Flere offentlige hverv. Inhabilitet

§ 3. En sektorforskningsinstitution ledes af en bestyrelse, der fastsætter de generelle retningslinjer for institutionens virksomhed og udvikling og godkender institutionens budget inden for de rammer, som vedkommende minister har fastlagt.

Stk. 2. Bestyrelsens medlemmer udpeges af vedkommende minister. Formanden og bestyrelsens flertal skal være uafhængige af den minister, under hvis område institutionen hører.

Stk. 3. De bestyrelsesmedlemmer, som udpeges i deres videnskabelige egenskab, udpeges efter indstilling fra forskningsministeren.

Stk. 4. Et eller to medlemmer af bestyrelsen vælges af og blandt medarbejderne på institutionen. De nærmere regler herom fastsættes i vedtægten.’

I bemærkningerne til § 2 er anført: ’I denne bestemmelse fastlægges det, at det stadig er den pågældende ressortminister, der har det politiske og retlige ansvar for den enkelte institution. Ressortministeren fastlægger således institutionens overordnede arbejdsområder der også vil fremgå af de årlige finanslove. I vedtægten fastlægges de nærmere bestemte arbejdsområder. De institutioner, som er omfattet af loven, er statsinstitutioner. Dette medfører bl.a., at de er en del af den statslige forvaltning, og at ressortministeren har tilsynsforpligtelsen. Institutionens regnskaber revideres af Rigsrevisionen og ministeren kan udstede tjenestebefalinger til institutionen. I forskningsmæssig henseende derimod, er det hensigten, at institutionen skal være uafhængig. Det er med bestemmelsens ordlyd formålet at understrege, at institutionen har et selvstændigt ansvar med at udføre forskning og med forskningsledelse.’

I vedtægten for CST er bestyrelsens ansvar og kompetence udmøntet således

’Bestyrelsen

· afgiver indstilling til forskningsministeren om ansættelse og afskedigelse af direktør

· godkender strategi- og handlingsplaner

· godkender samarbejdsaftaler, kontrakter m.v., i tilfælde af, at disse engagementer har vidtrækkende betydning for centret

· godkender budget

· påser at der er en rimelig balance mellem opgaver finansieret ved basisbevillingen og andre opgaver

· påser budgettets overholdelse

· godkender årsberetning, der afgives til forskningsministeren

· sikrer evaluering af centrets arbejde.’

CST er således ikke en selvstændig juridisk person, men en del af den juridiske person, staten. Bestyrelsen for CST kan heller ikke sammenlignes med bestyrelsen i et selskab, en privat forening eller en selvejende institution, idet det her er ministeren og ikke bestyrelsen, der er øverste forvaltningsmyndighed for institutionen. Som en konsekvens heraf er bestyrelsen da heller ikke efter loven eller vedtægten forpligtet til at arbejde for institutionens interesser.

Herefter er det Forskningsministeriets opfattelse, at (B)’s tilknytning til CST ikke kan sammenlignes med de forhold, der fører til selskabsinhabilitet efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, idet han er udpeget som repræsentant for SHF, og idet bestyrelsen for en statslig sektorforskningsinstitution ikke kan sammenlignes med bestyrelsen for en selvejende institution m.v.

For så vidt angår det forhold, at (B), som rådets repræsentant i CST, ved rådets fornyede drøftelser valgte at gå udenfor lokalet, fordi der ikke skulle kunne rejses tvivl om korrekt behandling af sagen, jf. rådets udtalelse af 7. juli 1999, har Forskningsministeriet ikke tillagt dette selvstændig betydning. Forskningsministeriet opfatter dette forhold som en ekstra sikkerhedsforanstaltning i en situation, hvor man endnu ikke kendte den endelige vurdering af (B)’s habilitet.

Ad 2) hvilket generelt konkurrenceforhold der er mellem CST og (A).

Indledningsvis skal det understreges, at Forskningsministeriet ikke har saglige forudsætninger for at vurdere, i hvilket omfang CST og (A) er i et generelt konkurrenceforhold med hinanden. Forskningsministeriet har i den forbindelse søgt at finde sagkundskab uden for huset, der har forudsætningerne for at vurdere dette, men de institutioner, der under andre omstændigheder kunne være os behjælpelige, nemlig forskningsrådene og CST, har vi i følge sagens natur ikke kunnet anvende. Efter en nærmere gennemgang her i huset finder ministeriet dog at kunne lægge til grund, at der er et sådant generelt konkurrenceforhold, jf. nedenfor.

Imidlertid må tilstedeværelsen af et konkret konkurrenceforhold efter ministeriets opfattelse forudsætte, at et sammenlignelighedskrav er opfyldt. Vi skal i den forbindelse henvise til EF-domstolens praksis ad produkters substituerbarhed, jf. fx C-170/78, Kommissionen mod UK/Øl- og vinsagen. I samlingen 1983, side 2265. I dommens præmis 8 er det således anført: ’ med hensyn til spørgsmålet om konkurrencen mellem vin og øl fastslog domstolen, at de pågældende drikkevarer i hvert fald i en vis udstrækning kan opfylde de samme behov, hvorfor de må antages i nogen grad at kunne substituere hinanden.’

(A)’s projekt, benævnt ’Kortlægning af det danske sprog i semantiske enheder og i sproggener’, jf. projektansøgning af 30. september 1997, vedrører, som det er oplyst over for Forskningsministeriet, udvikling af en ny sprogteknologi, herunder et maskinoversættelsessystem.

I medfør af kapitel 2 i CSTs vedtægter er CSTs formål

’Centrets formål

Centret skal gennem sit virke fremme både forskning og kommerciel udvikling inden for sprogteknologi og datalingvistik i Danmark. Centret skal bidrage til den internationale videnskabelige udvikling inden for området. Centret skal være en drivende kraft i at sikre god sprogteknologi til danske brugere – og andre brugere af dansk sprog.

Centrets opgaver

Centret skal udføre forskning inden for området sprogteknologi og datalingvistik. Forskningsresultaterne skal offentliggøres ad sædvanlige kanaler. Centret skal bl.a. gennem ph.d.-vejledning deltage i forskeruddannelse. Centret skal udføre udviklingsopgaver og andre kommercielle opgaver for private og offentlige virksomheder. Herudover lægges der vægt på formidling af fagets problemstilling til ikke-videnskabelige miljøer. Centret skal bidrage til standardiseringsarbejde inden for sit område.

Centrets kompetence

Centret kan deltage i såvel nationale som internationale forskningsprogrammer, og kan forske for midler fra forskningsråd, fonde m.v. Centret kan mod vederlag påtage sig løsning af forsknings-, udviklings- og rådgivningsopgaver for offentlige og private rekvirenter.’

Af beretningen for 1997 fremgår det

’Centrets opgaver

Centrets opgaver falder inden for fire hovedområder: ordbøger, grammatikker, maskinoversættelse og ’andet’ ...’

Og videre

’Inden for maskinoversættelse er der arbejdet på EU-projektet OTELO hvis formål er at etablere en fællesbrugergrænseflade for flere oversættelsesværktøjer. For (...) A/S er videreudviklingsaftalen vedr. patentoversættelsessystemet PaTrans fortsat. Herudover har (...) bedt CST deltage i og styre et projekt vedr. eventuelle nye teksttyper, dette projekt er afsluttet.’

Af virksomhedsregnskabet for 1999 fremgår det samtidig, at CST arbejder inden for området maskinoversættelse, og at der er aktiviteter på området omfattet af reglerne om indtægtsdækket virksomhed.

I udviklingskontrakten mellem Forskningsministeriet og CST for 1998-2000 angives området ligeledes

’Udvikling og kommercialisering af sprogteknologiske værktøjer.

CST skal udnytte sine forskningsresultater til at udvikle og afsætte sprogteknologiske værktøjer inden for bl.a. maskinoversættelse og stave- og grammatikkontrol.

Resultatmål

Hvad angår maskinoversættelse, skal CST udbygge samarbejdet med den nuværende kunde til nye teksttyper og undersøge, hvorledes markedet kan udvides. Der skal udarbejdes et program af stave-, stil-, grammatik-kontroltypen i samarbejde med en kommerciel partner.’

Forskningsministeriet må herefter lægge til grund, at CST og (A) befandt sig i et generelt konkurrenceforhold til hinanden.

I den forbindelse er det ydermere vigtigt at understrege, at der er tale om et kommercielt konkurrenceforhold mellem en privat virksomhed og indtægtsdækket virksomhed udført af en offentlig institution. På det ikke kommercielle område finder ministeriet ikke, at en generel konkurrence kan få habilitetsmæssige konsekvenser. Vi tænker i den forbindelse fx på, at en række universitetsmilieuer på tværs af institutionsgrænser er i en forskningsmæssig konkurrence med hinanden, sådan at de forsker inden for samme områder og er i konkurrence om de samme forskningsråds- og fondsmidler. Det vil i den forbindelse næsten umuliggøre den sagkyndige bedømmelse af ansøgninger i forskningsrådene, hvis medlemmer med tilknytning til et forskningsmilieu ikke kan deltage i bedømmelsen af ansøgninger fra andre forskningsmilieuer, der arbejder inden for samme områder. Dette kan kun føre til inhabilitet ved et konkret konkurrenceforhold, jf. nedenfor.

For så vidt angår omfanget af det generelle kommercielle konkurrenceforhold mellem CST og (A) skal ministeriet endvidere bemærke, at det kun er delvis, idet CST arbejder inden for andre områder, og idet CST i 1997 alene havde indtægter på indtægtsdækket virksomhed svarende til 2 mio. kr. over for en bevilling til almindelig virksomhed på 3,6 mio. kr. og tilskudsfinansieret forskningsvirksomhed på 4,6 mio. kr. Endelig hidrører ikke den fulde indtægt fra indtægtsdækket virksomhed fra maskinoversættelse.

Ad 3) Hvilken konkret konkurrence der har været mellem CST og (A) ved rådets behandling af ansøgningen fra A.

Indledningsvis skal det bemærkes, at forskningsrådene ikke giver tilskud til kommercielle aktiviteter. Der er således tale om, at der skal ske regnskabsaflæggelse for anvendelsen af et tilskud fra forskningsrådene, og at de resultater, der opnås ved projektet, skal offentliggøres. Betydningen i kommercielt regi af et tilskud til et forskningsprojekt fra forskningsrådene er således alene, at man efterfølgende kommercielt kan anvende den generelle know-how, man har opnået igennem udførelsen af forskningsprojektet.

I det konkrete tilfælde har der som tidligere oplyst ikke været tale om, at ansøgninger fra (A) og CST har været i konkurrence med hinanden i samme ansøgningsrunde. Det vil sige, at den konkrete betydning for CST af en bevilling eller et afslag til (A) var spørgsmålet om en generel opbygning af know-how i (A), som (A) ville kunne bruge i det generelle konkurrenceforhold mellem (A) og CST. Samtidig ville en bevilling til et projekt ved (A) kunne reducere mulighederne for, at CST kunne få tilskud fra forskningsrådene til et sammenligneligt projekt i en senere ansøgningsrunde p.gr.a. en ændret relevansvurdering.

Som ovenfor citeret under f) har betænkning nr. 1317, 1996 om forskningsrådenes sagsbehandling m.m. taget stilling til spørgsmålet om inhabilitet ved konkurrerende ansøgninger. Her har man alene konstateret inhabilitet ved ansøgninger, der er i konkurrence i samme ansøgningsrunde.

Det er ministeriets opfattelse, at det også ved traditionelle ansøgninger uden et kommercielt konkurrenceaspekt i forskningsrådene er et velkendt forhold, at det forskningsmilieu, der får et tilskud til et konkret projekt, vil få et vidensmæssigt forspring i forhold til andre sammenlignelige forskningsmilieuer, og at tilskuddet til dette projekt kan udelukke muligheden for tilskud til andre sammenlignelige projekter i en senere ansøgningsrunde p.gr.a. en ændret relevansvurdering.

Det er samtidig ministeriets opfattelse, at man ikke skal trække inhabilitetsvurderingen længere end anbefalet i den nævnte betænkning under hensyn til det modstående hensyn om at sikre en sagkyndig vurdering af de enkelte ansøgninger.

Ministeriet finder derfor ikke, at der kan konstateres inhabilitet som følge af et konkret konkurrenceforhold mellem CST og (A) i den pågældende ansøgningsrunde.

Ad 4) Om der foreligger omstændigheder, der alligevel gør, at der ikke foreligger inhabilitet, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 2.

Forskningsministeriet skal her pege på, at det forhold, der her skal vurderes, alene er, om professor, dr.phil. (B) var inhabil ved behandlingen af ansøgningen. Dette skal ses i sammenhæng med, at det medlem, der forberedte rådets behandling af ansøgningen, var professor, dr.phil. (C), der ikke kan betragtes som inhabil, jf. ombudsmandens udtalelse i sagen af 31. maj 2000. Desuden er Statens Humanistiske Forskningsråd et kollegialt organ bestående af 15 medlemmer.

Forskningsrådets afgørelse af 4. december 1997 var begrundet således

’Afslaget er begrundet med, at De ikke har dokumenteret tilstrækkelige videnskabelige kvalifikationer til at gennemføre det beskrevne projekt, idet projektbeskrivelsen hverken rummer oplysninger om teori eller metode, lige som der ingen henvisninger er til tidligere relevant forskning på området.

Projektbeskrivelsen er meget lakonisk når det gælder det videnskabelige grundlag for projektet. Den rummer således ingen henvisninger til den meget righoldige litteratur om leksikalsk semantik, man måtte forvente studeret i forbindelse med et sådant projekt, ligesom man totalt mangler forslag til, hvorledes problemer som forskellige leksikaliseringsmønstre og syntaktiske strukturer i de to sprog tænkes løst.’

Afslaget er således ikke begrundet i en konkret vurdering af det forskningsfaglige indhold af projektet, som det forudsætter specifik sagkundskab at kunne foretage. Det er derimod begrundet i de formelle krav til dokumentation af videnskabelige forudsætninger hos ansøgeren og til krav om dokumentation af kendskab til teori og metode på området.

Der er således efter Forskningsministeriets opfattelse tale om, at validiteten af begrundelsen for afslaget har kunnet vurderes af hvert enkelt af de 15 medlemmer af rådet, og at professor, dr.phil. (B) endvidere ikke var det eneste medlem af rådet, der havde specifik sagkundskab på fagområdet, og at dette andet medlem, professor, dr.phil. (C) netop var den, der forberedte rådets behandling af ansøgningen.

På den baggrund finder Forskningsministeriet, at selv om man måtte antage, at professor, dr.phil. (B) måtte være inhabil i medfør af forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, vil der alligevel ikke foreligge inhabilitet efter lovens § 3, stk. 2, jf. ’sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.’

Forskningsministeriets sammenfatning.

Ved vurderingen af om professor, dr.phil. (B) var inhabil ved behandlingen af (A)’s projektansøgning efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, er det Forskningsministeriets opfattelse, at man må tage udgangspunkt i den teori og praksis, der er udviklet om bestemmelsen, idet bestemmelsen som opsamlingsbestemmelse eller generalklausul i modsætning til de øvrige bestemmelser i forvaltningslovens § 3, stk. 1, ikke indeholder selvstændige kriterier for anvendelsen. Navnlig finder Forskningsministeriet at måtte lægge megen vægt på betænkning nr. 1317, 1996 om forskningsrådenes sagsbehandling m.m., idet denne betænkning specifikt berører anvendelsen af bestemmelsen i forbindelse med ansøgninger til forskningsrådene.

Der er i teori og praksis enighed om, at § 3, stk. 1, nr. 5, kan finde anvendelse, hvor en person deltager i behandlingen af en sag vedrørende en offentlig institution, når vedkommende samtidig indgår i ledelsen af den pågældende institution, jf. de ovenfor refererede eksempler. Der lægges i den forbindelse bl.a. vægt på, om den pågældende indgår i ledelsen af den offentlige institution som repræsentant for den myndighed, der behandler sagen vedrørende institutionen. I så fald er udgangspunktet, at vedkommende ikke er inhabil. Dette gør sig som ovenfor nævnt gældende i professor, dr. phil. ( B)’s tilfælde, idet han er udpeget til CSTs bestyrelse som repræsentant for SHF.

Uanset dette udgangspunkt har man i betænkning 1317, 1996 om forskningsrådenes sagsbehandling m.m. ønsket at udstrække inhabilitetsvurderingen, sådan at en person, der deltager i ledelsen af en offentlig institution,

altid er inhabil ved rådets behandlingen af ansøgninger fra institutionen, og

kan være inhabil ved rådets behandling af ansøgninger, der i samme uddelingsrunde er i konkurrence med ansøgninger fra den pågældende institution.

Ingen af disse forhold gør sig imidlertid gældende i det konkrete tilfælde.

I det konkrete tilfælde er der alene tale om, at rådet har behandlet en ansøgning fra en virksomhed, der er i generel kommerciel konkurrence med den offentlige institution CST, i hvis bestyrelse rådsmedlemmet sidder som repræsentant for rådet. I dette tilfælde har betænkning nr. 1317, 1996, om forskningsrådenes sagsbehandling m.m. ikke foreslået at udvide rækkevidden af § 3, stk. 1, nr. 5, hvorfor det er Forskningsministeriets opfattelse, at hovedreglen, hvorefter man ikke er inhabil, når man er udpeget til institutionens ledelse som repræsentant for den behandlende myndighed, fortsat må finde anvendelse, jf. det ovenfor refererede. Forskningsministeriet har her navnlig lagt vægt på, at den potentielle interessekonflikt er fjernere, når der kun er tale om en delvis og generel kommerciel konkurrence og ikke en konkret konkurrencesituation ved behandlingen af ansøgningen. Samtidig har Forskningsministeriet lagt vægt på, at opgaven som bestyrelsesmedlem ved en statslig sektorforskningsinstitution ikke kan sammenlignes med opgaven som bestyrelsesmedlem for en selvstændig juridisk person.

Forskningsministeriet finder derfor ikke, at professor, dr.phil (B) var inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5.

Endvidere er det Forskningsministeriets opfattelse, at selv om man skulle finde, at (B) var inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, vil der alligevel ikke foreligge inhabilitet efter forvaltningslovens § 3, stk. 2, p.gr.a. sagens karakter, og idet (B)’s funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at have været til fare for, at afgørelsen i sagen har været påvirket af uvedkommende hensyn. Ministeriet lægger i den forbindelse vægt på, at afgørelsen i sagen er begrundet i forhold som hvert enkelt medlem af SHF må have kunnet tage stilling til, og at sagen blev forberedt af et andet medlem, der havde samme sagkundskab som professor, dr.phil. (B). ”

Den 5. oktober 2000 klagede D på A’s vegne til mig over Forskningsministeriets afgørelse. I anledning af hans klage bad jeg den 13. oktober 2000 Forskningsministeriet om en udtalelse. Jeg skrev samtidig til D at jeg havde opfattet hans henvendelse som en klage over ministeriets afgørelse af 21. august 2000 på baggrund af min henstilling af 31. maj 2000. I udtalelse af 3. november 2000 henviste ministeriet for så vidt angik habilitetsspørgsmålet, til min udtalelse af 31. maj 2000 og ministeriets afgørelse af 21. august 2000.

Omb udsmandens udtalelse

”1. Retsgrundlaget

Bestemmelserne i forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3 og 5, § 3, stk. 2 og 3, og § 4, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd (jf. lov nr. 571 af 19. december 1985 som ændret ved lov nr. 374 af 6. juni 1991)

’ § 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller an anden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,

sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for en anden myndighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gennemførelsen af de foranstaltninger, sagen angår, eller

der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag.

§ 4. Bestemmelserne i § 3 gælder ikke, hvis det ville være umuligt eller forbundet med væsentlige vanskeligheder eller betænkelighed at lade en anden træde i den pågældendes sted under sagens behandling.

Stk. 2. For medlemmerne af en kollegial forvaltningsmyndighed gælder bestemmelserne i § 3, selv om en stedfortræder ikke kan indkaldes. Bestemmelsen gælder dog ikke, hvis myndigheden ville miste sin beslutningsdygtighed eller det af hensyn til myndighedens sammensætning ville give anledning til væsentlig betænkelighed, dersom medlemmet ikke kunne deltage i sagens behandling, og behandlingen ikke kan udsættes uden væsentlig skade for offentlige eller private interesser.’

Ifølge § 4, stk. 3, i forretningsorden af 28. maj 1993 for statens 6 forskningsråd finder forvaltningslovens regler om habilitet anvendelse for rådenes virksomhed.

I betænkning 1317/1996 om forskningsrådenes sagsbehandling m.m. som der også er refereret fra i Forskningsministeriets udtalelse, gennemgås bl.a. den daværende praksis vedrørende inhabilitet i forskningsrådene, og der stilles forslag til ny forretningsorden for forskningsrådene for så vidt angår bestemmelser om habilitet. Forslaget er udmøntet i at der i juli 1998 er fastsat nye fælles bestemmelser om habilitet i forskningsrådene. Af disse fremgår bl.a. følgende

’For forskningsrådenes afgørelser gælder forvaltningslovens regler om inhabilitet. For rådenes øvrige virksomhed gælder tilsvarende habilitetskrav på et uskrevet grundlag. Rådene har herudover fastsat, at der normalt foreligger inhabilitet i nogle tilfælde, hvor forvaltningsloven og uskrevne regler ikke med sikkerhed medfører inhabilitet, eller hvor der er behov for at præcisere gældende regler om inhabilitet.

Inhabilitet foreligger i henhold til forvaltningslovens § 3, stk. 1, hvis [citat af § 3, stk. 1, nr. 1-5; min tilføjelse].

Rådet har herudover fastsat følgende stramninger og præciseringer

Et medlem er inhabilt i følgende tilfælde

7. Ansøger el. lign er en offentlig institution, et fakultet eller et institut m.v, hvor medlemmet er leder eller medlem af et ledende organ.’

De nye bestemmelser om inhabilitet i forskningsrådene var ikke udarbejdet på tidspunktet for bedømmelsen af (A)’s ansøgning. For så vidt angår denne ansøgning må spørgsmålet om dr.phil. (B)’s habilitet bedømmes udelukkende ud fra forvaltningslovens regler, jf. også henvisningen i den stadig gældende forretningsorden for forskningsrådene.

Betænkningen og de nye fælles bestemmelser giver dog en vis vejledning om hvornår et medlem af et forskningsråd må anses for inhabilt efter forvaltningslovens regler.

2. Opfattelsen i betænkningen/de nye fælles bestemmelser om inhabilitet

I betænkningen foreslås det at der for forskningsrådet fastsættes regler der på nogle punkter er strammere end reglerne i forvaltningsloven. Dette er taget til efterretning af rådene i de nye bestemmelser om inhabilitet som ud over at fastslå hvad der følger af forvaltningslovens regler, har fastsat nogle tilfælde hvor der foreligger inhabilitet ’hvor forvaltningsloven og uskrevne regler ikke med sikkerhed medfører inhabilitet eller hvor der er et behov for at præcisere gældende regler om inhabilitet’.

Det kan ikke læses præcist ud af de nye bestemmelser i hvilke situationer inhabilitet efter rådenes opfattelse ville følge allerede af forvaltningslovens regler. Reglerne må vel forstås sådan at der i nogle af de opremsede situationer efter rådets opfattelse ville foreligge inhabilitet allerede efter forvaltningsloven, og i andre ikke.

I betænkningen fastslås at forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, ikke gælder for ledere ved offentlige institutioner, men at inhabilitet for disse kan indtræde efter opsamlingsbestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 5.

Det antages dog i betænkningen at et medlem af et ledende organ ved et center eller lignende som er udpeget som medlemmer af forskningsrådet til at repræsentere forskningsrådet, næppe er inhabile efter forvaltningslovens regler, mens det modsatte er tilfældet hvis de er udpeget af forskningsrådet i deres personlige egenskab.

For så vidt angår konkurrencesituationen som beskrevet i betænkningens pkt. 7.1.o, er der ikke givet nogen løsning på hvordan det ville forholde sig hvis der udelukkende skulle ses på forvaltningslovens regler.

3. Min vurdering

Efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3, er en person inhabil i forhold til en bestemt sag hvis han deltager i ledelsen af eller har nær tilknytning til et selskab, en forening eller en anden privat juridisk person der har en særlig interesse i sagen.

Bestemmelsen vedrører kun tilknytning til en privat juridisk organisation. Denne afgrænsning indebærer at tilknytning til en statslig myndighed ikke medfører inhabilitet efter bestemmelsen, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 171, og Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 119.

Center for Sprogteknologi er en statslig sektorforskningsinstitution (jf. lov nr. 1076 af 20. december 1995 om sektorforskningsinstitutioner), og jeg har derfor ikke, jf. min udtalelse i sagen j.nr. 1998-3662-72, grundlag for at antage at (B) skulle være inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 3.

Spørgsmålet er herefter om dr.phil. (B) var inhabil på andet grundlag.

Det er en grundlæggende forudsætning for at statuere inhabilitet at den interesse hos forvaltningspersonen som giver anledning til overvejelser om inhabilitet, er uvedkommende i forhold til den sag der er under behandling, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 2.

Personer der virker inden for den offentlige forvaltning, skal som udgangspunkt varetage almene offentlige interesser, også når de er valgt som medlemmer af nævn eller råd eller som medlem af bestyrelsen for en offentlig institution. De interesser der varetages af en person i forbindelse med varetagelsen af forskellige offentlige hverv, vil derfor som udgangspunkt være sammenfaldende. Dette vil i særlig høj grad være tilfældet hvor en person der er en del af en offentlig institution, af denne udpeges til at deltage i ledelsen af en anden institution for dér at varetage den udpegende institutions interesser.

Dette er også baggrunden for at bestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 3, ikke er gjort anvendelig for ledere af offentlige institutioner, og at der for så vidt varetagelsen af flere offentlige hverv som udgangspunkt kun vil foreligge inhabilitet hvis der foreligger egentlig to-instans-inhabilitet, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 4. Den omstændighed at en person som led i varetagelsen af et offentlig hverv har beskæftiget sig med en sag, udelukker ham principielt ikke fra i forbindelse med varetagelsen af et andet offentligt hverv på ny at beskæftige sig med sagen, jf. bl.a. Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 121, og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 180f.

I særlige tilfælde hvor en person som indehaver af flere offentlige hverv deltager i en sags behandling i forskellige faser af en sags forløb, vil der imidlertid kunne foreligge inhabilitet efter opsamlingsbestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 5. Hvis en person er tilknyttet en offentligt institution som leder, vil der efter omstændighederne med henvisning til § 3, stk. 1, nr. 5, kunne foreligge inhabilitet efter lignende synspunkter som ligger bag bestemmelsen i § 3, stk. 1, nr. 3, jf. bl.a. Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 182 og 183. Det kan f.eks. være tilfældet hvis det må antages at lederen ud fra samme loyalitetsfølelse som ansatte i private virksomheder antages at have identificeret sig med institutionens interesser og institutionen har en særlig partslignende interesse i sagens udfald således at de interesser der varetages i forbindelse med en sags behandling, ikke længere kan siges at være af almen offentlig karakter og afgørelsen derved vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 2.

Center for Sprogteknologi (CST) skal ifølge sine vedtægter ’gennem sit virke fremme både forskning og kommerciel udvikling inden for sprogteknologi og datalingvistik i Danmark’. En af de opgaver centret skal varetage, er at ’udføre udviklingsopgaver og andre kommercielle opgaver for private og offentlige virksomheder’, og centret har som kompetence ’mod vederlag [at] påtage sig løsning af forsknings-, udviklings- og rådgivningsopgaver for offentlige og private rekvirenter’.

CST beskæftiger sig, som (A), bl.a. med maskinoversættelse. Forskningsministeriet har i sin udtalelse til mig antaget at CST og (A) på dette område står i et generelt konkurrenceforhold til hinanden. Dette må jeg lægge til grund.

CST’s virksomhed på det område hvor centeret er i konkurrence med (A), drives delvis efter reglerne om indtægtsdækket virksomhed. I Finansministeriets Budgetvejledning 2001 er der anført følgende om reglerne om indtægtsdækket virksomhed under pkt. 2.6.6.2

’Ved indtægtsdækket virksomhed kan der afholdes udgifter svarende til indtægterne inden for et resultatkrav efter følgende regler

· Det akkumulerede resultat i bevillingsregnskabet må ikke være negativt fire år i træk. Såfremt dette ikke er opfyldt, skal Finansministeriet underrettes.

· Overskud eller underskud i et finansår kan videreføres til et senere finansår.

· Det akkumulerede resultat i den indtægtsdækkede virksomhed indgår i opgørelsen af den samlede videreførselsadgang for den hovedkonto, hvorunder den indtægtsdækkede virksomhed hører, jf. punkt 2.6.5 Videreførsel.

Såfremt den indtægtsdækkede virksomheds akkumulerede resultat er positivt, kan overskuddet overføres til forbrug under almindelig virksomhed.’

Ved indtægtsdækket virksomhed er indtjeningen af en vis betydning for hvordan institutionen i øvrigt kan disponere, og de interesser der skal varetages af ledelsen i en offentlig institution i forbindelse med indtægtsdækket virksomhed, har derfor en lighed med dem som skal varetages af en privat virksomhed i forbindelse med forretningsmæssige dispositioner.

Det er på den baggrund min opfattelse at der kunne foreligge inhabilitet efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, hvis dr.phil. (B) deltog i behandlingen af en ansøgning fra CST hos Statens Humanistiske Forskningsråd. Ligeledes mener jeg ikke at det kan udelukkes at (B) på grund af konkurrenceforholdet mellem (A) og CST kunne være inhabil efter § 3, stk. 1, nr. 5, ved behandlingen af en ansøgning fra (A) som forelå i samme ansøgningsrunde som en ansøgning fra CST, jf. herved også det som er anført i betænkning 1317/1996.

Efter forvaltningslovens § 3, stk. 2, foreligger inhabilitet bl.a. ikke hvis der som følge af interessens (ringe) styrke ikke kan antages at være fare for at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Forskningsministeriet har i sin udtalelse til mig anført at det ikke kan udelukkes at en godkendelse af en ansøgning fra (A) i en ansøgningsrunde hvor CST ikke deltager, kan få en vis betydning for CST idet det ’er et velkendt forhold, at det forskningsmilieu der får tilskud til et konkret projekt, vil få et vidensmæssigt forspring i forhold til andre sammenlignelige forskningsmilieuer, og at tilskuddet til dette projekt kan udelukke muligheden for tilskud til andre sammenlignelige projekter i en senere ansøgningsrunde p.gr.a. en ændret relevansvurdering’. Det er dog ministeriets opfattelse at man ikke skal strække inhabilitetsvurderingen længere end anbefalet i betænkning 1317/1996 som slet ikke tager stilling til situationen hvor der ikke foreligger en konkret konkurrencesituation ved behandlingen af en ansøgning.

Jeg er enig med Forskningsministeriet i at den interesse der måtte være i at afslå en ansøgning for eventuelt i en senere ansøgningsrunde at blive stillet bedre, er for fjerntliggende til at begrunde inhabilitet efter forvaltningslovens regler, jf. herved forvaltningslovens § 3, stk. 2. Jeg er således også enig med ministeriet i at dr.phil. (B) som medlem af Statens Humanistiske Forskningsråd ikke var inhabil i forbindelse med behandlingen af (A)’s ansøgning af 30. september 1997.”

Flere offentlige hverv. Inhabilitet

Den 31. maj 2000 afsluttede jeg behandlingen af sagen vedrørende en klage over afgørelserne i forbindelse med firmaet A’s projektansøgning af 30. september 1997 til Statens Humanistiske Forskningsråd, dvs. Statens Humanistiske Forskningsråds afgørelse af 4. december 1997 som uddybet i brev af 4. marts 1998 og Forskningsministeriets afgørelse af 23. december 1998.

I min udtalelse af 31. maj 2000 henstillede jeg til Forskningsministeriet at genoptage sagens behandling for at tage stilling til om dr.phil. B var inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, i forbindelse med behandlingen af A’s ansøgning af 30. september 1997 til Statens Humanistiske Forskningsråd om støtte til et projekt vedrørende ”kortlægning af det danske sprog i semantiske enheder og i sproggener”. Grunden til at spørgsmålet blev rejst, var at dr.phil. B samtidig med at han var medlem af Statens Humanistiske Forskningsråd, var medlem af bestyrelsen for den statslige sektorforskningsinstitution Center for Sprogteknologi der var en muligt konkurrent til A.

Forskningsministeriet genoptog sagen og traf den 21. august 2000 afgørelse om at professor, dr.phil. B ikke kunne anses for inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5. Af afgørelsen fremgår bl.a. følgende

”Lovgrundlaget.

I medfør af § 4 m i lov om forskningsrådgivning mv. (forskningsrådgivningsloven), jf. lovbekendtgørelse nr. 676 af 19. august 1997, kan klager over retlige spørgsmål for så vidt angår forskningsrådenes sagsbehandling indbringes for Forskningsministeriet.

Ministeriet udøver således i forbindelse med klager over forskningsrådenes afgørelser alene en legalitetskontrol, idet det påses, at en afgørelse ikke er i strid med gældende lovgivning, herunder forvaltningsretlige grundsætninger. Forskningsministeriet skal derfor prøve spørgsmålet, om (B) har været inhabil efter § 3, stk. 1, nr. 5, i forvaltningsloven.

Bestemmelsen har følgende ordlyd

’§ 3. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis

...

5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes partiskhed.

Stk. 2. Inhabilitet foreligger dog ikke, hvis der som følge af interessens karakter eller styrke, sagens karakter eller den pågældendes funktioner i forbindelse med sagsbehandlingen ikke kan antages at være fare for, at afgørelsen i sagen vil kunne blive påvirket af uvedkommende hensyn.

Stk. 3. Den, der er inhabil i forhold til en sag, må ikke træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigt medvirke ved behandlingen af den pågældende sag.’

Om baggrunden for forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, kan Forskningsministeriet oplyse, at det ikke i loven har været muligt at give en udtømmende opregning af de forhold, der kan begrunde inhabilitet. Der er derfor i denne nr. 5 indsat en opsamlingsbestemmelse, hvorefter der også indtræder inhabilitet, hvis der i øvrigt foreligger omstændigheder, der er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.

I den kommenterede forvaltningslov, John Vogter, Kbh. 1999, er der p. 185 f anført visse typetilfælde

nært venskab til eller omvendt et konstaterbart uvenskab over for en person, der er part i sagen, kunne begrunde inhabilitet for den, der virker i den offentlige forvaltning.

tilfælde, hvor en offentligt ansat m.v. offentligt har tilkendegivet sin opfattelse af en sag, der foreligger til behandling.

deltagelse i kommunale fællesskaber for at varetage offentlige interesser både her og i vedkommende kommune medfører i almindelighed ikke inhabilitet, når der opstår en sag mellem fællesskabet og kommunen. Ved konflikter af privatretlig karakter kan spørgsmålet om inhabilitet efter nr. 5 melde sig.

I Forvaltningsretten, Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Kbh. 1994, p. 185, er der nævnt følgende yderligere typetilfælde

En person, der samtidig er medlem af et besluttende organ og ansat i en underordnet stilling i et selskab med særlig interesse i sagens udfald, og hvor et pres fra selskabets ledelse eller en meget vidtgående loyalitetsfølelse ikke kan udelukkes.

I betænkning nr. 1317, 1996 om Forskningsrådenes sagsbehandling m.m. ved professor, dr. jur. Karsten Revsbech m.fl. er der p. 48 og p. 56 anført

’Et særligt problem udgør medlemmerne af ledende organer ved centre o.lign., som er udpeget af forskningsrådet. Hvis de er udpeget som medlemmer af forskningsrådet til at repræsentere forskningsrådet, er de næppe inhabile efter forvaltningslovens regler (smh. Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven, pkt. 16, for så vidt angår kommunale repræsentanter og ministerielle repræsentanter i private selskaber m.v.). Det er de derimod, hvis de er blevet udpeget af forskningsrådet i deres personlige egenskab.

Udvalget finder, at alle medlemmer af centerledelser o.lign. bør erklæres inhabile i sager om ansøgninger fra og evalueringer af centre o.lign., uanset om de pågældende er indsat for at repræsentere forskningsrådet eller ej. Dette skaber den klareste retsstilling og modsvarer i øvrigt den realitet, at de pågældende vil føle en loyalitet og forpligtelse over for centret m.v., når dettes forhold er til behandling i forskningsrådet.

Konklusionen er altså, at efter udvalgets opfattelse bør et forskningsrådsmedlem, som samtidig er leder eller deltager i ledelsen af en offentlig institution m.v., erklæres inhabilt i forskningsrådet i sager, hvori denne institution m.v. er ansøger eller i øvrigt har en særlig væsentlig, individuel interesse.’

’Det sker ofte, at et forskningsråd på et møde (eller flere sammenhængende møder) skal tage stilling til et stort antal ansøgninger om at få andel i et begrænset støttebeløb, således at der kun er få bevillinger til rådighed. Her vil konsekvenserne af et afslag på én ansøgning forbedre mulighederne for, at andre ansøgninger kan imødekommes.

Der opstår derfor særligt komplicerede problemer, hvor et medlem af forskningsrådet selv er ansøger eller af anden grund er inhabilt i forhold til en ansøgning. Medlemmet kan her have en interesse i at arbejde for afslag på andre ansøgninger for at skabe bedre muligheder for sin egen ansøgning eller ansøgning fra en person eller institution m.v., hvortil vedkommende er knyttet.

...

Udvalget har den opfattelse, at hvis der skal være fuld tillid til forskningsrådenes afgørelser, er det nødvendigt, at habilitetskravene håndhæves forholdsvis strengt, hvor der er tale om konkurrerende ansøgere som her beskrevet.

Udgangspunktet bør derfor være, at et medlem, der er inhabilt i forhold til en ansøgning, som konkurrerer med andre, også er inhabilt i forhold til alle de øvrige ansøgninger.

På den anden side bør man heller ikke gå for vidt i habilitetskrav vedrørende konkurrerende ansøgninger , idet rådet vil m iste sin fagkundskab og evt. sin beslutningsdygtighed.

Der bør derfor kun statueres inhabilitet i tilfælde af en forholdsvis direkte og nærliggende konkurrence mellem ansøgninger.

Dette stemmer også bedst med forvaltningsloven, jf. dennes § 3, stk. 2 (interessens karakter eller styrke).

Det kan ikke fastsættes præcist, hvornår der bør statueres inhabilitet ved konkurrerende ansøgninger. Som et udgangspunkt kan man formentlig sige, at hvis situationen er den, at 10 ansøgere konkurrerer om 1 bevilling, vil et medlem, som er inhabilt i forhold til én af de 10 ansøgere, være afskåret fra at medvirke ved behandlingen af alle 10 ansøgninger.

En behandling af ansøgninger kan være inddelt i flere runder, således at der først foretages en grovsortering, hvor eksempelvis 50 ansøgninger ud af 200 udvælges, og dernæst udvælges 10 ud af de 50, hvorefter den endelige behandling af de sidste 10 skal foregå. Her vil det pågældende medlem, som er inhabilt i forhold til én af ansøgerne, kun være inhabilt i sidste runde om de 10 ansøgninger.

...

Hvis den ansøgning, som medlemmets inhabilitet er knyttet til, er udgået ved en af de to første runder, kan det pågældende medlem udmærket deltage i sidste runde om behandlingen af de resterende 10 ansøgninger. Der er nu ikke længere en konkurrence, der vedrører den ansøgning, han var knyttet til.

Ved konkurrerende ansøgninger er der en særlig risiko for, at der kan indtræde manglende beslutningsdygtighed og manglende fagkundskab mv.’

Forskningsministeriet finder herefter på baggrund af de oven for nævnte eksempler, at følgende forhold må indgå i vurderingen af, om professor, dr.phil. ( B) er inhabil i forhold til forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5

hvor tæt (B)’ s tilkytning er til CST.

hvilket generelt konkurrenceforhold der er mellem CST og (A).

hvilken konkret konkurrence, der har været mellem CST og (A) ved rådets behandling af ansøgningen fra (A).

om der i øvrigt foreligger omstændigheder, der gør, at der alligevel ikke foreligger inhabilitet, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 2.

Ad 1) hvor tæt (B)’s tilknytning er til CST.

Professor, dr.phil. (B) er medlem af CSTs bestyrelse.

Ifølge vedtægternes kapitel 3 sammensættes bestyrelsen således

’Bestyrelsens størrelse

Bestyrelsen har 6-7 medlemmer.

Bestyrelsens sammensætning

Forskningsministeren udpeger 2-3 medlemmer i deres personlige egenskab, 1 medlem efter udtalelse fra Statens Humanistiske Forskningsråd, 1 medlem efter udtalelse fra Statens Teknisk-videnskabelige Forskningsråd, 1 medlem efter udtalelse fra værtsinstitutionen Københavns Universitet. Medarbejderne vælger 1 medlem.’

Professor, dr.phil. ( B) er udpeget efter indstilling fra Statens Humanistiske Forskningsråd. Der er således tale om, at han ikke er udpeget i sin personlige egenskab, men som repræsentant for SHF. Der henvises her til det ovenfor citerede under e) og den kommenterede forvaltningslov p. 176, hvor det er anført: ’Det er jævnligt forekommende, at kommunalbestyrelsesmedlemmer er udpeget af kommunalbestyrelsen eller efter indstilling er indvalgt i selskabs- eller foreningsbestyrelser eller lignende for der at varetage kommunale interesser. Et sådant repræsentationsforhold antages ikke i almindelighed at bevirke, at den pågældende er inhabil i forhold til kommunalbestyrelsens behandling af en sag, hvori den pågældende forening m.v. er part, eller som denne i øvrigt er berørt af. En tilsvarende situation opstår, hvor en ansat i et ministerium eller en styrelse af ministeriet eller styrelsen er indsat i bestyrelsen for et privat selskab eller en forening for at varetage ministeriets eller styrelsens interesser, jf. vejledningens pkt. 16. Deltagelsen i ledelsen af selskabet vil ikke i almindelighed medføre, at den pågældende er inhabil i medfør af § 3, stk. 1, nr. 3, ved ministeriets eller styrelsens behandling af spørgsmål vedrørende selskabets eller foreningens forhold.’

For så vidt angår (B)’s rolle som bestyrelsesmedlem i CST bemærkes det, at CST er en statsinstitution omfattet af lov nr. 1076 af 20. december 1995 om sektorforskningsinstitutioner. Om organiseringen hedder det

’§ 2. En sektorforskningsinstitution er en selvstændig institution under vedkommende ministers ansvar.

Stk. 2. Institutionens forhold reguleres i en vedtægt, jf. dog stk. 3. Vedtægten udarbejdes af institutionen og skal godkendes af vedkommende minister. Forskningsministeren fastsætter generelle regler for vedtægtens indhold.

Stk. 3. Den enkelte institutions navn, formål og overordnede opgaver kan, når særlige forhold taler herfor, fastlægges i en bekendtgørelse, der udstedes af den minister, under hvis område institutionen hører.

Omb

udsmandens udtalelse

Resumé

Et firma der bl.a. beskæftigede sig med oversættelse, klagede over Forskningsministeriets afgørelse om at et bestemt medlem af Statens Humanistiske Forskningsråd ikke var inhabil ved rådets behandling af en projektansøgning fra firmaet. Rådsmedlemmet var samtidig medlem af bestyrelsen for den statslige sektorforskningsinstitution Center for Sprogteknologi (CST) der var en mulig konkurrent til firmaet. CST havde dog ikke ansøgt om støtte i den ansøgningsrunde hvor den nævnte projektansøgning blev behandlet.

Ombudsmanden udtalte at der ikke var grundlag for at antage at rådsmedlemmet skulle være inhabil efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 3, stk. 1,nr. 3. Derimod var det ombudsmandens opfattelse at der kunne foreligge inhabilitet efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, hvis rådsmedlemmet deltog i behandlingen hos Statens Humanistiske Forskningsråd af en ansøgning fra CST. Det kunne ikke udelukkes at medlemmet på grund af konkurrenceforholdet mellem ansøgeren og CST kunne være inhabil efter forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5, ved behandlingen af en ansøgning fra firmaet som forelå i samme ansøgningsrunde som en ansøgning fra CST. Ombudsmanden var dog enig med Forskningsministeriet i at den interesse der måtte være i at afslå en ansøgning for at CST eventuelt kunne blive bedre stillet i en senere ansøgningsrunde, var for fjerntliggende til at begrunde inhabilitet efter forvaltningslovens regler, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 2.

Ombudsmanden kritiserede således ikke Forskningsministeriets afgørelse om at rådsmedlemmet ikke var inhabil i forbindelse med Statens Humanistiske Forskningsråds behandling af projektansøgningen fra firmaet. (J.nr. 2000-3077-709).