Afslag på adgang til arkiv

§ 19, stk. 2, indeholder visse undtagelser fra partshøringspligten. Der er således efter § 19, stk. 2, nr. 1, ikke pligt til partshøring såfremt det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag.

I (A)’s sag foretog Rigsarkivet ikke partshøring over Justitsministeriets udtalelse af 5. august 1998 til Rigsarkivet. I udtalelsen gav Justitsministeriet blandt andet delvis afslag på samtykke til arkivadgang til ministeriets 5. kontor, j.nr. ( ), og 6. kontor, j.nr. ( ). Ministeriet anførte i udtalelsen at det manglende samtykke var begrundet i at materialet indeholdt oplysninger om flere formodede nulevende enkeltpersoners private forhold.

Det var på baggrund af denne udtalelse at Rigsarkivet i afgørelsen af 9. september 1998 gav (A) delvis afslag på arkivadgang til det nævnte materiale. I afgørelsen anførte Rigsarkivet at Justitsministeriet havde henvist til at materialet indeholdt oplysninger om flere nulevende enkeltpersoners private forhold. Dette er ikke en korrekt gengivelse af Justitsministeriets udtalelse. Justitsministeriet havde anført at materialet indeholdt oplysninger om flere formodede nulevende enkeltpersoners private forhold. Da Rigsarkivet samtidig med afgørelsen sendte (A) en genpart af Justitsministeriets udtalelse af 5. august 1998, foretager jeg mig imidlertid ikke videre vedrørende dette forhold.

Af udtalelsen af 6. august 1999 fra Rigsarkivet fremgår det at Rigsarkivet efter praksis ikke foretager partshøring over udtalelser fra ressortmyndighederne. Rigsarkivet bemærker at arkivet ikke kan træffe en afgørelse der går imod ressortmyndighedens nægtelse af at give samtykke, men kun eventuelt vil kunne anmode ressortmyndigheden om at genoverveje sin afgørelse. Rigsarkivet bemærker endvidere i udtalelsen at Rigsarkivet foretager en vurdering af begrundelsen for at en ressortmyndighed eventuelt giver afslag på samtykke til arkivadgang. Under den forudsætning at sagen er tilfredsstillende oplyst, finder Rigsarkivet at partshøring over en ressortmyndigheds udtalelse vil kunne undlades efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, nr. 2.

Rigsarkivet finder det mere hensigtsmæssigt at følge Rigsarkivets interne instruks’ afsnit IX der har følgende indhold

’IX

Udformning af afslag

Afslag skal være fyldestgørende begrundet efter forvaltningslovens bestemmelser herom.

Hvis Rigsarkivaren eller den, han bemyndiger hertil, selv træffer afgørelsen, skal begrundelsen anføre de stadig gældende fortrolighedshensyn, som har været udslagsgivende, vel at mærke uden at der – blot antydningsvist – videregives fortrolige oplysninger.

Hvis afleverende myndighed har afslået samtykke, resumeres begrundelsen herfra, og brevet fra afleverende myndighed vedlægges.

Efter forvaltningslovens bestemmelse skal der i afslaget oplyses om klagemulighed. Efter arkivlovens bestemmelse er dette ressortmyndigheden. Har der skullet høres om samtykke, vil klager skulle stiles til det ministerium, hvorunder den myndighed hører, som har afslået. Hvis rigsarkivaren eller den, han har bemyndiget hertil, har givet afslag vil klager tilsvarende skulle stiles til det ministerium, hvorunder den myndighed hører, som i givet fald kunne være hørt.

Afslag givet af enhedschefer under delegation i medfør af A.I, ankes i første omgang til rigsarkivaren.”

Forvaltningsmyndigheden har ansvaret for at sagen oplyses i et tilstrækkeligt omfang, og partshøringsreglerne skal blandt andet sikre at parten får tilstrækkelig lejlighed til at kontrollere beslutningsgrundlaget inden afgørelse træffes. Eventuelle fejl i beslutningsgrundlaget kan påpeges af parten ligesom denne også på anden måde får mulighed for at tilføje sagen sine synspunkter. Partshøringsreglerne skal endvidere tjene til at styrke tilliden til forvaltningen i forbindelse med de berørte borgeres opfattelse af den måde hvorpå myndighederne behandler deres sag.

Jeg bemærker først at Rigsarkivet – efter eventuel indhentet udtalelse fra vedkommende ressortmyndighed – som 1. instans træffer afgørelse efter arkivlovens § 24 om arkivadgang. Rigsarkivets afgørelse kan påklages til vedkommende ressortmyndighed, jf. arkivlovens § 33. Der er således som udgangspunkt tale om et toinstanssystem.

Rigsarkivet kan ikke træffe en afgørelse i strid med ressortmyndighedens eventuelle nægtelse af at afgive samtykke til arkivadgang. Rigsarkivet foretager dog en vurdering af begrundelsen for ressortmyndighedens nægtelse, og Rigsarkivet kan på denne baggrund anmode ressortmyndigheden om at genoverveje sin nægtelse af samtykke.

Såfremt der er tale om oplysninger der er omfattet af reglen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, skal Rigsarkivet derfor sende oplysningerne til partshøring inden Rigsarkivet som 1. instans træffer afgørelse i sagen.

Udtalelsen af 5. august 1998 fra Justitsministeriet indeholdt faktiske oplysninger der var til ugunst for (A) (oplysningen om at materialet indeholdt oplysninger om formodede nulevende enkeltpersoners private forhold). Jeg må forstå at oplysningerne blev tillagt betydning for det manglende samtykke. Om oplysningen var udslagsgivende (og dermed i hvert fald væsentlig), kan vel give anledning til tvivl. Jeg er imidlertid mest tilbøjelig til at antage at der forelå en partshøringsforpligtelse efter forvaltningslovens § 19, stk. 1.

For så vidt Rigsarkivet har henvist til undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, bemærker jeg følgende

Forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, omhandler primært oplysninger med autentisk præg, eksempelvis oplysninger om fødselsdata og folkeregisteroplysninger. Der er tale om oplysninger hvor der ikke er rimelig grund til at tro at borgeren kan korrigere eller supplere de oplysninger der er tilvejebragt, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1998, s. 387. Der må også tages hensyn til om borgeren eventuelt ved tilvejebringelse af yderligere oplysninger vil kunne afsvække eller ændre den pågældende oplysnings betydning for sagens afgørelse, jf. Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret – Sagsbehandling, 4. udgave, s. 171 og 172.

Jeg er ikke enig med Rigsarkivet i at bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, kunne bringes i anvendelse i denne sag.

Rigsarkivet burde således have partshørt (A) over Justitsministeriets udtalelse af 5. august 1998 forinden Rigsarkivet traf afgørelse i sagen. Dette gælder uanset at Rigsarkivet ikke efter arkivlovens § 24 umiddelbart kunne meddele arkivadgang.

Jeg har samtidig hermed gjort Rigsarkivet bekendt med min opfattelse.

Rigsarkivet har i udtalelsen af 6. august 1999 anført at det ikke indgår som et led i Rigsarkivets praksis at foretage partshøring i tilfælde hvor samtykke til arkivadgang ikke er meddelt af ressortmyndigheden, og at en eventuel foreliggende partshøringsforpligtelse kan undlades at blive foretaget med henvisning til undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1.

Denne retsopfattelse er jeg ikke enig i. Partshøringsforpligtelsen skal vurderes i hvert enkelt tilfælde. Det samme gælder spørgsmålet om hvorvidt undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1, kan finde anvendelse (dette vil i øvrigt typisk kun være tilfældet i sjældne tilfælde).

Jeg har samtidig hermed henstillet til Rigsarkivet at ændre arkivets praksis således at der i overensstemmelse med reglen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, foretages partshøringer over udtalelser indhentet fra ressortmyndigheder. Jeg har endvidere henstillet til Rigsarkivet at bringe Rigsarkivets interne instruks i overensstemmelse hermed. Jeg har bedt Rigsarkivet om at underrette mig om hvad der sker i anledning af mine henstillinger.”

Rigsarkivet oplyste den 11. februar 2000 at Rigsarkivet havde ændret bestemmelserne i den interne instruks i overensstemmelse med min henstilling. Rigsarkivet vedlagde en kopi af instruksen.

Jeg meddelte Rigsarkivet at jeg tog det oplyste til efterretning.

§ 24. Rigsarkivaren eller den, rigsarkivaren bemyndiger hertil, kan i konkrete tilfælde meddele tilladelse til benyttelse af dokumenter, arkivenheder eller grupper af arkivenheder inden udløbet af tilgængelighedsfristen, jf. dog stk. 2, 3 og 6.

Stk. 2. Det er en betingelse for at meddele tilladelse efter stk. 1, at vedkommende ressortmyndighed har givet sit samtykke hertil, når

den afleverende myndighed har fastsat en længere tilgængelighedsfrist efter § 21,

en arkivenhed indeholder materiale af den karakter, der er nævnt i § 22, stk. 1, nr.2-5, eller

et dokument eller en arkivenhed er yngre end 30 år.

Stk. 3. Tilladelse efter stk. 1 kræver endvidere samtykke fra Registertilsynet, hvis arkivenheden indeholder materiale af den karakter, der er nævnt i § 22, stk. 1, nr. 2.

Stk. 4. Er en ansøgning om benyttelse af ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier ikke imødekommet eller afslået inden 15 dage efter, at den er modtaget i Statens Arkiver, skal Statens Arkiver underrette ansøgeren om grunden hertil.

Stk. 5. De myndigheder, der er nævnt i stk. 2, afgør så vidt muligt inden 30 dage efter, at spørgsmål om samtykke til imødekommelse af en ansøgning om arkivadgang er forelagt den pågældende myndighed fra Statens Arkiver, om samtykke kan meddeles. Foreligger en afgørelse ikke inden 30 dage, skal myndigheden underrette Statens Arkiver om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse forventes at foreligge. Statens Arkiver underretter herefter ansøgeren herom.

Stk. 6. Kulturministeren fastsætter nærmere regler om tilgængelighed og om vilkår for brugen af de oplysninger, der gives adgang til.

...

§ 33. Rigsarkivarens afgørelser om tilgængelighed efter § 24 kan påklages til vedkommende ressortmyndighed.

Stk. 2. Kulturministeren kan fastsætte regler om, at de afgørelser, rigsarkivaren træffer efter regler udstedt i medfør af bestemmelserne i kapitel 3 og 4, ikke kan indbringes for Kulturministeren.’

Forvaltningslovens § 19, stk. 1 og 2, nr. 1, har følgende indhold

’ § 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Dette gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

’

Rigsarkivets sagsbehandling

Efter forvaltningslovens § 19, stk. 1, skal der foretages partshøring såfremt myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som parten ikke kan antages at være bekendt med. Dette gælder dog kun hvis der er tale om oplysninger af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og oplysningerne er til ugunst for den pågældende part.

Afslag på adgang til arkiv

A klagede over at Justitsministeriet havde stadfæstet Rigsarkivets afgørelse om arkivadgang i tre af ministeriets sager. Rigsarkivet havde givet tilladelse til arkivadgang i den ene sag mens Rigsarkivet i de to andre sager – med undtagelse af adgang til avisudklip i den ene sag – havde givet afslag i overensstemmelse med en fra Justitsministeriet indhentet udtalelse om samtykke efter arkivlovens § 24, stk. 2.

Det fremgik af sagen at Rigsarkivet, før arkivet traf sin afgørelse, havde sendt A’s ansøgning til Justitsministeriet med forespørgsel om hvorvidt ministeriet kunne give samtykke til at A kunne benytte det ønskede materiale.

Justitsministeriet indhentede en udtalelse fra Politiets Efterretningstjeneste der om de to sidste sager skrev følgende

"Da materialet indeholder oplysninger om flere formodede nulevende enkeltpersoners private forhold, skal Politiets Efterretningstjeneste fortsat udtale sig imod meddelelse af aktindsigt heri."

Justitsministeriet partshørte A om udtalelsen fra Politiets Efterretningstjeneste, og ministeriet meddelte herefter samtykke til at A kunne få arkivadgang i den ene sag mens Justitsministeriet over for Rigsarkivet afviste at give samtykke til arkivadgang i de to andre sager med undtagelse af avisudklip i den ene af disse sager. Justitsministeriet begrundede sit delvise afslag på at meddele samtykke med at materialet i de to sager indeholdt oplysninger om flere formodede nulevende enkeltpersoners private forhold.

Rigsarkivet traf herefter afgørelse som anført ovenfor. Rigsarkivet vedlagde en genpart af Justitsministeriets udtalelse og vejledte om at Rigsarkivets afgørelse kunne påklages til Justitsministeriet.

I brev af 30. september 1998 i anledning af A’s klage til Justitsministeriet anførte ministeriet blandt andet følgende til A

"...

Ved telefaxskrivelse af 17. september 1998 til Justitsministeriet har De klaget over Rigsarkivets afgørelse. De har bl.a. anmodet ministeriet om at undersøge, om der er personer i de omhandlede sager, der fortsat er i live. De har endvidere anført, at det er vigtigt, at Justitsministeriets kilder kan bruges til at belyse ’pasaffæren’.

I den anledning skal Justitsministeriet herved meddele, at ministeriet fortsat ikke finder grundlag for at meddele samtykke til arkivadgang i de pågældende sager. Justitsministeriet kan i den forbindelse henholde sig til sin skrivelse af 5. august 1998 til Rigsarkivet, der vedlægges i kopi.

Det tilføjes, at Justitsministeriet ikke finder anledning til at foretage en omfattende undersøgelse af, om der er personer i de omhandlede sager, der fortsat er i live."

Justitsministeriet anførte i en udtalelse i anledning af klagen til mig blandt andet følgende

"Justitsministeriet kan henholde sig til sine afgørelser af 5. august og 30. september 1998.

Justitsministeriet finder dog anledning til mere generelt at bemærke, at ministeriet i sager, hvor der er tale om at indhente udtalelser fra Politiets Efterretningstjeneste, er tilbageholdende med at tilsidesætte et af efterretningstjenesten udøvet skøn med hensyn til eventuelle beskyttelsesinteresser.”

Jeg bad i brev af 7. juli 1999 Rigsarkivet om en supplerende udtalelse om den praksis som Rigsarkivet følger med hensyn til at foretage partshøring efter forvaltningslovens § 19 i sager hvor der indhentes udtalelse fra en ressortmyndighed. Jeg bad endvidere om en udtalelse om årsagen til at der i denne sag ikke blev foretaget partshøring af A. Jeg bad Rigsarkivet om at sende udtalelsen gennem Justitsministeriet som jeg ligeledes bad om en udtalelse.

Rigsarkivet anførte i en udtalelse af 6. august 1999 følgende

”Folketingets Ombudsmand har den 7. juli anmodet Rigsarkivet om en udtalelse om den praksis, som Rigsarkivet følger med hensyn til at foretage partshøring efter forvaltningslovens § 19 i sager, hvor der indhentes udtalelse fra en ressortmyndighed, samt om årsagen til, at der i den foreliggende sag ikke blev foretaget partshøring af A.

I den anledning skal Rigsarkivet oplyse, at det ikke indgår som et led i Statens Arkivers praksis at foretage partshøring i tilfælde, hvor samtykke til en dispensation fra tilgængelighedsfrister ikke er meddelt af ressortmyndigheden.

Det bemærkes, at Statens Arkiver ikke på grundlag af en fornyet udtalelse fra den pågældende ansøger vil kunne træffe anden afgørelse end ressortmyndigheden, men – i tilfælde, hvor en udtalelse ville give anledning hertil – kun vil kunne anmode den pågældende ressortmyndighed om at genoverveje sin afgørelse.

Yderligere bemærkes følgende

Arkivlovens § 24, stk. 1-2, lyder

’ § 24. Rigsarkivaren, eller den rigsarkivaren bemyndiger dertil, kan i konkrete tilfælde meddele tilladelse til benyttelse af en arkivenhed eller grupper af arkivenheder inden udløbet af tilgængelighedsfristen, jf. dog stk. 2-3 samt stk. 6.

Stk. 2. Det er en betingelse for at meddele tilladelse efter stk. 1, at vedkommende ressortmyndighed har givet sit samtykke dertil, når,

den afleverende myndighed har fastsat en længere tilgængelighedsfrist efter § 21,

en arkivenhed indeholder materiale af den art, der er nævnt i § 22, stk. 1, nr. 2-5, eller

en arkivenhed er afleveret til Statens Arkiver, inden den er 30 år gammel.’

I forbindelse med behandlingen af dispensationsansøgninger vurderes dels karakteren af de oplysninger, der ønskes indsigt i, dels formålet med benyttelsen af oplysningerne. Afgørelsen baserer sig på et skøn over, hvorvidt de betingelser, der måtte være knyttet til dispensation og som fastsættes ud fra karakteren af de oplysninger, der ønskes adgang til, kan overholdes under hensyn til formålet med benyttelsen.

De afgørelser, rigsarkivaren træffer i forbindelse med dispensationer fra tilgængelighedsfristen, kan indbringes for vedkommende ressortmyndighed, det vil sige den myndighed, der på tidspunktet for ansøgningen har ansvaret for sager af den karakter, som ansøgningen vedrører. For så vidt rigsarkivaren skulle give en ansøger afslag i tilfælde som nævnt i arkivlovens § 24, stk. 2, uden forudgående høring af ressortmyndigheden, vil denne afgørelse kunne indbringes for ressortmyndigheden, jf. arkivlovens § 33, stk. 1. I tilfælde, hvor afslag er givet, fordi ressortmyndigheden ikke har fundet at kunne give samtykke til dispensationsansøgningen, vil klagebehandlingen have karakter af en remonstrationsordning.

Det bemærkes, at rigsarkivaren i 1997 har udstedt en instruks for behandling af ansøgninger om adgang til ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier i Statens Arkiver (vedlagt).

Bl.a. fremgår det her, at det efter Statens Arkivers vurdering fornødne afgørelsesgrundlag skal være tilvejebragt, før en ressortmyndighed anmodes om samtykke til en dispensation, samt at der allerede derved, at der søges indhentet samtykke fra ressortmyndigheden, foreligger en anbefaling fra Statens Arkiver af, at ansøgningen imødekommes, som hovedregel på visse vilkår (instruksens afsnit VI og VIII). Ligeledes fremgår, at Statens Arkiver i tilfælde, hvor en ressortmyndighed ikke finder at kunne give samtykke til en dispensation, foretager en vurdering af begrundelsen herfor.

Under den forudsætning, at sagens omstændigheder – karakteren af de oplysninger, der søges adgang til, og formålet med benyttelsen samt de vilkår, der måtte knytte sig til en dispensation – er tilfredsstillende oplyst, har Statens Arkiver ikke fundet det påkrævet at forelægge ressortmyndighedernes afslag på samtykke til en dispensation til udtalelse for ansøgeren, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1, men vil derimod finde, at partshøring vil kunne undlades efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1.

Som indledningsvis anført vil Statens Arkiver ikke på grundlag af en fornyet udtalelse fra den pågældende ansøger kunne træffe anden afgørelse end ressortmyndigheden, men – i tilfælde, hvor en udtalelse ville give anledning hertil – kun kunne anmode den pågældende ressortmyndighed om at genoverveje sin afgørelse.

Det er Statens Arkivers vurdering, at en sådan praksis vil være mindre hensigtsmæssig end den, der fremgår af den ovennævnte instruks’ afsnit IX. pkt. 6, nemlig at ansøgeren henvises til direkte at påklage eller remonstrere ressortmyndighedens afgørelse.

For så vidt angår årsagen til, at der i den konkrete sag ikke blev foretaget partshøring af A, henvises til den ovennævnte beskrivelse af Statens Arkivers praksis.”

Justitsministeriet anførte i en udtalelse af 23. september 1999 blandt andet følgende

”I det omfang Justitsministeriet indhenter en udtalelse fra en anden myndighed til brug for vurderingen af arkivmaterialets karakter, vil den indhentede udtalelse efter reglerne om partshøring blive tilsendt ansøgeren med henblik på, at denne kan fremkomme med sine eventuelle bemærkninger, inden ministeriet afgiver sin udtalelse til Rigsarkivet. I relation til den konkrete sag anmodede Justitsministeriet således ved brev af 2. juli 1998 (A) om bemærkninger til en udtalelse, som ministeriet havde indhentet fra Rigspolitichefen.

Justitsministeriet finder ikke at burde udtale sig om Rigsarkivets sagsbehandling i forbindelse med afgørelsen af, om der i konkrete sager kan meddeles tilladelse i medfør af arkivlovens § 24, stk. 1.”

Ombudsmandens udtalelse

”Retsgrundlaget

Lov nr. 337 af 14. maj 1992 om offentlige arkiver mv. (arkivloven) §§ 22, 24 og 33 har følgende indhold

’ § 22. Tilgængelighedsfristen er 80 år for arkivenheder eller grupper af arkivenheder, der

indeholder oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,

1) vedrører registre, der er omfattet af lov om offentlige myndigheders registre,

2) omfatter sager inden for strafferetsplejen,

3) omfatter myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres, eller

4) omfatter materiale, der tilvejebringes som grundlag for Danmarks Statistiks udarbejdelse af offentlig statistik.

Stk. 2. Den afleverende myndighed kan, hvor forholdene taler herfor, efter drøftelse med det modtagende arkiv fastsætte en kortere eller længere tilgængelighedsfrist for arkivenheder, der er omfattet af stk. 1.

...

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist og forfatter ansøgte om adgang til ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier i Rigsarkivet. Rigsarkivet indhentede en udtalelse fra den afleverende myndighed, Justitsministeriet, om samtykke efter arkivlovens § 24, stk. 2, og traf herefter afgørelse om arkivadgang i overensstemmelse med det af ministeriet delvist meddelte samtykke.

Ombudsmanden var ikke enig med Rigsarkivet i at oplysningerne i Justitsministeriets udtalelse var omfattet af undtagelsesbestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 1 – hvorefter partshøring kan undlades i forbindelse med oplysninger med autentisk præg - og ombudsmanden kritiserede Rigsarkivet for ikke at have partshørt journalisten om Justitsministeriets udtalelse inden Rigsarkivet traf afgørelse i sagen.

Ombudsmanden henstillede til Rigsarkivet at ændre praksis vedrørende partshøring og at bringe den interne instruks i overensstemmelse hermed. (J.nr. 1998-2920-750).