Klageadgang efter vandløbsloven. Afgørelsesbegrebet. Begrundelse

Klageadgang efter vandløbsloven. Afgørelsesbegrebet. Begrundelse

Sagen drejede sig om hvorvidt Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen var berettiget til at afvise at realitetsbehandle en klage vedrørende opstemningsret under henvisning til at Vestsjællands Amt ikke havde truffet en afgørelse i medfør af vandløbsloven som var genstand for klage.

Det fremgik af sagen at Vestsjællands Amt i brev af 14. december 1995 til A skrev bl.a. følgende

”I forbindelse med udarbejdelse af et nyt regulativ for amtsvandløbet ( ) er man blevet opmærksom på, at De som ejer af den tidligere (Y) Mølle ifølge det gamle regulativ fra 1881 har ret til at foretage opstemning af vandet i ( ).

Ved en landvæsenskendelse af 14. januar 1927 blev denne ret mod erstatning til den daværende mølleejer indskrænket til kun at omfatte opstemning i perioden fra 1. oktober til 1. april.

Så vidt det er amtet bekendt har opstemningsretten ikke været udnyttet i de sidste 25-30 år. Amtet går derfor ud fra, at De ikke længere er interesseret i at udnytte Deres opstemningsret, hvilket i øvrigt heller ikke vil være særlig godt forenelig med de miljømæssige interesser i vandløbet.

Som bekendt blev der i efteråret 1992, – netop for at forbedre de miljømæssige forhold i vandløbet, – anlagt et fiskepassabelt stryg nedstrøms vejbroen for (Z)-vej.

I den forbindelse blev det drøftet med Dem at nedlægge Deres opstemningsret, men det fremgår ikke af den omhandlede sag, at der blev truffet en afgørelse herom.

En genoptagelse af opstemningen i vinterperioden vil være til væsentlig skade for vandløbet, da vandløbet i så fald ikke længere vil være fiskepassabelt med mindre der etableres en fisketrappe ind under vejbroen.

I forbindelse med udarbejdelsen af det nye vandløbsregulativ for ( ) ønsker amtet derfor en afklaring af spørgsmålet om opstemningsretten, som amtet helst ser nedlagt.

Amtet kan som vandløbsmyndighed med hjemmel i vandløbslovens § 50 meddele påbud om nedlæggelse af opstemningsretten, såfremt en genoptagelse af opstemningen vil være til væsentlig skade for vandløbskvaliteten.

Amtet påtænker derfor at nedlægge Deres opstemningsret af hensyn til en fortsat sikring af fiskepassagen i vandløbet, samt med den begrundelse, at De gennem de seneste 25-30 år ikke har udnyttet opstemningsretten.”

I brev af 7. februar 1996 protesterede A mod den påtænkte nedlæggelse af opstemningsretten. A henviste bl.a. til at de påtænkte at genetablere en vandturbine i åen, og at amtet var bekendt hermed.

Amtet skrev herefter i brev af 20. marts 1996 bl.a. følgende til A

”I fortsættelse af amtets skrivelser af 14/12-95 og 18/1-96 skal man herved meddele, at en genoptagelse af opstemningen ved vejbroen ved (Z)-vej ikke kan ske uden tilladelse efter vandløbslovens § 48, idet opstemningsretten ikke har været udnyttet siden 1970-71 og ikke uden amtets godkendelse kan genoptages til andet formål, end det opstemningen for mange år siden har været benyttet til, nemlig til mølleridrift.

En genoptagelse af opstemningen vil heller ikke kunne ske uden en dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, ( )

Mod en genoptagelse af opstemningen taler endvidere hensynet til de opstrøms beliggende lodsejere, som nu gennem 25 år har været vant til den naturligt lavere vandstand i åen i vinterperioden (fra 1. oktober til 1. april) uden at være udsat for oversvømmelser af de vandløbsnære arealer, som skyldes en opstemning af åen ved (Z-vej).

Opstemningsretten burde være bortfaldet i forbindelse med, at De i 1991 valgte udførelsen af et fiskepassabelt stryg i stedet for udførelsen af en fisketrappe som oprindeligt foreslået og projekteret af amtet.

Amtet har valgt at betragte Deres brev af 7. februar 1996 som en ansøgning om tilladelse til at genoptage opstemningen, som De nu ønsker at udnytte til turbinedrift til el-produktion.

Amtet kan som vandløbsmyndighed med hjemmel i vandløbslovens § 50 beslutte at nedlægge opstemningsretten, såfremt en genoptagelse af opstemningen vil være til væsentlig skade for vandløbskvaliteten.

Med ovennævnte begrundelser har amtet i medfør af vandløbslovens § 50 og naturbeskyttelseslovens § 3 besluttet at meddele Dem afslag på Deres ansøgning om genoptagelse af opstemningen. Deres opstemningsret er hermed bortfaldet.”

B klagede på vegne af A i brev af 17. april 1996 til amtet og anførte at han ønskede afgørelsen indbragt for bl.a. Miljøstyrelsen. I brev af 10. maj 1996 uddybede B klagen. B skrev bl.a.

”Min klient har den opfattelse, at der ikke skal ansøges om genoptagelse af opstemningsretten, idet denne ret har eksisteret på ejendommen siden denne blev etableret samt at retten senest er statueret ved landvæsenskommissionskendelse af 14. januar 1927.

Opstemningsretten er således en ret der ubetinget er tilknyttet ejendommen og som kan udøves af den til enhver tid værende ejer af ejendommen uden at det i den forbindelse er fornødent at fremsende ansøgning herom.

At der ikke skal fremsendes ansøgning til Vestsjællands Amt fremgår ligeledes af amtskommunens skrivelse af 28. maj 1991, hvor amtskommunen meddeler, at amtskommunen er indstillet på at sikre fiskepassage, hvis min klient genoptager opstemningsretten.

Amtet meddeler på det tidspunkt intet om, at det tilsyneladende er amtets opfattelse, at der skal indhentes tilladelse hertil.

Skrivelsen af 28. maj 1991 fra Vestsjællands Amtskommune er klart at opfatte som et tilsagn om, at amtskommunen ikke har nogen indvendinger mod at opstemningsretten genoptages samt, at der i øvrigt ikke stilles krav i den forbindelse.

Der er således tale om en begunstigende forvaltningsakt fra amtskommunens side, som er bindende for amtskommunen.

Førnævnte støttes ligeledes af det der fremgår af Vestsjællands Amtskommunes skrivelse af 20. august 1987, hvor det meddeles, at amtskommunen ikke ser nogen forureningsmæssige eller afvandingsmæssige konsekvenser af en opstemning.

Det forekommer derfor noget besynderligt, at Vestsjællands Amt nu finder at have hjemmel i vandløbslovens § 50 til at hindre min klient i at udnytte den ret der ubetinget er tilknyttet ejendommen.

Det bestrides, at der er hjemmel i vandløbslovens § 50 til at Vestsjællands Amt kan beslutte nedlæggelsen, idet ifølge såvel Vestsjællands Amtskommune som min klient vil en udnyttelse af opstemningsretten ikke medføre væsentlig skade for vandløbskvaliteten eller i øvrigt give problemer i forhold til vandløbet.

Det eneste problem der kan opstå ifølge Vestsjællands Amtskommunes opfattelse er sikring af fiskepassagen, hvilket amtskommunen har meddelt at ville forestå og bekoste.

Vestsjællands Amt henviser ligeledes til naturbeskyttelseslovens § 3 der omtaler ændringen i tilstanden af naturlige søer, vandløb eller dele af vandløb.

Naturbeskyttelseslovens § 3 kan heller ikke afgive hjemmel til Vestsjællands Amts beslutning, idet der ikke er tale om at der foretages ændringer i tilstanden som følge af, at opstemningsretten har været en ret for ejendommen siden denne er blevet grundlagt.

Det forhold at opstemningsretten ikke har været anvendt i en årrække har ingen betydning i forhold til, hvorvidt der er tale om en ændring såfremt opstemningsretten skulle blive genoptaget. Dette er amtet, jfr. de ovenfor anførte tidligere skrivelser ligeledes enig i.

Af Vestsjællands Amts skrivelse af 20. marts d.å. fremgår, at det tilsyneladende er amtets opfattelse, at opstemningsretten burde være bortfaldet i 1991. Det er muligt at amtet nu finder at dette burde være sket, men sammenholdes det med amtets skrivelser fra 1991 er der ikke overensstemmelse mellem det amtet nu anfører og det der blev anført i 1991, hvorfor bemærkningen i skrivelsen af 20. marts d.å. forekommer noget uforståelig.

Det forekommer desuden noget uforståeligt, at Vestsjællands Amt tilsyneladende griber en mulighed for at træffe en ukorrekt afgørelse på grundlag af mine klienters skrivelse af 7. februar d.å., som amtet tilsyneladende finder det belejligt at fortolke som en ansøgning, uagtet at skrivelsen intet tilkendegiver i den retning.

Som min klient har meddelt og meddeler i den pågældende skrivelse, og som i øvrigt er Vestsjællands Amt bekendt, har der i en årrække været arbejdet med at genoptage opstemningen med henblik på at producere strøm i vinterperioden.

I den forbindelse er der indhentet oplysninger fra Vestsjællands Amt, der i et vist omfang har forholdt sig til det pågældende projekt uden som anført ovenfor på nogen måde at gøre indsigelser herimod.

Vestsjællands Amts afgørelse af 20. marts d.å. er at opfatte som ekspropriation af den ejendommen tilhørende ret. Således som det er amtet bekendt kan ekspropriationer alene gennemføres såfremt særlige betingelser er opfyldt og i øvrigt alene mod fuldstændig erstatning.

Et eventuelt erstatningskrav fra min klient vil således som det tidligere er meddelt i skrivelse af 23. april d.å. tage sit udgangspunkt i den værdiansættelse der er sket af opstemningsretten ved Landvæsenskommissionskendelse af 14. januar 1927 der omregnet til 1996 kroner kan opgøres til kr. 354.675,00, der som anført i førnævnte skrivelse er at anse som absolut minimumserstatning.

Vestsjællands Amts afgørelse af 20. marts 1996 er inden klagefristens udløb påklaget til såvel Miljøstyrelsen som Naturklagenævnet.

I forhold til begge klageinstanser gøres det som det fremgår af det ovenfor anførte gældende, at de lovbestemmelser der er påberåbt i afgørelsen ikke afgiver hjemmel til at træffe afgørelsen i det foreliggende tilfælde og særligt i forhold til naturbeskyttelsesloven § 3 gøres det gældende, at der ikke kan fremsættes krav om dispensation for bestemmelsen som følge af, at ejendommen har en ubetinget ret til opstemning og naturligvis ligeledes fordi at kriterierne for at anvende bestemmelsen ikke er opfyldt i nærværende tilfælde.”

Den 19. juni 1996 blev der afholdt et møde mellem B og amtet, og i fortsættelse heraf skrev amtet den 21. juni 1996 til B bl.a. at begrundelsen for at bringe spørgsmålet om nedlæggelse af opstemningsretten frem på daværende tidspunkt var at vandløbsregulativet for ( ) var under revision, og at status for bl.a. opstemningsanlæg skulle fremgå af regulativet. Der ville komme til at stå i regulativet at der ved (Y) Mølle var et opstemningsanlæg som ikke havde været i brug i omkring 25 år, og at en eventuel genoptagelse af opstemningen ville kræve vandløbsmyndighedens tilladelse.

I brev af 30. juli 1996 til amtet protesterede B mod at der blev optaget en sådan bestemmelse i regulativet, og B fastholdt sin klage af 10. maj 1996 medmindre der blev indgået et acceptabelt forlig vedrørende erstatning.

A solgte den pågældende ejendom i efteråret 1996, og i brev af 23. januar 1997 til amtets advokat skrev B at hans klienter stadig var part i sagen idet der var taget højde herfor i forbindelse med overdragelsen. B henviste til et brev af 13. januar 1997 fra køberen af ejendommen.

I brev af 20. marts 1997 til B skrev amtet bl.a. følgende

”På baggrund af Deres skrivelse af 10. maj 1996 skal det meddeles, at amtet hermed tilbagekalder sin skrivelse af 20. marts 1996 til Deres klienter, ( ), idet det må erkendes, at amtet begik en fejl ved at vælge at betragte Deres klienters skrivelse til amtet af 7. februar 1996 som en ansøgning om genoptagelse af opstemningen i (åen).

Det skal samtidig meddeles, at amtets advokat ( ) er enig med administrationen i, at en genoptagelse af opstemningen kræver nye tilladelser efter vandløbslovens § 48 og naturbeskyttelseslovens § 3.

Administrationen har derfor besluttet at fjerne bemærkningen i regulativforslaget om opstemningsrettens bortfald, og medtage ’stemmeværket’ (eller resterne af det) under regulativets afsnit om bygværker med bemærkning om, at opstemningen, som tidligere har været udnyttet til mølleridrift, ikke har været benyttet siden 1970, og at en genoptagelse af opstemningen til andet formål end den oprindelige mølleridrift kræver amtets tilladelse efter vandløbslovens § 48 samt efter naturbeskyttelseslovens § 3.

Herefter vil regulativforslaget blive forelagt amtsrådets udvalg for teknik og miljø til vedtagelse i udvalgets møde den 1. april 1997 og en eventuel efterfølgende klage over regulativet vil blive henvist til behandling i klageinstanserne, som er Miljøstyrelsen og Naturklagenævnet.”

Det nye regulativ blev med den nævnte ordlyd vedtaget af amtet den 15. april 1997.

I brev af 21. april 1997 til amtet fastholdt B sin klage.

Amtet meddelte B i brev af 23. april 1997 at man betragtede hans tidligere klageskrivelser som bortfaldet da amtet havde tilbagekaldt sit brev af 20. marts 1996. B fik samtidig vejledning om klagemulighederne vedrørende det nye regulativ.

B fremsendte herefter den 20. maj 1997 en ny klage til amtet over regulativet.

Amtet videresendte klagen til Miljøstyrelsen ved brev af 3. juni 1997. Amtet anførte bl.a. følgende

”Det skal indledningsvis bemærkes, at klagerne har afhændet ejendommen i efteråret 1996, og at den nye ejer efter det foreliggende ingen interesse har i at genoptage opstemningen. Efter amtets vurdering må opretholdelse af klagen således mest anses for værende af principiel karakter byggende på utilfredshed med amtets behandling af sagen.

Idet der i øvrigt henvises til vedlagte kopier af sagens akter, herunder det summariske resumé over sagsgangen vedrørende opstemningsretten ved (Y) Mølle, skal følgende bemærkes

Der har ikke været foretaget opstemning af åen det pågældende sted i de seneste ca. 25 år. Opstemningen var oprindelig knyttet til mølleridrift på ejendommen. (A) har imidlertid – første gang i begyndelsen af 1986 – overfor amtet givet udtryk for, at han havde planer om at genoptage opstemningen og installere en turbine til elproduktion. Efter amtets vurdering vil der således i givet fald dels være tale om opstemning til et andet formål end det oprindelige, dels være tale om ændring af den tilstand i vandløbet, der har indstillet sig i løbet af de 25 år, hvori opstemning ikke har fundet sted. Dette er baggrunden for amtets vurdering af, at genoptagelse af opstemningen vil forudsætte tilladelse i henhold til både vandløbsloven og naturbeskyttelsesloven. Denne vurdering er klagernes advokat ikke enig i.

Amtets seneste forsøg på at finde en forligsmæssig løsning om nedlæggelse af stemmeværket skal ses på baggrund af, at amtets gentagne forespørgsler om planerne for elproduktion var forblevet ubesvarede, da stillingtagen til opstemningsproblematikken blev nødvendig af hensyn til revisionen af regulativet for (åen). På grundlag af det erstatningskrav, som blev fremsat, opgav amtet imidlertid at komme videre ad den vej. I stedet er amtets vurdering af status for genoptagelse af opstemningen indsat som en bemærkning i regulativet, der er vedtaget af amtsrådet den 15. april 1997.”

Miljøstyrelsen bad B i brev af 18. juni 1997 om at tilkendegive hvilken individuel, væsentlig interesse hans klienter havde i sagens udfald efter at de havde afhændet ejendommen.

Skov- og Naturstyrelsen stadfæstede den 18. juli 1997 amtets afgørelse om at en genoptagelse af opstemningen krævede tilladelse i henhold til naturbeskyttelseslovens § 3.

I brev af 3. november 1997 til Miljøstyrelsen oplyste B at hans klienter havde aftalt med køberen af ejendommen at sagen skulle fortsætte med henblik på at forholdene forblev som de havde været formentlig i mindst de seneste 100 år. Hvis forholdene ændredes, skulle B’s klienter acceptere en reduktion i købesummen, og ved nedlæggelse af de rettigheder der var tilknyttet ejendommen, skulle der kompenseres ved udbetaling af erstatning som der tidligere var forhandlet med amtet om.

I brev af 10. november 1997 bad Miljøstyrelsen B om dokumentation herfor. På det foreliggende grundlag mente styrelsen ikke at B’s klienter var klageberettiget efter vandløbsloven. Miljøstyrelsen oplyste desuden at styrelsen var enig med amtet i at genoptagelse af opstemningen til andet formål end den oprindelige mølledrift krævede amtets dispensation efter vandløbsloven såfremt der kunne opnås tilladelse efter naturbeskyttelseslovens § 3. Styrelsen bad tillige om en nærmere begrundelse for klagen.

B skrev i brev af 13. januar 1998 til Miljøstyrelsen at det fremgik af det betingede skøde ved salget af ejendommen at hans klienter havde ret til at fortsætte sagen mod amtet vedrørende retten til opstemning af åløbet. B vedlagde kopi af skødet. Som følge af det aftalte havde klienterne en individuel, væsentlig interesse i sagens udfald. Interessen vedrørte de økonomiske forhold som B tidligere havde redegjort for.

I sin afgørelse af 12. marts 1998 har Miljøstyrelsen bl.a. anført følgende

”Miljøstyrelsen skal bemærke, at det fremgår af betinget skøde dateret 22. august 1997, at Deres klienter har ret til at fortsætte sagen mod Vestsjællands Amt vedrørende indskrænket ret til opstemning af åløb.

Miljøstyrelsen skal desuden bemærke, at Vestsjællands Amt i forbindelse med vedtagelsen af regulativet ikke ændrer retstilstanden for så vidt angår udnyttelsen af en eventuel opstemningsret.

Miljøstyrelsen finder på det grundlag ikke, at Deres klienter er klageberettiget efter vandløbsloven, hvorfor Miljøstyrelsen ikke har mulighed for at realitetsbehandle Deres klage af 20. maj 1997.”

B kommenterede styrelsens afgørelse i brev af 23. marts 1998 til Miljøstyrelsen.

Skov- og Naturstyrelsen overtog pr. 1. januar 1999 sagen i forbindelse med en strukturændring i Miljø- og Energiministeriet, og i brev af 6. januar 1999 fremsendte B yderligere bemærkninger til sagen til denne styrelse.

I brev af 24. marts 1999 tog Skov- og Naturstyrelsen stilling til sagen. Styrelsen anførte bl.a. følgende

”Skov- og Naturstyrelsen skal indledningsvis bemærke, at det fremgår af Miljøstyrelsens cirkulære af 26. februar 1985 om vandløbsloven, at Miljøstyrelsen (nu Skov- og Naturstyrelsen) er ankeinstans for de materielle (tekniske) afgørelser, der træffes af amtsråd og kommunalbestyrelser i henhold til loven, jf. cirkulærets punkt 4.2 Miljøstyrelsen.

Skov- og Naturstyrelsen skal desuden bemærke, at opstemningsanlæg eller andre anlæg, der hindrer vandets frie løb eller i øvrigt kan være til skade for vandløbet, ikke må anlægges eller ændres, herunder driftsmæssigt, uden vandløbsmyndighedens godkendelse, jf. vandløbslovens § 48.

Da Vestsjællands Amt i forbindelse med vedtagelsen af det nye regulativ for ( ) ikke har ændret på en evt. opstemningsret, eller har mulighed for at ændre en evt. opstemningsret, jf. ovenfor om vandløbslovens § 48, finder Skov- og Naturstyrelsen ikke, at Deres klienter er klageberettiget efter vandløbsloven.

Skov- og Naturstyrelsen skal desuden oplyse, at en evt. opstemningsret efter vandløbsloven ikke kan udnyttes før der er opnået godkendelse hertil efter naturbeskyttelsesloven m.v., jf. § 23, stk. 1, i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 424 af 7. september 1983 om vandløbsregulering m.v., herunder om restaurering af vandløb.

Skov- og Naturstyrelsen har på den baggrund ikke taget stilling til, om Vestsjællands Amts skrivelser fra 1987, 1991 og 1992 skulle være begunstigende forvaltningsakter, jf. ovenfor, ligesom Vestsjællands Amts skrivelse af 3. juni 1997 ikke har indgået i styrelsernes afgørelser.”

Herefter klagede B i brev af 10. august 1999 til mig. Jeg meddelte ham at jeg ikke kunne behandle klagen over Skov- og Naturstyrelsens afgørelse af 18. juli 1997 da denne var forældet i forhold til ombudsmandsloven.

Jeg bad imidlertid Skov- og Naturstyrelsen om en udtalelse i anledning af den del af klagen som vedrørte spørgsmålet om klageberettigelse i henhold til vandløbsloven. Jeg bad om at styrelsen i udtalelsen kom nærmere ind på spørgsmålet om i hvilket omfang styrelsens afvisning af at realitetsbehandle sagen skyldtes at klagerne efter styrelsens opfattelse ikke opfyldte kravene til klageberettigelse, jf. vandløbslovens § 84, stk. 1, og/eller om afvisningen af at realitetsbehandle sagen skyldtes at der efter styrelsens opfattelse ikke forelå en afgørelse truffet af amtet der var genstand for påklage i henhold til vandløbsloven.

I brev af 13. juli 2000 udtalte Skov- og Naturstyrelsen at afvisningen var begrundet med at amtet med vedtagelsen af regulativet og med amtets skrivelser af 20. marts 1996 og 20. marts 1997 ikke havde truffet en afgørelse i medfør af § 48 eller § 50 i vandløbsloven der var genstand for klage. En afgørelse efter § 48 i vandløbsloven forudsatte en ansøgning og sagsbehandling efter reglerne i kapitel 6 i Miljøministeriets bekendtgørelse nr. 424 af 7. september 1983.

I brev af 15. september 2000 til mig udtalte B bl.a. at amtet med vedtagelsen af regulativet tilsidesatte den tilladelse som hans klienter havde vedrørende ejendommen.

Ombudsmandens udtalelse

”1. Afvisningen af klagen

Amtets tilkendegivelse af at en genoptagelse af opstemningsretten til andet formål end det oprindelige krævede godkendelse, blev første gang fremsat i brevet af 20. marts 1996 til (A). Brevet blev imidlertid tilbagekaldt i brev af 20. marts 1997.

Spørgsmålet er herefter om amtet ved at gentage denne opfattelse i brevet af 20. marts 1997 og i det nye regulativ traf en afgørelse som kunne påklages.

Vandløbslovens § 80, stk. 1, 1. pkt. (lovbekendtgørelse nr. 404 af 19. maj 1992 med senere ændringer) har denne ordlyd

’ § 80. Vandløbsmyndighedens afgørelser kan påklages til Miljøstyrelsen, jf. dog §§ 67 og 68.’

Det fremgår ikke af forarbejderne til denne bestemmelse (Folketingstidende 1981-82, 2. samling, tillæg A, sp. 1203) hvad der forstås ved afgørelser. Det nævnes blot at bestemmelsen svarer til den dagældende bestemmelse i bl.a. miljøbeskyttelseslovens § 70, stk. 1.

Der er ikke i denne bestemmelse eller forarbejderne hertil nærmere redegjort for hvad der forstås ved afgørelser.

Af cirkulære nr. 21 af 26. februar 1985 om vandløbsloven, pkt. 4.2., fremgår det at ’Miljøstyrelsen er ankeinstans for de materielle (tekniske) afgørelser, der træffes af amtsråd og kommunalbestyrelser i henhold til loven’.

Jeg må herefter lægge til grund at spørgsmålet om hvad der skal forstås ved afgørelser – og dermed hvad der kan gøres til genstand for klage – skal bedømmes ud fra det almindelige forvaltningsretlige afgørelsesbegreb.

I forarbejderne til forvaltningsloven er det anført at afgørelsessager sigter til sådanne sager i hvilke der udfærdiges retsakter, dvs. udtalelser der går ud på at fastsætte hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115. Uden for afgørelsesbegrebet i forvaltningslovens forstand falder således bl.a. forvaltningens uforbindende udtalelser.

Det kan undertiden give anledning til tvivl om en tilkendegivelse fra en myndighed skal betragtes som en uforbindende udtalelse eller som en bindende afgørelse. Jeg henviser bl.a. til Folketingets Ombudsmands beretning for 1999, s. 693ff*, navnlig s. 714. Efter min opfattelse kan det i den foreliggende sag give anledning til en vis tvivl om det i amtets brev af 20. marts 1997 anførte om at amtets advokat er enig med administrationen i at en genoptagelse af opstemningen kræver nye tilladelser efter vandløbslovens § 48 og naturbeskyttelseslovens § 3, kan betragtes som en blot uforpligtende udtalelse. Det anførte må imidlertid forstås som en tilkendegivelse om at amtet fastholdt den opfattelse af dette spørgsmål som amtet tidligere havde givet udtryk for i brevet af 20. marts 1996. Afgørelsen i brevet af 20. marts 1996 om at afslå hvad amtet betragtede som (A)’s ansøgning om tilladelse til at genoptage opstemningen, blev ganske vist tilbagekaldt i brevet af 20. marts 1997, men amtet fastholdt sin opfattelse af at en genoptagelse af opstemningen krævede tilladelse efter vandløbsloven. Da brevet af 20. marts 1996 også på dette punkt var formuleret som en uforbeholden meddelelse om (A)’s retsstilling, må brevet af 20. marts 1997 antagelig forstås på samme måde. Hertil kommer den omstændighed at det i vandløbsregulativet er indføjet at en genoptagelse af opstemningen til andet formål end den oprindelige mølleridrift kræver vandløbsmyndighedens godkendelse i henhold til vandløbslovens § 48. Da vandløbsregulativet er et bindende regelsæt, kan den nævnte bestemmelse ikke betragtes som en blot uforbindende udtalelse.

I den forvaltningsretlige litteratur sondres der mellem konstaterende og konstitutive forvaltningsakter. De konstaterende akter kendetegnes ved at de ikke skaber, ændrer eller ophæver retsforhold, men blot fastslår hvad der også før afgørelsen var gældende. De konstitutive forvaltningsakter er derimod karakteriseret ved at de skaber, ændrer eller ophæver retsforhold. Der henvises til Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret, Almindelige emner, 3. udgave (1997), s. 71f, og Poul Andersen, Dansk Forvaltningsret, 5. udgave (1965), s. 262. Desuden henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 109ff.

Amtets tilkendegivelse af at en genoptagelse af opstemningsretten til andet formål end det oprindelige krævede godkendelse, må efter min opfattelse karakteriseres som en konstaterende forvaltningsakt idet det blev fastslået at den eksisterende opstemningsret til mølleridrift ikke måtte benyttes til andet formål uden forudgående godkendelse, og at Deres opfattelse hvorefter opstemningsretten kunne udnyttes uden begrænsninger, var forkert. Amtet fastslog således rækkevidden af den eksisterende opstemningsret og dermed hvad der var gældende ret efter vandløbsloven i det konkrete tilfælde.

Sondringen mellem konstaterende og konstitutive forvaltningsakter har ikke mindst betydning i forbindelse med forvaltningens udstedelse af påbud. Betænkning nr. 981/1983 om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen indeholder i afsnit 5 om konstaterende standsningspåbud en gennemgang af om sådanne påbud var omfattet af samme regler som konstitutive påbud med hensyn til bl.a. fristfastsættelse og forhåndsvarsling. Der blev i betænkningen rejst betydelig tvivl om disse spørgsmål, og også spørgsmålet om klageadgang blev i en vis udstrækning anset for tvivlsomt. Endvidere gav Folketingets Ombudsmand i en sag der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1981, s. 196ff*, udtryk for at bestemmelsen i § 68 i den dagældende miljøbeskyttelseslov om forhåndsvarsling i hvert fald generelt ikke kunne anses for uanvendelig i forhold til påbud om at berigtige ulovlige forhold. På den baggrund blev der ved lov nr. 250 af 23. maj 1984 om ændring af forskellige miljø- og planlægningslove indsat bestemmelser i flere love inden for Miljøministeriets område om at adressaten for visse konstaterende påbud efter loven ikke havde krav på forhåndsvarsling eller fastsættelse af en frist, jf. bl.a. vandløbslovens § 77 a og den dagældende miljøbeskyttelseslovs § 68 a. På linje hermed er der i den nugældende miljøbeskyttelseslovs § 37 indsat en bestemmelse om at der med de undtagelser der følger af § 37, stk. 2, ikke kan klages til anden administrativ myndighed over godkendelsesmyndighedens afgørelse om at et anlæg mv. er godkendelsespligtigt efter lovens kapitel 5.

Vandløbsloven indeholder ikke en bestemmelse svarende til miljøbeskyttelseslovens § 37 om at vandløbsmyndighedens afgørelse om at et anlæg er godkendelsespligtigt efter lovens § 48, ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. Spørgsmålet om klageadgang må derfor afgøres efter lovens klagebestemmelser sammenholdt med de almindelige forvaltningsretlige regler.

I Miljøstyrelsens vejledning nr. 12/1992 om håndhævelse af miljøbeskyttelsesloven, pkt. 2.3.1, er det anført at konstaterende standsningspåbud (der i vejledningen betegnes som indskærpelser) ikke kan påklages til anden myndighed da de ikke kan indeholde nye bestemmelser. Det må imidlertid tages i betragtning at miljøbeskyttelsesloven i § 69, stk. 3, indeholder en bestemmelse om at tilsynsmyndighedens afgørelser efter stk. 1, herunder påbud til den ansvarlige om at genoprette den hidtidige tilstand, ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. Vandløbsloven indeholder ikke en tilsvarende bestemmelse; tværtimod fremgår det af lovens § 82 at forbud og påbud kan gøres til genstand for klage. Det i vejledningen anførte har derfor næppe betydning ved bedømmelsen af retstilstanden efter vandløbsloven. Spørgsmålet er ikke omtalt i cirkulæret om vandløbsloven.

I Mogens Moe, Miljøret, 4. udgave (2000), s. 296, er bl.a. anført følgende angående sondringen mellem konstitutive og konstaterende retsakter

’I de oplagte tilfælde er ingen i dag i tvivl om, at en virksomhed ikke kan anke over, at den skal overholde gældende krav. Men hvad nu, hvis der er fortolkningstvivl? Hvis virksomheden fortolker sin godkendelse på én måde, miljømyndigheden på en anden måde? Eller hvis man er uenige om fortolkningen af en af miljølovgivningens generelle regler? Her har praksis også efter 1983 været meget usikker.’

I Ellen Margrethe Basse og Birgitte Egelund Olsen mfl., Miljøretten I, Almindelige emner (2001), s. 313, er bl.a. anført følgende

’Sondringen har bl.a. betydning for adgangen til at påklage en afgørelse. Er der tale om et påbud, der er konstitutivt, vil udgangspunktet være, at der er en adgang til at påklage afgørelsen ( ), og klagen vil ofte kunne tillægges suspensiv virkning ( ). Derimod kan klage over konstaterende påbud være afskåret – det gælder fx i medfør af mbl’s § 69, stk. 3.’

Skov- og Naturstyrelsen har anført at en afgørelse efter vandløbslovens § 48 forudsætter en ansøgning og sagsbehandling efter reglerne i kapitel 6 i bekendtgørelse nr. 424 af 7. september 1983 om vandløbsregulering m.v., herunder om restaurering af vandløb. Reglerne i bekendtgørelsens kapitel 6 fastlægger hvordan sagsbehandlingen tilrettelægges når vandløbsmyndigheden skal træffe afgørelse om bl.a. godkendelse af opstemningsanlæg.

Efter min opfattelse er det uden betydning for vurderingen af klageadgangen i denne sag om der havde fundet en sagsbehandling sted efter disse regler. De omhandler kun konstitutive afgørelser og har ikke betydning for spørgsmålet om hvorvidt konstaterende afgørelser kan påklages. Der er heller ikke i vandløbslovens klagebestemmelser eller forarbejderne hertil forudsætninger om at udnyttelsen af klageadgangen forudsætter en ansøgning og sagsbehandling efter de nævnte regler.

Ved bedømmelsen af spørgsmålet om hvorvidt der var adgang til at klage over Vestsjællands Amts tilkendegivelse om at (A) ikke kunne genoptage udnyttelsen af opstemningsretten til andet formål end det oprindelige uden en godkendelse efter vandløbslovens § 48, må der efter min opfattelse lægges vægt på at der ikke er grundlag for at antage at der ved afgrænsningen af hvilke beslutninger der kan påklages efter vandløbslovens § 80, er sket en fravigelse fra det almindelige forvaltningsretlige afgørelsesbegreb. Desuden må der lægges vægt på at amtets udtalelse om retsstillingen ikke blot havde karakter af en uforbindende vejledning, men må anses for en bindende afgørelse. Disse forhold taler med styrke for at anse forholdet for omfattet af klageadgangen efter vandløbslovens § 80.

Endvidere kan nævnes at klagen over amtets tilkendegivelse om at genoptagelse krævede dispensation fra naturbeskyttelseslovens § 3, blev realitetsbehandlet af Skov- og Naturstyrelsen. Klageadgangen efter naturbeskyttelsesloven omfatter på samme måde som efter vandløbsloven amtets ’afgørelser’, jf. naturbeskyttelseslovens § 78, stk. 1. Det forekommer inkonsekvent at Skov- og Naturstyrelsen træffer forskellige afgørelser på et identisk retsgrundlag.

Samlet er det min opfattelse at afgørelsen i den foreliggende sag var omfattet af klageadgangen efter vandløbslovens § 80. I betragtning af at der i betænkningen om håndhævelse af bygge- og miljølovgivningen rejses tvivl om i hvilken udstrækning der er adgang til at klage over konstaterende standsningspåbud, og at spørgsmålet heller ikke kan anses for endeligt afklaret i perioden efter afgivelsen af betænkningen, må spørgsmålet om klageadgangen i den foreliggende sag dog anses for at være behæftet med en vis usikkerhed. Jeg har derfor ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at udtale min opfattelse som en kritik af Skov- og Naturstyrelsen.

Jeg har imidlertid henstillet til Skov- og Naturstyrelsen at den overvejer genoptagelse af sagen i lyset af det jeg har anført.

Jeg har endvidere henstillet til Skov- og Naturstyrelsen at den overvejer at søge spørgsmålet nærmere afklaret i forbindelse med en kommende ændring af vandløbsloven.

2. Begrundelsen for afvisningen

En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler i henhold til hvilke afgørelsen er truffet, jf. forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt.

Begrundelsen skal endvidere efter § 24 fremtræde som en forklaring på hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (1999), s. 420.

Hverken Miljøstyrelsens afgørelse af 12. marts 1998 eller Skov- og Naturstyrelsens afgørelse af 24. marts 1999 indeholdt en henvisning til vandløbslovens § 80. Dette anser jeg for beklageligt.

Miljøstyrelsens afgørelse er desuden formuleret på en måde som kan give anledning til tvivl om hvorfor styrelsen ikke anså Deres klienter for klageberettigede. Dette anser jeg for beklageligt.

Jeg har gjort myndighederne bekendt med min opfattelse.”

Skov- og Naturstyrelsen meddelte mig ved kopi af brev af 3. januar 2002 til klager at styrelsen havde genoptaget sagen og realitetsbehandlet klagen.

Jeg meddelte herefter styrelsen at jeg på det foreliggende grundlag ikke foretog mig mere i den konkrete sag.

NOTER: (*) FOB 1999, s. 693, og FOB 1981, s. 196.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Miljøstyrelsen og Skov- og Naturstyrelsen afviste at behandle en klage under henvisning til at tilkendegivelsen i sagen som et amt havde afgivet i medfør af vandløbsloven, ikke kunne indbringes for styrelsen.

Amtet havde tilkendegivet at en genoptagelse af opstemningsretten til andet formål end det oprindelige krævede godkendelse. En bestemmelse herom var indsat i regulativet for det pågældende vandløb.

Ombudsmanden udtalte at amtets tilkendegivelse måtte anses for en bindende afgørelse. Der var ikke grundlag for at antage at der ved fastlæggelsen af klageadgangen efter vandløbsloven var sket en fravigelse af det almindelige forvaltningsretlige afgørelsesbegreb. Afgørelsen var herefter omfattet af klageadgangen. Da der var tale om en konstaterende forvaltningsakt, var spørgsmålet dog behæftet med en vis usikkerhed.

Ombudsmanden henstillede at Skov- og Naturstyrelsen overvejede genoptagelse og søgte spørgsmålet nærmere afklaret i forbindelse med en kommende ændring af vandløbsloven.

Miljøstyrelsens og Skov- og Naturstyrelsens afgørelser var desuden mangelfuldt begrundede. (J.nr. 1999-2374-143).