Tilbagekaldelse af afgørelse om forlængelse af sygedagpenge. Notatpligt. Partshøring

§ 24 møde d. 27. august 1998.

Har fået afslag på pension. ( ) følger op på sagen.

( ) meddeler, at hun har indkaldt pgl til en samtale d. 14.9.98 og har bedt ham tænke over, hvorvidt han ønsker fleksjob. Hvis ikke stop for DP og overgang til kontanthjælp/aktivering.

§ 24-møde den 26.11.98

Pgl. har været i arbejdsprøvning på (X) Møbler, men det gik ikke godt. Det skønnes ikke muligt at finde egnet arbejdsprøve til pgl. Dagpengeudbetalingen stoppes pr. 30.11.98.

Pgl. har tidligere fået afslag på pension, og der skønnes ikke at være sket nogen ændring i situationen.

Pgl. gives besked om stop af dagpengeudbetalingen og om, at han kan rette henvendelse til kontanthjælpsgruppen på ( )-vej.

’

Nævnet opfatter ( ) situationen således, at kommunen i al fald senest den 27. august 1998 havde konkluderet, at (A) ikke ville kunne revalideres til et job på normale vilkår, men at man ville arbejde hen i mod etablering af et fleksjob.

Det fremgår desuden, at kommunen var indstillet på at forlænge dagpengeperioden, såfremt (A) ønskede et fleksjob.

Nævnet vurderer derfor, at kommunen på tidspunktet for afgørelsen af 19. november 1998 – og også tidligere – har fortolket reglen i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1 således, at visitation til og iværksættelse af arbejdsprøvning med henblik på etablering af et fleksjob ikke udelukker forlængelse af dagpengeretten ud over varighedsbegrænsningen.

Nævnet er af den opfattelse, at dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1 ikke giver hjemmel til forlængelse af dagpengeretten ud over varighedsbegrænsningen i et tilfælde, hvor det er vurderet, at den sygemeldte ikke via revalideringsmæssige tiltag vil blive i stand til at varetage et arbejde på normale vilkår, men at pågældende i stedet skal tilbydes et fleksjob.

Nævnets afgørelse af 29. juni 1999 er udtryk for denne fortolkning af § 22, stk. 1, nr. 1.

Nævnet støtter sin fortolkning på SM D-06-99 og SM D-07-99, hvori Den Sociale Ankestyrelse har præciseret, at den revalidering, der omtales i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, ikke omfatter/kan sidestilles med fleksjob og iværksættelse af foranstaltninger med henblik på fleksjob.

Begrundelsen herfor er blandt andet, at revalideringsmulighederne skal være udtømte, før man kan komme i betragtning til et fleksjob. Endvidere har Ankestyrelsen som begrundelse for denne fortolkning af dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1 fremhævet aktivlovens trinvise opbygning med særskilte kapitler om henholdsvis kontanthjælp/aktivering, revalidering, og fleksjob, jfr. ’Nyt fra Ankestyrelsen’ nr. 1, 1999.

Før indførelsen af fleksjob pr. 1. januar 1998 og socialreformen af 1. juli 1998 fandtes reglerne om beskyttede stillinger – herunder de såkaldte 50/50-ordninger for ikke-pensionister (forgængeren for fleksjob) – i bistandlovens § 91.

Da disse regler var gældende, nåede Ankestyrelsen i en konkret afgørelse, SM D-15-96, frem til, at der kunne ske forlængelse, når en person var fundet berettiget til en beskyttet stilling. Denne SM er nu ophævet.

Der er således tale om, at fleksjob – i modsætning til de såkaldte 50/50-ordninger – ikke sidestilles med revalidering i dagpengelovens forstand.

Nævnet finder på denne baggrund, at kommunen ikke i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1 havde hjemmel til at forlænge dagpengeretten ud over ordinær varighed.

På tidspunktet for kommunens afgørelse om forlængelse af dagpengene udover varighedsbegrænsningen var den nu ophævede SM (D-15-96) imidlertid fortsat gældende, hvorfor der kunne herske tvivl om fortolkningen af dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1 i relation til fleksjob. Retstilstanden blev først afklaret med SM D-06-99 og D-07-99, og der er derfor næppe holdepunkt for at anse kommunens afgørelse for ugyldig.

Spørgsmålet om retmæssigheden af kommunens afgørelse af 27. november 1998 må derfor bero på om afgørelsen af 18. november 1998 har kunnet tilbagekaldes.

Nævnet har herved lagt til grund

at der er tale om en begunstigende forvaltningsakt, som har skabt en forventning hos adressaten,

at der ikke er indtrådt væsentlige ændringer i de til grund liggende retlige og faktiske forhold mellem de 2 afgørelser,

at årsagen til ændringen således udspringer af en ændret vurdering på samme grundlag,

at kommunens oprindelige afgørelse var behæftet med en indholdsmæssig mangel,

at korrektionen fandt sted ca. 1 uge senere og før varighedsbegrænsningen indtraf, således at klager ikke har kunnet indrette sig i tillid til afgørelsen,

at der er tale om en løbende ydelse, hvis udbetaling forudsætter, at lovens betingelser til en hver tid er opfyldt,

at dagpengene kunne og burde have været standset i september 1998 efter beslutningen om, at den pågældende ikke var berettiget til pension, idet revalidering til arbejde på normale vilkår allerede da blev vurderet som usandsynlig.

De 3 førstnævnte argumenter taler for, at kommunen ikke kunne tilbagekalde afgørelsen af 18. november, mens de 4 sidstnævnte hensyn går i modsat retning.

Nævnet har fundet, at hensynet til borgerens forventning om at kunne støtte ret på en ulovlig afgørelse måtte vige for hensynet til en lovmæssig forvaltning. Det er herved også taget i betragtning, at skadevirkningen for den berørte borger er begrænset, idet der påhviler kommunen en pligt til løbende at revidere dagpengesagen, hvorfor afgørelsen af 18. november 1998 ikke kunne bibringe dagpengemodtageren en forventning om en langvarig fortsættelse af dagpengeudbetalingen.”

Ved brev af 3. juli 2000 fik A kopi af nævnets breve af 16. marts og 26. juni 2000 og Holstebro Kommunes brev af 19. april 2000 med anmodning om at fremkomme med eventuelle bemærkninger.

Ved brev af 20. juli 2000 fremkom A med sine bemærkninger. A oplyste i den anledning at han havde fået bevilget en førtidspension.

Ved brev af 28. august 2000 fremkom det sociale nævn med nogle supplerende bemærkninger i anledning af A’s brev af 20. juli 2000. Nævnet skrev bl.a.

”Nævnet finder ikke, at der har været grundlag for at forlænge (A)’s dagpengeret ud over varighedsbegrænsningen efter reglen i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 2, selv om han har ventet på at komme til undersøgelse/behandling på epilepsihospitalet Filadelfia.

Nævnet har i afgørelsen ikke begrundet, hvorfor der ikke kunne ske forlængelse efter § 22, stk. 1, nr. 2.

Dette skyldes, at nævnet først har fået oplysning om henvisningen til epilepsihospitalet i (A)’s klage over nævnets afgørelse. Nævnet har opfattet oplysningen om Filadelfia således, at (A) ikke var henvist på tidspunktet for varighedsbegrænsningens indtræden, men at henvisningen er udstedt efterfølgende.

Af denne grund har nævnet ikke overvejet forlængelse efter § 22, stk. 1, nr. 2.

Det bemærkes dog for en god ordens skyld, at selv om henvisning til Filadelfia havde foreligget ved varighedsbegrænsningens indtræden, ville nævnet fortsat ikke have fundet grundlag for forlængelse af dagpengeretten efter § 22, stk. 1, nr. 2.

Dette skyldes, at der ikke kunne være en sikker forventning om, at eventuel behandling på Filadelfia kunne gøre (A) fuldt arbejdsdygtig på normale vilkår inden for kortere tid, idet han igennem en lang årrække har været i antiepileptisk behandling, og idet beskæftigelsesafklaring havde peget på beskyttet beskæftigelse.

Nævnet har i øvrigt ikke kunnet se, om (A) alene var henvist med henblik på nærmere undersøgelse af epilepsien eller egentlig behandling. Kun i sidstnævnte tilfælde ville det kunne overvejes at forlænge efter § 22, stk. 1, nr. 2.

Der henvises i øvrigt til Ankestyrelsens brev af 17. september 1999 vedrørende dette spørgsmål.

Nævnet har fundet, at såvel beskæftigelsesafklaring som psykologerklæring støttede, at (A) skulle tilbydes fleksjob frem for revalidering med henblik på tilbagevenden til arbejdsmarkedet på normale vilkår.”

Ved brev af 15. september 2000 fremkom A på grundlag af nævnets brev af 28. august 2000 med nogle supplerende bemærkninger.

Ombudsmandens udtalelse

”Den dagældende dagpengelovs (lovbekendtgørelse nr. 632 af 22. juli 1997 med senere ændringer) § 22, stk. 1, nr. 1 og 2 (nu nr. 3) var sålydende

’§ 22. Udbetalingen af dagpenge ophører, når der er udbetalt dagpenge eller løn under sygdom for mere end 52 uger i de 18 forudgående kalendermåneder, medmindre

det anses for overvejende sandsynligt, at revalidering vil blive iværksat,

den sikrede er under eller venter på lægebehandling, som må antages inden for en kortere tid at kunne genskabe arbejdsdygtigheden,

’

Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt stadfæstede den 29. juni 1999 Holstebro Kommunes afgørelse af 27. november 1998 om ikke at forlænge Deres dagpenge ud over varighedsbegrænsningen. Nævnet begrundede bl.a. afgørelsen således

’Der er ved afgørelsen lagt vægt på, at De er fundet berettiget til et fleksjob, idet det på grund af Deres fysiske og psykiske helbredsforhold ikke er realistisk, at De gennem revalidering vil kunne bringes tilbage til et arbejde på normale vilkår.

Det er en betingelse for at forlænge dagpengeperioden efter § 22, stk. 1, nr. 1, at der er udsigt til revalidering med henblik på tilbagevenden til arbejdsmarkedet på normale vilkår. Et fleksjob kan ikke sidestilles med revalidering, da mulighederne for revalidering til beskæftigelse på normale vilkår skal være udtømte, før der kan tilbydes et fleksjob, jfr. aktivlovens § 71.’

Ombudsmanden behandler klager over den offentlige forvaltning og skal bedømme om myndigheder eller personer der er omfattet af hans kompetence, handler i strid med gældende ret – eller på anden måde gør sig skyldig i fejl eller forsømmelser ved udøvelsen af deres opgaver (§ 7, stk. 1, og § 21 i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand). Folketinget hører således ikke under området for min virksomhed.

Ombudsmanden er desuden ’i udøvelsen af sit hverv uafhængig af Folketinget’ (§ 10 i ombudsmandsloven).

Jeg henviser i øvrigt til Ombudsmandsloven med kommentarer af Jon Andersen mfl. På s. 47 står bl.a. følgende

’Hvis en forvaltningsmyndigheds afgørelse har været bedømt af Folketinget, et folketingsudvalg, udenrigspolitisk nævn eller statsrevisorerne må ombudsmanden afvise af behandle en klage over afgørelsen eller ved behandling af klagen uprøvet lægge Folketingets eller det pågældende folketingsorgans bedømmelse til grund

Hvis et lovforslag der er fremsat for Folketinget, giver mulighed for at Folketinget direkte eller indirekte kan tage stilling til et spørgsmål, som er påklaget til ombudsmanden, indstiller ombudsmanden normalt sin behandling af klagen indtil resultatet af Folketingets behandling af det pågældende spørgsmål foreligger. ’

Socialministeren fremsatte den 11. oktober 2000 et lovforslag, L 55, vedrørende ændring af lov om dagpenge ved sygdom eller fødsel. I dette lovforslag foreslog socialministeren at der i § 22, stk. 1, som et nyt nummer efter nr. 1 blev indsat følgende bestemmelse

’2) det anses for nødvendigt at gennemføre arbejdsprøvning eller andre afklarende foranstaltninger med henblik på at klarlægge den sikredes arbejdsevne, således at dagpengeperioden forlænges i op til 2 gange 13 uger,’.

Af bemærkningerne til lovforslaget fremgår bl.a., jf. Folketingstidende 2000-2001, tillæg A, s. 1517ff, følgende

’Efter lovens § 22, stk. 1, nr. 1 forlænges sygedagpengene også, hvis det anses for overvejende sandsynligt, at revalidering vil blive iværksat. Det er imidlertid efter Den Sociale Ankestyrelses langvarige praksis kun muligt for kommunen at anvende denne forlængelsesbestemmelse, hvis der er udsigt til, at revalideringen kan medføre mulighed for arbejdsplacering og tilbagevenden til arbejdsmarkedet på normale vilkår.’

Det pågældende lovforslag blev vedtaget efter forslagets 3. behandling i Folketinget den 7. december 2000 (lov nr. 1305 af 20. december 2000).

Som det fremgår af dette, har spørgsmålet om fortolkning af dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, været inddraget under Folketingets behandling af dette lovforslag.

Jeg lægger derfor den retsopfattelse som fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, til grund ved min behandling af sagen.

Det sociale nævns vurdering hvorefter revalidering der kunne medføre mulighed for arbejdsplacering og tilbagevenden til arbejdsmarkedet på normale vilkår, ikke længere var sandsynlig, kan jeg ikke kritisere.

For så vidt angår Deres klage over at Deres sygedagpenge ikke blev forlænget under henvisning til dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 2, har jeg følgende bemærkninger

Det fremgår af sagen at De først gjorde spørgsmålet om Deres indlæggelse på epilepsihospitalet Filadelfia gældende i forbindelse med Deres klage over det sociale nævns afgørelse.

I brev af 17. september 1999 skrev Ankestyrelsen om dette spørgsmål følgende til Dem

’Efter dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 2 er det en betingelse for at forlænge dagpengeretten, at den sikrede er under eller venter på lægebehandling, som må antages inden for kortere tid at kunne genskabe arbejdsdygtigheden. Efter § 39 i socialministeriets bekendtgørelse nr. 442 af 23. juni 1998 bortses der ved afgørelsen af om dagpengeretten kan forlænges, fra den periode, hvor den sygemeldte venter på behandling på offentlig sygehus.

Det er således en betingelse for at kunne forlænge Deres dagpengeret, at De ved varighedsbegrænsningens indtræden kunne antages at være fuld arbejdsdygtig indenfor kortere tid efter at behandlingen på sygehuset er startet.

Det fremgår af sagen at De ikke kan antages at blive fuld arbejdsdygtig indenfor kortere tid efter indlæggelsen på Filadelfia, ligesom det ikke forventes at revalidering vil blive iværksat, hvorimod det antages at De muligvis kan tilbydes et flexjob.

Det sociale nævns afgørelse ses således ikke på det foreliggende på nogen måde at være i strid med dagpengelovens regler.

’

I brev af 28. august 2000 hvor det sociale nævn fremkom med sine supplerende bemærkninger, anførte nævnet vedrørende dette spørgsmål

’

Nævnet finder ikke, at der har været grundlag for at forlænge (A)’s dagpengeret ud over varighedsbegrænsningen efter reglen i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 2, selv om han har ventet på at komme til undersøgelse/behandling på epilepsihospitalet Filadelfia.

Nævnet har i afgørelsen ikke begrundet, hvorfor der ikke kunne ske forlængelse efter § 22, stk. 1, nr. 2.

Dette skyldes, at nævnet først har fået oplysning om henvisningen til epilepsihospitalet i (A)’s klage over nævnets afgørelse. Nævnet har opfattet oplysningen om Filadelfia således, at (A) ikke var henvist på tidspunktet for varighedsbegrænsningens indtræden, men at henvisningen er udstedt efterfølgende.

Af denne grund har nævnet ikke overvejet forlængelse efter § 22, stk. 1, nr. 2.

Det bemærkes dog for god ordens skyld, at selv om henvisning til Filadelfia havde foreligget ved varighedsbegrænsningens indtræden, ville nævnet fortsat ikke have fundet grundlag for forlængelse af dagpengeretten efter § 22, stk. 1, nr. 2.

Dette skyldes, at der ikke kunne være en sikker forventning om, at eventuel behandling på Filadelfia kunne gøre (A) fuldt arbejdsdygtig på normale vilkår inden for kortere tid, idet han igennem en lang årrække har været i antiepileptisk behandling, og idet beskæftigelsesafklaring havde peget på beskyttet beskæftigelse.

Nævnet har i øvrigt ikke kunnet se, om (A) alene var henvist med henblik på nærmere undersøgelse af epilepsien eller egentlig behandling. Kun i sidstnævnte tilfælde ville det kunne overvejes at forlænge efter § 22, stk. 1, nr. 2.

’

Vurderingen af om det kunne forventes at De kunne blive fuldt arbejdsdygtig som følge af behandling på epilepsihospitalet, beror bl.a. på lægelig fagkundskab.

Ifølge reglerne for ombudsmandens virksomhed kan jeg kun i begrænset omfang tage stilling til vurderinger der helt eller delvis bygger på særlig fagkyndig viden. En kontrol af de lægelige vurderingers rigtighed kræver en fagkundskab som ombudsmanden ikke har.

Myndighederne bygger også i vidt omfang deres afgørelser på vurderinger og afvejninger af en række forskellige hensyn og omstændigheder. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end Holstebro Kommune og det sociale nævn der beskæftiger sig med det pågældende sagsområde i det daglige. Dette understreges af at der her er tale om en vurdering af et fremtidigt forløb, en prognose, vedrørende en eventuel behandlings indvirkning på Deres fremtidige arbejdsdygtighed.

Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af disse vurderinger og afvejninger. Kun hvis der er tale om ganske særlige omstændigheder, kan jeg kritisere myndighedernes afgørelse. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt oplyst, eller hvis afgørelsen i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er sagligt begrundet. Under min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet sådanne omstændigheder. Jeg kan derfor ikke foretage mig mere vedrørende denne del af sagen.

Holstebro Kommunes tilbagekaldelse af afgørelsen af 19. november 1998

Som anført ovenfor meddelte Holstebro Kommune Dem ved brev af 19. november 1998 at det var besluttet at forlænge Deres dagpengeudbetaling ’så længe det anses for sandsynligt at revalidering vil blive iværksat’.

Ved brev af 27. november 1998 meddelte kommunen Dem imidlertid at der den 30. november 1998 indtrådte varighedsbegrænsning. Begrundelsen var at der ikke var fundet grundlag for at forlænge dagpengeudbetalingen.

Det må lægges til grund at De forud for kommunens afgørelse af 19. november 1998 ikke havde tilbageholdt oplysninger af betydning for kommunens vurdering af sagen, ligesom De ikke var fremkommet med oplysninger af vildledende karakter. Det kan derfor ikke bebrejdes Dem at kommunen ikke allerede da var opmærksom på at revalidering ikke (længere) var sandsynlig.

Ombudsmanden har i en tidligere sag som er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1983, s. 221ff*, behandlet spørgsmålet om en myndigheds adgang til at tilbagekalde en afgørelse til ugunst for borgeren. Udtalelsen angik en sag hvor en kommune ønskede at tilbagekalde et bevilget personligt tillæg (varmehjælp i 1 år) til en folkepensionist da kommunen efterfølgende var blevet opmærksom på at den pågældende ikke opfyldte kommunens almindelige regler for tildeling af varmehjælp. Folkepensionisten var fremkommet med alle de oplysninger han var blevet bedt om, og der var således intet at bebrejde ham.

Ombudsmanden udtalte bl.a. følgende i nævnte sag

’Efter disse regler [forvaltningsrettens almindelige regler om tilbagekaldelse af forvaltningsakter] kan en forvaltningsmyndighed ikke tilbagekalde en begunstigende afgørelse, der har beroet på en skønsmæssig vurdering, blot med henvisning til, at afgørelsen er truffet på et urigtigt faktisk grundlag, og at afgørelsen ikke ville være blevet truffet (eller i hvert fald ikke ville have fået samme indhold), hvis man havde været klar over det rette forhold. Baggrunden herfor er, at det påhviler vedkommende forvaltningsmyndighed at drage omsorg for at tilvejebringe de oplysninger, der er fornødne for at træffe afgørelse i foreliggende sager. Hvis det senere viser sig, at de faktiske forudsætninger, hvorpå den trufne afgørelse byggede, var urigtige, men ansøgeren ikke har været skyld i eller i øvrigt har forårsaget myndighedens vildfarelse, må risikoen for det passerede derfor som regel placeres hos det offentlige, medmindre afgørelsen for en efterfølgende vurdering ligefrem må anses for at falde uden for de rammer for skønsudøvelsen, loven sætter, eller væsentlige offentligretlige hensyn kan begrunde tilbagekaldelsen.’

Betingelserne for at en forvaltningsmyndighed kan tilbagekalde en begunstigende forvaltningsakt, er endvidere beskrevet forskellige steder i den juridiske litteratur, bl.a. Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 625ff, Karsten Revsbech, Forvaltningsret, Almindelige emner, 3. udgave, 1997, s. 435ff, Lis Sejr, Sociale myndigheders adgang til at anfægte egne afgørelser, Juristen 1983, s. 197ff og Jon Andersen, Socialforvaltningsretlige spørgsmål, Juristen 1990, s. 316ff.

Adgangen til at tilbagekalde en forvaltningsakt til ugunst for borgeren efter de almindelige retsgrundsætninger beror på en afvejning af interesser hvor hensynet til borgerens berettigede forventninger indgår med betydelig vægt.

Hvis en forvaltningsmyndighed bygger sit ønske om at tilbagekalde en tidligere udstedt begunstigende forvaltningsafgørelse på en i hovedsagen ren omvurdering af faktiske oplysninger som forelå for myndigheden da den traf sin oprindelige afgørelse, er den klare hovedregel at der ikke er adgang til tilbagekaldelse.

Hovedreglen bliver imidlertid fraveget hvis der er tale om et såkaldt løbende retsforhold som for eksempel udbetaling af sygedagpenge da det er vanskeligt ud fra et forventningsprincip at hævde at myndigheden er bundet af den oprindelige vurdering, idet formålet med hjælpen og udformningen af betingelserne for hjælpen i sig selv forudsætter en løbende nyvurdering. Adgangen i disse tilfælde til at tilbagekalde en forvaltningsakt til ugunst for borgeren er således generelt videre end normalt for så vidt tilbagekaldelsen kun har virkning for fremtiden. Det må dog i almindelighed kræves at tilbagekaldelsen sker med et rimeligt varsel.

Holstebro Kommune har i sin udtalelse til mig af 17. april 2000 anført følgende

’( ) Holstebro Kommune havde et ønske om at bruge loven fuldt ud, til gunst for (A), og ville derfor strække sig langt for en løsning, hvorfor Holstebro Kommune den 19.11.1998 med udgangspunkt i sidst nævnte faktum vælger at give mulighed for at dagpengeretten kan forlænges ud over varighedsbegrænsningen, altså med begrundelse om, at revalidering med henblik på tilbagevenden til det ordinære arbejdsmarked er overvejende sandsynligt.

På opfølgningsmødet (§ 24 møde) den 26.11.1998 mellem Holstebro Kommune og pågældendes læge, bliver det dog endnu engang fastslået, at (A)’s lidelse er stationær i dagpengelovens forstand samt at det ikke er muligt at forbedre hans arbejdsevne via revalidering, således at han kan vende tilbage til arbejdsmarkedet på normale vilkår, hverken via uddannelse eller arbejdsprøvning. Holstebro Kommune føler sig herefter nødsaget til at ændre sin afgørelse af 19.11.1998 om forlængelse, da der ikke er lovgivningsmæssigt grundlag for en forlængelse udover varighedsbegrænsningen.

Holstebro Kommune mener ikke i lovens forstand at have tilbagekaldt sin afgørelse af 19.11.1998, men i stedet ændret den ved afgørelse af 27.11.1998, da der ikke (længere) var hjemmel i loven til at fastholde den af 19.11.1998 trufne afgørelse. Holstebro Kommune er af den opfattelse, at man den 19.11.1998 befandt [sig] helt ud ved kanten af dagpengelovens ramme, hvorimod man efter mødet den 26.11.1998 havde bevæget sig uden for rammen, hvorfor en fastholdelse af afgørelsen af 19.11.1998 ville have være[t] i strid med dagpengeloven (ulovlig).’

Det sociale nævn har i sin udtalelse af 26. juni 2000 om dette spørgsmål anført følgende

’Der var ikke indtruffet faktiske eller retlige ændringer mellem de 2 afgørelser.

Nævnet opfatter på baggrund af disse oplysninger situationen således, at kommunen i al fald senest den 27. august 1998 havde konkluderet, at (A) ikke ville kunne revalideres til et job på normale vilkår, men at man ville arbejde hen i mod etablering af et fleksjob.

Det fremgår desuden, at kommunen var indstillet på at forlænge dagpengeperioden, såfremt (A) ønskede et fleksjob.

Nævnet vurderer derfor, at kommunen på tidspunktet for afgørelsen af 19. november 1998 – og også tidligere – har fortolket reglen i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1 således, at visitation til og iværksættelse af arbejdsprøvning med henblik på etablering af et fleksjob ikke udelukker forlængelse af dagpengeretten ud over varighedsbegrænsningen.

Nævnet er af den opfattelse, at dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, ikke giver hjemmel til forlængelse af dagpengeretten ud over varighedsbegrænsningen i et tilfælde hvor det er vurderet, at den sygemeldte ikke via revalideringsmæssige tiltag vil blive i stand til at varetage et arbejde på normale vilkår, men at pågældende i stedet skal tilbydes et fleksjob.

Nævnets afgørelse af 29. juni 1999 er udtryk for denne fortolkning af § 22, stk. 1, nr. 1. Nævnet støtter sin fortolkning på SM D-06-99 og SM D-07-99, hvori Den Sociale Ankestyrelse har præciseret, at den revalidering, der omtales i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, ikke omfatter/kan sidestilles med fleksjob og iværksættelse af foranstaltninger med henblik på fleksjob.

Begrundelsen herfor er blandt andet, at revalideringsmulighederne skal være udtømte, før man kan komme i betragtning til et fleksjob. Endvidere har Ankestyrelsen som begrundelse for denne fortolkning af dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, fremhævet aktivlovens trinvise opbygning med særskilte kapitler om henholdsvis kontakthjælp/aktivering, revalidering, og fleksjob, jfr. ’Nyt fra Ankestyrelsen’ nr. 1, 1999.

Før indførelsen af fleksjob pr. 1. januar 1998 og socialreformen af 1. juli 1998 fandtes reglerne om beskyttede stillinger – herunder de såkaldte 50/50-ordninger for ikke-pensionister (forgængeren for fleksjob) – i bistandslovens § 91.

Da disse regler var gældende, nåede Ankestyrelsen i en konkret afgørelse, SM D-15-96, frem til, at der kunne ske forlængelse, når en person var fundet berettiget til en beskyttet stilling. Denne SM er nu ophævet.

Der er således tale om, at fleksjob – i modsætning til de såkaldte 50/50-ordninger – ikke sidestilles med revalidering i dagpengelovens forstand.

Nævnet finder på denne baggrund, at kommunen ikke i dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, havde hjemmel til at forlænge dagpengeretten ud over ordinær varighed.

På tidspunktet for kommunens afgørelse om forlængelse af dagpengene udover varighedsbegrænsningen var den nu ophævede SM (D-15-96) imidlertid fortsat gældende, hvorfor der kunne herske tvivl om fortolkningen af dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1, i relation til fleksjob. Retstilstanden blev først afklaret med SM D-06-99 og D-07-99, og der er derfor næppe holdepunkt for at anse kommunens afgørelse for ugyldig.

Spørgsmålet om retsmæssigheden af kommunens afgørelse af 27. november 1998 må derfor bero på om afgørelsen af 18. november 1998 har kunnet tilbagekaldes.

Nævnet har herved lagt til grund

at der er tale om en begunstigende forvaltningsakt, som har skabt en forventning hos adressaten,

at der ikke er indtrådt væsentlige ændringer i de til grund liggende retlige og faktiske forhold mellem de 2 afgørelser,

at årsagen til ændringen således udspringer af en ændret vurdering på samme grundlag,

at kommunens oprindelige afgørelse var behæftet med en indholdsmæssig mangel,

at korrektionen fandt sted ca. 1 uge senere og før varighedsbegrænsningen indtraf, således at klager ikke har kunnet indrette sig i tillid til afgørelsen,

at der er tale om en løbende ydelse, hvis udbetaling forudsætter, at lovens betingelser til enhver tid er opfyldt,

at dagpengene kunne og burde have været standset i september 1998 efter beslutningen om, at den pågældende ikke var berettiget til pension, idet revalidering til arbejde på normale vilkår allerede da blev vurderet som usandsynlig.

De 3 førstnævnte argumenter taler for, at kommunen ikke kunne tilbagekalde afgørelsen af 18. november, mens de 4 sidstnævnte hensyn går i modsat retning.

Nævnet har fundet, at hensynet til borgerens forventning om at kunne støtte ret på en ulovlig afgørelse måtte vige for hensyn til en lovmæssig forvaltning. Det er herved også taget i betragtning, at skadevirkningen for den berørte borger er begrænset, idet der påhviler kommunen en pligt til løbende at revidere dagpengesagen, hvorfor afgørelsen af 18. november 1998 ikke kunne bibringe dagpengemodtageren en forventning om en langvarig fortsættelse af dagpengeudbetalingen.’

Såvel kommunen som det sociale nævn har ved afgørelsen af sagen lagt til grund at kommunens afgørelse af 19. november 1998 om forlængelse af sygedagpengene ud over varighedsbegrænsningen var lovlig. Udgangspunktet er som anført ovenfor at myndigheden ikke kan tilbagekalde en sådan tidligere udstedt begunstigende afgørelse på grund af en omvurdering af de faktiske oplysninger.

Imidlertid er udbetaling af sygedagpenge som anført et løbende retsforhold som forudsætter en løbende nyvurdering. Adgangen til at tilbagekalde en sådan afgørelse er generelt videre end normalt for så vidt tilbagekaldelsen kun har virkning for fremtiden. Det må dog i almindelighed kræves at tilbagekaldelsen sker med rimeligt varsel.

Jeg har ikke grundlag for at tilsidesætte myndighedernes vurdering hvorefter De på tidspunktet for kommunens tilbagekaldelse den 27. november 1998 ikke længere opfyldte betingelserne for at modtage sygedagpenge. Jeg har på baggrund af den karakter af løbende retsforhold som udbetaling af sygedagpenge har, heller ikke grundlag for at kritisere tilbagekaldelsen af afgørelsen.

Afgørelsen om forlængelse ud over varighedsbegrænsningen blev truffet ved brev af 19. november 1998. Varighedsbegrænsningen indtrådte den 30. november 1998. I brev af 27. november 1998, som De først kan have modtaget den 28. november 1998, blev afgørelsen tilbagekaldt med virkning fra den 30. november 1998. Efter min opfattelse kan dette ikke betragtes som et rimeligt varsel.

Jeg har derfor i dag henstillet til Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt at genoptage sagen med henblik på at tage stilling til om De blev meddelt et rimeligt varsel ved tilbagekaldelsen af afgørelsen om at De kunne få sygedagpenge ud over varighedsbegrænsningen, og i benægtende fald tage stilling til hvor langt et sådant varsel skal være.

Den Sociale Ankestyrelses manglende realitetsbehandling af Deres sag

For så vidt angår Deres klage over at Den Sociale Ankestyrelse ikke har realitetsbehandlet Deres klage, har jeg ikke iværksat en egentlig ombudsmandsundersøgelse i sagen, jf. ombudsmandslovens § 16, stk. 1. Begrundelsen er at der ikke er udsigt til at jeg kan kritisere resultatet af Ankestyrelsens behandling af sagen. Efter ombudsmandslovens § 16, stk. 1, beslutter ombudsmanden om en sag giver tilstrækkelig grundlag for undersøgelse.

Notatpligt

Reglerne om notatpligt fremgår af offentlighedslovens § 6, stk. 1, der er sålydende

’§ 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.’

Rækkevidden af bestemmelsen er beskrevet flere steder i den juridiske litteratur, bl.a. af John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, s. 153, hvoraf følgende fremgår

’

[Udstrækningen af notatpligten er i første række ikke] afhængig af, om en oplysning efter sit indhold må karakteriseres som faktisk eller ej, men [må] i højere grad bero på, hvilken funktion oplysningen har i myndighedens sagsbehandling. Afgørende for, om en oplysning skal noteres ned, er herefter, om oplysningen er af en sådan karakter, at den bidrager til at supplere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder. Notatpligten vil derfor også kunne omfatte oplysninger, der indeholder en subjektiv præget stillingtagen til et forhold, for så vidt vurderingen er af betydning for den administrative bevisoptagelse. Som eksempel kan nævnes en udtalelse fra en sagkyndig, der har afgivet en videnskabelig/teknisk vurdering af et forhold, som skal indgå i grundlaget for myndighedens afgørelse. ( )’

Det fremgår af sagen, herunder af Holstebro Kommunes journalark, at der i kommunen den 26. november 1998 blev afholdt et såkaldt § 24-møde’. På mødet deltog Deres praktiserende læge.

I afgørelsen af 27. november 1998 står der bl.a. vedrørende dette

’Sagen har været vurderet med Deres læge, og der er ikke fundet grundlag for at forlænge dagpengeudbetalingen.’

Af kommunes udtalelse til mig af 17. april 2000 fremgår bl.a. følgende

’På opfølgningsmødet (§ 24 møde) den 26.11.1998 mellem Holstebro Kommune og pågældendes læge, bliver det dog endnu engang fastslået, at (A)’s lidelse er stationær i dagpengelovens forstand samt at det ikke er muligt at forbedre hans arbejdsevne via revalidering, således at han kan vende tilbage til arbejdsmarkedet på normale vilkår, hverken via uddannelse eller arbejdsprøvning.

Der findes ikke notater, der dokumenterer, at egen læge har været inddraget mellem de to afgørelser, idet det foregik på et såkaldt § 24 møde den 26.11.1998 – et møde hvor Holstebro Kommune og lægen mødes – Det er ikke et møde, hvor der bliver truffet beslutninger, men et møde, hvor der foregår en dialog mellem lægen og Holstebro Kommune. ( ) Det kan som følge heraf konkluderes, at Holstebro Kommune på mødet den 26.11.1998 blev klar over, at den befandt sig udenfor lovens rammer.’

De vurderinger som Deres egen læge foretog og gav udtryk for over for kommunen under det nævnte møde, anses for at være oplysninger om sagens faktiske omstændigheder, jf. det jeg har citeret ovenfor fra Offentlighedsloven med kommentarer. Selv om Deres egen læge således ikke – som det synes at fremgå af kommunens udtalelse om indholdet af mødet – kom med egentlige nye helbredsoplysninger, er også hans eventuelle vurderinger af Deres helbredsforhold oplysninger om sagens faktiske omstændigheder. Da mødet førte til kommunens ændrede vurdering, forekommer det mærkværdigt om der ikke på mødet i en eller anden grad blev tilkendegivet vurderinger mv. som burde noteres ned efter offentlighedslovens § 6, stk. 1. Navnlig i en situation hvor den efter mødet trufne afgørelse ændrede en umiddelbart forinden truffet afgørelse, må det antages at der skal foretages notat efter offentlighedslovens § 6, stk. 1, når kommunen har drøftet sagen med en ekstern fagperson.

Jeg har gjort Holstebro Kommune bekendt med min opfattelse.

Partshøring

Reglerne om hvornår en myndighed har pligt til at partshøre, dvs. give parten lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger inden der træffes afgørelse, findes i forvaltningslovens § 19. Bestemmelsen har følgende ordlyd

’§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelse af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

’

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, har en myndighed således pligt til at partshøre hvis myndigheden i en afgørelsessag er i besiddelse af oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder der er til ugunst for parten, og som er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

Forvaltningsmyndigheden har ansvaret for at oplyse sagen i tilstrækkeligt omfang, og partshøringsreglerne skal bl.a. sikre at parten får lejlighed til at kontrollere beslutningsgrundlaget inden myndigheden træffer afgørelse. Eventuelle fejl eller tvivlsomme punkter i beslutningsgrundlaget kan påpeges af parten, ligesom denne også på anden måde får mulighed for at tilføje sagen sine synspunkter. Partshøringsreglerne skal endvidere tjene til at styrke tilliden til forvaltningen i forbindelse med de berørte borgeres opfattelse af den måde hvorpå myndighederne behandler deres sag.

Holstebro Kommunes partshøring

Holstebro Kommune holdt som nævnt den 26. november 1998 et møde hvor bl.a. Deres praktiserende læge var til stede. Efter kommunens oplysninger blev de foreliggende oplysninger om Deres arbejdsmæssige formåen på mødet ’tydeliggjort’, således at kommunen herefter ikke længere fandt at betingelserne i dagpengeloven om forlængelse af dagpengeperioden var tilstede.

I sin udtalelse til mig af 17. april 2000 skriver kommunen bl.a.

’Der er i perioden mellem den 19.11.1998 og 27.11.1998 ikke foretaget en direkte partshøring af (A), hvilket som nævnt ( ) skyldtes, at der i princippet ikke forelå nye oplysninger som (A) ikke var bekendt med. De foreliggende oplysninger omkring hans arbejdsmæssige formåen, herunder den manglende realistiske mulighed for tilbagevenden til et ordinært job samt den stationære sygdomstilstand var blot blevet yderligere tydeliggjort på mødet den 26.11.1998, ( )’

Som nævnt ovenfor må det lægges til grund at det alene var mødet den 26. november 1998 med Deres læge der dannede grundlag for en ændret vurdering af Deres sygedagpengesag.

Jeg har ovenfor under afsnittet om notatpligt givet udtryk for at det forekommer mærkværdigt om der ikke på mødet den 26. november 1998 mellem kommunen og Deres læge blev tilkendegivet vurderinger mv. som burde noteres ned fordi de var oplysninger om sagens faktiske omstændigheder. Det var jo netop dette møde og tydeliggørelsen af Deres arbejdsmæssige formåen der førte til at kommunen ændrede sin vurdering af Deres ret til sygedagpenge.

Da sådanne oplysninger om sagens faktiske omstændigheder i form af Deres læges vurderinger mv. må formodes at have været af væsentlig betydning for sagens afgørelse og til ugunst for Dem, følger det heraf at kommunen burde have partshørt Dem over disse vurderinger mv. før kommunen traf afgørelse om Deres ret til sygedagpenge.

Jeg har gjort Holstebro Kommune bekendt med min opfattelse.

Det sociale nævns partshøring

Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt skriver i sin udtalelse til mig af 26. juni 2000 vedrørende mit spørgsmål om partshøring bl.a. således

’Nævnet har ved brev af 26. januar 1999 foretaget partshøring i Holstebro Kommunes ankebesvarelse af 18. januar 1999.

Der er ikke foretaget partshøring herudover, ligesom der ikke har været fremsat anmodning om aktindsigt.’

Det sociale nævn har i sin anmodning af 16. marts 2000 til Holstebro Kommune om en udtalelse anført følgende om partshøring

’Nævnet skal bemærke, at nævnet ved sin behandling af sagen ikke har modtaget notater fra kommunen, hvoraf fremgår, at egen læge har været inddraget ved kommunens sidst foretagne vurdering af forlængelsesmulighederne (det vil sige mellem de to afgørelser).

Nævnet har på baggrund af kommunens ankebesvarelse/redegørelse til nævnet opfattet sagen således, at der mellem kommunens to afgørelser vedrørende forlængelse af dagpengeperioden ud over varighedsbegrænsningen alene er foretaget en intern vurdering af forlængelsesmulighederne – det vil sige uden indhentelse af yderligere oplysninger fra egen læge eller deltagelse af egen læge ved opfølgningsmødet den 26. november 1998. Er dette korrekt?’

Til det just anførte skriver Holstebro Kommune i sin udtalelse til mig af 17. april 2000 følgende

’Det er korrekt, at Holstebro Kommune ikke har indhentet yderligere skriftligt lægeligt materiale mellem den 19.11.1998 og 27.11.1998, men som tidligere beskrevet har der været afholdt møde mellem lægen og Holstebro Kommune den 26.11.1998. Med hensyn til om der alene er foretaget en intern vurdering – altså en vurdering af kommunen – kan Holstebro Kommune medgive, at dette er tilfældet ’

I Holstebro Kommunes afgørelse af 27. november 1998 står bl.a. følgende

’Sagen har været vurderet med Deres læge, og der er ikke fundet grundlag for at forlænge dagpengeudbetalingen.’

I kommunens brev af 18. januar 1999 til det sociale nævn står følgende om dette punkt

’Den 26.11.1998 afholdes der § 24-møde og her drøftes hele forløbet mellem GJ, jobkonsulent, dagpengegruppe og lægekonsulent, man konkluderer at revalideringsmulighederne er udtømt og at dagpengene skal stoppe ved varighedsbegrænsningens indtræden den 30.11.1998.’

Under hensyn til det anførte i kommunens brev af 18. januar 1999 til det sociale nævn samt det forhold at kommunen, jf. ovenfor, ikke havde gjort notat om mødet den 26. november 1998 med Deres læge, giver omfanget af nævnets partshøring mig ikke anledning til at udtale kritik. Det havde dog været ønskeligt om nævnet, forinden det traf afgørelse, havde søgt oplysninger hos kommunen om meningen med formuleringen ’sagen har været vurderet med Deres læge’ i kommunens afgørelse af 27. november 1998.

Jeg har gjort Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt bekendt med min opfattelse.

Begrundelse

Forvaltningsloven indeholder følgende bestemmelse om begrundelsen for en myndigheds afgørelser

’§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15.’

En begrundelse skal efter forvaltningslovens § 24 fremtræde som en forklaring på hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1999), s. 420.

Hvis afgørelsen bygger på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Om fornødent skal begrundelsen indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. En begrundelse skal efter forvaltningslovens § 24 endvidere indeholde en henvisning til de retsregler som afgørelsen er truffet efter.

Holstebro Kommunes begrundelse for afgørelsen af 27. november 1998

Holstebro Kommunes afgørelse af 27. november 1998 blev begrundet således

’Efter dagpengelovens § 22 ophører dagpengeudbetalingen, når der ved en måneds udgang i alt er udbetalt dagpenge eller sygeløn for mere en 52 uger i de forudgående 18 kalendermåneder.

For Deres vedkommende indtræder varighedsbegrænsningen

30. november 1998.

Sagen har været vurderet med Deres læge, og der er ikke fundet grundlag for at forlænge dagpengeudbetalingen.

Dagpengeudbetalingen i Sygedagpengegruppen vil derfor ophøre ovennævnte dato, hvis De ikke er raskmeldt forinden.

’

Af kommunens brev af 18. januar 1999 til Det Sociale Nævn for Ringkjøbing Amt fremgår det endvidere

’

Dagpengestoppet begrundes med at pgl. ikke er fuld uarbejdsdygtig i henhold til Dagpengelovens § 5, der er tale om en stationær lidelse, som ikke berettiger til pensionstilkendelse og revalideringsmulighederne er udtømte.

’

I kommunens udtalelse til mig af 17. april 2000 skriver kommunen bl.a.

’

Indledningsvis ønsker Holstebro Kommune at medgive, at det ikke var god sagsbehandling at træffe to modstridende afgørelser med så kort mellemrum.

Samtidig ønsker Holstebro Kommune at henlede opmærksomheden på, at sagen, set i bagklogskabens lys, givetvis burde have været stoppet på et langt tidligere tidspunkt, idet det allerede, da der bliver givet afslag på førtidspension (august 1998), kunne fastslås, at de lægelige behandlingsmuligheder i dagpengelovens forstand var udtømte, og at tilstanden derfor kunne anses for stationær. Endvidere stod det på samme tidspunkt meget klart, at (A) ville have meget svært ved at bestride et job på normale vilkår, hvilket burde have medført et dagpengestop med en begrundelse om, at han var til beskyttet beskæftigelse (fleksjob), og at mulighederne for revalidering til ordinær beskæftigelse derfor var udtømte eller alternativt at han kunne stå til rådighed for arbejdsmarkedet med begrænsninger, hvilket ligeledes ville medføre et dagpengestop med mindre det ansås for overvejende sandsynligt at revalidering eller behandling ville kunne bedre arbejdsevnen, og dermed hans mulighed for at indtræde i ordinær beskæftigelse.

Holstebro Kommune havde et ønske om at bruge loven fuldt ud, til gunst for (A), og ville derfor strække sig langt for en løsning, hvorfor Holstebro Kommune den 19.11.1998 med udgangspunkt i sidst nævnte faktum vælger at give mulighed for at dagpengeretten kan forlænges ud over varighedsbegrænsningen, altså med begrundelse om, at revalidering med henblik på tilbagevenden til det ordinære arbejdsmarked er overvejende sandsynligt.

På opfølgningsmødet (§ 24 møde) den 26.11.1998 mellem Holstebro Kommune og pågældendes læge, bliver det dog endnu engang fastslået, at (A)’s lidelse er stationær i dagpengelovens forstand samt at det ikke er muligt at forbedre hans arbejdsevne via revalidering, således at han kan vende tilbage til arbejdsmarkedet på normale vilkår, hverken via uddannelse eller arbejdsprøvning. Holstebro Kommune føler sig herefter nødsaget til at ændre sin afgørelse af 19.11.1998 om forlængelse, da der ikke er lovgivningsmæssigt grundlag for en forlængelse udover varighedsbegrænsningen. Dagpengene bringes til ophør i medfør af dagpengelovens § 5, da der er tale om en stationær lidelse, der ikke berettiger til førtidspension, og revalideringsmulighederne i forbindelse med tilbagevenden til ordinært arbejde skønnes for udtømte.

’

Som nævnt ovenfor skal en begrundelse for en forvaltningsafgørelse efter forvaltningslovens § 24 fremtræde som en forklaring på, hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold. Dette indholdsmæssige krav gælder selvsagt altid. Imidlertid er det min vurdering at kravet i særdeleshed skal iagttages når afgørelsen ændrer en begunstigende afgørelse truffet blot 8 dage tidligere.

Der burde efter min opfattelse i begrundelsen have været en klar og tydelig forklaring på hvilket grundlag og ud fra hvilke faktiske oplysninger og vurderinger kommunen nu ændrede afgørelsen truffet den 19. november 1998.

Jeg finder ikke at kommunens afgørelse af 27. november 1998 lever op til forvaltningslovens regler om begrundelse. Dette finder jeg, navnlig under hensyn til at kommunen ændrede en afgørelse truffet 8 dage forinden, meget kritisabelt. Jeg har gjort Holstebro Kommune bekendt med min opfattelse.

NOTER: (*) FOB 1983, s. 221.

Tilbagekaldelse af afgørelse om forlængelse af sygedagpenge. Notatpligt. Partshøring

Det fremgår af sagen at A den 23. oktober 1997 blev sygemeldt fra et ansættelsesforhold på en møbelfabrik hvor A var i arbejdsprøvning med henblik på etablering af en såkaldt 50/50-ordning. Sygemeldingen blev af A’s læge begrundet med at A ikke længere kunne klare arbejdet. Den 3. november 1997 modtog kommunen A’s anmodning om dagpenge.

På foranledning af A’s læge blev der indhentet en psykologerklæring til afdækning af om der eventuelt skulle indledes en sag om førtidspension. Sideløbende hermed blev der iværksat en ny arbejdsprøvning i 2 måneder hvorunder A fortsat modtog sygedagpenge.

Efter at kommunen modtog psykologerklæringen, blev der på kommunens foranledning foretaget en neurologisk undersøgelse af A.

Samtidig hermed startede A på kommunens revacenter med henblik på en afklaring af A’s erhvervsmæssige begrænsninger. A var på revacentret i 3 måneder.

Konklusionen på afklaringsperioden var at A ikke ville kunne vende tilbage til arbejdsmarkedet på normale vilkår, men at der nok ville blive tale om et fleksjob.

Den 20. august 1998 fik A meddelt afslag på pension. Denne afgørelse blev senere stadfæstet af Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt.

Da kommunen efter det oplyste fortsat vurderede at revalidering, eventuelt til fleksjob, var overvejende sandsynlig, fortsatte A på sygedagpenge.

Den 19. november 1998 skrev kommunen således til A

”Forlængelse ud over varighedsbegrænsningen

Efter dagpengelovens § 22 indtræder en varighedsbegrænsning, når der ved en måneds udgang i alt er udbetalt dagpenge/sygeløn for mere en 52 uger i de forudgående 18 kalendermåneder.

Dagpengeperioden kan dog forlænges, når det er overvejende sandsynligt, at der vil blive iværksat revalidering, når der efter en lægelig vurdering er sikker forventning om, at den sygemeldte inden for 26 uger kan genoptage erhvervsmæssig beskæftigelse i fuldt omfang, eller der er rejst ansøgning om offentlig pension.

Det er besluttet at forlænge Deres dagpengeudbetaling.

Det vil således også kunne udbetales sygedagpenge til Dem så længe det anses for sandsynlig at revalidering vil blive iværksat.

”

Den 26. november 1998 blev der holdt et såkaldt § 24-møde mellem Holstebro Kommune og A’s praktiserende læge. Fra kommunens side deltog sagsbehandleren, jobkonsulenten, dagpengegruppen og kommunens lægekonsulent.

Den 27. november 1998 skrev Holstebro Kommune atter til A. I brevet stod bl.a.

”Meddelelse om varighedsbegrænsning

Efter dagpengelovens § 22 ophører dagpengeudbetalingen, når der ved en måneds udgang i alt er udbetalt dagpenge eller sygeløn for mere end 52 uger i de forudgående 18 kalendermåneder.

For Deres vedkommende indtræder varighedsbegrænsningen

30. november 1998.

Sagen har været vurderet med Deres læge, og der er ikke fundet grundlag for at forlænge dagpengeudbetalingen.

Dagpengeudbetalingen i Sygedagpengegruppen vil derfor ophøre ovennævnte dato, hvis De ikke er raskmeldt forinden.

”

Forening B klagede på A’s vegne ved brev af 3. december 1998 over kommunens afgørelse til Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt. Foreningen skrev bl.a.

”Er det en korrekt afgørelse, at kommunen pludselig beslutter, at der alligevel ikke kan etableres en arbejdsprøvning og derfor stopper dagpengene, og kan de gøre det med så kort varsel, når de ugen før har truffet den modsatte beslutning om at forlænge dagpengene med henvisning til arbejdsprøvning før placering i fleksjob?”

Under sagens behandling i det sociale nævn indsendte A kopi af en artikel fra Holstebro Dagblad fra den 16. december 1998 om sygedagpenge.

Holstebro Kommune remonstrerede afgørelsen og sendte sagen til det sociale nævn ved brev af 18. januar 1999. Kommunen redegjorde i brevet for sagens forløb og anførte

”Sagen er revurderet i løbet af perioden, der er gået, siden anken er modtaget, hvilket munder ud i at tidligere trufne afgørelse fastholdes.

Dagpengestoppet begrundes med at pgl. ikke er fuld uarbejdsdygtig i henhold til dagpengelovens § 5, der er tale om en stationær lidelse, som ikke berettiger til pensionstilkendelse og revalideringsmulighederne er udtømte.

”

Ved afgørelse dateret 29. juni 1999 stadfæstede det sociale nævn kommunens afgørelse. Nævnet anførte bl.a.

”De er således ikke berettiget til forlængelse af dagpengeperioden ud over varighedsbegrænsningen, som indtrådte den 30. november 1998, på hvilket tidspunkt De havde modtaget sygedagpenge i mere end 52 uger i de forudgående 18 kalendermåneder.

Afgørelsen begrundes med, at revalidering ikke kan anses for overvejende sandsynlig, jfr. dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 1.

Der er ved afgørelsen lagt vægt på, at De er fundet berettiget til et fleksjob, idet det på grund af Deres fysiske og psykiske helbredsforhold ikke er realistisk, at De gennem revalidering vil kunne bringes tilbage til et arbejde på normale vilkår.

Det er en betingelse for at forlænge dagpengeperioden efter § 22, stk. 1, nr. 1, at der er udsigt til revalidering med henblik på tilbagevenden til arbejdsmarkedet på normale vilkår. Et fleksjob kan ikke sidestilles med revalidering, da mulighederne for revalidering til beskæftigelse på normale vilkår skal være udtømte, før der kan tilbydes et fleksjob, jfr. aktivlovens § 71.

Det er således ikke muligt at forlænge dagpengeperioden, indtil kommunen finder et fleksjob til Dem, selv om De umiddelbart er klar til at påtage Dem et sådant.

Det er af samme grund heller ikke muligt at forlænge dagpengeperioden, selv om der er planer om at iværksætte en arbejdsprøvning, når arbejdsprøvningen sker med henblik på etablering af et fleksjob.

Nævnet skal henvise til praksis fra Dagpengeudvalget og Den Sociale Ankestyrelse, offentliggjort i social meddelelse D-6-99 og D-7-99, som vedlægges til Deres orientering.

Nævnet finder det kritisabelt, at Holstebro Kommune den 19. november 1998 traf afgørelse om forlængelse af dagpengeperioden ud over varighedsbegrænsningen, hvorefter man den 27. november 1998 ændrede denne afgørelse, uden at der var sket væsentlige ændringer i sagens faktum eller det retlige grundlag. Nævnet finder, at kommunen burde have ventet med at træffe afgørelse vedrørende forlængelsesspørgsmålet, hvis det var kommunens vurdering, at en endelig stillingtagen til forlængelse forudsatte en mødedrøftelse.

Nævnet finder dog ikke, at dette kan begrunde, at De har krav på forlængelse af dagpengeperioden ud over varighedsbegrænsningen, idet kommunens afslag på at forlænge dagpengeperioden – afgørelsen af 27. november 1998 – er truffet og meddelt Dem, inden varighedsbegrænsningen faktisk er indtrådt.”

A klagede over afgørelsen til Den Sociale Ankestyrelse og anførte bl.a. at han mente der var sket noget nyt i sagen, da han skulle indlægges på epilepsihospitalet Filadelfia den 19. juli 1999. A anførte videre at han regnede med at få det meget bedre.

Den 22. juli 1999 traf Ankestyrelsen afgørelse om ikke at ville behandle A’s sag da den ikke fandtes at have principiel eller generel betydning. Begrundelsen var at afgørelsen beroede på en konkret skønsmæssig vurdering af A’s helbredsforhold og hvorvidt det var overvejende sandsynligt at revalidering ville blive iværksat.

A’s bror anmodede den 26. august 1999 Ankestyrelsen om at genoptage sagens behandling under henvisning til at A var under lægebehandling.

Ved brev af 17. september 1999 skrev Ankestyrelsen til A

”

Efter dagpengelovens § 22, stk. 1, nr. 2, er det en betingelse for at forlænge dagpengeretten, at den sikrede er under eller venter på lægebehandling, som må antages inden for kortere tid at kunne genskabe arbejdsdygtigheden. Efter § 39 i socialministeriets bekendtgørelse nr. 442 af 23. juni 1998 bortses der ved afgørelsen af om dagpengeretten kan forlænges, fra den periode, hvor den sygemeldte venter på behandling på offentligt sygehus.

Det er således en betingelse for at kunne forlænge Deres dagpengeret, at De ved varighedsbegrænsningens indtræden kunne antages at være fuld arbejdsdygtig indenfor kortere tid efter at behandlingen på sygehuset er startet.

Det fremgår af sagen at De ikke kan antages at blive fuld arbejdsdygtig indenfor kortere tid efter indlæggelsen på Filadelfia, ligesom der ikke forventes at revalidering vil blive iværksat, hvorimod det antages at De muligvis kan tilbydes et flexjob.

Det sociale nævns afgørelse ses således ikke på det foreliggende på nogen måde at være i strid med dagpengelovens regler.

Ankestyrelsen finder derfor fortsat at sagen ikke har principiel eller generel betydning, og at afgørelsen er i overensstemmelse [med] de for forlængelse gældende retsregler.

Ankestyrelsen kan derfor fortsat ikke behandle sagen.

”

Ved brev af 7. december 1999 klagede A til mig.

Den 13. marts 2000 anmodede jeg Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt og Holstebro Kommune om en udtalelse i anledning af A’s klage.

I anmodningen henviste jeg til myndighedernes afgørelser og anmodede Holstebro Kommune om at redegøre for de oplysninger der lå til grund for de to afgørelser af 19. og 27. november 1998, herunder for baggrunden for at revalidering ved afgørelsen af 27. november 1998 ikke længere ansås for sandsynlig.

Jeg anmodede endvidere myndighederne om at redegøre for deres overvejelser om hvorvidt kommunens afgørelse af 19. november 1998 lovligt kunne tilbagekaldes.

Endelig anmodede jeg myndighederne om en udtalelse om hvorvidt der under sagens behandling var foretaget partshøring. I den forbindelse anmodede jeg Holstebro Kommune om at oplyse om A forud for afgørelsen den 27. november 1998 var blevet partshørt over indholdet af de vurderinger der ifølge kommunens afgørelse af 27. november 1998 blev foretaget sammen med A’s læge, jf. forvaltningslovens § 19.

Jeg gjorde samtidig myndighederne opmærksom på at jeg i forbindelse med min behandling af sagen ville tage stilling til om myndighedernes afgørelser opfyldte begrundelseskravene i forvaltningslovens § 24.

Ved brev af 16. marts 2000 anmodede det sociale nævn Holstebro Kommune om en udtalelse i anledning af mit brev. Nævnet skrev i den forbindelse

”

Nævnet skal bemærke, at nævnet ved sin behandling af sagen ikke har modtaget notater fra kommunen, hvoraf fremgår, at egen læge har været inddraget ved kommunens sidst foretagne vurdering af forlængelsesmulighederne (det vil sige mellem de to afgørelser).

Nævnet har på baggrund af kommunens ankebesvarelse/redegørelse til nævnet opfattet sagen således, at der mellem kommunens to afgørelser vedrørende forlængelse af dagpengeperioden ud over varighedsbegrænsningen alene er foretaget en intern vurdering af forlængelsesmulighederne – det vil sige uden indhentelse af yderligere oplysninger fra egen læge eller deltagelse af egen læge ved opfølgningsmødet den 26. november 1998. Er dette korrekt?

”

Ved brev af 17. april 2000 fremkom Holstebro Kommune med følgende udtalelse

”

Indledningsvis ønsker Holstebro Kommune at medgive, at det ikke var god sagsbehandling at træffe to modstridende afgørelser med så kort mellemrum.

Samtidig ønsker Holstebro Kommune at henlede opmærksomheden på, at sagen, set i bagklogskabens lys, givetvis burde have været stoppet på et langt tidligere tidspunkt, idet det allerede, da der bliver givet afslag på førtidspension (august 1998), kunne fastslåes, at de lægelige behandlingsmuligheder i dagpengelovens forstand var udtømte, og at tilstanden derfor kunne anses for stationær. Endvidere stod det på samme tidspunkt meget klart, at (A) ville have meget svært ved at bestride et job på normale vilkår, hvilket burde have medført et dagpengestop med en begrundelse om, at han var til beskyttet beskæftigelse (fleksjob), og at mulighederne for revalidering til ordinær beskæftigelse derfor var udtømte eller alternativt at han kunne stå til rådighed for arbejdsmarkedet med begrænsninger, hvilket ligeledes ville medføre et dagpengestop med mindre det ansås for overvejende sandsynligt at revalidering eller behandling ville kunne bedre arbejdsevnen, og dermed hans mulighed for at indtræde i ordinær beskæftigelse.

Holstebro Kommune havde et ønske om at bruge loven fuldt ud, til gunst for (A), og ville derfor strække sig langt for en løsning, hvorfor Holstebro Kommune den 19.11.1998 med udgangspunkt i sidst nævnte faktum vælger at give mulighed for at dagpengeretten kan forlænges ud over varighedsbegrænsningen, altså med begrundelse om, at revalidering med henblik på tilbagevenden til det ordinære arbejdsmarked er overvejende sandsynligt.

På opfølgningsmødet (§ 24 møde) den 26.11.1998 mellem Holstebro Kommune og pågældendes læge, bliver det dog endnu engang fastslået, at (A)’s lidelse er stationær i dagpengelovens forstand samt at det ikke er muligt at forbedre hans arbejdsevne via revalidering, således at han kan vende tilbage til arbejdsmarkedet på normale vilkår, hverken via uddannelse eller arbejdsprøvning. Holstebro Kommune føler sig herefter nødsaget til at ændre sin afgørelse af 19.11.1998 om forlængelse, da der ikke er lovgivningsmæssigt grundlag for en forlængelse udover varighedsbegrænsningen. Dagpengene bringes til ophør i medfør af dagpengelovens § 5, da der er tale om en stationær lidelse, der ikke berettiger til førtidspension, og revalideringsmulighederne i forbindelse med tilbagevenden til ordinært arbejde skønnes for udtømte.

Det er Holstebro Kommune’s vurdering, at pågældende vil kunne profitere af et længerevarende optræningstiltag (aktivering) i henhold [til] bestemmelserne i Lov om aktiv socialpolitik med henblik på at kunne bestride et job på særlige vilkår, hvorfor pågældende opfordres til at søge kontanthjælp.

Holstebro Kommune mener ikke i lovens forstand at have tilbagekaldt sin afgørelse af 19.11.1998, men i stedet ændret den ved afgørelse af 27.11.1998, da der ikke (længere) var hjemmel i loven til at fastholde den af 19.11.1998 trufne afgørelse. Holstebro Kommune er af den opfattelse, at man den 19.11.1998 befandt [sig] helt ud ved kanten af dagpengelovens ramme, hvorimod man efter mødet den 26.11.1998 havde bevæget sig uden for rammen, hvorfor en fastholdelse af afgørelsen af 19.11.1998 ville have været i strid med dagpengeloven (ulovlig).

Der er i perioden mellem den 19.11.1998 og 27.11.1998 ikke foretaget en direkte partshøring af (A), hvilket som nævnt ( ) skyldes, at der i princippet ikke forelå nye oplysninger som (A) ikke var bekendt med. De foreliggende oplysninger omkring hans arbejdsmæssige formåen, herunder den manglende realistiske mulighed for tilbagevenden til et ordinært job samt den stationære sygdomstilstand var blot blevet yderligere tydeliggjort på mødet den 26.11.1998, hvorfor en fastholdelse af afgørelsen af 19.11.1998 ville være i modstrid med dagpengeloven.

Der findes ikke notater, der dokumenterer, at egen læge har været inddraget mellem de to afgørelser, idet det foregik på et såkaldt § 24 møde den 26.11.1998 – et møde hvor Holstebro Kommune og lægen mødes – Det er ikke et møde, hvor der bliver truffet beslutninger, men et møde, hvor der foregår en dialog mellem lægen og Holstebro Kommune. Det er Holstebro Kommunes opfattelse, at skønnet omkring, hvorvidt der kan foretages en forlængelse, skal foretages af Holstebro Kommune på baggrund af de foreliggende oplysninger, herunder eksempelvis § 24 mødet, og ikke som en fælles beslutning mellem lægen og Holstebro Kommune. Det kan som følge heraf konkluderes, at Holstebro Kommune på mødet den 26.11.1998 blev klar over, at den befandt sig udenfor lovens rammer.

Det er korrekt, at Holstebro Kommune ikke har indhentet yderligere skriftligt lægeligt materiale mellem den 19.11.1998 og 27.11.1998, men som tidligere beskrevet har der været afholdt møde mellem lægen og Holstebro Kommune den 26.11.1998. Med hensyn til om der alene er foretaget en intern vurdering – altså en vurdering af kommunen – kan Holstebro Kommune medgive, at dette er tilfældet.

”

Ved brev af 26. juni 2000 fremkom Det Sociale Nævn i Ringkjøbing Amt med en udtalelse til mig. Nævnet skrev

”

Nævnet har ved brev af 26. januar 1999 foretaget partshøring i Holstebro Kommunes ankebesvarelse af 18. januar 1999.

Der er ikke foretaget partshøring herudover, ligesom der ikke har været fremsat anmodning om aktindsigt.

Nævnet stadfæstede ved sin afgørelse af 29. juni 1999 Holstebro Kommunes afgørelse af 27. november 1998, hvorefter (A) ikke var berettiget til forlængelse af dagpengeudbetalingen ved varighedsbegrænsningens indtræden den 30. november 1998.

Begrundelsen herfor var, at det ikke kunne anses overvejende sandsynlig, at revalidering ville blive iværksat.

(A) var derimod af kommunen fundet berettiget til fleksjob, som man dog ikke umiddelbart kunne etablere.

Der var ikke indtruffet faktiske eller retlige ændringer mellem de 2 [kommunale] afgørelser.

Følgende fremgår af den kommunale dagpengesektions journalark, side 1

’Sagsbehandler ( ) deltaget d.d. i lægemødet. Hun opridser hidtidig sagsforløb vedr. arbejdsprøvning, og foreslår at der arbejdes henimod placering i 50/50 ordning.

11.11.97

( ) meddeler, at hun forsøger at få tvillingeparret placeret i arbejdsprøvning på ny i tidligere virksomhed og anmoder om at dette sker på DP i en to måneders periode foreløbig.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En mand klagede over kommunens og det sociale nævns afgørelser om at tilbagekalde en afgørelse om at forlænge udbetalingen af sygedagpenge.

Ombudsmanden kunne ikke tilsidesætte myndighedernes vurdering hvorefter betingelserne for at modtage sygedagpenge ikke længere var opfyldt, og ombudsmanden kunne heller ikke kritisere tilbagekaldelsen af afgørelsen.

Ombudsmanden henstillede imidlertid til nævnet at genoptage sagen med henblik på at tage stilling til om tilbagekaldelsen var sket med et rimeligt varsel, og i benægtende fald tage stilling til hvor langt et varsel skulle være.

Ombudsmanden udtalte at kommunen burde have taget notat om indholdet af et møde med mandens læge.

Ombudsmanden udtalte endvidere at kommunen burde have partshørt manden om indholdet af mødet med lægen inden kommunen traf sin afgørelse.

Endelig kritiserede ombudsmanden kommunens begrundelse der ikke opfyldte begrundelseskravet i forvaltningslovens § 24. (J.nr. 1999-3630-025).