EF/EØS-opholdsbevis til EU-statsborger med varig uarbejdsdygtighed. Arbejdskraftens frie bevægelighed. Kommissionens forordning 1251/70

Artikel 2, stk. 1, og artikel 4 i Kommissionens forordning af 29. juni 1970 (nr. 1251/70) om arbejdstagerens ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér har følgende ordlyd

’ Art. 2.

1. Følgende arbejdstagere har ret til at blive boende på en medlemsstats område

den arbejdstager, som på det tidspunkt, hvor han ophører med sin beskæftigelse, har nået den alder, der i denne stats lovgivning er foreskrevet som betingelse for at oppebære alderspension, og dér har haft beskæftigelse i de sidste 12 måneder og i de sidste tre år uafbrudt har haft fast ophold dér;

den arbejdstager, der, efter i mere end 2 år uafbrudt at have haft fast ophold på denne medlemsstats område, ophører med at have lønnet beskæftigelse som følge af varig uarbejdsdygtighed;

Hvis denne uarbejdsdygtighed skyldes arbejdsulykke eller erhvervssygdom, der giver ret til en pension, som helt eller delvist udredes af en af denne medlemsstats institutioner, stilles der ingen betingelser om opholdets varighed;

den arbejdstager, der efter 3 års beskæftigelse og fast bopæl på denne medlemsstats område har lønnet beskæftigelse på en anden medlemsstats område, men bibeholder sin bopæl på den første medlemsstats område, hvortil han som regel vender hjem dagligt eller mindst en gang ugentligt.

Beskæftigelsesperioder på den anden medlemsstats område betragtes med hensyn til erhvervelse af de ovenfor under a) og b) nævnte rettigheder som beskæftigelsesperioder på den medlemsstats område, hvor arbejdstageren har sin bopæl.

Art. 4.

1. Varigheden af fast ophold som nævnt i artikel 2, stk. 1, og i artikel 3, stk. 2, kan attesteres ved benyttelse af ethvert i opholdslandet anvendt bevismiddel. Den berøres hverken af midlertidigt fravær, der ikke overstiger ialt 3 måneder pr. år, eller af længere fravær på grund af aftjening af værnepligt.

2. Perioder af uforskyldt arbejdsløshed, der er behørigt attesteret af vedkommende arbejdsformidlingskontor, og fravær på grund af sygdom eller ulykke betragtes som beskæftigelsesperioder i henseende til artikel 2, stk. 1.’

Af denne forordnings præambel fremgår

’...

Ved Rådets forordning (EØF) nr. 1612/68 af 15. oktober 1968 og Rådets direktiv nr. 68/360/EØF af 15. oktober 1968 i forbindelse med en række fremadskridende foranstaltninger er det blevet muligt at sikre arbejdskraftens frie bevægelighed; af retten for beskæftigede arbejdstageres ophold følger automatisk den i traktaten anerkendte ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse der; der skal fastsættes betingelser for, hvorledes der kan gøres brug af denne ret;

Rådets nævnte forordning og direktiv indeholder bestemmelser om arbejdstageres ret til at opholde sig på en medlemsstats område for at have beskæftigelse dér; retten til at blive boende, der er nævnt i traktatens artikel 48, stk. 3, litra d), betyder herefter, at arbejdstageren har ret til at blive boende på en medlemsstats område, efter at han er ophørt med at have beskæftigelse dér;

...

en arbejdstager skal ved afslutningen af sin erhvervsmæssige beskæftigelse have tilstrækkelig tid til at træffe bestemmelse om, hvor han vil tage endelig bopæl;

...

de personer, der har ret til at blive boende i beskæftigelseslandet, skal behandles på samme måde som den indenlandske arbejdskraft, der har afsluttet deres erhvervsmæssige beskæftigelse.

...’

Artikel 4, stk. 2 i forordningen bestemmer

'Perioder af uforskyldt arbejdsløshed, der er behørigt attesteret af vedkommende arbejdsformidlingskontor, og fravær på grund af sygdom eller ulykke betragtes som beskæftigelsesperioder i henseende til artikel 2, stk. 1.'

Det fremgår af notatet vedlagt dit brev, at du under undersøgelsen af sagen om den britiske statsborger er nået frem til den foreløbige opfattelse, at det følger af Artikel 4, stk. 2, at den pågældende arbejdstager, som falder ind under Artikel 2, stk. 1, litra b), kan være ufrivilligt arbejdsløs på det tidspunkt, hvor den varige uarbejdsdygtighed opstår. Artikel 2, stk. 1 skulle således give en sådan arbejdstager ret til at blive bosiddende i Danmark. Notatet indeholder en omfattende gennemgang af domspraksis og doktrin. Det bemærkes i notatet, at der ikke findes relevant domspraksis på det specifikke spørgsmål, og du er således nået frem til din opfattelse på grundlag af de almindelige fortolkningsprincipper for bestemmelser vedrørende retten til fri bevægelighed; nemlig at bestemmelserne skal fortolkes bredt, og at undtagelserne til denne rettighed skal underlægges en snæver fortolkning.

Mine bemærkninger til dette er

Rådsdirektiv 75/34 om retten for statsborgere i en medlemsstat til at blive boende på en anden medlemsstats område efter dér at have udøvet selvstændig erhvervsvirksomhed (EFT 1975 L 14/10) indeholder bestemmelser svarende til dem, som her er relevante. Jeg har derfor også undersøgt, hvorvidt der er domspraksis eller relevant litteratur vedrørende problemstillingen, som optager dig, i forbindelse med dette direktiv.

Resultatet af mine undersøgelser er, at der ikke findes afgørelser fra fællesskabsdomstolene som direkte tager stilling til spørgsmålet om, hvorvidt de her diskuterede bestemmelser i forordning 1251/70 og direktiv 75/34 skal fortolkes således, at de omfatter en situation som den britiske statsborgers. Ydermere var der per 1. april 1999 ingen verserende sager vedrørende spørgsmålet. Jeg har endvidere ikke kendskab til, at der skulle være nogen kommissionspraksis vedrørende spørgsmålet, således som den for eksempel kunne være kommet til udtryk i Kommissionens svar til spørgsmål, stillet af EF-parlamentarikere. Den juridiske doktrin på EF-domstolens bibliotek er blevet undersøgt. Her blev ingen relevant litteratur fundet. Kommissionens bemærkninger til forslaget til forordning 1251/70 er også blevet undersøgt, omend sådanne bemærkninger har en meget begrænset retskildeværdi, hvad angår Traktatens grundrettigheder. Der synes ikke at være nogen stillingtagen til det konkrete spørgsmål, som interesserer dig. Det bør dog nævnes, at Kommissionens bemærkninger til forslaget, som det blev forelagt Europa-Parlamentet til høring, indeholder følgende passus (min oversættelse)

'Indholdet af 'retten til ophold'

Anerkendelsen af en arbejdstagers ret til at blive på en medlemsstats territorie efter beskæftigelse i den pågældende medlemsstat kan kategoriseres som en opholdsret. Anerkendelsen af denne rettighed tilsigter først og fremmest at sikre arbejdstagerens ret til at bevare sin opholdsret i den medlemsstat, hvor han er bosiddende, når han når pensionsalderen: opholdsretten vil give sig udtryk i den automatiske fornyelse af den opholdstilladelse, som han besad under beskæftigelsesperioden. Dette er uden tvivl hovedformålet med forordningen i og med, at dette formål i praksis dækker de fleste ansøgninger.

Betingelserne

Anerkendelsen af en arbejdstagers opholdsret på en medlemsstats territorie indebærer for det første, at arbejdstagerens ophold på medlemsstatens territorie ikke er lejlighedsvis. Dette begrunder den generelle betingelse om en minimums opholdsperiode på det tidspunkt, hvor arbejdstageren ophører med at være i beskæftigelse.

Eftersom forordningen må vurderes inden for rammerne af arbejdstagernes fri bevægelighed, er det klart, at denne opholdsperiode skal være 'betinget'. Med andre ord, opholdet skal skyldes lønnet beskæftigelse.

Forskellige betingelser er imidlertid fastsat alt efter, om den pågældende arbejdstager har nået sin pensionsalder, eller om han er ophørt med at arbejde som følge af varig uarbejdsdygtighed.

I det første tilfælde har arbejdstageren nået den normale og forventede afslutning på sin erhvervsaktivitet, og det er sandsynligt, at han har arbejdet og boet i medlemsstaten i et længere tidsrum: en betingelse på tre års ophold og et års beskæftigelse syntes ikke at være urimelig for så vidt angår arbejdstageren selv; og for medlemsstaten er det en tilstrækkelig garanti imod misbrug. Endvidere, taget i betragtning, at det for mange ældre arbejdstagere er vanskeligt at beholde deres arbejde helt indtil pensionsalderen, synes det fornuftigt at anføre, at enhver arbejdsløshedsperiode eller uarbejdsdygtighed som følge af arbejdsulykke eller sygdom i løbet af det sidste arbejdsår skal anses for beskæftigelsesperioder.

I det andet tilfælde bliver arbejdstagerens erhvervsaktivitet derimod afbrudt for tidligt og uforudsigeligt. Selv hvis hans ophold i medlemsstaten er af forholdsvis ny dato, vil arbejdstageren anse det for endeligt. Endvidere er risikoen for misbrug udelukket i sådanne tilfælde.

Betingelsen vedrørende varigheden af opholdet kan således reduceres til at angå en kortere periode end i det førstnævnte tilfælde, og kan endda udelades, når uarbejdsdygtigheden opstår som følge af en arbejdsulykke eller en erhvervssygdom.

I begge tilfælde kan betingelsen om beskæftigelsesperiodens varighed udelades, idet den eneste betingelse er, at man er i arbejde på det tidspunkt, hvor uheldet eller sygdommen indtræder.' (min fremhævning.)

Jeg håber, at disse oplysninger vil være dig til hjælp. Hvis du har spørgsmål, er du velkommen til at kontakte mig.

..."

Ombudsmandens foreløbige udtalelse

I min foreløbige udtalelse af 31. maj 1999 anførte jeg følgende

”Det centrale spørgsmål som denne sag rejser, er om Udlændingestyrelsens og Indenrigsministeriets anvendelse af reglerne i Kommissionens forordning nr. 1251/70 bygger på en korrekt retsopfattelse. Jeg har begrænset min undersøgelse til at vedrøre dette spørgsmål, og jeg har ikke fundet det fornødent at tage stilling til myndighedernes afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4. Jeg henviser til § 16, stk. 1, i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand.

Som det fremgår af mit brev til advokat (B) af 23. februar 1998, har jeg forstået hans henvendelse som en klage over Indenrigsministeriets afgørelse af 9. februar 1998. Jeg bemærker derfor at min undersøgelse ikke omfatter Direktoratet for Udlændinges afgørelse af 18. august 1995 og Indenrigsministeriets afgørelse af 29. juli 1996.

Retsgrundlaget

Af artikel 48 i Traktaten om Det Europæiske Fællesskab (EF-Traktaten) fremgår

’ Art. 48.

Arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet gennemføres senest ved overgangsperiodens udløb.

Den forudsætter afskaffelse af enhver i nationaliteten begrundet forskelsbehandling af Medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår.

Med forbehold af de begrænsninger, der retfærdiggøres af hensynet til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed og den offentlige sundhed, indebærer den retten til

at søge faktisk tilbudte stillinger;

frit at bevæge sig inden for Medlemsstaternes område i dette øjemed;

at tage ophold i en af Medlemsstaterne for dér at have beskæftigelse i henhold til de ved lov eller administrativt fastsatte bestemmelser, der gælder for indenlandske arbejdstageres beskæftigelse;

at blive boende på en medlemsstats område på de af Kommissionen ved gennemførelsesforordninger fastsatte vilkår efter at have haft ansættelse dér.

Bestemmelserne i denne artikel gælder ikke for ansættelser i den offentlige administration.’

Artikel 4, stk. 2, fastslår at perioder af uforskyldt arbejdsløshed betragtes som beskæftigelsesperioder i henseende til artikel 2, stk. 1. Artikel 2, stk. 1, litra b, omhandler ophør med lønnet beskæftigelse (engelsk: periods of employment / employed person , fransk: périodes d'emploi / emploi salarié ). Tilsvarende fremgår det af artikel 4, stk. 2, at bestemmelsens anvendelsesområde er hele artikel 2, stk. 1, og ikke blot litra a og c.

Det er derfor ud fra ordlyden af disse to bestemmelser nærliggende at fastslå at indtræden af varig uarbejdsdygtighed efter at den pågældende har haft en periode af uforskyldt arbejdsløshed, sikrer den pågældende opholdsret i henhold til § 2, stk 1, litra b.

Som det fremgår ovenfor, har Domstolen i sagerne Levin og Raulin fastslået at der gælder et forbud mod at fortolke begreberne ’arbejdstager’ og ’lønnet beskæftigelse’ indskrænkende eller snævert. I sagen 139/85, Kempf (dom af 3. juni 1986, Saml. 1986 1741) fastslår Domstolen endog (pr. 13)

’Ifølge Domstolens faste praksis er arbejdskraftens frie bevægelighed et af Fællesskabets grundlæggende principper. Der skal derfor anlægges en udvidende fortolkning af bestemmelserne til gennemførelse af denne grundlæggende frihed og navnlig af begreberne 'arbejdstager' og 'lønnet beskæftigelse', som afgrænser anvendelsesområdet, hvorimod undtagelser fra og fravigelser af princippet om arbejdskraftens frie bevægelighed skal fortolkes restriktivt.’

På denne baggrund er det også ud fra ordlyden af bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, og artikel 4 efter min opfattelse tvivlsomt om der er hjemmel til at fortolke bestemmelsen i artikel 4, stk. 2, sådan at den ikke finder anvendelse for så vidt angår artikel 2, litra b, da en sådan fortolkning også ud fra bestemmelsernes ordlyd må betegnes som indskrænkende.

I præamblen til forordning nr. 1251/70 angives endvidere at formålet med forordningen er at sikre at en arbejdstager der har haft sit professionelle liv i en medlemsstat, har ret til at blive i denne når hans arbejdsliv slutter.

I det omfang en periode af uforskyldt arbejdsløshed medregnes i beskæftigelses- og opholdsperioden, synes der heller ikke på baggrund af forordningens formål at være grundlag for at gøre forskel på arbejdstageres rettigheder til at blive boende alt efter om en periode af uforskyldt arbejdsløshed ligger først, midt eller sidst i et beskæftigelsesforløb

Det synes derfor også at være bedst overensstemmende med forordningens formål at retten til at blive boende også gælder for personer der uforskyldt bliver arbejdsløse kort inden de når pensionsalderen, eller inden der indtræffer en omstændighed der gør dem ude af stand til igen at få arbejde: sygdom eller ulykke. Dette accentueres navnlig i den situation hvor en arbejdstager bliver uforskyldt arbejdsløs efter at have været i en medlemsstat i længere tid, og hvor årsagen til at han ikke kan genindtræde på arbejdsmarkedet, er manglende ansættelsesmuligheder under hensyn til et svigtende helbred eller til at der kun er kort tid til pensionsalderen.

Den nævnte retstilstand synes også forudsat i Domstolens afgørelse i sagen C-171/91, Tsiotras (dom af 26. maj 1993, Saml. 1993 I-2925). Sagen omhandlede en græsk statsborger der siden 1960 havde boet i Tyskland som arbejdstager. I 1978 blev han arbejdsløs og havde siden 1981 modtaget bistandshjælp. Mens den tyske sag verserede, blev han varigt uarbejdsdygtig. Domstolen udtalte i et præjudicielt spørgsmål at Tsiotras ikke havde erhvervet ret til ophold efter artikel 2, stk. 1, litra b, i forordning nr. 1251/70. Årsagen til dette var at Tsiotras arbejdsperiode i Tyskland lå forud for Grækenlands tiltrædelse af Fællesskabet. Af denne årsag – at han ikke på baggrund af reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed forinden havde udøvet lønnet beskæftigelse i modtagerlandet – havde han heller ikke erhvervet retten til ophold som arbejdstager. Domstolen tillagde det derimod ikke betydning for hans ret til at forblive i Tyskland efter forordning nr. 1251/70 at han forud for uarbejdsdygtighedens indtræden havde været arbejdsløs.

Den af Den Europæiske Ombudsmand anførte henvisning til Kommissionens bemærkninger til forslaget som det blev forelagt Europa-Parlamentet til høring, giver mig ikke grundlag for at ændre min vurdering af sagen. Jeg henviser til at bemærkningerne har en yderst begrænset retskildeværdi, og at bemærkningerne ikke tager klart stilling til et tilfælde som det foreliggende.

Jeg henviser videre til fremstillingerne i Ole Due, Karsten Hagel-Sørensen og Laurids Mikaelsen, EU-Karnov (1996), s. 269ff og s. 286ff; Karsten Engsig Sørensen og Poul Runge Nielsen, EU-Markedsret (1996), s. 348ff; Ellen Brinch Jørgensen mfl., Udlændingeret (1995), s. 132ff; Derrick Wyatt and Alan Dashwood, European Community Law, s. 241, 248 og 262f ; Josephine Steiner and Lorna Woods, Textbook on EC Law, s. 271ff; Lord Hailsham of St. Marylebone, Law of the European Communities (1986), s. 442f ; og Hans von der Groeben, Jochen Thiesing und Claus-Dieter Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, s. 773f og 805f.

4. Sammenfatning

Det er på baggrund af min gennemgang af sagen min foreløbige opfattelse at myndighedernes anvendelse af reglerne i Kommissionens forordning nr. 1251/70 i lyset af EU's arbejdstagerbegreb bygger på en forkert retsopfattelse.

Jeg er derfor indstillet på at henstille til ministeriet at genoptage behandlingen af sagen og på baggrund af det anførte træffe en ny afgørelse.”

På den baggrund meddelte Indenrigsministeriet i brev af 18. juli 2000 følgende

”I den anledning skal Indenrigsministeriet meddele, at ministeriet har besluttet at genoptage sagen og meddele (A) EF-opholdsbevis i medfør af EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, stk. 1, nr. 2, på grundlag af den forståelse af artikel 2, stk. 1, litra b, i Kommissionens forordning nr. 1251/70, som Folketingets Ombudsmand anfører i sin foreløbige redegørelse.

Det bemærkes, at Indenrigsministeriet ved brev af dags dato til Udlændingestyrelsen tilkendegiver, at ministeriet forventer, at styrelsen vil sikre, at bestemmelsen i EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, stk. 1, nr. 2, bliver administreret ud fra denne forståelse.”

Jeg svarede Indenrigsministeriet at jeg herefter ikke foretog mig mere i den konkrete sag.

Artikel 7 i Rådets direktiv af 15. oktober 1968 (nr. 68/360) er sålydende

’ Art. 7.

1. Gyldigt opholdsbevis kan ikke fratages en arbejdstager udelukkende med den begrundelse, at han ikke længere har beskæftigelse enten som følge af midlertidig arbejdsudygtighed på grund af sygdom eller ulykke eller som følge af uforskyldt arbejdsløshed behørigt bekræftet af den kompetente arbejdsmarkedsmyndighed.

2. Opholdsbevisets gyldighedsperiode kan ved første forlængelse begrænses, såfremt arbejdstageren uforskyldt er arbejdsløs i modtagerlandet og har været det i over tolv på hinanden følgende måneder. Forlængelsen må dog ikke være for en periode, der er kortere end tolv måneder.’

Indenrigsministeriet og Udlændingestyrelsen har herudover henvist til følgende bestemmelser i bek. nr. 761 af 22. august 1994 om ophold i Danmark for udlændinge der er omfattet af Det Europæiske Fællesskabs regler eller aftale om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (udstedt i medfør af § 2, stk. 3, i udlændingeloven, jf. lovbek. nr. 462 af 26. juni 1987)

’ § 6. EF/EØS-opholdsbevis udstedes til en EF- eller EØS-statsborger, der ved erklæring fra en arbejdsgiver godtgør at have lønnet beskæftigelse her i landet eller godtgør at have påbegyndt selvstændig erhvervsvirksomhed eller tjenesteydelse eller at være modtager af tjenesteydelser her i landet.

...

§ 8. EF/EØS-opholdsbevis udstedes til en EF- eller EØS-statsborger,

1) ...

2) der på grund af vedvarende arbejdsudygtighed må ophøre med lønnet beskæftigelse eller med at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed, såfremt han i mindst de sidste to år uafbrudt har opholdt sig i landet. Der stilles dog ikke krav om opholdets varighed, såfremt arbejdsudygtigheden skyldes en arbejdsulykke eller en erhvervssygdom, der giver ret til en vedvarende ydelse, der helt eller delvis udredes af en dansk myndighed,

...

§ 10. EF/EØS-opholdsbevis i henhold til § 2, stk. 1, udstedes til en EF- eller EØS-statsborger, såfremt ansøgeren og dennes ledsagende familie godtgør at råde over indtægter enten fra invalide-, førtids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom eller fra midler, der mindst svarer til kontanthjælpen til en tilsvarende familie omfattet af bistandslovens § 37, stk. 2 eller stk. 3, 1. pkt. jf. stk. 5.

...

§ 12. EF/EØS- opholdsbevis udstedes således

1) Til de af § 1 omfattede EF- eller EØS-statsborgere: For mindst fem år, medmindre der ansøges om tilladelse for et kortere tidsrum.

...

§ 13. Efter fem års fast ophold udstedes tidsubegrænset EF/EØS-opholdsbevis, medmindre der ansøges om forlængelse for et kortere tidsrum. ...

Stk. 2. Forlængelse af et opholdsbevis udstedt for fem år i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1, kan indskrænkes til 12 måneder, såfremt ansøgeren er uforskyldt arbejdsløs og har været dette i de sidste 12 måneder. Yderligere forlængelse forudsætter da, at det godtgøres, at betingelserne i § 6 på ny er opfyldt.

...

§ 16. Et tidsbegrænset EF/EØS-opholdsbevis eller en opholdstilladelse, jf. § 14, kan inddrages eller nægtes forlænget, når grundlaget for udstedelsen ikke længere er til stede. Inddragelse eller nægtelse af forlængelse kan dog ikke finde sted, når indehaveren ikke længere har beskæftigelse enten som følge af midlertidig arbejdsudygtighed på grund af sygdom eller ulykke eller som følge af uforskyldt arbejdsløshed, jf. dog § 13, stk. 2.

...’

I Lovtidende, årgang 1994, bind A VI, s. 4443, er optrykt følgende fodnote til bek. nr. 761 af 22. august 1994

’I bekendtgørelsen er medtaget visse bestemmelser fra Rådets forordning nr. 1612/68/EØF af 15. oktober 1968 om arbejdskraftens frie bevægelighed inden for Fællesskabet med senere ændringer og Kommissionens forordning nr. 1251/70/EØF af 29. juni 1970 om arbejdstagerens ret til at blive boende på en medlemsstats territorium efter at have haft beskæftigelse der. Ifølge artikel 189 i EØF-traktaten gælder en forordning umiddelbart i hver medlemsstat. Gengivelsen af disse bestemmelser i bekendtgørelsen er således udelukkende begrundet i praktiske hensyn og berører ikke de nævnte forordningers umiddelbare gyldighed i Danmark.

Bekendtgørelsen indeholder bestemmelser, der gennemfører Rådets direktiver nr. 64/221/EØF, 68/360/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF.’

Af art. 189, 2. punktum, i Traktaten om Det Europæiske Fællesskab fremgår

’ Art. 189.

...

En forordning er almengyldig. Den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat.’

Afslaget på opholdstilladelse

1. Vurdering af retsgrundlaget

Efter EF-Traktatens artikel 189, 2. punktum, er en forordning almengyldig, bindende i alle enkeltheder og umiddelbart anvendelig. Dette indebærer først og fremmest at forordninger skaber rettigheder og pligter for borgerne i overensstemmelse med deres indhold. Forordninger gælder i medlemsstaterne i deres EU-retlige form, og medlemsstaternes myndigheder skal anvende forordninger på samme måde som de anvender nationale lov- og bekendtgørelsesbestemmelser (se bl.a. Det Europæiske Fællesskabs Domstols (Domstolens) afgørelser i sagerne 39/72, Kommissionen mod Italien, Saml. 1973 101, og 94/77, Zerbone, Saml. 78 99). Rettigheden for en arbejdstager der er omfattet af EU's regler til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér, følger derfor direkte af Kommissionens forordning nr. 1251/70.

De bestemmelser i bek. nr. 761 af 22. august 1994 der gengiver forordningens regler, er som følge heraf uden selvstændigt indhold og selvstændig retsvirkning. Dette fastslås også i den fodnote til bekendtgørelsen som er optrykt i Lovtidende. Her står

’Gengivelsen af disse bestemmelser i bekendtgørelsen er således udelukkende begrundet i praktiske hensyn og berører ikke de nævnte forordningers umiddelbare gyldighed i Danmark.’

Spørgsmålet om hvorvidt (A) er berettiget til opholdstilladelse, afhænger således af den nærmere fortolkning af bestemmelserne i artikel 2, stk. 1, litra b), og artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1251/70.

Domstolen ses ikke at have taget udtrykkelig stilling til et problem som det her foreliggende.

Domstolen har dog udtalt at forordninger og direktiver der er vedtaget til gennemførelse af EF-Traktatens bestemmelser om arbejdskraftens frie bevægelighed, etableringsretten og udvekslingen af tjenesteydelser i artiklerne 48, 52 og 59, kun er udtryk for en præcisering af de rettigheder der følger direkte af disse bestemmelser (bl.a. dom af 8. april 1976, sag 48/75, Royer, Saml. 1976 497, pr. 19-23). Jeg vil derfor søge nærmere at fortolke bestemmelserne i forordning nr. 1251/70 i lyset af Domstolens generelle praksis på dette område.

2. Arbejdstagerbegrebet og reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed

EF-Traktatens artikel 48 sikrer arbejdskraftens frie bevægelighed. Efter artikel 48, stk. 3, litra d, indebærer dette også at en arbejdstager har ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft lønnet beskæftigelse dér.

Retten til som arbejdstager at indrejse på en anden medlemsstats område og opholde sig dér er direkte afledt af EF-Traktatens artikel 48, og den erhverves uafhængigt af om medlemsstatens kompetente myndighed har udstedt en opholdstilladelse (bl.a. Royer-sagen, pr. 31f ).

Det fremgår af Domstolens faste praksis at begreberne ’arbejdstager’ og ’lønnet beskæftigelse’ er fællesskabsretlige begreber (dom af 19. marts 1964, sag 75/63, Unger, Saml. 1964 471, pr. 1; dom af 23. marts 1982, sag 53/81, Levin, Saml. 1982 1035, pr. 11; dom af 26. februar 1992, sag C-357/89, Raulin, Saml. 1992 I-1027, pr. 10). Rækkevidden af disse begreber skal defineres efter fællesskabsretten. Da begreberne fastlægger anvendelsesområdet for en af Traktatens fundamentale friheder, kan de ikke fortolkes indskrænkende eller snævert (Levin-sagen, pr. 13, Raulin-sagen, pr. 10).

På baggrund af Domstolens praksis er det en betingelse for at være omfattet af reglerne om arbejdskraftens frie bevægelighed og for at opnå status som arbejdstager at der præsteres ydelser mod vederlag for en anden og efter dennes anvisninger (bl.a. Raulin-sagen, pr. 10; Levin-sagen, pr. 13ff; dom af 21. juni 1988, sag 197/86, Brown, Saml. 1988 3205, pr. 21).

En person der har erhvervet ret til ophold som arbejdstager, mister ikke sin status som arbejdstager selv om han bliver ufrivilligt arbejdsløs (dom af 21. juni 1988, sag 39/86, Lair, Saml. 1988 3161; Raulin-sagen, pr. 18). Således udtalte Domstolen i Lair-sagen (pr. 33ff)

’For så vidt angår personer, der tidligere i opholdsstaten faktisk og reelt har udøvet lønnet beskæftigelse, således som dette begreb er fastlagt i Domstolens praksis (...), men som ikke længere er i beskæftigelse, bemærkes, at også sådanne personer i henhold til en række fællesskabsbestemmelser betragtes som arbejdstagere.

I henhold til EØF-Traktatens artikel 48, stk. 3, litra d), anses personer, der bliver boende på en medlemsstats område efter at have haft ansættelse dér, for arbejdstagere. Kommissionens forordning nr. 1651/70 af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (EFT 1970 II, s. 348), hvorved den nævnte traktatbestemmelse er gennemført, sikrer under visse omstændigheder den arbejdstager, hvis erhvervsmæssige beskæftigelse er ophørt, samt dennes familiemedlemmer retten til varigt at blive boende på en medlemsstats område. For det andet er det i medfør af Rådets direktiv 68/360 af 15. oktober 1968 om afskaffelse af restriktioner om rejse og ophold inden for Fællesskabet for medlemsstaternes arbejdstagere og deres familiemedlemmer (EFT 1968 II, s. 477) under visse omstændigheder medlemsstaterne forbudt at tilbagekalde opholdstilladelsen for vandrende arbejdstagere udelukkende med den begrundelse, at de ikke længere har beskæftigelse. Endelig – for det tredje – må en vandrende arbejdstager, der er blevet arbejdsløs, i henhold til artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1612/68 ikke behandles anderledes med hensyn til genoptagelse af beskæftigelse i faget eller genansættelse end indenlandske arbejdstagere i samme situation.

...

Det må herefter lægges til grund, at visse rettigheder, der beror på vandrende arbejdstageres status som arbejdstagere, består, selv om de pågældende ikke længere er i beskæftigelse.’

Som det fremgår af ovennævnte præmisser fra dommen i Lair-sagen, følger det af artikel 7 i direktiv nr. 68/360 at en arbejdstager der bliver uforskyldt arbejdsløs, ikke mister sin status som arbejdstager. Pågældende er således fortsat arbejdstager al den stund han har lovligt ophold i en medlemsstat efter betingelserne i artikel 7, stk. 2. Opholdstilladelsen kan efter bestemmelsen i artikel 7, stk. 1, heller ikke fratages en arbejdstager med den begrundelse at han ikke har beskæftigelse som følge af uforskyldt arbejdsløshed. Også formuleringen af denne bestemmelse tilkendegiver at vedkommende fortsat er arbejdstager selv om han er blevet uforskyldt arbejdsløs.

Dette lægges ligeledes til grund i en nylig dom (dom af 12. maj 1998, sag C-85/96, María Martínez Sala, endnu utrykt, pr. 31ff). Heri anførte Domstolen at status som arbejdstager som udgangspunkt mistes når arbejdsforholdet er ophørt, idet der dog af denne status kan udspringe retsvirkninger efter arbejdsforholdets ophør, og idet en person der reelt søger beskæftigelse, ligeledes skal anses for arbejdstager. Domstolen henviser herunder til de nævnte præmisser i Lair-dommen. Det må også på baggrund af denne dom konkluderes at en arbejdstager der bliver uforskyldt arbejdsløs og fortsat har ret til at opholde sig i landet med henblik på at søge beskæftigelse, ikke mister sin status som arbejdstager.

Som en konsekvens heraf – og under henvisning til Domstolens udtalelse i Lair-sagen – er den pågældende også omfattet af den persongruppe som EF-Traktatens artikel 48, stk. 3, litra d, og forordning nr. 1251/70 sikrer retten til at blive boende på en medlemsstats område. Når forordningens artikel 2, stk. 1, litra b, nævner at retten til at blive boende på en medlemsstats område tilkommer en ’arbejdstager’, hentydes der dermed til det fællesskabsretlige arbejdstagerbegreb som indbefatter arbejdstagere der er uforskyldt arbejdsløse.

3. Fortolkning af artikel 2, stk. 1, litra b

Udlændingestyrelsen og Indenrigsministeriet har anført at bestemmelsen i forordningens artikel 4, stk. 2, ikke skulle gælde for så vidt angår artikel 2, stk. 1, litra b, idet arbejdsophøret efter bestemmelsens ordlyd skal være en umiddelbar følge af varig uarbejdsdygtighed.

Ministeriets fortolkning indebærer derfor at udtræden af arbejdsmarkedet på grund af varig uarbejdsdygtighed ikke berettiger til ophold hvis den pågældende forinden midlertidigt har været uden beskæftigelse.

Jeg finder denne fortolkning betænkelig. For det første fordi fortolkningen harmonerer dårligt med den ovenfor anførte forståelse af det fællesskabsretlige arbejdstagerbegreb. For det andet fordi der er tale om en indskrænkende fortolkning.

EF/EØS-opholdsbevis til EU-statsborger med varig uarbejdsdygtighed. Arbejdskraftens frie bevægelighed. Kommissionens forordning 1251/70

A der er britisk statsborger, rejste den 14. september 1980 ind i Danmark hvor han opholdt sig som arbejdstager indtil den 13. december 1984.

Den 25. juli 1989 indrejste han på ny i Danmark. Han begyndte at arbejde den 1. august 1989 og fik den 5. september 1989 meddelt EF-opholdsbevis gældende til den 1. august 1994. Det fremgik af en arbejdsgivererklæring at han var varigt ansat i firmaet C.

Den 2. august 1994 søgte han om varig opholdstilladelse. I forbindelse med behandlingen af sagen blev det oplyst at han havde været diabetiker i 18 år, og at sygdommen inden for de seneste 2 år var blevet værre. Han havde haft arbejde indtil ca. 2 år inden tidspunktet for indgivelse af ansøgningen. Sygdommen attesteredes i brev af 23. september 1994 fra læge D som desuden oplyste at A havde søgt pension i Fredericia Kommune. I sagens behandling indgik også et brev af 30. december 1991 fra firmaet C til A hvoraf fremgik

"På grund af omlægning af driften, grundet nedgang i omsætningen ser vi os desværre ikke i stand til at beskæftige Dem længere end til og med 31. januar 1992."

Ved brev af 1. marts 1995 fra Direktoratet for Udlændinge blev opholdstilladelsen forlænget til den 1. august 1995. Den 1. juni 1995 søgte A igen om varig opholdstilladelse. Til brug for sin behandling af sagen indhentede direktoratet to erklæringer fra Fredericia Sygehus. Af erklæring af 28. juni 1995 fra overlæge, dr.med. E fremgik

"Går til behandling for sin sukkersyge her på Fredericia sygehus. Kan oplyse, at hr. (A)’s sukkersyge er blevet væsentligt forværret i det sidste år.

Hans nyrer er påvirkede og han har en betydelig udskillelse af æggehvide i urinen. Han har desuden svære øjenproblemer på grund af sukkersygen og er blevet opereret 3 gange i Vejle på øjenafdelingen herfor.

..."

Af erklæring af 7. august 1995 fra overlæge, dr.med. F fremgik

"Som svar på brev af 3. august 1995 (...) skal man anføre, at ovenstående person har insulinkrævende sukkersyge og følges ved medicinsk ambulatorium, Fredericia sygehus.

Han har aftagende nyrefunktion og desuden dårligt syn.

På baggrund af disse forhold må man sige, at han er erhvervsudygtig på et niveau svarende til mellemste invalidepension. Det er vanskeligt at sætte en bestemt grænse for, hvornår hans erhvervsudygtighed er indtrådt. Erhvervsudygtigheden har i hvert fald været til stede siden omkring årsskiftet, hvor patientens syn på højre øje pludselig blev meget dårligt."

A oplyste i brev af 1. juli 1995 at han blev afskediget fra firma C da der ikke var mere arbejde. Han oplyste at han nu var på bistandshjælp.

Direktoratet for Udlændinge afslog ansøgningen i brev af 18. august 1995. Direktoratet skrev bl.a.

"Ved udgangen af januar måned 1992 blev De uforskyldt opsagt fra Deres arbejde.

...

De har ikke (...) fremlagt dokumentation for, at De har haft lønnet beskæftigelse siden udgangen af januar måned 1992, ligesom De ikke har dokumenteret, at De er ophørt med at arbejde på grund af sygdom.

...

Direktoratet skal hermed meddele Dem afslag på det ansøgte.

Afslaget er meddelt i medfør af § 13, stk. 2 i EF/EØS-bekendtgørelsen.

...

Direktoratet har ved afgørelsen lagt vægt på, at De ikke har haft lønnet beskæftigelse siden den 31.01.1992.

Afslaget er tillige meddelt i medfør af § 8, stk. 1, nr. 2, 1. led.

...

Efter direktoratets opfattelse er det ikke godtgjort, at arbejdsophøret den 31.01.1992 er begrundet i arbejdsudygtighed.

Direktoratet har herved lagt vægt på, at overlæge (F) i skrivelse har udtalt, at det er vanskeligt at sætte en bestemt grænse for, hvornår erhvervsudygtigheden er indtrådt, samt at erhvervsudygtigheden i hvert fald har været til stede siden omkring årsskiftet 1994/95, hvor Deres syn på højre øje pludseligt blev meget dårligt.

Afslaget er endvidere meddelt i medfør af § 10, stk. 1 i EF/EØS-bekendtgørelsen.

...

Under hensyn til at De modtager bistandshjælp og ikke råder over egne midler, opfylder De ikke betingelsen for at få udstedt EF/EØS-opholdsbevis i medfør af ovennævnte bestemmelse.

Afslaget er endvidere meddelt i medfør af udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4.

I henhold til denne bestemmelse kan der efter ansøgning meddeles opholdstilladelse til en udlænding, hvis ganske særlige grunde taler derfor. Afgørelsen heraf beror på en skønsmæssig præget vurdering, og opholdstilladelse meddeles efter praksis kun, når der foreligger ganske særlige omstændigheder.

Direktoratet har efter en gennemgang af sagen ikke fundet, at der foreligger oplysninger om sådanne ganske særlige forhold, at der er grundlag for at meddele Dem opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4."

A klagede ved forkyndelsen af direktoratets afgørelse den 5. september 1995 til Indenrigsministeriet.

I breve af bl.a. 13. september 1995 og 24. april 1996 anførte advokat B til støtte for klagen navnlig at A havde været vedvarende uarbejdsdygtig siden en indlæggelse på Rigshospitalet i april 1993. Advokaten vedlagde en statusbedømmelse til Fredericia Kommune af 13. september 1993 og udskrivningskort fra Rigshospitalet der viste at A var indlagt på Rigshospitalet fra den 15. til den 26. april 1993 og fra den 13. til den 24. maj 1993 på grund af en byld, og at der ved det seneste af besøgene var blevet konstateret komplikationer til sukkersygen. Advokaten vedlagde ligeledes en erklæring af 19. april 1996 fra læge D hvoraf fremgik

"Det kan attesteres at (A)’s alvorlige sygdomsperiode startede 26-4-93, da han blev indlagt på Rigshospitalet i København med en voldsom stor byld. Denne byld bredte sig, og han dannede en ny byld ved siden af, jævnfør dokumentation fra Rigshospitalet og denne byld fik han skiftet indtil 13-9-93.

Han blev efterfølgende indlagt på Rigshospitalet, endokrinologisk afsnit, P 3133, hvor man fandt komplikationer til hans sukkersyge i form af en nefropathia diabetica, hvilket må betragtes som et alvorligt diabetisk nefropathi, men konstant proteinori (udskillelse af æggehvidestof) og forhøjet carbamid og creatinin og clearance på omkring 40 ml/min., hvilket er en dårlig nyrefunktion.

Han er indlagt på Rigshospitalet fra d. 13-5-93 til 24-5-93, som det fremgår at vedlagte dokumentation.

Der er vedlagt en kopi, hvor jeg d. 13-9-93 søger pension til pt. idet jeg på det tidspunkt finder ham så dårlig, at han er berettiget til invalidepension. Jeg har fået oplyst på pensionskontoret i Fredericia, at hans pension er bevilliget fra 1-9-94, hvor hans pension trådte i kraft.

Pt. har været sygemeldt i hele den ovenfor omtalte periode."

Indenrigsministeriet afviste klagen i brev af 29. juli 1996. Ministeriet skrev

"...

Efter EF/EØS-bekendtgørelsens § 13, stk. 2, kan forlængelse af et opholdsbevis udstedt for fem år i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1, indskrænkes til 12 måneder, såfremt ansøgeren er uforskyldt arbejdsløs og har været dette i de sidste 12 måneder. Yderligere forlængelse forudsætter da, at det godtgøres, at betingelserne i § 6 på ny er opfyldt.

Efter en gennemgang af sagen skal Indenrigsministeriet meddele, at ministeriet ikke finder, at der kan udstedes opholdsbevis til Deres klient i medfør af ovennævnte bestemmelse.

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at Deres klient ikke ses at have godtgjort at opfylde betingelserne i § 6 på ny. Den omstændighed, at Deres klient ikke har kunnet godtgøre at opfylde betingelserne i § 6 på grund af uarbejdsdygtighed, kan efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke føre til et andet resultat, idet der ved denne vurdering ikke ses på årsagen til, at betingelserne i § 6 ikke kan opfyldes.

Det bemærkes i den forbindelse at efter EF/EØS-bekendtgørelsens § 16, stk. 1. 2. pkt., kan inddragelse eller nægtelse af forlængelse af et opholdsbevis ikke finde sted, når indehaveren ikke længere har beskæftigelse enten som følge af midlertidig arbejdsudygtighed på grund af sygdom eller som følge af uforskyldt arbejdsløshed, jf. dog § 13, stk. 2.

Det bemærkes, at det ikke ses godtgjort, at Deres klient, da han ophørte med at arbejde den 31. januar 1992, ophørte hermed på grund af arbejdsudygtighed. Det fremgår derimod af sagens akter, at Deres klient herefter var uden beskæftigelse på grund af, at han den 20. december 1991 var blevet opsagt fra sit job hos firma (C) på grund af omstrukturering i virksomheden.

Indenrigsministeriet finder på den baggrund, at direktoratets afgørelse af 1. marts 1995, hvorved Deres klient alene fik forlænget sit opholdsbevis med 12 måneder, er i overensstemmelse med EF/EØS-bekendtgørelsens § 13, stk. 2.

Efter EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, stk. 1, nr. 2, 1. led, udstedes EF/EØS-opholdsbevis til en EF- eller EØS-statsborger, der på grund af vedvarende arbejdsudygtighed må ophøre med lønnet beskæftigelse eller med at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed, såfremt han i mindst de sidste to år uafbrudt har opholdt sig her i landet.

Den EF-retsakt, der danner grundlag for EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, i forhold til arbejdstagere, er Kommissionens forordning nr. 1251/70 af 29. juni 1970 om arbejdstagers ret til at blive boende på en medlemsstats territorium efter at have haft beskæftigelse dér. Det fremgår af EU-karnov (1996) p. 277, 2. sp., at formålet med denne retsakt først og fremmest er, at sikre arbejdstageren, der bor på en medlemsstats område, retten til at blive boende på dette område, når han ophører med at have beskæftigelse dér på grund af at have nået pensionsalderen eller på grund af varig uarbejdsdygtighed.

Indenrigsministeriet skal meddele, at ministeriet, som redegjort nærmere ovenfor, ikke finder det dokumenteret, at Deres klient sluttede med at arbejde den 31. januar 1992 på grund af varig uarbejdsdygtighed, men derimod som følge af at han blev opsagt fra sit job.

Indenrigsministeriet finder i den anledning ikke, at Deres klient opfylder betingelserne for at få udstedt opholdsbevis efter denne bestemmelse.

Efter EF/EØS-bekendtgørelsens § 10, stk. 1, udstedes der EF/EØS-opholdsbevis til en EF- eller EØS-statsborger, såfremt ansøgeren og dennes ledsagende familie godtgør at råde over indtægter enten fra invalide-, førtids- eller alderspension eller erstatning i anledning af arbejdsulykke eller erhvervssygdom eller fra midler, der mindst svarer til kontanthjælpen til en tilsvarende familie omfattet af bistandslovens § 37, stk. 2, eller stk. 3, 1. pkt., jf. stk. 5.

Den EF-retsakt som danner grundlag for bekendtgørelsens § 10, stk. 1, er direktiv nr. 90-364/EØF af 28. juni 1990 om opholdsret. Det fremgår af dette direktivs artikel 1, at medlemsstaterne giver opholdsret til statsborgere fra en medlemsstat, som ikke har denne ret på grundlag af andre bestemmelser i fællesskabslovgivningen, samt til medlemmerne af deres familie, som defineret i stk. 2, når de selv og medlemmerne af deres familie er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten og råder over tilstrækkelige midler til at undgå, at de under deres ophold falder værtsmedlemsstatens sociale system til byrde.

I den anledning skal Indenrigsministeriet meddele, at ministeriet ikke finder, at Deres klient opfylder betingelserne for at få udstedt opholdsbevis i medfør af ovennævnte bestemmelse.

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at pensionen, som Deres klient har fået tildelt betales af de danske myndigheder.

Det bemærkes herved, at der er en betingelse for udstedelse af opholdsbevis i medfør § 10, stk. 1, at den pågældende råder over midler svarende til det beløb den pågældende ville kunne få udbetalt i kontanthjælp. Det er endvidere en betingelse, at beløbet ikke stammer fra den danske stat.

Efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4, kan der efter ansøgning meddeles opholdstilladelse til en udlænding, hvis ganske særlige forhold taler herfor. Afgørelsen beror på et skøn.

Ved udøvelsen af dette skøn har Indenrigsministeriet under visse betingelser i almindelighed givet opholdstilladelse til uddannelse, jf. udlændingebekendtgørelsen §§ 24-26, til 'au-pair'-ansættelser, og til præster, missionærer og andre med lignende opgaver.

I den anledning skal Indenrigsministeriet meddele, at ministeriet efter en gennemgang af sagen ikke finder, at der foreligger ganske særlige forhold i sagen, der kan begrunde en ændring af Direktoratet for Udlændinges afgørelse af 18. august 1995 for så vidt angår afslag på ansøgning om opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4.

..."

Advokat B søgte herefter om fri proces til et søgsmål mod Indenrigsministeriet. Dette blev afslået af Vejle Statsamt den 16. september 1996 og af Civilretsdirektoratet den 13. marts 1997.

Den 19. marts 1997 klagede advokaten til mig over Civilretsdirektoratets afslag på fri proces. Jeg bad den 22. maj 1997 Civilretsdirektoratet og statsamtet om udtalelser og om at myndighederne hvis de anså det for relevant, først indhentede udtalelser fra Udlændingestyrelsen og/eller Indenrigsministeriet om sagen. Ved brev af 9. september 1997 meddelte Civilretsdirektoratet mig at Indenrigsministeriet havde genoptaget sagen, og jeg foretog mig derfor ikke mere i sagen på dette tidspunkt.

Indenrigsministeriet traf den 9. februar 1998 følgende afgørelse

"...

Ved brev af 16. oktober 1996 fremkom Udlændingestyrelsen med en udtalelse om sagen. Udlændingestyrelsen henholdt sig heri til sin afgørelse af 18. august 1995, idet styrelsen fortsat ikke fandt, at Deres klient var omfattet af § 8, stk. 1., nr. 2, i EF/EØS-bekendtgørelsen, jf. artikel 2, stk. 1, litra b) i Kommissionens forordning af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (1251/70).

Som begrundelse herfor anførte Udlændingestyrelsen følgende

'...

Det skal bemærkes, at der i forordningens artikel 2, litra a) til c) stilles krav om længden af den periode, som den pågældende arbejdstager har opholdt sig i Danmark, ligesom der i artikel 2, litra a) og c) ligeledes stilles krav om længden af beskæftigelsesperioden i Danmark. Styrelsen finder, at det er i relation til beregningen af de i artikel 2, stk. 1, litra a) og c) nævnte beskæftigelsesperioder, at perioder af uforskyldt arbejdsløshed skal indregnes i medfør af artikel 4, stk. 2.

Det er imidlertid fortsat en betingelse i medfør af forordningens artikel 2, stk. 1, litra b), at beskæftigelsen her i landet er ophørt som følge af varig arbejdsudygtighed.

Styrelsen finder derfor ikke, at forordningens artikel 2, stk. 1, litra b) som implementeret i EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, stk. 1, nr. 2, finder anvendelse i dette tilfælde, idet (A) ikke ophørte med beskæftigelse her i landet som følge af, at han var varig arbejdsudygtig.

Det fremgår således af sagen, at (A) ophørte med beskæftigelsen hos firma (C) den 31. januar 1992 som følge af omstruktureringer i virksomheden, og at (A) ikke var arbejdsudygtig på det pågældende tidspunkt.'

...

Ifølge EF/EØS-bekendtgørelsens § 6 udstedes EF/EØS-opholdsbevis til en EF- eller EØS-statsborger, der ved erklæring fra en arbejdsgiver godtgør at have lønnet beskæftigelse her i landet.

Ifølge EF/EØS-bekendtgørelsens § 16, stk. 1, kan et tidsbegrænset EF/EØS-opholdsbevis inddrages eller nægtes forlænget, når grundlaget for udstedelsen ikke længere er til stede. Inddragelse eller nægtelse af forlængelse kan dog ikke finde sted, når indehaveren ikke længere har beskæftigelse enten som følge af midlertidig arbejdsudygtighed, på grund af sygdom eller ulykke eller som følge af uforskyldt arbejdsløshed, jf. dog § 13, stk. 2.

Ifølge § 13, stk. 2, kan forlængelse af et opholdsbevis udstedt for fem år indskrænkes til 12 måneder, såfremt ansøgeren er uforskyldt arbejdsløs og har været dette i de sidste 12 måneder. Yderligere forlængelse forudsætter da, at det godtgøres, at betingelserne i § 6 på ny er opfyldt.

Ifølge § 8, stk. 1, nr. 2, 1. led, udstedes EF/EØS-opholdsbevis til en EF- eller EØS-statsborger, der på grund af vedvarende arbejdsudygtighed må ophøre med lønnet beskæftigelse.

I den anledning skal Indenrigsministeriet meddele, at ministeriet efter en fornyet gennemgang af sagen fortsat ikke finder, at der er grundlag for at meddele Deres klient opholdstilladelse i medfør af EF/EØS-bekendtgørelsens § 6, stk. 1, jf. 13, stk. 2 eller § 8, stk. 1, nr. 2.

Indenrigsministeriet finder således fortsat, at Direktoratet for Udlændinges afgørelse af 1. marts 1995, hvorefter Deres klients opholdsbevis alene blev forlænget i 12 måneder, er i overensstemmelse med EF/EØF-bekendtgørelsens § 16, stk. 1, jf. § 13, stk. 2.

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at Deres klient ophørte med sin beskæftigelse den 31. januar 1992 på grund af uforskyldt arbejdsløshed.

Indenrigsministeriet finder heller ikke grundlag for at ændre Direktoratet for Udlændinges afslag på udstedelse af permanent opholdsbevis, jf. direktoratets afgørelse af 18. august 1995.

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at Deres klient ikke ses at have godtgjort at opfylde betingelserne i EF/EØS-bekendtgørelsens § 6 på ny.

For så vidt angår det af Dem anførte i brev 15. august 1996 og 26. september 1997, hvorefter EF/EØS-bekendtgørelsens § 16, stk. 1, 2. pkt., kun kan anvendes i tilfælde af midlertidig arbejdsudygtighed og således ikke i Deres klients tilfælde, idet han var varigt arbejdsudygtig, skal Indenrigsministeriet bemærke, at hovedreglen i § 16, stk. 1, er, at inddragelse eller nægtelse af forlængelse af et tidsbegrænset EF/EØS-opholdsbevis kan ske, når grundlaget for udstedelse ikke længere er til stede.

I EF/EØS-bekendtgørelsens § 16, stk. 1, 2. pkt., opregnes de tilfælde, hvor inddragelse eller nægtelse af forlængelse dog ikke kan finde sted. Disse tilfælde er, når indehaveren ikke længere har beskæftigelse enten som følge af midlertidig arbejdsudygtighed, på grund af sygdom eller ulykke eller som følge af uforskyldt arbejdsløshed, jf. dog § 13, stk. 2.

Varig arbejdsudygtighed er således ikke omfattet af de tilfælde hvor inddragelse eller nægtelse af forlængelse ikke kan finde sted i medfør af EF/EØS-bekendtgørelsens § 16, stk. 1, 2. pkt.

Såfremt en EF/EØS-statsborger er varigt arbejdsudygtig (...), vil den pågældende derimod i visse tilfælde kunne opnå opholdsbevis efter EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, stk. 1, nr. 2, 1. led.

Ifølge Deres klients egen læge startede Deres klients sygdomsforløb, der senere førte til varig arbejdsudygtighed, i april 1993, og Deres klient fik først pr. 1. september 1994 tilkendt førtidspension.

Indenrigsministeriet finder ikke, at Deres klients varige arbejdsudygtighed medfører, at Deres klient er omfattet af EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, stk. 1, pkt. 2), jf. artikel 2, stk. 1, litra b) i Kommissionens forordning af 29. juni 1970 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér (1251/70).

Indenrigsministeriet kan herved henholde sig til den begrundelse som Udlændingestyrelsen har anført i sin udtalelse af 16. oktober 1996.

Indenrigsministeriet finder heller ikke grundlag for at meddele Deres klient opholdsbevis i medfør af EF/EØS-bekendtgørelsens § 10, stk. 1, ligesom ministeriet ikke finder grundlag for at meddele Deres klient opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9, stk. 2, nr. 4.

Indenrigsministeriet kan herved henholde sig til den begrundelse, som er anført i ministeriets afgørelse af 29. juli 1996.

..."

Den 12. februar 1998 klagede advokaten atter til mig. Han fastholdt sin opfattelse af at afslaget var i strid med artikel 2, stk. 1, litra b, jf. artikel 4, stk. 2, i Kommissionens forordning nr. 1251/70 om arbejdstagerens ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér.

Jeg bad den 23. februar 1998 Indenrigsministeriet og Udlændingestyrelsen om udtalelser. Af styrelsens udtalelse af 2. juni 1998 fremgik

"...

Styrelsen er af den opfattelse, at for at artikel 2, stk. 1, litra b, kan finde anvendelse, er det en ufravigelig betingelse, at beskæftigelsen her i landet er ophørt som følge af varig arbejdsudygtighed.

Uanset at arbejdsophøret i firma (C) den 31. januar 1992 skete på grund af omstruktureringer i virksomheden og således ikke kan henregnes som selvforskyldt, er det fortsat styrelsens opfattelse, at (A) ikke er omfattet af artikel 2, stk. 1, litra b, (som implementeret i EF/EØS-bekendtgørelsens § 8, stk. 1, nr. 2,) idet selve arbejdsophøret den 31. januar 1992 ikke var en følge af, at (A) var varig arbejdsudygtig.

Det er styrelsens opfattelse, at forordningens artikel 4, stk. 2, udelukkende relaterer sig til de i artikel 2, litra a og c, stillede krav om længden af den periode, som den pågældende arbejdstager har haft beskæftigelse her i landet.

Denne fortolkning støttes af, at det i artikel 4, stk. 1, udtrykkeligt er anført, at denne bestemmelse angår fastlæggelse af varigheden af fast ophold som nævnt blandt andet i artikel 2, stk. 1.

Styrelsen har således ikke fundet, at forordningens artikel 4, stk. 2, som anført af advokat (B) i brev af 12. februar 1998 til Folketingets Ombudsmand, finder anvendelse i forbindelse med anvendelsen af artikel 2, stk. 1, litra b, for så vidt angår årsagen til arbejdsophøret.

Styrelsen finder derfor ikke, at det af advokat (B) anførte i brev af 12. februar 1998 til Folketingets Ombudmand kan begrunde en ændret stillingtagen til sagen.

Styrelsen kan endelig oplyse, at man ikke er bekendt med, at EF-Domstolen har truffet afgørelse i sager vedrørende samme problemstilling.

..."

Indenrigsministeriet henholdt sig i brev af 22. september 1998 til Udlændingestyrelsens udtalelse.

Den 26. februar 1999 forelagde jeg et anonymiseret notat om sagen for Den Europæiske Ombudsmand, Jacob Söderman, og bad om hans bemærkninger til sagen.

I brev af 14. april 1999 svarede Den Europæiske Ombudsmand mig således

"...

Ved skrivelse af 26. februar 1999 har du bedt om mine bemærkninger til en sag, som du er i færd med at undersøge, og som vedrører Kommissionens forordning 1251/70, navnlig Artikel 2, stk. 1 og 4, stk. 2. Vedlagt dit brev var et notat i anonymiseriet form, hvori du fremkom med din foreløbige opfattelse af sagen. Det fremgår af notatet, at du ikke deler de danske myndigheders fortolkning af forordningen i den konkrete sags sammenhæng. I dit brev har du bedt om, at sagen ikke forelægges for andre myndigheder, herunder Kommissionen, eftersom sagen indeholder følsomme oplysninger.

Førend jeg svarer på substansen af dit brev, vil jeg gerne bemærke følgende: Samarbejdet mellem nationale ombudsmænd og den europæiske ombudsmand ligger mig meget på sinde, og jeg vil gøre alt, hvad jeg kan for at fremme samarbejdet indenfor de rammer, der gælder for mine beføjelser.

Præamblen til den europæiske ombudsmands statut anfører at

'... ombudsmanden bør have mulighed for at samarbejde med de myndigheder af samme type, der findes i visse medlemsstater, under overholdelse af den gældende nationale lovgivning på området;'

I forlængelse af dette bestemmer Artikel 12 i den europæiske ombudsmands gennemførelsesbestemmelser til statutten

'Ombudsmanden kan indlede et samarbejde med ombudsmænd og tilsvarende organer i medlemsstaterne med det formål at øge effektiviteten af såvel hans egne undersøgelser som af de undersøgelser, der foretages af ombudsmænd og tilsvarende organer i medlemsstaterne, og at nå frem til en mere effektiv beskyttelse af de europæiske borgeres rettigheder og interesser.'

På dette grundlag er det muligt for den europæiske ombudsmand at modtage forespørgsler fra nationale ombudsmænd angående fællesskabsretten, og enten selv udfærdige svar eller oversende forespørgslen til den relevante fællesskabsmyndighed. Den europæiske ombudsmand er imidlertid ikke beføjet til at indlade sig i en procedure som den, der er hjemlet i Artikel 177 i EF-Traktaten, ved at give fortolkninger af bestemmelser i fællesskabsretten i verserende sager, som vedrører nationale myndigheder. Selvom man kunne argumentere for det synspunkt, at intet forhindrer den europæiske ombudsmand i at foretage en abstrakt fortolkning af en given bestemmelse, så ville den afgivne fortolkning i realiteten være enten for eller imod den pågældende nationale myndighed. Relevant i denne sammenhæng er det, at den europæiske ombudsmands statut udtrykkeligt anfører, at ingen andre myndigheder end fællesskabsinstitutioner og organer er omfattet af hans beføjelser.

På denne baggrund har jeg måttet begrænse mig til at foretage undersøgelser med det formål at videregive til dig alle nødvendige elementer for behandlingen af den sag, som du er i færd med at undersøge. Jeg håber, at dette er tilfredsstillende for dig.

Baggrunden for dit brev er i korthed følgende

En britisk statsborger, (A), ankom til Danmark i juli 1989, hvor han i august 1989 påbegyndte et arbejde, som varede til 31. januar 1992. Efter sidstnævnte dato var han ufrivilligt arbejdsløs og blev derefter varigt uarbejdsdygtig på grund af diabetes. Han anser sig selv for berettiget til at blive bosiddende i Danmark. Han støtter sit krav på Artikel 2, stk. 1, litra b), læst i sammenhæng med Artikel 4, stk. 2, i forordning 1251/70. Artikel 2, stk. 1 i forordningen bestemmer

'1. Følgende arbejdstagere har ret til at blive boende på en medlemsstats område

den arbejdstager, som på det tidspunkt, hvor han ophører med sin beskæftigelse, har nået den alder, der i denne stats lovgivning er foreskrevet som betingelse for at oppebære alderspension, og dér har haft beskæftigelse i de sidste 12 måneder og mindst tre år har haft fast ophold der;

den arbejdstager, der, efter i mere end 2 år uafbrudt at have haft fast ophold på denne medlemsstats område, ophører med at have lønnet beskæftigelse som følge af varig uarbejdsdygtighed. Hvis denne uarbejdsdygtighed skyldes arbejdsulykke eller erhverssygdom, der giver ret til en pension, som helt eller delvist udredes af en af denne medlemsstats institutioner, stilles der ingen betingelser om opholdets varighed;

den arbejdstager, der efter 3 års beskæftigelse og fast bopæl på denne medlemsstats område har lønnet beskæftigelse ...'

Ombudsmandens foreløbige udtalelse

Resumé

En udenlandsk EU-statsborger, bosiddende i Danmark, fik afslag på varig opholdstilladelse her i landet under henvisning til EF/EØS-bekendtgørelsens regler og til Kommissionens forordning nr. 1251/70 om arbejdstageres ret til at blive boende på en medlemsstats område efter at have haft beskæftigelse dér.

Ombudsmanden pegede i en foreløbig redegørelse på at de bestemmelser i EF/EØS-bekendtgørelsen som gengiver forordningens regler, er uden selvstændigt indhold og selvstændig retsvirkning, og at spørgsmålet om den pågældendes ret til opholdstilladelse derfor afhang af en nærmere fortolkning af forordningens art. 2, stk. 1, litra b, og art. 4, stk. 2. Efter en gennemgang af sagen udtalte ombudsmanden som sin foreløbige opfattelse at myndighedernes anvendelse af reglerne i Kommissionens forordning byggede på en forkert retsopfattelse.

På baggrund af ombudsmandens foreløbige redegørelse besluttede Indenrigsministeriet at give opholdsbevis i medfør af EF/EØS-bekendtgørelsen på grundlag af den forståelse af art. 2, stk. 1, litra b, i forordningen som ombudsmanden havde anført. (J.nr. 1998-0450-643).