Godtgørelse til præst uden tjenestebolig. Partshøring. Notatpligt. Skøn. Hjemmel

§ 2. I medfør af § 1 kan godtgørelse i overensstemmelse med §§ 4-9 ydes til præster, der stiller kontor m.v. til rådighed på deres bopæl med henblik på træffetid o.l.

Stk. 2. I medfør af § 1 kan godtgørelse i overensstemmelse med bestemmelserne i §§ 10-14 ydes præster, der uden at være omfattet af stk. 1 udfører tjeneste fra bopælen, og hvor det er nødvendigt for den pågældende at udføre kontorarbejde o.l. på bopælen.

§ 3. Til tjenestemandsansatte præster, der bor i egen bolig, og som er ansat i en specialpræstestilling, der har karakter af en distriktsansættelse, kan der ydes godtgørelse i overensstemmelse med bestemmelserne i §§ 4-9 og 10-14 efter de i § 2, stk. 1 og 2 anførte retningslinier.’

Den høje godtgørelse ydes efter aftalens §§ 4-9 og den lave efter §§ 10-14.

Kirkeministeriet har oplyst at det i forbindelse med aftalens indgåelse mellem aftaleparterne blev aftalt at der ikke kan bevilges den høje godtgørelse hvis der er kontor i kirken eller andet tjenstligt lokale, f.eks. i en sognegård hvor præsten kan holde træffetid.

Denne retningslinie fremgår desuden af et internt notat af 3. maj 1991 fra Kirkeministeriet.

Det aftalte må imidlertid for at give mening forudsætte at kontoret eller lokalet kan anvendes af sognepræsten til at holde træffetid mv. Jeg forstår ministeriets udtalelse således at ministeriet er enig i denne betragtning. Ministeriet har derfor ved afgørelsen skullet tage hensyn til ikke alene om der var et kontor, men også om dette var anvendeligt til det nævnte formål. Det fremgår ikke af det aftalte hvornår et kontor anses for anvendeligt til dette formål. Ministeriet skulle derfor udøve et skøn vedrørende dette spørgsmål.

Uenigheden drejer sig om hvorvidt kontoret ved den pågældende kirke kan anvendes af sognepræsten til at holde træffetid mv., eller om situationen bør sidestilles med tilfælde hvor der ikke er et kontor til dette formål.

Det fremgår ikke af ministeriets afgørelser af henholdsvis 6. juli 1999 og 7. februar 2000 at ministeriet har vurderet om kontoret ved den pågældende kirke kunne anvendes af (A) til at holde træffetid mv.

Da ministeriet traf afgørelsen af 6. juli 1999, var der intet i sagen der tydede på at kontoret ikke kunne anvendes af (A), og ministeriet havde derfor for så vidt ingen grund til at undersøge dette nærmere.

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, er der imidlertid pligt til at foretage partshøring over for en part i sagen hvis parten ikke kan antages at være bekendt med at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder. Det gælder dog kun hvis oplysningerne er til ugunst for parten og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Ministeriet havde indhentet oplysninger fra domprovsten om at der var kontor i kirken. (A) var ikke bekendt med at disse oplysninger indgik i sagen. Oplysningen var til ugunst for (A) og af afgørende betydning for sagens afgørelse. (A) skulle derfor have været partshørt om oplysningen medmindre en af de særlige undtagelsesregler i § 19, stk. 2, kunne finde anvendelse.

Efter § 19, stk. 2, nr. 1, kan partshøring undlades hvis det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag.

Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 153f) at der sigtes til oplysninger der er fremskaffet eller registreret på en særlig betryggende måde som giver oplysningerne et autentisk præg. Som eksempler på oplysninger hvis indhentelse ikke uden videre bør udløse en pligt til partshøring, er i forarbejderne nævnt folkeregisteroplysninger om nationalitet og civilstand, oplysninger fra ministerialbøgerne om de pågældendes fødselsdata og oplysninger fra skattemyndighederne om skattepligtig indkomst (når der foreligger endelig upåklaget ligning). Bestemmelsen tager navnlig sigte på oplysninger som der ikke er rimelig grund til at tro at den pågældende part vil kunne korrigere eller supplere. Der må således foretages en bedømmelse af om parten kan antages at have mulighed for ved tilvejebringelse af yderligere oplysninger at afsvække den pågældende oplysnings betydning for sagens afgørelse.

Efter min opfattelse havde Kirkeministeriet ikke grundlag for at antage at (A) ikke ville kunne korrigere eller supplere den telefonisk tilvejebragte oplysning om at der var et kontor ved den pågældende kirke. Oplysningen havde ikke det særlig autentiske præg som er nødvendigt for at anvende bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1. Jeg mener derfor ikke at partshøring kunne undlades med henvisning til denne bestemmelse (eller de øvrige bestemmelser i § 19, stk. 2).

Jeg anser det for kritisabelt at ministeriet undlod partshøring. Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse. Da (A) efterfølgende og inden ministeriets afgørelse af 7. februar 2000 udtalte sig om kontorets egnethed, foretager jeg mig ikke mere vedrørende dette spørgsmål.

Der er ikke i sagen noget notat om de oplysninger ministeriet modtog fra domprovsten. Efter offentlighedslovens § 6, stk. 1, skal der i afgørelsessager gøres notat om indholdet af oplysninger der modtages mundtligt vedrørende en sags faktiske omstændigheder, og som er af betydning for sagens afgørelse. Det gælder dog ikke hvis oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Oplysningen fra domprovsten fremgik ikke af sagens øvrige dokumenter, og da den var af betydning for afgørelsen, burde ministeriet have gjort notat herom. Jeg anser det for kritisabelt at ministeriet undlod dette. Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Ved afgørelsen af 7. februar 2000 var situationen en anden. Der forelå nu oplysninger der belyste spørgsmålet om hvorvidt (A) kunne benytte kontoret, men ministeriet henviste i afgørelsen alene til fast praksis. Jeg må forstå ministeriets begrundelse således at ministeriet ikke tog konkret stilling til (A)’s mulighed for at anvende kontoret.

Selv om der må være en vis formodning for at et kontor i kirken kan benyttes af præsten, måtte det tages i betragtning om der var forhold som bevirkede at kontoret ikke kunne benyttes af præsten. Herefter, og på baggrund af de nu tilvejebragte oplysninger, burde ministeriet efter min opfattelse have overvejet om den konkrete situation burde sidestilles med en situation hvor der ikke var kontor til rådighed for (A). Ved at undlade dette tilsidesatte ministeriet det pligtmæssige skøn.

Jeg anser det for kritisabelt at ministeriet undlod dette. Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse, men foretager mig herudover ikke mere vedrørende dette spørgsmål, jf. nedenfor.

Ministeriet har i sin udtalelse til mig taget stilling til spørgsmålet. Ministeriet har anført at kontoret er anvendeligt til formålet, og har begrundet dette med at lokalet kan friholdes i (A)’s træffetid, og at (A) i øvrigt kan reservere lokalet.

(A) har anført at kontoret er uegnet da det også bruges af andre, og at (A) bliver forstyrret. Desuden ønsker menighedsrådet ikke at (A) disponerer over lokalet.

En løsning som den af ministeriet foreslåede forudsætter planlægning og fleksibilitet fra både (A)’s og de øvrige brugeres side. Så vidt ses, har en sådan løsning ikke været forsøgt.

Ministeriets afgørelse bygger på vurderinger og afvejninger af om (A)’s behov for at anvende kontoret kan tilgodeses uanset at kontoret også benyttes af andre. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forhold på en anden og bedre måde end ministeriet der beskæftiger sig med det pågældende sagsområde i det daglige.

Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af disse vurderinger og afvejninger. Kun hvis der er tale om ganske særlige omstændigheder, kan jeg kritisere myndighedens afgørelse. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt oplyst eller afgørelsen i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er sagligt begrundet. Under min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet sådanne omstændigheder.

Jeg har herefter ikke grundlag for at kritisere ministeriets afgørelse om kun at yde den lave sats. Det er imidlertid min opfattelse at det ville være rigtigst at en så væsentlig forudsætning som den der er aftalt med Præsteforeningen, bør fremgå af selve aftaleteksten. Jeg henstiller derfor at ministeriet ved en kommende revision af aftalen søger at præcisere aftalens § 2, stk. 1, på dette punkt.

Godtgørelsen blev ydet med virkning fra den 1. juni 1999. Ministeriet har anført at godtgørelsen efter fast praksis ydes fra den førstkommende første i en måned efter ansøgningen.

Det fremgår ikke af aftalen fra hvilket tidspunkt godtgørelse kan ydes. Formuleringen ’kan’ ydes indebærer efter min opfattelse at der normalt skal ansøges om ydelsen.

Det fremgår ikke af ministeriets sagsakter at (A) tidligere har ansøgt om ydelsen. Jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere at godtgørelsen ikke blev ydet med tilbagevirkende kraft.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.”

Godtgørelse til præst uden tjenestebolig. Partshøring. Notatpligt. Skøn. Hjemmel

Det fremgik af sagen at A i brev af 2. maj 1999 til kirkeministeren bad om at få godtgørelse efter reglerne om godtgørelse til præster uden tjenestebolig. A skrev bl.a. følgende

”Undertegnede, (A) vil hermed gøre opmærksom på, at jeg aldrig har fået tildelt boliggodtgørelse, selv om jeg bor i egen bolig. Der er ingen tjenestebolig til min stilling som sognepræst i (X) sogn på Færøerne. Siden min ansættelse 1. februar 1996 har jeg mange gange gjort opmærksom på dette forhold. Første gang mundtligt gennem Præsteforeningen allerede i foråret 1996, skriftligt i februar 1997, og siden igen flere gange mundtligt. Jeg ved, at Præsteforeningen har forelagt problemet i Kirkeministeriet, dog uden at jeg har fået noget positivt svar. Derfor denne skriftlige henvendelse.

Da jeg i efteråret 1995 søgte stillingen som sognepræst i (X) sogn, ( ), var jeg godt klar over, at der ikke var tjenestebolig til rådighed. Dog ville jeg gerne flytte i tjenestebolig, hvis den fandtes. Men jeg regnede naturligvis med, at ordningen med boliggodtgørelse til præster, der ufrivilligt ikke bor i tjenestebolig, som gælder i Den danske Folkekirke, også var gældende for mig. På denne måde oplever jeg, at der bliver gjort forskel på vilkårene for præster, der er ansat i Den Danske Folkekirke. Foruden at jeg har kontor i mit eget hjem, bliver boligen også brugt meget i mit daglige arbejde i det hele taget.

På Færøerne er der en stærk tradition for, at præsteboligen bliver brugt meget uden hensyn til om den er tjenestebolig eller ikke. På Færøerne er der f.eks. tradition for at flere vil giftes hjemme hos præsten, og jeg har haft flere bryllupper med mange bryllupsgæster hjemme i min stue. Desuden er der mange samtaler i forbindelse med dåb, begravelse, sjælesorg, arbejdsmøder osv. der foregår i hjemmet.

Det skal også bemærkes her, at boligforholdene i (Y) by er meget problematiske, og jeg har en meget høj husleje, p.t. 12.700 kr. om måneden; derfor betragter jeg min boligsituation som en urimelig lønforringelse i forhold til mine kollegaer.

Min anmodning er derfor, at jeg får de samme økonomiske vilkår som mine kollegaer og dermed boliggodtgørelse med tilbagevirkende kraft for de 3 ¼ år, jeg har været sognepræst i (X) sogn, og at ordningen med boliggodtgørelse fortsætter i fremtiden.”

Kirkeministeriet bad biskoppen over Færøernes Stift om en udtalelse. Biskoppen anbefalede i brev af 22. juni 1999 at der blev givet en passende boliggodtgørelse.

I brev af 6. juli 1999 til A skrev Kirkeministeriet bl.a. følgende

”Provsten har telefonisk oplyst, at Deres bolig ligger i (Z) sogn, men dog i umiddelbar nærhed af (X) sogn, hvor De er ansat som sognepræst. Det er endvidere oplyst, at der forefindes kontor i (V) kirke.

I anledning heraf skal man meddele, at ministeriet herved med virkning fra den 1. juli 1999 bevilger Dem en godtgørelse efter kapitel 3 i aftale af 24. april 1991 mellem Kirkeministeriet og Den Danske Præsteforening om ydelse af godtgørelse i visse tilfælde til præster, der ikke bor i tjenestebolig. Godtgørelsen udgør pr. 1. april 1999 3.960 kr. årligt. Godtgørelsen afholdes på Færøerne af fællesfonden og reguleres pr. 1. april.”

Domprovsten skrev i brev af 11. januar 2000 til ministeriet at det ikke var korrekt og måtte bero på en misforståelse at han skulle have oplyst at der var kontor i den pågældende kirke i den forstand at kontoret uforstyrret kunne benyttes af A i tjenesten. Han skrev desuden bl.a. følgende

”Det pågældende ’kontor’ med menighedsrådets telefon, telefax, kopimaskine, computer i forbindelse med ministerialbogsregistrering og brandbox til det ene sæt kirkebøger, anvendes af menighedsrådet, klokker, degn, organist og som modtagerum for kirkens to deltids sekretærer, som udfører kirkebogsarbejde for undertegnede (tilmelding til dåb, navngivning, vielse og begravelse).

(A)’s præstetjeneste foregår, som overalt på Færøerne, i boligen. De på Færøerne udbredte hjemmevielser foregår også i præstens hjem.

Jeg har fået oplyst, at boliggodtgørelsens størrelse er afhængig af, om der findes et anvendeligt rum i kirken.”

I brev af 17. januar 2000 skrev A igen til ministeriet og anførte at afgørelsen om den lave godtgørelse var truffet på et forkert grundlag. A henviste til domprovstens brev af 11. januar 2000. A mente at hun var berettiget til den højere godtgørelse på 24.192 kr. pr. år efter aftalens kapitel 2, og at godtgørelsen skulle have tilbagevirkende kraft fra februar 1996.

I brev af 7. februar 2000 til A svarede ministeriet at man efter fast praksis bevilgede godtgørelse efter aftalens kapitel 3 i alle sager hvor der var kontorlokale i kirken. Godtgørelsen blev desuden efter fast praksis bevilget med virkning fra den førstkommende første efter ansøgningen. Tidspunktet blev derfor ændret til 1. juni 1999.

A klagede herefter i brev af 29. maj 2000 til mig. A skrev bl.a. at hun havde klar opbakning fra Den Danske Præsteforening.

Kirkeministeriet har i brev af 6. juli 2000 til mig udtalt at Kirkeministeriet indgik aftalen af 24. april 1991 efter bemyndigelse fra Finansministeriet. Kirkeministeriet udtalte endvidere bl.a. følgende

”Det var en forudsætning for bemyndigelsen fra Finansministeriet, at aftalen mellem Kirkeministeriet og Præsteforeningen fulgte retningslinierne i rammeaftale af 16. oktober 1989 mellem Finansministeriet og tjenestemændenes centralorganisationer om kontorholdsgodtgørelse.

Ifølge § 1 i rammeaftalen af 16. oktober 1989 kan der ikke ydes godtgørelse i de tilfælde, hvor ansættelsesmyndigheden eller andre stiller kontor eller andet tjenstligt lokale til rådighed uden for tjenestemandens bopæl. Finansministeriet accepterede imidlertid, at Kirkeministeriet indgik en aftale, der gav mulighed for ydelse af en vis godtgørelse, uanset at der blev stillet kontor eller andet tjenstligt lokale til rådighed for præsten. Baggrunden herfor var, at det må forventes, at et vist antal personlige samtaler i medfør af præstegerningen henlægges til præstens private bolig, når boligen er beliggende i sognet eller i umiddelbar nærhed af dette.

I forbindelse med indgåelsen af aftalen af 24. april 1991 blev de nærmere retningslinier for ydelse af godtgørelse i henhold til aftalen aftalt mellem Præsteforeningen og ministeriet.

Efter de mellem Præsteforeningen og ministeriet aftalte retningslinier for ydelse af godtgørelse i henhold til aftalen, kan der ikke bevilges godtgørelse efter aftalens kapitel 2 (den store godtgørelse), når der er kontor i kirken eller andet tjenstligt lokale fx i en sognegård, hvor præsten kan holde træffetid. Det er ikke nogen betingelse, at kontoret/lokalet udelukkende er til brug for denne præst. Der er altså ikke noget i vejen for, at kontoret/lokalet også anvendes af andre, og den omstændighed, at præsten foretrækker, at folk kommer på hans/hendes bopæl bevirker ikke, at der kan gives den store godtgørelse.

Den i domprovstens brev af 11. januar 2000 nævnte benyttelse af kontoret i kirken er efter ministeriets opfattelse ikke til hinder for, at kontoret ’friholdes’ til brug for sognepræst (A)’s træffetid, eller at hun reserverer kontoret til afholdelse af møder uden for sin træffetid.

Endvidere bemærkes, at baggrunden for at tillægge sognepræst (A) godtgørelse efter aftalens kapitel 3 (den lille godtgørelse) er, at hendes boligs beliggenhed i nærheden af det sogn (præstegæld), hvor hun er ansat, må antages at medføre, at et vist antal personlige samtaler i medfør af præstegerningen henlægges til hendes private bolig.

Ombudsmanden henviser i sit brev til den anførte i Jens Garde m.fl., Forvaltningsret, Almindelige Emner (1997), s. 221 ff.

Jens Garde behandler det anførte sted spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen ved udstedelse af forvaltningsakter, der i større eller mindre udstrækning kan karakteriseres som skønsmæssige, er berettiget til at begrænse skønnet ved interne regler.

Man skal hertil bemærke, at ministeriet ikke har anvendt ’interne regler’, men har behandlet sagen i overensstemmelse med de retningslinier for udmøntning af aftalen af 24. april 1991, der blev aftalt med den forhandlingsberettigede organisation i forbindelse med aftalens indgåelse. Det bemærkes i denne forbindelse, at sager af denne art hører hjemme i regi af det tjenestemandsretlige system, dvs. forhandlingsret, aftaleret og Tjenestemandsrettens kompetence.”

Jeg modtog herefter et brev af 24. juli 2000 fra formanden for menighedsrådet i X sogn. Han skrev på opfordring af A på vegne af menighedsrådet bl.a. følgende

”Kirkens kontor er menighedsrådets, og dette kontor egner sig ikke som præstens samtaleværelse og arbejdsrum, hvor der kræves ro og uforstyrrethed, således som det også fremgår af domprovst(ens) brev af 11. januar 2000.

Kirkens kontor bliver brugt dagen igennem af menighedsrådets medlemmer, kirkens personale og til kordegneopgaver. Menighedsrådet ønsker ikke denne mulighed begrænset, og derfor kan menighedsrådet hermed bekræfte, at kontoret ikke har været og ikke kan blive stillet til rådighed for pastor (A) i hendes embedsførelse og daglige arbejde.”

I brev af 30. juli 2000 til mig fastholdt A sine synspunkter.

Kirkeministeriet har i brev af 18. august 2000 henholdt sig til ministeriets brev af 6. juli 2000. Ministeriet har desuden anført at den af menighedsrådsformanden nævnte benyttelse af kontoret ikke er til hinder for at kontoret friholdes til brug for A’s træffetid, eller at A reserverer kontoret til afholdelse af møder uden for A’s træffetid.

I brev af 30. august 2000 til mig anførte A bl.a. at der er noget i vejen for at anvende kontoret – nemlig menighedsrådets klare udtalelse om at kontoret ikke kan blive stillet til rådighed. I øvrigt forsøgte A i den allerførste tid efter ansættelsen at bruge kontoret i forbindelse med samtaler, og flere gange blev A forstyrret hvor det var meget uheldigt. Disse forsøg ville derfor under ingen omstændigheder blive gentaget. Der var ikke tale om at A foretrak at folk kom på hendes bopæl. A havde bare ikke andre muligheder.

Ombudsmandens udtalelse

”Kirkeministeriets afgørelse er truffet på grundlag af aftale af 24. april 1991 mellem Kirkeministeriet og Den danske Præsteforening om ydelse af godtgørelse i visse tilfælde til præster der ikke bor i tjenestebolig. Aftalen indeholder bl.a. følgende bestemmelser

’§ 1. Til sognepræster, der bor i egen bolig, og som anvender boligen i deres arbejde, kan ydes en godtgørelse for de derved forårsagede merudgifter. Godtgørelse kan kun ydes, når boligen er beliggende i pastoratet eller i umiddelbar nærhed af dette.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En præst klagede over at hun kun fik den mindste godtgørelse for at udføre arbejde på sin bopæl. Kirkeministeriets afslag på at give en større godtgørelse var begrundet med at der var kontor i kirken.

Ombudsmanden udtalte at Kirkeministeriet burde have partshørt præsten om de indhentede oplysninger om at der var kontor i kirken. Ministeriet burde desuden have taget notat om oplysningerne.

Ministeriet havde endvidere undladt at foretage en konkret vurdering af om præsten kunne benytte kontoret. Ministeriet havde alene henvist til fast praksis.

Ombudsmanden kritiserede ikke selve afgørelsen, men henstillede at ministeriet ved en kommende revision af regelgrundlaget søgte at præcisere bestemmelserne. (J.nr. 2000-1798-811).