt, hvor værket solgte til omkostningsbestemte elpriser.

Det er netop denne model, der nu med L 244 fremsættes lovforslag om, med henblik på at sikre en klar lovhjemmel til at fritage brændsel for afgift, selv om der ikke er indregnet noget brændsel i elprisen.

Med hensyn til hvorvidt, der er hjemmel til at opkræve afgift af et større brændselsforbrug, når kraftvarmefordelen deles mellem el- og varmesiden, er det Skatteministeriets klare holdning, at der er hjemmel til dette.

Spørgsmålet prøves nu ved Landskatteretten og evt. efterfølgende ved domstolene, og det er allerede tilkendegivet, at Skatteministeriet vil følge en sådan endelig dom vedrørende kraftvarmefordelen også efter vedtagelsen af L 244.’

Under behandlingen af L 244 i Folketingssalen er der af flere talere henvist specifikt til Århus Kommune og den verserende sag, se f.eks.

Frank Dahlgaards indlæg under tredjebehandlingen af lovforslaget den 27. maj 1999

’...

Jeg savner et svar fra ministeren på det spørgsmål, som jeg stillede i mit allerførste indlæg her

Hvis det nu viser sig, at den aftale, som Midtkraft har indgået med Århus Kommunale Værker, er fuldt lovlig – den er jo ikke anfægtet af Elpristilsynet, den er ikke anfægtet af Told og Skat, i hvert fald ikke indtil nu – hvad sker der så afgiftsmæssigt, når man får vedtaget, hvis det bliver sådan, og det gør det vel, dette her lovforslag?

Dette lovforslag fastfryser jo aftalegrundlaget til den 1. juli 1998, og så får det jo ikke afgiftsmæssig virkning for den aftale, som er indgået i Århus, hvis den viser sig at være fuldt lovlig.

Hvad sker der så, hr. minister?’

Skatteministeren bemærkede hertil

’Hr.

Frank Dahlgaard stiller et spørgsmål, som jeg mener vi brugte ganske megen tid på i samrådet i går.

Det ligger fuldstændig klart, at de kontrakter, som de to parter indgår, er fuldt lovlige.

Men det, der også ligger klart, er, at en kontrakt, der er indgået på et tidspunkt, hvor stort set al den el, der afsættes, afsættes på markedsvilkår, ikke kan tillægges afgiftsmæssig betydning.

Det er jo ikke noget, jeg sidder og finder ud af i mit lønkammer.

Og derfor er jeg sådan set personlig utrolig glad for, at vi gennem det grundige arbejde, fik Kammeradvokatens meget præcise notat om, hvordan retstilstanden er her, og hvoraf det fremgår fuldstændig utvetydigt, at den lovgivning, som vi opkræver og hidtil har opkrævet afgifter efter, fundamentalt går i stykker på det tidspunkt, hvor el afsættes til markedspriser og ikke til monopolpriser.

For som det fremgår af notatet fra Kammeradvokaten, så bliver det derefter uden mening at tale om, som den gamle lov siger, at indregne i prisen.

For det at indregne i prisen har ikke nogen værdi og betydning i det øjeblik, man ikke afsætter til den pris, som det indregnes i.

Derfor mener jeg, at hr.

Frank Dahlgaard under det forberedende arbejde i udvalget ikke bare har mit udsagn, men også Kammeradvokatens udsagn for, at det er uden mening at tale om at indregne i prisen på det tidspunkt, hvor man afsætter på markedsvilkår, og Midtkraft, som hr.

Frank Dahlgaard spørger til, og har indgået en kontrakt, og har indgået den på et tidspunkt, hvor stort set al elproduktionen afsættes på markedsvilkår.

Derudover ved vi jo begge to, at der eksisterer en tvist, som netop handler om spørgsmålet ’indregnet i prisen’, og derfor er det på sin vis det samme principielle spørgsmål, der er til behandling i forhold til den sag, der verserer ved Landskatteretten, og som eventuelt senere går til domstolene.

Som jeg har tilkendegivet, og som det fremgår af lovforslaget og betænkningen vil en eventuel dom, som måtte gå Skatteministeriet imod, ikke stoppe sin virkning med det lovforslag, vi vedtager med L 244.

Og dermed mener jeg, at vi så langt, så præcist, som vi overhovedet har mulighed for det, har sikret, at det, vi gør med det nuværende lovforslag, er at reparere og sikre, at vi kan opretholde uændret afgiftsniveau også efter elliberaliseringen.’

Skatteministerens udtalelser og besvarelse af spørgsmål fra Folketingets Skatteudvalg har været af generel karakter, og ministeren er på intet tidspunkt gået ind i en konkret vurdering af indholdet af aftalen mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft.

Endvidere henvises der til forløbet under Folketingets behandling af L 244, hvor grundlaget for skatteministerens udtalelser og besvarelse af spørgsmål fra Folketingets Skatteudvalg er blevet behandlet og debatteret grundigt foranlediget netop af henvendelser fra Århus Kommune.

Skatteministeriet afviser derfor, at skatteministerens udtalelser som anført i klagen på nogen måde er i strid med god forvaltningsskik ved blandt andet at kunne foruddiskontere Told- og Skatteregion Århus’s afgørelse i den verserende sag.

Til slut skal det bemærkes, at Skatteministeriet stiller sig uforstående overfor, hvorledes en del af skatteministerens bemærkninger af 26. maj 1999 til Folketingets Skatteudvalg kan sidestilles med en afgørelse.

Den af Århus Kommune citerede passage fra skatteministerens bemærkninger til Skatteudvalget er således alene en konstatering af faktiske forhold

Århus Kommunes nye kontrakt medfører ligesom den gamle kontrakt – ikke en direkte betaling for/deling af kraftvarmefordelen.

Dette må ifølge Skatteministeriets vurderinger medføre, at den nye kontrakt også i afgiftsmæssig henseende svarer til den gamle kontrakt.

Netop dette spørgsmål om delingen af kraftvarmefordelen behandles for tiden ved Vestre Landsret.

Skatteministerens betragtninger fører ikke til nogen form for afgørelse.

Skatteministerens afsluttende bemærkninger omkring en eventuel underkendende doms virkninger skal ses i lyset af, at regeringen med L 244 blev beskyldt for at forsøge at afskære de eventuelle virkninger, som en (underkendende) dom på området ville medføre.

I det citerede afsnit gives der alene udtryk for, at en dom vil få virkninger også i forhold til den retstilstand, som ’fastfryses’ ved L 244, jf. i øvrigt skatteministerens afsluttende kommentar til Frank Dahlgaard under tredje behandlingen af L 244 (gennemgået ovenfor).

Skatteministeren træffer ikke en afgørelse ved at fremføre dette.

Det er derfor uklart, hvilken relevans den citerede passage har for den konkrete klage.”

Århus Kommune kommenterede ministeriets udtalelse i brev af 28. juli 2000 og anførte bl.a. følgende

”Det skal i denne forbindelse bemærkes, at kraftværkerne på dette tidspunkt (periode B) var forpligtet til at fremsende omkostnings- og indtægtsbudgetter til Elprisudvalget.

Dette er sket og de anmeldte omkostningsbudgetter er taget til efterretning uden bemærkninger (den tidligere elforsyningslov, herunder §§ 9 og 10 blev først ophævet med virkning fra 31. 12. 1999).

Det er Midtkrafts – og kommunens – vurdering, at der herefter i henhold til cirkulæret ikke udløses afgift af kraftvarmefordelen eller nogen andel heraf.

I modsætning hertil står Skatteministerens udsagn, som er grundlaget for denne sag.

Udsagn som gentages ved ministeriets udtalelse til sagen.

Udsagnene bygger på en tese om, at der i et liberaliseret marked ikke sker indregning af brændselsomkostninger i elprisen.

Der drages den følge heraf, at den nye aftale i afgiftsmæssig henseende ikke kan anvendes.

Skatteministerens udtalelser indeholder dermed en vurdering – generel eller konkret – der relaterer den indgåede nye aftale til afgiftsreglerne, herunder den konkrete anvendelse af cirkulærets regler på den konkrete, nye aftale.

Kommunen fastholder derfor, at Skatteministerens udtalelser var egnet til at foruddiskontere sagens udfald ved regionen, der den 13. juli 1999 fremsendte agterskrivelse i sagen i overensstemmelse med disse udtalelser.

Det kan i øvrigt oplyses, at sagen fortsat ikke er afgjort ved regionen.

Angiveligt beror sagen siden efteråret 1999 på en udtalelse fra Kammeradvokaten, hvorefter regionens udarbejdelse af ny agterskrivelse forventes.”

I sin supplerende udtalelse af 30. oktober 2000 skrev Skatteministeriet bl.a. således

”Skatteministeriet kan tiltræde, at sagen ved Region Århus drejer sig om perioden 1. januar 1999 til 30. juni 1999.

Skatteministeriet er endvidere opmærksom på de forskelligheder, der adskiller de tre perioder, som Århus Kommune opridser.

Denne opdeling i perioder ændrer imidlertid ikke ved den kendsgerning, at den retlige behandling af nogle perioder i visse tilfælde kan få konsekvenser for andre perioder, jf. nedenfor.

Det skal endnu en gang pointeres, at skatteministerens betragtninger om Århus Kommunes aftale flere gange af netop Århus Kommune er blevet efterlyst under behandlingen af L 244 i Folketingets Skatteudvalg.

Århus Kommune har således ved flere henvendelser og foretræder overfor Folketingets Skatteudvalg med konkrete henvisninger til aftalen mellem Århus Kommune og A/S Midtkraft rejst spørgsmål, der krævede skatteministerens besvarelse, jf. f.eks.

L 244 – bilag 36.

Folketingets Skatteudvalg stiller i den forbindelse en række uddybende spørgsmål, som også berører aftalen – spørgsmål som skatteministeren naturligvis har besvaret – f.eks.

Skatteudvalgets spørgsmål nr. 2 af 25. maj 1999 (L 244 bilag 19) og spørgsmål nr. 6 af 25. maj 1999 (L 244 bilag 19).

Endelig – og vigtigst – er det ganske vanskeligt at undgå at fremføre synspunkterne om ’indregnet i elprisen’, når de udgør selve baggrunden for L 244, jf. bemærkningerne til lovforslaget, som vedlægges.

Med hensyn til skatteministerens bemærkninger den 26. maj 1999 skal det derfor gentages, at Skatteministeriet stiller sig uforstående overfor, hvorledes en del af disse bemærkninger kan sidestilles med en afgørelse.

Det gentages, at den af Århus Kommune citerede passage fra skatteministerens bemærkninger til Skatteudvalget, alene er en konstatering af faktiske forhold.

Skatteministerens betragtninger fører derved ikke til nogen form for afgørelse.

Skatteministerens afsluttende bemærkninger omkring en eventuel underkendende doms virkninger skal, som tidligere nævnt, ses i lyset af, at regeringen med L 244 blev beskyldt for at forsøge at afskære de eventuelle virkninger, som en underkendende dom på området ville medføre.

I det citerede afsnit gives der alene udtryk for, at en dom vil få virkninger også i forhold til den retstilstand, som ’fastfryses’ ved L 244.

Skatteministeren træffer ikke en afgørelse ved at fremføre dette.

Det er derfor uklart, hvilken relevans den citerede passage har for den konkrete klage.

Det kan oplyses, at told- og skatteregionen i Århus endnu ikke har truffet afgørelse i sagen, idet der fortsat undersøges en række forhold omkring den nævnte kontrakt.”

Den 24. oktober 2001 oplyste Skatteministeriet telefonisk til en af mine medarbejdere at sagen vedrørende afgiftsbetaling for september 1998 efter cirkulæret af 20. august 1998 fortsat verserede ved Vestre Landsret, og at der endnu ikke var truffet afgørelse i sagen ved Told- og Skatteregion Århus vedrørende kontrakten af 1. januar 1999.

Ombudsmandens udtalelse

”Det afgørende spørgsmål i sagen er hvorvidt skatteministeren i forbindelse med behandlingen af lovforslag L 244 berettiget har kunnet udtale sig om den afgiftsmæssige betydning af Århus Kommunes og Midtkraft A/S’ varmeaftale af 1. januar 1999 på trods af at spørgsmålet på daværende tidspunkt endnu ikke var blevet behandlet af Told- og Skatteregion Århus.

Ministerens udtalelser er ifølge det oplyste fremsat i forhold til Folketingets Skatteudvalg, Folketinget, Århus Kommune og pressen.

Udtalelserne går i hovedsagen ud på at den aftale der er indgået pr. 1. januar 1999 mellem Midtkraft A/S og Århus Kommune, ikke kan anvendes ved den afgiftsmæssige opgørelse af brændselsmængden i perioden fra 1. januar til 30. juni 1999.

Årsagen til at aftalen ikke kan anvendes i afgiftsmæssig henseende, er ifølge ministeren at den blev indgået på et tidspunkt hvor tæt ved 100 pct. af den jyske elproduktion blev afsat til markedspriser, hvorfor kulafgiftslovens bestemmelse i § 7, stk. 1, ikke længere kan finde direkte anvendelse.

Der må derfor faldes tilbage på bestemmelserne i cirkulæret af 20. august 1998 hvorefter der ved opgørelsen af brændselsforbruget skal anvendes et konkret eller et stipuleret referenceværk.

Ombudsmanden kan ikke behandle klager over ministres virksomhed i forhold til Folketinget.

Ombudsmanden anses således for at være inkompetent til at behandle f.eks. klager over ministres lovforslag, svar på folketingsspørgsmål eller andre udtalelser til Folketinget, herunder til folketingsudvalg.

Det forhold at en ministers vurdering af eller afgørelse i en konkret sag har været omtalt af ministeren over for Folketinget, antages dog ikke i sig selv at være til hinder for at ombudsmanden undersøger sagen, medmindre Folketinget eller et folketingsudvalg har taget stilling til den konkrete sag.

Jeg henviser til ombuds­mandslovens § 10 og Jon Andersen, Kaj Larsen og Karsten Loiborg i Ombudsmandsloven med kommentarer (1999), s. 24f og s. 47f.

Det indebærer at jeg i den foreliggende sag ikke kan behandle klagen generelt i forhold til de udtalelser som skattemini­steren afgav over for Folketinget og Folketingets Skatteudvalg i forbindelse med behandlingen af lovforslag nr. L 244.

Mine følgende bemærk­ninger angår derfor alene de af skatteministerens udtalelser i sagen som konkret relaterer sig til den afgiftsmæssige betydning af aftalen af 1. januar 1999.

Jeg har herved lagt til grund at der ikke fra Folketingets side foreligger en stillingtagen til denne konkrete aftale som afskærer mig fra at behandle denne del af den foreliggende klage.

Så vidt jeg forstår, er det Århus Kommunes opfattelse at ministeren ved sine ud­talelser uberettiget afskar told- og skatteregionen fra at foretage en uafhængig bedømmelse af aftalens betydning for afgiftsbereg­ningen, idet regionen som underordnet instans i forhold til ministeren var forpligtet til at følge ministerens tilkendegivel­se ved sin afgiftsafgørelse i den konkrete sag.

Herved afskar ministeren for så vidt muligheden for at kommunen kunne få sagen behandlet selv­stændigt af told- og skatteregionen.

Efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger gælder at en minister kan udøve såkaldt organisationsmagt inden for sit ministerium, jf. nærmere Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver – Hjemmel – Organisation (1997), s. 301f, jf. s. 282-285.

Heraf følger bl.a. at en minister som udgangspunkt kan give bindende direktiver til hierarkisk underordnede myndigheder såvel generelt som i konkrete sager.

Dette udgangspunkt gælder medmindre andet følger af lov.

Sager om kulafgift afgøres i første instans af vedkommende told- og skatteregion, jf. kulafgiftslovens § 22 og § 1, stk. 1, og § 2, stk. 1, i den dagældende bekendtgørelse om sagsudlægning (bekendtgørelse nr. 336 af 10. juni 1998).

Regionens afgørelser kan indbringes for Landsskatteretten, jf. kulafgiftslovens § 22 a, stk. 1.

Told- og skatteregioner er i forhold til skatteministeren hierarkisk underordnede myndigheder (jf. skattestyrelseslovens §§ 15 og 16) som er undergivet ministerens instruktionsadgang.

Lands­skatteretten er en af ministeren uafhængig klageinstans som ikke er omfattet af det ministerielle hierarki.

Ministeren kan ikke give Lands­katteretten ordrer om udfaldet af konkrete klagesager.

På tidspunktet for ministerens udtalelser om Århus Kommunes og Midtkraft A/S’ varmeaftale af 1. januar 1999 verserede den konkrete afgiftssag ved Told- og Skatteregion Århus, hvor den efter det oplyste fortsat verserer.

Da told- og skatteregioner som nævnt er undergivet ministerens instruktionsad­gang i sager om kulafgift og efter omstændighederne er forpligtet til at følge ministerens tilkendegivelse, kan det forhold at ministerens omhandlede udtalelser vil kunne påvirke udfaldet af Århusregionens kommende afgørelse, ikke give mig anledning til bemærkninger.

Når regionens afgørelse foreligger, kan den som nævnt indbringes for Lands­skatteretten hvis afgørelse kan indbringes for ved­kommende landsret, jf. § 33 i skattestyrelsesloven (lovbekendtgørelse nr. 859 af 13. september 2000).”