Afskedigelse af socialdirektør

§ 6, stk. 1, i offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985) indeholder følgende bestemmelse om offentlige myndigheders notatpligt

’§ 6. I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.’

Det følger endvidere af god forvaltningsskik at en myndighed – også uden for anvendelsesområdet for offentlighedslovens § 6 – skal sørge for at der gøres skriftligt notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for behandlingen af en sag hvis de ikke fremgår af sagens akter i øvrigt. Jeg henviser til Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 276 og 277.

Som jeg tilkendegav i min foreløbige redegørelse, har jeg imidlertid besluttet ikke at gå ind i en nærmere vurdering af spørgsmålet om overholdelse af notatpligten i forbindelse med behandlingen af (A)’s sag, men skal alene bemærke at manglende eller mangelfuld opfyldelse af notatpligten efter omstændighederne kan tillægges bevismæssig betydning.

Jeg har noteret mig at (X) Kommune og (A) har forskellige opfattelser af omfanget af (A)’s deltagelse i mødet den 22. oktober 1997, herunder af spørgsmålet om drøftelse af kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997.

Ombudsmandsinstitutionen ikke er egnet til at afklare et bevisspørgsmål som det foreliggende. Baggrunden herfor er at ombudsmanden ikke i almindelighed har mulighed for at afhøre vidner i sagen, men behandler klager på et skriftligt grundlag.

En nærmere afklaring af forløbet af mødet den 22. oktober 1997, herunder socialdirektørens deltagelse i drøftelserne på mødet og indholdet af disse drøftelser, vil derfor ikke kunne afklares inden for rammerne af min undersøgelse, men må efter min opfattelse ske ved domstolene.

Jeg har således ikke på det foreliggende grundlag forudsætninger for at vurdere om (A) – efter en samlet bedømmelse af hele sagsforløbet – kan anses for at være blevet partshørt i det omfang der følger af reglerne i forvaltningslovens § 19 og den udvidede ulovbestemte partshøringspligt.

Jeg har gjort (X) Kommune bekendt med min opfattelse af sagen.

Begrundelse

Efter at have gennemgået (X) Kommunes udtalelse af 3. februar 1999 og Tilsynsrådet for (Y) Amts udtalelse af 8. april 1999 må jeg fastholde det jeg har anført om begrundelsespligten i min foreløbige udtalelse.

Både (X) Kommune og Tilsynsrådet for (Y) Amt henviser i udtalelserne af henholdsvis 3. februar 1999 og 8. april 1999 til at en kortfattet begrundelse er anvendt bl.a. af hensyn til (A).

Jeg bemærker i den forbindelse at hensynet til skånsomhed over for (A) ikke kan begrunde fravigelse af begrundelseskravet i forvaltningslovens § 24. En begrænsning af begrundelsens indhold kan således kun ske i det i forvaltningslovens § 24, stk. 3, beskrevne meget begrænsede omfang. Jeg henviser endvidere til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1999), s. 435f, og Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 375*.

Som jeg anførte i min foreløbige redegørelse, er det ikke tilstrækkeligt til at opfylde kravet om regelhenvisning at afskedigelsesskrivelsen alene indeholdt en henvisning til den – i øvrigt upræcise – regelhenvisning i sindetskrivelsen af 9. oktober 1997. Jeg henviser i den forbindelse også til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1999), s. 422f, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, sagsbehandling (1995), s. 253, og Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 368f.

I tilfælde hvor en afgørelse – som f.eks. en afgørelse om afskedigelse – beror på et administrativt skøn, skal afgørelsen ud over en henvisning til de relevante retsregler indeholde en angivelse af de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 1999, s. 425.

Afgørelsen om afskedigelse af (A) burde derfor have indeholdt en nærmere angivelse af de hovedhensyn byrådet har lagt vægt på ved beslutningen om afskedigelse, herunder en nærmere angivelse af hvilke faktiske forhold kommunen har tillagt betydning ved vurderingen af at der forelå samarbejdsproblemer. Dette har særlig betydning i denne sag fordi kommunen har oplyst at den efter afsendelsen af sindetskrivelsen ændrede opfattelse med hensyn til om ’egnethed’ skulle indgå i begrundelsen.

I den foreliggende sag svarer en angivelse af sagens hovedhensyn i et vist omfang til den i forvaltningslovens § 24, stk. 2, omtalte korte redegørelse for sagens faktiske omstændigheder der om fornødent skal være indeholdt i begrundelsen. I det omfang sagens faktiske omstændigheder henføres under de relevante hensyn som kommunen har lagt vægt på ved beslutningen om afskedigelse, bør de således under alle omstændigheder fremgå af begrundelsen. Jeg henviser i den forbindelse til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1999), s. 425-429, Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, sagsbehandling (1995), s. 254f, Hans Gammeltoft-Hansen, Forvaltningsret (1994), s. 369f, og Folketingets Ombudsmands beretning for 1990, s. 28, og beretningen for 1993, s. 72ff*.

Jeg finder (X) Kommunes mangelfulde begrundelse kritisabel, og jeg har gjort kommunen bekendt med min opfattelse af sagen.

Tilsynsrådet for (Y) Amt burde have påtalt disse forhold over for (X) Kommune.

Samarbejdsvanskeligheder

Efter at have gennemgået (X) Kommunes udtalelse af 3. februar 1999 og Tilsynsrådet for (Y) Amts udtalelse af 8. april 1999 må jeg fastholde det jeg har anført i min foreløbige redegørelse.

Det der er anført i udtalelserne, anfægter således ikke den opfattelse, at beslutningen om at indlede en afskedigelsessag blev taget kun 8 dage efter at (A) blev gjort bekendt med at der efter den øverste administrative ledelses opfattelse var opstået samarbejdsproblemer, at (A) har bestridt at der overhovedet bestod sådanne samarbejdsproblemer, og at dokumentationen for problemernes eksistens alene er nogle notater udformet af ledelsen kort før beslutningen om at indlede afskedigelsessag blev truffet.

Det er således fortsat min opfattelse at der ikke i sagen foreligger dokumentation for at betingelserne for at kunne påberåbe sig samarbejdsproblemer som afskedigelsesgrundlag var opfyldt.

Byrådet har anført at det fremgår af retspraksis at det er den part der gør gældende at der er tale om usaglige kriterier eller manglende proportionalitet, der skal løfte bevisbyrden for dette. Denne indvending kan efter min opfattelse ikke tillægges betydning idet det gælder som et grundlæggende forvaltningsretligt princip at forvaltningen skal tilvejebringe et fyldestgørende faktisk og retligt grundlag for afgørelsen (officialmaksimen). Jeg henviser til Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 297ff. For så vidt angår ombudsmandens prøvelse af sagen, skal jeg bemærke at retsplejens regler og principper om bevisbyrde mv. ikke finder anvendelse i forbindelse med en ombudsmandsundersøgelse.

Efter byrådets opfattelse kan der ikke generelt angives en bestemt tidshorisont for samarbejdsproblemernes udstrækning som indicium for at problemerne er uløselige, men dette må bero på en konkret vurdering af alvorligheden eller omfanget af samarbejdsproblemerne samt alternative muligheder til afskedigelse.

Jeg er enig i at bedømmelsen af samarbejdsproblemernes omfang må foretages konkret, og at der ikke kan opstilles en regel om en periode med en bestemt længde hvori problemerne skal have bestået før afskedigelse kan foretages. Men erfaringsmæssigt vil samarbejdsproblemer normalt først efter en længere periode antage en karakter hvor de må anses for uløselige, og hvor det kan konstateres at de har en betydelig negativ indflydelse på udførelsen af arbejdsstedets opgaver. Når en myndighed – som det er tilfældet her – gør gældende at der i løbet af en meget kort periode er opstået problemer i samarbejdet mellem en bestemt medarbejder og det øvrige personale (i den foreliggende sag den øvrige øverste ledelse), og myndigheden yderligere gør gældende at problemerne alene kan løses ved at afskedige medarbejderen, må der i lyset heraf og af det betydelige indgreb som afskedigelsen indebærer, stilles betydelige krav til dokumentationen for grundlaget for afskedigelsen.

Byrådet har i udtalelsen af 3. februar 1999 fremsat en række bemærkninger om de begrænsede muligheder for at foretage omorganiseringer og forflyttelser i tilfælde hvor samarbejdsproblemerne skyldes en centralt placeret chef.

Ud fra en generel betragtning er jeg enig i at muligheden for at foretage en omplacering af en medarbejder er mindre når der er tale om en centralt placeret chef. Dette vil navnlig gøre sig gældende i forbindelse med myndigheder med et mindre antal medarbejdere. Det har imidlertid været afgørende for min bedømmelse af (A)’s afskedigelsessag at byrådet – som sagen er forelagt for mig – ikke ses at have udfoldet bestræbelser på at søge samarbejdsproblemerne løst, ligesom kommunen ikke ses at have overvejet andre alternativer end afskedigelse.

Tilsynsrådet for (Y) Amt har i udtalelsen af 8. april 1999 anført at det forhold at det må antages at der senere ville komme til at foreligge uløselige samarbejdsproblemer, efter tilsynsrådets opfattelse kan begrunde afsked.

Under henvisning til det jeg har anført i min foreløbige redegørelse om påberåbelse af samarbejdsvanskeligheder som grundlag for en afskedigelsesbeslutning og kravene til det bevismæssige grundlag for tilstedeværelsen af afskedsbegrundende samarbejdsvanskeligheder, kan jeg ikke være enig med Tilsynsrådet for (Y) Amt i dette synspunkt.

Der må således ikke kunne rejses rimelig tvivl om at der rent faktisk har foreligget (uløselige) samarbejdsproblemer, og at problemerne er søgt løst ved mindre indgribende foranstaltninger. Jeg henviser i den forbindelse også til Folketingets Ombudsmands beretning for 1993, s. 72ff*.

Jeg finder det kritisabelt at dokumentationen for at kunne påberåbe sig samarbejdsproblemer som afskedigelsesgrundlag var mangelfuld. Jeg har gjort kommunen bekendt med min opfattelse.

Tilsynsrådet for (Y) Amt burde have påtalt dette forhold over for kommunen.

Sammenfattende er det – som sagen foreligger oplyst for mig – usikkert hvor omfattende og dybtgående samarbejdsproblemer der har været mellem (A) og kommunens øvrige administrative ledelse. På denne baggrund finder jeg ikke at have fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere afskedigelsesafgørelsen.

Den endelige afgørelse af sagen henhører under domstolene. Jeg har meddelt (A) at jeg under henvisning til § 23 i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand vil være indstillet på at henstille at der meddeles ham fri proces under en retssag såfremt han ønsker at indbringe sagen for domstolene. ”

NOTER: (*1) FOB 1990, s. 375 og s. 28 og FOB 1993, s. 72.

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15.’

(A) fik meddelt afgørelsen om afskedigelsen i brevet af 20. november 1997. Som begrundelse for afgørelsen indeholdt brevet en henvisning til konstaterede samarbejdsproblemer.

Begrundelsen indeholdt således ingen henvisning til de retsregler i henhold til hvilke afgørelsen var truffet, og den indeholdt ikke en angivelse af de hovedhensyn byrådet havde lagt vægt på ved den skønsmæssige afgørelse om afskedigelse. Det er således min foreløbige opfattelse at begrundelsen ikke opfyldte kravene i forvaltningslovens § 24, stk. 1.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 2, skal begrundelsen efter omstændighederne indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen. I den foreliggende sag var (A) ikke i forbindelse med partshøringen blevet gjort bekendt med oplysningerne i kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 skønt de må anses for væsentlige for sagens afgørelse. På den baggrund er det min foreløbige opfattelse at brevet af 20. november 1997 som et led i begrundelsen burde have indeholdt en kort redegørelse for disse oplysninger.

Afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder

Ifølge tjenestemandsregulativets § 26 kan tjenestemænd afskediges uden ansøgning med 3 måneders varsel til udgangen af en måned. Det er såvel i den forvaltningsretlige teori som praksis antaget at en afgørelse om afskedigelse i henhold til denne bestemmelse forudsætter at der foreligger et sagligt grundlag for afskedigelsesbeslutningen. Det står ligeledes fast at manglende egnethed i tjenesten og samarbejdsvanskeligheder kan udgøre det fornødne saglige grundlag for en sådan afskedigelsesbeslutning. Retssikkerhedsmæssige hensyn kræver dog at sådanne problemer ikke uden nærmere kvalifikation påberåbes som grundlag for en afskedigelsesbeslutning.

Det kræves for det første at samarbejdsproblemerne har en betydelig negativ indflydelse på udførelsen af opgaverne det pågældende ansættelsessted. Der skal endvidere for så vidt angår samarbejdsproblemer, foreligge en klar forbindelse mellem disse og den person som søges afskediget, ligesom hovedskylden for problemernes opståen ikke må kunne tilskrives andre end den der søges afskediget. Af den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om proportionalitet følger yderligere at der fra den afskedigende myndigheds side skal være udfoldet bestræbelser på at løse samarbejdsproblemerne med mindre vidtgående skridt end afskedigelse.

Afskedigelsesbeslutningens alvorlige karakter tilsiger samtidig at det bevismæssige grundlag for tilstedeværelsen af afskedsbegrundende samarbejdsproblemer er særlig sikkert. Der må således ikke kunne rejses rimelig tvivl om at der rent faktisk har foreligget (uløselige) problemer af den ovenfor beskrevne karakter.

Inden for disse rammer vil afgørelsen af om der foreligger fornødent grundlag for afskedigelse på grundlag af manglende egnethed eller samarbejdsvanskeligheder, bygge på vurdering og afvejning af en række forskellige hensyn og omstændigheder. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end de myndigheder der beskæftiger sig med afskedigelsessager i det daglige.

(A) har oplyst at der ham bekendt ikke har bestået samarbejdsvanskeligheder mellem ham og den øverste ledelse. Han har fremhævet at borgmesteren og kommunaldirektøren under undersøgelsesarbejdet tværtimod havde givet ham og socialforvaltningen fuld opbakning, og at hans redegørelse blev gennemdrøftet på et møde med borgmesteren og kommunaldirektøren den 25. september 1997. Desuden har han oplyst at han første gang blev bekendt med at der efter den øverste administrative ledelses opfattelse var problemer i samarbejdet mellem ham og ledelsen da kommunaldirektøren den 29. september 1997 meddelte ham at hverken hun eller tre unavngivne chefkolleger havde tillid til ham længere, angiveligt fordi han havde udarbejdet en redegørelse om budgetoverskridelsen som lagde en del af ansvaret herfor over på kommunens økonomiske afdeling og løn- og personalekontor.

(X) Kommune har i brevet af 7. april 1998 kommenteret (A)’s oplysninger. Kommunen har bekræftet at borgmesteren og kommunaldirektøren har givet udtryk for tillid til at (A) i samarbejde med sin forvaltning ville arbejde konstruktivt med den pålagte opgave, nemlig at udarbejde en redegørelse som indeholdt en placering af ansvaret for budgetoverskridelsen, men at det viste sig at (A) ikke evnede at udfolde bestræbelser i den retning. (A)’s oplysning om at hans redegørelse blev gennemdrøftet på et møde den 25. september 1997 mellem ham, borgmesteren og kommunaldirektøren, har kommunen ikke kommenteret. Men kommunen har anført at det ikke er usædvanligt at den eller de med hvem der er samarbejdsproblemer, er den eller de sidste til at erkende eksistensen heraf hvilket efter kommunens opfattelse også var tilfældet her. Jeg forstår kommunens kommentar således at kommunen ikke afviser at (A) først den 29. september 1997 blev gjort bekendt med at der efter den øverste ledelses opfattelse var problemer i samarbejdet mellem ham og ledelsen, men ledelsen havde på et tidligere tidspunkt erkendt at der var problemer i samarbejdet med (A).

I brevet af 7. april 1998 har kommunen desuden fremhævet at det på et møde mellem (A), borgmesteren og kommunaldirektøren den 6. oktober 1997 blev konkluderet at det fremtidige samarbejde var overordentlig problematisk, og at det syntes umuligt at genoprette. Det fremgår imidlertid ikke hvem der drog denne konklusion, og der er ikke oplysninger om at der blev taget referat fra mødet.

I kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 anføres nogle eksempler på sager der viser at det fremtidige samarbejde mellem (A) og den øverste ledelse og chefgruppen i øvrigt er gjort overordentlig problematisk.

Eksemplerne er imidlertid ikke konkretiserede således at de kan henføres til bestemte episoder, og der er ingen oplysninger i notatet om at problemerne har bestået i længere tid, eller at der forgæves er gjort forsøg på at løse problemerne med andre midler end afskedigelse. Den omstændighed at der i notatets omtale af konkrete eksempler på samarbejdsproblemer med en enkelt undtagelse bruges vendingen ’manglende udvist evne’, kan desuden rejse tvivl om hvorvidt afskedigelsen skyldtes samarbejdsproblemer eller manglende egnethed.

Sammenfattende fremgår det af de foreliggende oplysninger at kommunen besluttede at indlede en afskedigelsessag mod (A) på grund af samarbejdsproblemer kun 8 dage efter at han første gang blev gjort bekendt med at der efter den øverste administrative ledelses opfattelse bestod samarbejdsproblemer mellem ham og ledelsen. (A) har imidlertid bestridt at der overhovedet bestod sådanne samarbejdsproblemer, og dokumentationen for problemernes eksistens er alene nogle notater udformet af ledelsen kort før beslutningen om at indlede en afskedigelsessag blev truffet. Desuden er der ikke i sagen oplysninger om hvor længe de nævnte samarbejdsproblemer har eksisteret, eller oplysninger om at kommunen har bestræbt sig på at løse samarbejdsproblemerne med mindre vidtgående skridt end afskedigelse.

På den baggrund er det min foreløbige opfattelse at der ikke foreligger dokumentation for at betingelserne for at kunne påberåbe sig samarbejdsproblemer som afskedigelsesgrundlag er opfyldt."

Den foreløbige redegørelse blev sendt til Tilsynsrådet for Y Amt og X Kommune. Kommunens kommentarer blev tilbagesendt gennem tilsynsrådet der også forelagde kommunens udtalelse for A med henblik på at han kunne fremsætte sine bemærkninger til sagen.

X Kommunes bemærkninger til den foreløbige redegørelse

X Kommune anførte i brev af 3. februar 1999 følgende til min foreløbige redegørelse

"...

Byrådet er enig med Folketingets Ombudsmand i, at den diskretionære afskedigelse af (A) er at betragte som en afgørelse i forvaltningslovens forstand og ikke som en aftaleretlig disposition.

...

Ad faktum

I forhold til sagens faktiske aspekter er der nedenfor fremhævet en række forhold, hvor den foreløbige redegørelse, efter Byrådets opfattelse, kan suppleres.

I Ombudsmandens redegørelse s. 2, 2. afsnit mangler en del faktuelle oplysninger.

Side 2, 2. afsnit

(A) blev den 15. september 1997, af Økonomiudvalget, anmodet om at udarbejde en redegørelse for budgetforholdene på ældreområdet. Under Økonomiudvalgets møde udtalte (A), at han alene kunne bidrage til sagens fremadrettede løsning. Kommunaldirektør ( ) gav i den anledning – overfor (A) – udtryk for, at hans opgave, som chef for området, var at undersøge og placere ansvaret i egen forvaltning, – ligesom det var Kommunaldirektørens opgave at placere ansvaret generelt – for den forventede budgetoverskridelse. Som resultat af mødet skulle (A) udarbejde en skriftlig redegørelse.

Dagen efter – inden møde i chefgruppen – drøftede Kommunaldirektøren på ny sagen med (A), der gav udtryk for, at han havde opfattet opgaven som fremadrettet og tilkendegav endvidere, at han var forundret over, at Kommunaldirektøren alene placerede ansvaret hos ham, idet andre – herunder lederen af ældreområdet, økonomiafdeling og lønkontoret (i kraft af ansvaret for LBN-systemet) efter hans opfattelse måtte have del i ansvaret. På baggrund heraf blev det klart, at (A) ikke forstod opgaven og derfor heller ikke forstod Kommunaldirektørens anvisninger og vurderinger. Kommunaldirektøren konkluderede ved samtalens afslutning, at undersøgelsen også skulle være bagudrettet og placere ansvaret for overskridelsen.

På det efterfølgende chefmøde gav (A) på ny udtryk for, at han havde opfattet opgaven som fremadrettet. På den baggrund drøftede Kommunaldirektøren sagen igen den 17. september med (A) på Borgmesterens kontor under deltagelse af denne. Kommunaldirektør og Borgmester pointerede på ny behovet for, at den bagudrettede del af opgaven løstes for at opfylde Økonomiudvalgets/Byrådets pålæg. Herefter påbegyndte (A) udarbejdelsen af redegørelsen, som afleveredes til Kommunaldirektøren den 23. september.

Oplægget til redegørelsen læstes af Kommunaldirektøren under tilstedeværelse af (A). Kommunaldirektøren vurderede efter gennemlæsningen, at redegørelsen ikke var tilstrækkelig fyldestgørende og bad (A) om at tage kopier til de øvrige berørte forvaltningschefer med henblik på deres bemærkninger. (A) fandt ikke dette fornødent, men accepterede dog Kommunaldirektørens krav. Efter at forvaltningscheferne (B) og (C) havde haft lejlighed til at fremkomme med deres skriftlige bemærkninger til redegørelsen ville Kommunaldirektøren, i samråd med Borgmesteren, vurdere om der skulle udfærdiges en sammenfattende redegørelse, inden der udarbejdedes oplæg til Økonomiudvalget.

Den 25. september drøftede Kommunaldirektøren sagen med (A), (B), (C) og Borgmesteren på dennes kontor, med henblik på at nå frem til et fælles oplæg. Kommunaldirektøren besluttede – i samråd med Borgmesteren – at de tre forvaltningschefers redegørelser tillige med en af Kommunaldirektøren udfærdiget sammenfattende redegørelse, skulle fremsendes til Økonomiudvalget til brug for behandlingen af sagen vedrørende budgetoverskridelsen.

Forløbet viser, at der er samarbejdsproblemer i forhold til (A).

Side 14, 4. sidste afsnit

(A) giver, i sin udtalelse udtryk for, at han ikke var tilstede ved forhandlingsmødet den 22. oktober. Dette er imidlertid ikke korrekt. Under forhandlingerne mellem HK og (X) Kommune blev (A) tilkaldt. Efter at HK's repræsentanter havde gennemgået oplægget med (A) fik denne udvirket en ændring i oplægget i forhold til restferie. (A) fik endog, efter anmodning, betænkningstid, med hensyn til at underskrive referatet, til den følgende dag.

Det fremgår således, at (A) reelt deltog i forhandlingen.

Side 23

I det omtalte møde den 25. september deltog, udover Borgmesteren, Kommunaldirektøren og (A), forvaltningschef (B) og økonomichef (C).

Side 24, 3. afsnit

Det var Borgmesteren der drog konklusionen om, at et fremtidigt samarbejde var overordentligt problematisk og at det syntes umuligt at genoprette.

Side 24, sidste afsnit

Eksemplerne blev grundigt konkretiseret og debatteret på forhandlingsmøde med HK.

Ad juridiske aspekter

Retligt er der tre forhold som Kommunen opfordres til at kommentere, nemlig

Forvaltningslovens regler om partshøring og den ulovbestemte grundsætning om udvidet partshøringspligt, begrundelse og samarbejdsproblemer som afskedigelsesgrund.

Ad 1 - partshøring.

Byrådet deler ikke Ombudsmandens opfattelse af rækkevidden af retsgrundsætningen om den ulovbestemte udvidede partshøring. I de af Ombudsmanden anførte domme – U 94.198V og U 98.685H – fremgår ikke rækkevidden af grundsætningen. Dette spørgsmål antages at blive belyst ved en sag, der verserer ved Højesteret (B-2014-96 – Samsø Kommune), ligesom spørgsmålet indgår i en sag, der netop er forhandlet ved ØLD's 8. afd., men hvor der endnu ikke foreligger en dom.

Denne forskel i opfattelsen af gældende ret er – efter Byrådets opfattelse – imidlertid uden betydning i nærværende sag, idet Byrådet har fulgt den procedure omkring partshøring, der følger af Tjenstemandsregulativets § 29, hvilket indebærer, at Byrådet har pligt til at partshøre om sagens bedømmelsesgrundlag. (Se hertil L. Konow, 'Kommunal ansættelse', s. 85f ).

I brugen af Tjenestemandsregulativets § 29 ligger, at indledningsvist afgives en 'sindetskrivelse' fra Byrådet – evt. Økonomiudvalget – og efterfølgende holdes en forhandling mellem repræsentanter fra kommunen og de forhandlingsberettigede organisationer som mandatar for den ansatte, inden der træffes afgørelse om afskedigelse. Der henvises til L. Konow, 'Kommunal ansættelse', s. 85, 3. afsnit.

Med andre ord består partshøringen i en skriftlig og en mundtlig del, der tilsammen udgør partshøringen af den, der påtænktes afskediget. Den skriftlige del består i en sindetskrivelse, der i hovedtræk angiver baggrunden for den påtænkte afskedigelse, samt en invitation til en forhandling. Dernæst fremsendes sagens akter – ofte i forbindelse med en anmodning om aktindsigt – som grundlag for selve forhandlingen. Den mundtlige del – forhandlingen/drøftelsen – giver mulighed for at uddybe de forhold, der er angivet i sindetskrivelse eller de fremsendte notater, herunder retsanvendelsen, og udmønter sig i et referat. Først herefter træffer Økonomiudvalget eller Byrådet beslutning om afskedigelse af den pågældende medarbejder.

Nærværende sag er et eksempel på en partshøring, der består af de førnævnte elementer og, som vist nedenfor, efter Byrådets opfattelse tillige opfylder de i Forvaltningsloven opstillede krav til en partshøring.

Byrådet skal indledningsvist præcisere, at beslutningen om afskedigelse af (A) først blev truffet på byrådsmøde den 11. november 1997, d.v.s. afgørelsestidspunktet i henhold til Tjenestemandsregulativets § 29, og derved også Forvaltningslovens § 19, er den 11. november 1997.

Det fremhæves i Ombudsmandens redegørelse s. 19 og 20, at notat af 7. oktober 1997 indgik i grundlaget for Byrådets beslutning, samt at (A) ikke har haft lejlighed til at udtale sig om dette.

Dette er efter Byrådets opfattelse ikke korrekt.

Det skal i den forbindelse fremhæves, at notatet er sendt til (A)’s organisation den 17. oktober 1997 og var genstand for en indgående forhandling/drøftelse den 22. oktober 1997.

Som nævnt ovenfor under faktum, skal det endvidere præciseres, at (A)’s organisation deltog på mødet den 22. oktober 1997, samt at (A) selv deltog under en del af mødet den 22. oktober 1997. Det er ikke korrekt, når (A) i brev af 30. april 1998 anfører, at han ikke var tilstede under forhandlingen. Derudover var det (A)’s egen beslutning at lade organisation, som mandatar, forestå forhandlingen med Byrådet.

Desuden skal på ny fremhæves, at (A), efter egen anmodning, fik frist til den efterfølgende dag, til at overveje det i referatet anførte, forinden han ved sin underskrift tiltrådte referatet.

(A) skriver i et brev af 16. december 1997 til Tilsynsrådet følgende

'Sammenholdes sindetskrivelsen med min opsigelse af 20. november 1997 fremgår det, at anklagepunkterne mod mig er frafaldet. Tilbage står de ’konstaterede samarbejdsproblemer ...'.'

Under forhandlingen stillede organisationen sig, på vegne af (A), uforstående overfor de af Byrådet anførte oplysninger om uegnethed i sindetskrivelsen af 9. oktober 1997. Forhandlingen medførte herefter, at dette ikke længere indgik i Byrådets beslutningsgrundlag.

Dette er udtryk for, at Byrådet i forbindelse med partshøringen, rent faktisk ændrede opfattelse af bl.a. spørgsmålet om 'egnethed', samt at spørgsmålet om (A)’s samarbejdsproblemer blev drøftet/forhandlet indgående, på baggrund af notat af 7. oktober 1997, på mødet den 22. oktober 1998.

Endvidere skal fremhæves, som nævnt ovenfor, at (A) senere under mødet fik korrigeret Byrådets opfattelse af spørgsmålet om opgørelse af restferien.

Det er derfor Byrådets opfattelse, ud fra en samlet vurdering af det stedfundne hændelsesforløb, at der i henhold til Forvaltningslovens § 19 og Tjenestemandsregulativets § 29 er partshørt om alle væsentlige faktuelle oplysninger til ugunst for (A), enten ved sindetskrivelse og oplægget til denne, eller ved forhandling den 22. oktober og oplægget til denne forhandling, dvs. inden afgørelse om afskedigelse blev truffet den 11. november 1997.

I forhold til spørgsmålet om partshøring vedrørende den juridiske kvalifikation af sagen, skal det fremhæves, at Byrådet også har foretaget partshøring for så vidt Kommunens foreløbige opfattelse af sagen, herunder den retlige kvalifikation af forholdet og den bevismæssige vurdering.

Både i sindetskrivelsen, og ved forhandlingen den 22. oktober, redegjorde Kommunen klart og utvetydigt for sin opfattelse af sagen og om den vægt, der blev lagt på (A)’s forskellige handlinger og på den retlige kvalifikation i forhold til Tjenestemandsregulativet.

Det er fremhævet af Ombudsmanden, at det ikke i sindetskrivelsen er klargjort, at Tjenestemandsregulativets § 26, 1. pkt., om diskretionær afsked kunne finde anvendelse på de forhold, der er nævnt (samarbejdsproblemer og uegnethed).

Det fremgår af sindetskrivelsens første afsnit, at Kommunen påtænker at afskedige (A) i medfør af § 26. Derudover har det klart og utvetydigt fremgået under forhandlingerne den 22. oktober, at det alene var Tjenestemandsregulativets § 26, 1. pkt. om diskretionær afsked, der var relevant i sagen, også m.h.p. at bringe (A) og dennes organisation til at forstå, at der var tale om en afskedigelse med aktuel egenpension. Der har således på intet tidspunkt i sagen været tvivl om, at hjemlen til den påtænkte afskedigelse, var Tjenestemandsregulativets § 26, 1. pkt. (A) fremhæver selv, i brev af 16. december 1997 til Tilsynsrådet, at 'På intet tidspunkt har tjenestemandsregulativets bestemmelser om tjenstlige forseelser således været anvendt'.

Byrådet medgiver dog gerne, at det havde været mere præcist, at der var henvist til § 26, 1. pkt. i selve sindetsskrivelsen fremfor til § 26, men at den omstændighed, at det var uomtvistet, at det under den mundtlige forhandling den 22. oktober var klart, at det var § 26, 1. pkt. om diskretionær afsked, der var hjemlen til den påtænkte afskedigelse, hvorfor både (A)’s organisation og (A) har kunnet forholde sig til sagens jus – Byrådets retlige kvalifikation – inden, der blev truffet afgørelse i sagen.

Endvidere har Byrådets opfattelse, af sagens bevismæssige aspekter, i forhold til samarbejdsproblemer fremgået både af sindetskrivelsen og har været hovedtemaet under forhandlingen den 22. oktober.

Af sindetskrivelsen fremgår

'... undersøgelsesarbejdet... har afdækket, at der i længere tid har været samarbejdsproblemer mellem dig og den øverste administrative ledelse.

Det er Byrådets opfattelse, at samarbejdsvanskelighederne er af et sådan omfang og karakter ..., at der ikke er grundlag for et fremtidigt konstruktivt og tillidsfuldt samarbejde.'

I notat af 7. oktober er fremhævet flere forhold af betydning for Byrådets opfattelse af samarbejdsvanskelighederne med (A). På forhandlingsmødet den 22. oktober blev forholdene gennemgået og uddybet i forhold til spørgsmålet om samarbejdsvanskeligheder, fx ingen eller 'passiv medvirken' ved 'budgetsagen' og samarbejdsforhold i chefkredsen.

Her blev (A)’s adfærd under 'budgetsagen' gennemgået som beskrevet ovenfor under sagens faktum.

Som anført ovenfor er (A), efter Byrådets opfattelse, uomtvisteligt blevet fuldt partshørt inden der blev truffet afgørelse i sagen. Tilbage resterer derfor alene en diskussion af, i hvilken form en partshøring skal foretages, nemlig om partshøringen alene skal foretages på et skriftligt grundlag eller om den praksis der følger af Tjenestemandsregulativets § 29 lever op til Forvaltningslovens § 19. Byrådet er af sidstnævnte opfattelse.

Ad begrundelse.

Ombudsmanden fremhæver, at begrundelsen i brevet af 20. november 1997 ikke indeholder en henvisning til de relevante retsregler, hovedhensyn, samt at beskrivelsen af faktum er mangelfuld set i lyset af den efter Ombudsmandens opfattelse manglende partshøring.

Hertil skal fremhæves, at Byrådet har bestræbt sig på at overholde forvaltningslovens §§ 22 og 24, d.v.s. give en subjektiv og objektiv rigtig begrundelse på den ene side, samt i den udstrækning det var muligt at imødekomme et ønske fra (A) eller dennes organisation om at gøre begrundelsen så ’skånsom’ som mulig.

Af brevet af 20. november 1997 fremgår, at der henvises til sindetskrivelsen af 9. oktober 1997, jf. 'I fortsættelse af ...'. I sindetskrivelsen er der henvist til tjenestemandsregulativets § 26. Omkring spørgsmålet om, hvorvidt (A) var klar over, at der var tale om en diskretionær afsked henvises til tidligere herom anførte. Det er derfor Byrådets opfattelse, at der i begrundelsen er henvist til den relevante retsregel, men som nævnt burde Byrådet for god ordens skyld i sindetskrivelsen også have angivet det relevante pkt.

I forhold til beskrivelsen af hovedhensyn og faktum må begrundelse af disse forhold ses i lyset af den foretagne partshøring. Selve angivelsen af hovedhensynet i skønnet 'konstaterede samarbejdsproblemer' kan næppe beskrives anderledes. I sindetskrivelse, som der er henvist til, er angivet, at samarbejdsproblemerne bestod i forhold til den øverste administrative ledelse. På forhandlingsmødet den 22. oktober var de konstaterede problemer beskrevet på baggrund af de konkrete sager, hvorfor Byrådets opfattelse af samarbejdsproblemernes karakter og udstrækning var kendt for (A). Som nævnt ovenfor blev de faktiske omstændigheder i sagen beskrevet indledningsvist i sindetskrivelsen, og i notat af 7. oktober, der indgik i forhandlingen den 22. oktober. Da (A) således var bekendt med alle væsentlige faktuelle oplysninger i sagen, var det således Byrådets skøn, at en kortfattet begrundelse både levede op til Forvaltningslovens regler, samt hensynet til adressaten. Det af Ombudsmanden anførte må forstås således, at Byrådet retmæssigt kunne give den kortfattede begrundelse, idet partshøringen som nævnt ovenfor bl.a. indeholdt oplysninger i notatet af 7. oktober.

Ad samarbejdsproblemer.

Det er Byrådets opfattelse, at samarbejdsproblemer kan udgøre det fornødne saglige grundlag for en afskedigelsesbeslutning.

Endvidere er det Byrådets opfattelse, at den materielt frie afskedigelsesret efter Tjenestemandsregulativets § 26, 1. pkt. giver Byrådet en væsentlig frihed i udøvelsen af det skøn, der vedrører tjenestemandens evner til at samarbejde eller egnethed, og som medfører, at domstolene udviser tilbageholdenhed i prøvelsen af dette skøn, jf. U96.326V.

Derudover fremgår det af retspraksis, at det er den part, der gør gældende, at der er tale om usaglige kriterier eller manglende proportionalitet, der skal løfte bevisbyrden for dette, jf. U 96.326 V, hvori der af præmisserne fremgår 'Bevisførelsen i sagen havde ikke givet holdepunkter for at tilsidesætte afskedigelsen'.

Ombudsmanden angiver en række forhold, der nærmere specificerer, hvad en beslutning om afskedigelse, som følge af samarbejdsproblemer bør indeholde.

Der er angivet følgende

Samarbejdsproblemerne har en betydelig negativ indflydelse på udførelsen af opgaverne det pågældende sted,

der skal foreligge en klar forbindelse mellem samarbejdsproblemerne og den person, der søges afskediget,

hovedskylden må ikke kunne tilskrives andre end den pågældende,

proportionalitetsprincippet skal være overholdt og

det bevismæssige grundlag for afskedsbegrundende samarbejdsproblemer skal være særligt sikkert – der må ikke kunne rejses rimelig tvivl om, at der rent faktisk har foreligget uløselige problemer.

I forhold til den konkrete sag skal det indledningsvist fremhæves, at der efter Byrådets opfattelse ved vurderingen af sagligheden i forhold til de enkelte punkter skal tages hensyn til, at (a) er en centralt placeret chef, hvorfor der ikke er samme muligheder for Byrådet for at omorganisere/'flytte rundt' som der er ved underordnede medarbejdere. Derudover har en chefs eventuelle samarbejdsproblemer en langt større virkning på en forvaltning end en underordnet medarbejders eventuelle samarbejdsproblemer. Med andre ord må den målestok, der anvendes ved vurdering af om samarbejdsproblemerne er uløselige være forskellig alt efter, om der er tale om en underordnet medarbejder eller en chef.

Endvidere skal Byrådet fremhæve, at der ikke generelt kan angives en bestemt tidshorisont for samarbejdsproblemernes udstrækning, som indicium for, at problemer er uløselige; det må bl.a. bero på en konkret vurdering af alvorligheden eller omfanget af samarbejdsproblemerne, samt alternative muligheder til afsked. Med andre ord kan konstaterede samarbejdsproblemer vise sig at være af en sådan karakter og omfang, at der tiltrods for et kort tidsforløb ikke er andre alternativer end afskedigelse.

I forhold til (A) er det Byrådets opfattelse, at selve 'budgetsagen' afdækkede samarbejdsproblemer mellem (A) og fire af kommunens øvrige chefer, her i blandt Kommunaldirektøren. Udredningsarbejdet viser at (A) – efter Byrådets opfattelse – ikke længere nyder tillid i chefgruppen. Det er ubestrideligt, at det er (A), der bærer hovedskylden for samarbejdsproblemerne, fx ved sin 'passive' medvirken til redegørelsen i budgetsagen. Det er endvidere ubestrideligt, at samarbejdsklimaet i chefkredsen, blev påvirket i en sådan grad, at problemerne havde en betydelig negativ indflydelse på udførelse af arbejdsopgaverne. Der er derfor heller ikke tvivl om årsagssammenhængen mellem (A)’s person og samarbejdsproblemerne.

Spørgsmålet er dernæst om afskedigelsen af (A) må anses for værende i strid med proportionalitetsprincippet, d.v.s. om Byrådet kunne have løst samarbejdsproblemerne med mindre vidtgående skridt end ved afskedigelse. (A)’s adfærd i 'budgetsagen' medførte, at Kommunaldirektøren og tre øvrige chefer gav udtryk for, at de så et fremtidigt samarbejde med (A) som yderst problematisk. På den baggrund konkluderede Byrådet, at et fremtidigt samarbejde med (A) ikke ville være muligt. Byrådet kunne ikke, ved at tilbyde ham en anden chefstilling i Kommunen, løse problemet. Byrådet havde således ikke andre muligheder end at afskedige (A). Det skal i den forbindelse fremhæves, at det er yderst bekosteligt at afskedige en tjenestemand diskretionært, hvorfor sådanne overvejelser kun sker, når det er absolut nødvendigt, således at også dette element tilsikrer, at proportionalitetsprincippet er overholdt."

Tilsynsrådet for Y Amt forelagde kommunens brev for A der ved brev af 18. februar 1999 til tilsynsrådet anførte følgende

"...

1. Jeg deltog på ingen måde i forhandlingerne angående min fratræden. Det var et krav fra min organisation, at jeg ikke deltog. Men da forhandlingerne den 22. oktober 1997 var afsluttet, blev jeg telefonisk – på min bopæl – anmodet om at indfinde mig på rådhuset for at underskrive forhandlingsresultatet.

Jeg kan endvidere bekræfte, at jeg ikke har haft kendskab til, set eller hørt om kommunaldirektørens skrivelse af 7. oktober 1997 før Ombudsmandens redegørelse af 27. august 1998.

Endelig kan jeg oplyse, at der ikke har været nogen form for kontakt mellem mig og kommunen mellem den 22. oktober 1997 (forhandlingsmødet), den 11. november 1997 (Byrådsmødet) og den 20. november 1997 (modtagelsen af opsigelsen).

På samme måde har der ikke været nogen kontakt mellem mig og kommunen fra den 6. oktober 1997 (dagen, hvor jeg blev sendt hjem) og frem til den 20. november 1997 – bortset fra en kort telefonsamtale til mig på min bopæl fra borgmesteren den 9. oktober 1997, hvori han meddelte mig, at jeg ville blive opsagt.

Det eneste, der er korrekt i kommunens fremstilling vedrørende dette spørgsmål – er, at jeg først underskrev efter et døgns betænkningstid.

2. Den måde, kommunen beskriver 'Budgetsagen' på – incl. diverse redegørelser, er ikke korrekt. Jeg udarbejdede – efter aftale med borgmesteren og kommunaldirektøren – et udkast til en redegørelse af 22. september 1997 vedrørende den forventede budgetoverskridelse på ældreområdet.

I dette udkast skrev jeg (citat): '... nødvendigheden af krav om retningslinjer og procedurer, der fremadrettet sikrer den nødvendige styring af ældreområdet, herunder forhold, der kan sikre en betryggende og hensigtsmæssig drift ...'

Og videre – bagudrettet – (citat): ' Samtidig søger redegørelsen at gennemgå – og forklare – de faktiske forhold, som i form af fejl eller mangler umiddelbart har været – og er årsag – til det forventede merforbrug i 1997 ...'

Dette udkast udarbejdede jeg i tæt samarbejde med borgmesteren og kommunaldirektøren.

Udkastet blev derfor i sin foreliggende form gennemgået på et møde den 25. september 1997, hvori deltog borgmesteren, kommunaldirektøren, løn- og personalechefen, økonomichefen og undertegnede. Mødet varede 3½ time og i fællesskab blev det aftalt, at min endelige redegørelse skulle ændres på et par mindre punkter.

Ved mødets afslutning blev jeg anmodet om at blive tilbage sammen med borgmesteren og kommunaldirektøren. Her tilkendegav kommunaldirektøren, at jeg - selv om jeg var den øverst ansvarlige på området - ikke skulle påtage mig hele ansvaret selv, men placere et ansvar og skyld hos min souschef/leder af ældreområdet.

Denne henstilling fra kommunaldirektøren tog jeg til mig, og den endelige redegørelse af 25. september 1997 indeholder - i forhold til udkastet - således en ændring på dette væsentlige punkt.

3. Det er ukorrekt, at kommunen omtaler mine møder med borgmesteren og kommunaldirektøren som møder med et disciplinært formål og indhold. Tværtimod samarbejdede vi om en redegørelse, som – med borgmesterens og kommunaldirektørens egne ord – kunne afslutte sagen.

4. I forbindelse med de påståede samarbejdsproblemer skal jeg fremføre, at det var kommunaldirektøren, der på et møde den 25. september 1997 besluttede

- at min endelige redegørelse – i kopi – skulle afleveres til løn- og personalechefen og økonomichefen

- at de begge skriftligt skulle kommentere min redegørelse

- at deres kommentarer skulle fremlægges for Økonomiudvalget

- at jeg ikke måtte kommentere disse, men

- at jeg ville modtage en kopi.

Dette var kommunaldirektørens beslutning, og jeg fik således ikke mulighed for at kommentere eller fremsætte bemærkninger til de nævnte redegørelser.

Da min endelige redegørelse af 25. september 1997 omkring fejl og mangler medinddrog de nævnte chefers ansvarsområder, er det sandsynligt, at dette væsentlige forhold på afgørende vis ligger til grund for, at de 2 chefer – tillige med kommunaldirektøren – pludselig ikke længere havde tillid til mig.

Denne situation blev jeg gjort bekendt med af kommunaldirektøren på dennes kontor mandag den 29. september 1997 kl. 08,15. Indtil dette øjeblik havde jeg haft såvel borgmesterens som kommunaldirektørens tillid og opbakning.

5. Afslutningsvis skal jeg i øvrigt henholde mig til Ombudsmandens redegørelse af 27. august 1998, der således i det hele kan tiltrædes."

Tilsynsrådet for Y Amts bemærkninger til den foreløbige redegørelse

Tilsynsrådet for Y Amt kommenterede i brev af 8. april 1999 den foreløbige redegørelse på følgende måde

"...

Folketingets Ombudsmand har tilsluttet sig Tilsynsrådets opfattelse af, at ansættelsesforholdet er bragt til ophør ved Byrådets beslutning og ikke ved aftale.

...

1. Afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder.

...

Tilsynsrådets udtalelse

Ved en beslutning om afskedigelse på grund af samarbejdsproblemer skal følgende forhold iagttages

Samarbejdsproblemerne skal have en betydelig negativ indflydelse på udførelsen af opgaverne det pågældende sted,

der skal foreligge en klar forbindelse mellem samarbejdsproblemerne og den person, der søges afskediget,

hovedskylden må ikke kunne tilskrives andre end den pågældende,

proportionalitetsprincippet skal være overholdt og

det bevismæssige grundlag for afskedsbegrundende samarbejdsproblemer skal være særligt sikkert – der må ikke kunne rejses rimelig tvivl om, at der rent faktisk har foreligget uløselige problemer.

Ligestilles med pkt. 5 må imidlertid efter Tilsynsrådets opfattelse det forhold, at det må antages, at der ville komme til at foreligge uløselige problemer.

Tilsynsrådet finder, at det må lægges til grund, at der ikke forud for budgetoverskridelsen har foreligget væsentlige samarbejdsproblemer med (A).

Tilsynsrådet mener imidlertid ikke, at der kan rettes indvendinger imod, at kommunen på baggrund af forløbet med udarbejdelsen af redegørelsen om budgetforholdene måtte konkludere, at det fremtidige samarbejde med (A) ville blive meget vanskeligt. Tilsynsrådet finder ikke, at hovedskylden herfor kan tilskrives andre end (A). Da kommunen måtte lægge afgørende vægt på, at samarbejdsforholdene i den øverste chefgruppe fungerede uden betydelige problemer, og da (A) som socialdirektør ikke kunne tilbydes en sideordnet stilling, finder Tilsynsrådet ikke, at det kan antages, at Byrådet har handlet i strid med loven eller almindelige retsgrundsætninger ved at afskedige (A).

2. Reglerne om partshøring, herunder den ulovbestemte udvidede partshøringspligt.

...

Tilsynsrådets udtalelse

Forvaltningslovens § 19, stk. 1 har følgende ordlyd

'Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.'

(A) modtog ikke i forbindelse med kommunens partshøringsbrev af 9. oktober 1998 [1997; min rettelse] Kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1998 [1997; min rettelse] og heller ikke notat af 28. september 1998 [1997; min rettelse]. Notatet af 7. oktober 1998 [1997; min rettelse] blev derimod sendt til (A)’s organisation i forbindelse med organisationens aktindsigt i afskedigelsessagen.

Notat af 28. september 1998 [1997; min rettelse] vedrørende udkast til økonomiudvalgets redegørelse til Byrådet er stemplet FORTROLIGT og ikke tilsendt (A) eller hans organisation.

Tilsynsrådet finder, at Byrådet ikke fuldt ud har overholdt den ulovbestemte pligt til udvidet almindeligvis skriftlig høring ved at undlade at sende Kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1998 [1997; min rettelse] til (A). At notatet blev tilsendt (A)’s organisation kan ikke erstatte høringen af (A). Ved vurderingen af betydningen af den delvis manglende høring, må det imidlertid indgå, at organisationen efterfølgende i forløbet optrådte som repræsentant for (A).

Notatet har, som anført af Byrådet, været indgående drøftet på mødet den 22. oktober 1998 [1997; min rettelse], forinden der blev truffet afgørelse om afsked og Tilsynsrådet finder derfor ikke grundlag for at konstatere, at Byrådet har handlet klart i strid med loven eller almindelige retsgrundsætninger.

Det bemærkes herved, at Tilsynsrådet på baggrund af de modstridende oplysninger herom ikke har mulighed for at tage stilling til, om det kan antages, at (A) deltog i mødet og forhandlingerne den 22. oktober.

For så vidt angår notatet af 28. september 1998 [1997; min rettelse] er det tilsynsrådets opfattelse, at notatet som internt arbejdsdokument i henhold til forvaltningslovens § 12 er undtaget aktindsigt, og derfor heller ikke omfattet af høringspligten, jf. Forvaltningslovens § 19, stk. 2, nr. 4.

Hvad angår den retlige kvalifikation af afskedigelsesgrundlaget, finder Tilsynsrådet, at Byrådet burde have udformet høringsskrivelsen, således at det klart og utvetydigt fremgik, at der var tale om en diskretionær afskedigelse og ikke en disciplinær reaktion.

Under hensyn til det oplyste om det efterfølgende forløb finder Tilsynsrådet imidlertid, at dette er af uvæsentlig betydning, idet det senest på mødet den 22. oktober stod klart for alle implicerede, at der ikke var tale om en disciplinær reaktion.

3. Reglerne om begrundelse.

...

Tilsynsrådets udtalelse

...

Tilsynsrådet finder, at Byrådets brev af 20. november 1998 [1997; min rettelse], der angiver konstaterede samarbejdsvanskeligheder som begrundelse for afskedigelsen, ikke kan antages fuldt ud at opfylde lovgivningens krav. Som anført af Byrådet må skrivelsen imidlertid læses sammen med sindetskrivelse af 9. oktober, hvori den relevante retsregel er anført. Endvidere må den forholdsvis korte form vurderes på baggrund af kommunens ønske om at udvise skånsomhed overfor adressaten.

Det må også tages i betragtning, at der har været en indgående forudgående drøftelse af afgørelsen om afskedigelsen med den faglige organisation. Som nævnt kan Tilsynsrådet ikke tage stilling til de bevismæssige spørgsmål omkring (A)’s deltagelse i mødet og forhandlingerne den 22. oktober, men det kan lægges til grund, at (A), som har underskrevet dokumentet af 22. oktober, i hvert fald umiddelbart efter mødet er blevet bekendt med hovedindholdet af dette."

A’s bemærkninger til kommunens og tilsynsrådets udtalelser

A fremsatte ved brev af 23. april 1999 til mig følgende bemærkninger til kommunens og tilsynsrådets udtalelser

"

Samtidig føler jeg også trang til at udtrykke min forbløffelse over den subjektivitet, som Tilsynsrådets udtalelser er præget af. Eksempelvis er det uden al tvivl læsbart, hvad der foregik på forhandlingsmødet den 22. oktober 1997, og det er derfor ubegribeligt, hvordan Tilsynsrådet når frem til, at kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 'indgående har været drøftet på mødet'.

Det udarbejdede mødereferat, der indgår i sagen som bilag, beskriver mødets indhold: '(A) afskediges fra sin stilling som socialdirektør med virkning fra udgangen af april måned 1998 på baggrund af konstaterede samarbejdsproblemer'.

Det var alene dette mødereferat, jeg var bekendt med og underskrev et døgn senere. De indgående drøftelser – som anført af Tilsynsrådet – fandt således mig bekendt ikke sted.

Jeg deltog, som ellers påstået af kommunen – IKKE i dette møde, hvilket også tydeligt fremgår af mødereferatet, som er underskrevet af mødedeltagerne. Det er derfor meget uforståeligt, at Tilsynsrådet tillader sig at drage et officielt mødereferat i tvivl, da det udtrykkeligt af referatet fremgår, hvem der er mødets deltagere.

Endelig er det utroligt for mig at læse, at kommunen har forsøgt at gøre begrundelsen for min fyring 'så skånsom som mulig'. Dette er aldeles irrelevant og i direkte modstrid med kommunens adfærd, idet kommunen informerede den skrivende presse om min fyring således, at pressen skrev herom onsdag den 8. oktober 1997.

Radioens morgennyheder havde også denne 'nyhed', som jeg selv overhovedet ikke havde kendskab til. Først efterfølgende klokken 11,45 samme dag den 8. oktober 1997 får jeg en telefonisk meddelelse herom fra borgmesteren. "

Ombudsmandens udtalelse

”For så vidt angår spørgsmålet om hvorvidt der blev truffet afgørelse om diskretionær afskedigelse af (A), henviser jeg i det hele til det jeg har anført i min foreløbige redegørelse.

Nedenfor følger min endelige udtalelse vedrørende de øvrige spørgsmål som sagen rejser.

Partshøring

(X) Kommune har i udtalelsen af 3. februar 1999 bl.a. anført at byrådet ikke deler ombudsmandens opfattelse af rækkevidden af retsgrundsætningen om den ulovbestemte udvidede partshøringspligt. Byrådet anfører i den forbindelse at spørgsmålet må antages at blive belyst ved Højesterets dom i sagen om Samsø Kommunes afskedigelse af den overenskomstansatte ledende hjemmesygeplejerske (B-2014-96).

Højesteret har den 12. maj 1999 afsagt dom i den omtalte sag. Ved dommen, der er optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen 1999, s. 1337 ff., tiltrådte Højesteret af de af landsretten anførte grunde at Samsø Kommune havde tilsidesat de forvaltningsretlige krav til bl.a. høring forud for afgørelsen om afskedigelse. I præmisserne til landsrettens dom anføres bl.a. følgende

’Det må endvidere lægges til grund, at der hverken forud for eller i forbindelse med økonomiudvalgets behandling af afskedigelsesspørgsmålet blev givet sagsøgeren nogen redegørelse for de faktiske omstændigheder, og den sagsøgte kommunes vurdering af disse og retlige kvalifikation heraf. Den af den sagsøgte kommune i skrivelse af 6. september1994 meddelte tilkendegivelse opfylder således ikke de i forvaltningslovens § 19 stillede krav og den en offentlig myndighed i øvrigt påhvilende pligt til høring af en ansat, inden der træffes en så vidtrækkende afgørelse som uansøgt afsked.’

Lennart Konow har i en artikel i Ugeskrift for Retsvæsen 1998 B, s. 510ff, bl.a. kommenteret sagen, dog inden Højesterets afgørelse i sagen forelå.

Jeg henviser endvidere til Østre Landsrets dom af 18. juni 1999 (14. afd. a.s. nr. B-2839-95) vedrørende afskedigelse af en overenskomstansat arkitekt i Københavns Kommune. I præmisserne til landsrettens dom er følgende anført

’Landsretten lægger herefter til grund, at indstævnte ikke har overholdt bestemmelsen om partshøring i forvaltningslovens § 19, stk. 1, idet landsretten dog bemærker, at den udvidede pligt til partshøring ikke ses at foreligge i denne sag, hvor der er tale om afskedigelse af økonomiske årsager.’

Under henvisning hertil og til det jeg har anført i min foreløbige redegørelse, må jeg fastholde det jeg har anført i min foreløbige redegørelse om den ulovbestemte udvidede partshøringspligt.

Jeg bemærker i den forbindelse at jeg er opmærksom på Østre Landsret dom af 17. maj 1999 (8. afd. nr. B-2721-96). Ved dommen fandt landsretten ikke grundlag for at fastslå at Nørre Alslev Kommune havde tilsidesat tjenestemandslovens § 31 i forbindelse med afskedigelsen af en tjenestemandsansat viceskoleinspektør. Jeg har endvidere noteret mig at dommen er anket til Højesteret.

Byrådet har anført at partshøringen af (A) bestod af en skriftlig og en mundtlig del i overensstemmelse med tjenestemandsregulativets § 29 ved henholdsvis sindetskrivelsen af 9. oktober 1997 og forhandlingen på mødet den 22. oktober 1997. Byrådet har endvidere anført at kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 blev sendt til (A)’s forhandlingsberettigede organisation den 17. oktober 1997, at notatet var genstand for indgående forhandling/drøftelse på mødet den 22. oktober 1997, at (A) deltog under en del af dette møde, og at det var (A)’s egen beslutning at lade organisationen, som mandatar, forestå forhandlingen med byrådet. Det er byrådets opfattelse – ud fra en samlet vurdering af hændelsesforløbet – at der er partshørt om alle væsentlige faktuelle oplysninger til ugunst for (A) enten ved sindetskrivelsen og oplægget til denne eller ved forhandlingen den 22. oktober 1997 og oplægget til denne. Det er endvidere byrådets opfattelse at der både ved sindetskrivelsen og ved forhandlingen den 22. oktober 1997 blev redegjort klart og utvetydigt for byrådets opfattelse af sagen og FOR den vægt der blev lagt på (A)’s forskellige handlinger og på den retlige kvalifikation i forhold til tjenestemandsregulativet – og at der som følge heraf heller ikke var tvivl om at man påtænkte at afskedige (A) diskretionært, selv om der ikke i sindetskrivelsen var henvist til 1. pkt. i tjenestemandsregulativets § 26. Det er således byrådets opfattelse at (A) – på baggrund af det i udtalelsen beskrevne hændelsesforløb – er blevet fuldt partshørt inden der blev truffet afgørelse om afskedigelse.

(A) har i sit brev af 18. februar 1999 til Tilsynsrådet for (Y) Amt bl.a. anført at han – efter krav fra sin organisation – ikke deltog i forhandlingerne mellem byrådet og HK den 22. oktober 1997, men at han efter at forhandlingerne var afsluttet blev tilkaldt for at underskrive forhandlingsresultatet. (A) har i brevet endvidere anført at han ikke blev bekendt med kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 før min foreløbige udtalelse af 27. august 1998.

Tilsynsrådet for (Y) Amt har i udtalelsen af 8. april 1999 bl.a. anført at byrådet efter tilsynsrådets opfattelse ikke fuldt ud har overholdt den ulovbestemte pligt til udvidet almindeligvis skriftlig høring ved at undlade at sende kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 til (A). Det forhold at notatet blev sendt til (A)’s organisation, kan efter tilsynsrådets opfattelse ikke erstatte høringen af (A), men det bør indgå i vurderingen af dette spørgsmål at organisationen efterfølgende i forløbet optrådte som repræsentant for (A). Da notatet af 7. oktober 1997 har været indgående drøftet på mødet den 22. oktober 1997, finder tilsynsrådet ikke grundlag for at konstatere at kommunen har handlet i strid med loven eller almindelige retsgrundsætninger. Tilsynsrådet finder endvidere at byrådet burde have udformet sindetskrivelsen således at det klart og utvetydigt fremgik at der var tale om en diskretionær afskedigelse, men med henvisning til oplysningerne om sagens efterfølgende forløb finder tilsynsrådet imidlertid at det senest på mødet den 22. oktober 1997 stod klart for de implicerede at der var tale om en diskretionær afskedigelse. Endelig bemærker tilsynsrådet at det på baggrund af de modstridende oplysninger ikke har mulighed for at tage stilling til om det kan antages at (A) deltog i mødet og forhandlingerne den 22. oktober 1997.

Både den udvidede ulovbestemte partshøringspligt og reglen i forvaltningslovens § 19 finder anvendelse ved afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder uanset om den pågældende er tjenestemand eller overenskomstansat. Jeg henviser i den forbindelse til Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 164ff, og Jon Andersen og Elizabeth Bøggild Nielsen, Ugeskrift for Retsvæsen 1999 B, s. 25ff. Det er derfor fortsat min opfattelse at tjenestemandsregulativets § 29 er uden selvstændig retlig betydning i forhold til den ulovbestemte retsgrundsætning om udvidet partshøringspligt og forvaltningslovens § 19.

Som byrådets sindetskrivelse af 9. oktober 1997 er formuleret, gives der alene (A) og hans forhandlingsberettigede organisation mulighed for en mundtlig forhandling af sagen, men en sådan skulle alene finde sted hvis han eller organisationen tog initiativ hertil.

Efter min opfattelse måtte (A) derfor på det foreliggende grundlag kunne forvente at sindetskrivelsen indeholdt kommunens redegørelse for såvel det faktiske som det retlige grundlag for den påtænkte afskedigelse i overensstemmelse med reglen i forvaltningslovens § 19 og retsgrundsætningen om den ulovbestemte udvidede partshøringspligt. Sindetskrivelsen af 9. oktober 1997 burde derfor have indeholdt oplysninger om indholdet af kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997, idet notatets oplysninger indgik i grundlaget for beslutningen om at indlede afskedigelsessag mod (A), ligesom brevet burde have indeholdt en nærmere redegørelse for hvilke oplysninger kommunen havde lagt vægt på ved beslutningen om at varsle (A)’s afskedigelse. Brevet af 9. oktober 1997 burde endvidere i overensstemmelse med det som jeg har anført i min foreløbige redegørelse, have indeholdt en retlig kvalifikation af sagens faktum – herunder en præcis angivelse af at der var tale om afsked på diskretionært grundlag i medfør af tjenestemandsregulativets § 26, 1. pkt.

Jeg har i forbindelse med udarbejdelsen af min endelige redegørelse overvejet spørgsmålet om hvorvidt (A) – efter en samlet bedømmelse af hele sagsforløbet – kan anses for at være blevet partshørt i det omfang der følger af reglerne i forvaltningslovens § 19 og den udvidede ulovbestemte partshøringspligt.

Referatet af mødet den 22. oktober 1997 indeholder ikke nærmere oplysninger om hvorvidt grundlaget for den påtænkte afskedigelse er blevet drøftet under mødet som anført af kommunen.

Afskedigelse af socialdirektør

I forbindelse med budgetkontrollen i X Kommune den 30. april 1997 blev der foretaget en nærmere analyse af lønningerne på ældreområdet. En sammenfatning konstaterede at der med en uændret udvikling var udsigt til et samlet ikkebudgetteret merforbrug på 4.220.100 kr. for 1997. Efter indstilling fra kommunens socialudvalg og økonomiudvalg besluttede byrådet den 9. september 1997 at give en tillægsbevilling for 1997 på 4.220.100 kr. mens beløbet for 1998 og overslagsårene skulle indgå i budgetarbejdet op til vedtagelsen af kommunens budget for 1998. Samtidig pålagde byrådet borgmesteren og økonomiudvalget at undersøge budgetoverskridelsen og placere ansvaret.

På et møde den 15. september 1997 anmodede økonomiudvalget socialdirektør A om at udarbejde en redegørelse for budgetforholdene på ældreområdet. A afleverede den 25. september 1997 en redegørelse herom. Kommunens økonomichef udarbejdede den 26. september 1997 efter anmodning sine kommentarer til socialdirektørens redegørelse som han tilsendte kommunaldirektøren. I et brev af 26. september 1997 til kommunaldirektøren fremsatte forvaltningschefen for skatte- og opkrævningsforvaltningen ligeledes sine kommentarer til socialdirektørens redegørelse.

Sagen blev behandlet på økonomiudvalgets møde den 30. september 1997 hvor det blev besluttet at behandle sagen på et nyt møde den 1. oktober 1997. På mødet den 1. oktober 1997 godkendte økonomiudvalget en indstilling til byrådet der redegjorde for sagen om budgetoverskridelsen på ældreområdet. I redegørelsen, der er dateret den 1. oktober 1997, var anført følgende

"På byrådets møde den 9. september 1997 blev borgmesteren og økonomiudvalget pålagt at undersøge og placere ansvaret for forventet budgetoverskridelse på ældreområdet på 4.220.100,00 kr.

Økonomiudvalgets redegørelse er baseret på baggrund af Kommunernes Revisionsafdelings analyser på ( ) og ( ) samt den efterfølgende undersøgelse af sagsforløbet og ansvarsplaceringen.

Kommunernes Revisionsafdeling har i juli og august måneder i samarbejde med socialforvaltningen, økonomisk afdeling og løn- og personaleafdelingen foretaget en gennemgang og analyse af de afholdte lønudgifter vedrørende ældrecentrene ( ) og ( ). ( ) blev analyseret af en intern arbejdsgruppe, men på grund af tidsfaktoren blev Kommunernes Revisionsafdeling inddraget i det videre arbejde.

Revisionens vurdering er som følger

1. 'Kommunikationen mellem de involverede afdelinger bør forbedres i form af nye forretningsgange, således at ændringer, der konstateres i en afdeling/forvaltning meddeles videre til øvrige forvaltninger, således at eventuelle budgetmæssige korrektioner eller andet kan foretages.'

Økonomiudvalgets bemærkninger

Ansvaret for, at der udarbejdes overordnede/tværgående forretningsgange er chefgruppens og i sidste ende kommunaldirektørens, idet økonomiudvalget i henhold til styrelseslovens regler har ansvaret for, at der er forsvarlige regler og forretningsgange inden for alle områder, som berører kommunens økonomi, herunder regnskabs- og kassevæsen og almindelig administration.

2. 'Der er ikke i alle tilfælde, når et merforbrug er konstateret, søgt de nødvendige tillægsbevillinger'

Økonomiudvalgets bemærkninger

Ansvaret for at søge socialudvalget/økonomiudvalget/byrådet om de nødvendige tillægsbevillinger er socialforvaltningens.

3. 'Der er ikke i alle tilfælde anvist fuld budgetmæssig dækning for samtlige vedtagelser i kommunens socialudvalg'.

Økonomiudvalgets bemærkninger

Det fremgår af styrelsesloven, at udvalg, administration og institutioner (med få undtagelser) ikke kan disponere uden at have en bevilling. Hvis der i årets løb skal afholdes udgifter, som falder uden for budgettets forudsætninger, skal der søges en tillægsbevilling.

Ansvaret for at søge socialudvalget/økonomiudvalget/byrådet om de nødvendige tillægsbevillinger er socialforvaltningens. Forvaltningen er over for socialudvalget ansvarlig for, at budgettet og dets forudsætninger overholdes, herunder at der anvises korrekt finansieringsmæssig dækning. Socialudvalget er over for byrådet ansvarlig for, at det godkendte budget og budgetbemærkninger overholdes.

4. 'Der foreligger ikke egentlige skriftlige retningslinier for ældreområdet, der beskriver, hvorledes administrationen af området i detaljer skal foretages'.

Økonomiudvalgets bemærkninger

Ansvaret for udarbejdelse af retningslinier for ældreområdet er socialforvaltningens ledelses.

Afslutningsvis må økonomiudvalget således konkludere, at revisionens analyse af overskridelserne på ældreområdet og de efterfølgende undersøgelser af sagen har vist, at socialforvaltningen og i sidste ende socialdirektøren er den administrativt ansvarlige for budgetoverskridelsen på ældreområdet."

Økonomiudvalget besluttede på mødet den 1. oktober 1997 at redegørelsen skulle fremsendes til socialdirektør A til udtalelse inden sagens behandling på byrådets møde den 7. oktober 1997. I økonomiudvalgets protokol er anført at udvalget forudsætter at borgmesteren og kommunaldirektøren drager de fornødne konsekvenser af ansvarsplaceringen.

Den 6. oktober 1997 blev der afholdt et møde mellem borgmesteren, kommunaldirektøren og A. Der foreligger ikke et referat fra mødet.

I et brev af 7. oktober 1997 til byrådet bekræftede socialdirektør A at han havde modtaget redegørelsen af 1. oktober 1997 og udskriften af protokollen fra økonomiudvalgets møde samme dag, bilagt et brev fra kommunaldirektøren af 2. oktober 1997. Endvidere bekræftede A indholdet af sin redegørelse af 25. september 1997 hvori det var fastslået at han som forvaltningsdirektør havde det overordnede ansvar for budgettet. Han fremhævede imidlertid at han i redegørelsen havde peget på at en række forudsætninger måtte være opfyldt. Han konkluderede at han ikke kunne tilslutte sig økonomiudvalgets redegørelse da hans redegørelse af 25. september 1997 og de nævnte forudsætninger ikke sås at indgå i udvalgets redegørelse. Kommunaldirektørens brev af 2. oktober 1997 er ikke fremsendt med sagens akter.

Sagen blev behandlet under to punkter på dagsordenen for byrådets møde den 7. oktober 1997, idet det sidste punkt blev behandlet for lukkede døre. Til behandlingen af det første punkt – lønanalyse/ældreområdet/undersøgelse og placering af ansvar – forelå økonomiudvalgets redegørelse, og A’s redegørelse blev omdelt til byrådets medlemmer på mødet. Byrådet besluttede at tage økonomiudvalgets og A’s redegørelser til efterretning.

Det fremgår af udskriften af byrådsprotokollen at der til behandlingen af det andet punkt på byrådets dagsorden den 7. oktober 1997 angående budgetoverskridelsen – økonomiudvalgets redegørelse for lønanalyse på ældreområdet – forelå et notat fra kommunaldirektøren af 28. september 1997. Notatet af 28. september 1997 var ikke fremsendt med sagens akter til brug for udarbejdelsen af min foreløbige redegørelse, men det er indgået i sagens behandling under udarbejdelsen af min endelige redegørelse i sagen. Under mødet blev endvidere til byrådets medlemmer omdelt et notat af 7. oktober 1997 som ligeledes var udarbejdet af kommunaldirektøren. Notatet lyder således

" På baggrund af de foretagne udredningsarbejder i forbindelse med den forventede budgetoverskridelse på ældreområdet, er det min opfattelse, at socialdirektør (A) ikke har foranlediget etablering af den fornødne økonomiske styring af området. Endvidere har processen i forbindelse med afdækningen af budgetoverskridelsen dels processen i aktuelle sager, samt en grundigere analyse af det hidtidige samarbejde, givet mig en viden og indsigt, som gør et fremtidigt samarbejde mellem (A), den øverste ledelse og chefgruppen i øvrigt overordentligt problematisk. Denne opfattelse er bekræftet af de øvrige forvaltningschefer.

Som konkrete eksempler på sager/forløb, hvor samarbejde med/orientering fra (A) har været ikke eksisterende eller særdeles mangelfuld, skal nævnes

· Ingen eller 'passiv medvirken' i forbindelse med afdækningsarbejdet vedrørende budgetoverskridelsen på ældreområdet.

· Manglende udvist evne til at orientere om organisationsændringer i Social- og Sundhedsforvaltningen.

· Manglende udvist evne til at videreformidle chefgruppens beslutninger – eksempelvis i forbindelse med behandling af notat vedrørende aktindsigt.

· Manglende udvist evne til at orientere om betydelige budgetmæssige transaktioner mellem Social- og Sundhedsforvaltningen og Børne- og Kulturforvaltningen.

· Manglende udvist evne til at håndtere sag vedrørende merarbejdsbetaling til centerlederne jfr. Byrådets tidligere behandling."

Det fremgår af udskriften af byrådets protokol at byrådet efter indstilling fra borgmesteren, jf. kommunaldirektørens notat, med 14 stemmer for godkendte at der blev indledt en afskedigelsessag mod A, og at han blev fritaget for tjeneste mens sagen pågik. Et byrådsmedlem stemte imod.

Den 8. oktober 1997 udsendte byrådet følgende pressemeddelelse

"Som en udløber af arbejdet med at afdække ansvarsplaceringen med hensyn til budgetoverskridelsen på ældreområdet, er det tillige konstateret, at der gennem længere tid har været samarbejdsvanskeligheder i forhold til socialdirektøren af et sådant omfang og karakter, at der – efter Byrådets opfattelse – ikke er grundlag for et fremtidig konstruktivt og tillidsfuldt samarbejde.

På den baggrund har Byrådet i sit møde i går besluttet, at der skal indledes en afskedigelsessag overfor socialdirektør (A)."

I et brev af 9. oktober 1997 som blev overbragt A, anførte byrådet følgende

"Det meddeles herved, at (X) Kommune påtænker at afskedige dig fra din stilling som socialdirektør, med 3 måneders varsel, i henhold til tjenestemandsregulativets § 26.

Som begrundelse for den påtænkte afskedigelse skal fremføres, at undersøgelsesarbejdet i relation til placering af ansvaret for budgetoverskridelsen på ældreområdet har afdækket, at der i længere tid har været samarbejdsvanskeligheder mellem dig og den øverste administrative ledelse.

Undersøgelsen har endvidere afdækket, at du ikke har været i stand til at sikre administrative rutiner, der har kunnet sikre mod budgetoverskridelser.

Det er Byrådets opfattelse, at samarbejdsvanskelighederne er af et sådant omfang og karakter – sammenholdt med tidligere nævnte forhold om manglende økonomisk styring – at der ikke er grundlag for et fremtidigt konstruktivt og tillidsfuldt samarbejde.

Ved fratræden vil du være berettiget til egenpension i henhold Pensionsregulativet for tjenestemænd.

Inden Byrådet træffer endelig afgørelse i sagen har såvel du, som den forhandlingsberettigede organisation – i henhold til tjenestemandsregulativets § 29 – adgang til at komme med en udtalelse. Eventuel udtalelse skal være (X) Kommune i hænde senest den 31. oktober 1997.

Såfremt du og/eller den forhandlingsberettigede organisation ønsker en forhandling i sagen, skal denne været afholdt senest den 31. oktober 1997. Nærmere aftale herom kan ske ved henvendelse til fuldmægtig ( ).

Det skal samtidig meddeles, at du er fritaget for tjeneste så længe sagen pågår.

Kopi af denne skrivelse er samtidigt sendt til HK ( ) afdeling."

Den 22. oktober 1997 blev der afholdt forhandling om sagen mellem kommunen, HK-Kommunal, HK-afdelingen og Kommunernes Landsforening. Af referatet fra mødet fremgår følgende

" Sagen forhandledes.

Der er enighed om at indstille følgende til Byrådets godkendelse

(A) afskediges fra sin stilling som socialdirektør med virkning fra udgangen af april 1998 på baggrund af konstaterede samarbejdsproblemer.

Med virkning fra 1. maj 1998 overgår (A) til aktuel egenpension i henhold til gældende regler.

Ved sin fratræden udbetales (A) en godtgørelse på kr. 150.000.

Restferie for optjeningsåret 1996 anses for afviklet inden udgangen af april måned 1998.

Der udstedes feriekort på sædvanlig vis for optjeningsårene 1997 og 1998.

(A) er i opsigelsesperioden endeligt fritaget for tjeneste.

Parterne er enige om, at høringsproceduren i henhold til tjenestemandsregulativets § 29 herved er iagttaget.

Parterne er enige om at udsende vedlagte pressemeddelelse, og at der herudover ikke er yderligere kommentarer."

Pressemeddelelsen som blev udsendt efter mødet, lød således

"Der er den 22. oktober 1997 afholdt en forhandling mellem repræsentanter for (X) Kommune, HK-Kommunal og (A) om socialdirektørens ansættelsesforhold.

Der er enighed om at indstille til Byrådets godkendelse, at socialdirektøren som følge af konstaterede samarbejdsproblemer fratræder sin stilling ved udgangen af april måned 1998, og at socialdirektøren i opsigelsesperioden er fritaget for tjeneste.

Der er endvidere enighed om at parterne herudover ikke har yderligere kommentarer til sagen."

Sagen blev behandlet i økonomiudvalget den 3. november 1997 under overskriften "økonomiske konsekvenser ved afskedigelsessag". Sagsfremstillingen til mødet lød således

"Ved forhandling med repræsentanter fra HK ( ) afdeling og (X) Kommune vedrørende ansættelsesforhold for (A), enedes man om at indstille til Byrådets godkendelse, at (A) afskediges fra sin stilling som socialdirektør med udgangen af april måned 1998 på baggrund af samarbejdsproblemer. Med virkning fra 1. maj 1998 overgår (A) til egenpension i henhold til gældende regler. Ved sin fratræden udbetales (A) en godtgørelse på kr. 150.000."

Det fremgår af udskriften af byrådets protokol at økonomiudvalget efter indstilling fra kommunaldirektøren anbefalede byrådet at der udbetaltes A en godtgørelse på 150.000 kr., og at den beløbsmæssige konsekvens af pensionsforpligtelsen indarbejdedes ved budgetopfølgningen pr. 30. april 1998.

Den 7. november 1997 skrev jeg til Tilsynsrådet for Y Amt om sagen. I brevet var der henvist til to tidligere sager hvor et amt havde indgået en aftale med en ansat tjenestemand om at tjenestemanden fratrådte sin stilling. I de to sager havde Indenrigsministeriet udtalt at ministeriet var mest tilbøjelig til at mene at amtskommunale tjenestemænd kun kan fratræde ved ansøgt eller uansøgt fratræden, og at der således ikke er mulighed for at bringe tjenestemandsforhold til ophør ved aftale. På den baggrund anmodede jeg tilsynsrådet om at oplyse om rådet agtede at foretage sig noget i anledning af sagen angående A’s fratræden. Indenrigsministeriet og A blev skriftligt orienteret om henvendelsen.

Den 11. november 1997 blev sagen behandlet i byrådet under overskriften "økonomiske konsekvenser ved afskedigelsessag". Byrådet besluttede at afskedige A med udgangen af april 1998 på de vilkår som er nævnt i referatet af mødet den 22. oktober 1997.

Tilsynsrådet meddelte mig i et brev af 13. november 1997 at rådet havde anmodet byrådet om en udtalelse.

I et brev af 20. november 1997 meddelte byrådet A at han var afskediget. Brevet lød således

"I fortsættelse af (X) Kommunes skrivelse af 9. oktober 1997 om påtænkt afskedigelse, har Byrådet, i møde den 11. november 1997, besluttet at afskedige dig fra din stilling som socialdirektør, med virkning fra udgangen af april måned 1998, hvor du – som følge heraf – overgår til aktuel egenpension i henhold til gældende regler.

Afskedigelsen sker på baggrund af konstaterede samarbejdsproblemer.

Afskedigelsessagen blev den 22. oktober 1997 forhandlet med HK ( ) afdeling – i henhold til tjenestemandsregulativets § 29 – og der aftaltes følgende

Ved din fratræden udbetales en godtgørelse på kr. 150.000. Restferie for optjeningsåret 1996 anses for afviklet inden udgangen af april måned 1998. Der udstedes feriekort på sædvanlig vis for optjeningsårene 1997 og 1998. Du er i opsigelsesperioden endeligt fritaget for tjeneste."

Byrådet besvarede henvendelsen fra tilsynsrådet den 10. december 1997. Byrådet anførte bl.a. følgende

"I den anledning skal Byrådet udtale, at Byrådet i sit møde den 7. oktober 1997 besluttede at indlede en afskedigelsessag mod socialdirektøren bl.a. begrundet i samarbejdsvanskeligheder. Kopi af kommunens 'sindetskrivelse' vedlægges.

Som det fremgår af 'sindetskrivelsen' er der i henhold til Forvaltningslovens § 19 givet socialdirektøren lejlighed til at udtale sig inden sagens afgørelse, ligesom der med henvisning til det kommunale tjenestemandsregulativ § 29 er givet såvel HK – den forhandlingsberettigede organisation – og Socialdirektøren mulighed for at udtale sig, inden sagens afgørelse.

Høring er foretaget ved møde den 22. oktober 1997 mellem repræsentanter for HK og (X) Kommune, hvor vilkårene for en eventuel afskedigelse blev aftalt under forbehold for Byrådets endelige afskedigelse af Socialdirektøren og godkendelse af vilkårene. De aftalte vilkår er tiltrådt af socialdirektøren ved underskrift den efterfølgende dag.

Byrådet besluttede i sit møde den 11. november 1997 at afskedige Socialdirektøren på vilkår som aftalt ved forannævnte forhandling. Kopi af Byrådets beslutningsprotokol vedlægges.

Meddelelse om afskedigelsen er overbragt Socialdirektøren den 20. november 1997. Kopi af afskedigelsesbrevet vedlægges.

Afskedigelsen af Socialdirektøren beror således ikke på en gensidig aftale om fratræden, men på Byrådets beslutning om afskedigelse, hvor vilkårene er forhandlet – og tiltrådt af Socialdirektøren – og efterfølgende godkendt af Byrådet i forbindelse med den endelige beslutning om afsked, i mødet den 11. november 1997."

A kommenterede kommunens brev i et brev af 16. december 1997 til tilsynsrådet. Han anførte bl.a. følgende

"Da jeg fortsat er af den opfattelse, at Tilsynsrådet – og efterfølgende Ombudsmandsinstitutionen – bør råde over sagens faktiske oplysninger vedlægger jeg til dette brug

1. Kopi af mit opsigelsesbrev af 20. november 1997. Heraf fremgår, at afskedigelsen, der ifølge kommunen sker på baggrund af konstaterede samarbejdsproblemer, er forhandlet og aftalt – hvorunder jeg er tildelt en godtgørelse på kr. 150.000,00 kr.

2. Kopi af et mødereferat af 22. oktober 1997. Heraf fremgår, at parterne i enighed har aftalt,

· at jeg fratræder min stilling med 6 måneders varsel

· at jeg overgår til aktuel egenpension pr. 1. maj 1998

· at jeg ved min fratræden udbetales en godtgørelse på kr. 150.000,00

· at parterne er enedes om ordlyden af en pressemeddelelse.

3. Kopi af pressemeddelelsen. Heraf fremgår, at parterne er enige om, at socialdirektøren fratræder sin stilling.

Det fremgår således klart, at jeg – uønsket – har måttet fratræde min stilling som tjenestemand og socialdirektør på grund af kommunens påstand om konstaterede samarbejdsproblemer.

Sammenholdes sindetskrivelsen med min opsigelse af 20. november 1997 fremgår det, at anklagepunkterne mod mig er frafaldet. Tilbage står alene 'konstaterede samarbejdsproblemer', som jeg først blev præsenteret for mandag den 29. september 1997.

På intet tidspunkt har tjenestemandsregulativets bestemmelser om tjenstlige forseelser således været anvendt."

Den 26. januar 1998 anmodede tilsynsrådet A om yderligere oplysninger. Tilsynsrådet anførte følgende

"I brev af 16. december 1997 har De på baggrund af Byrådets udtalelse af 10. december 1997 til Tilsynsrådet om fremgangsmåden ved Deres fratræden som socialdirektør i (X) Kommune anført, at sammenholdes sindetskrivelsen af 9. oktober 1997 med Deres opsigelse af 20. november 1997, fremgår det at anklagepunkterne mod Dem er frafaldet, og at der alene er tale om konstaterede samarbejdsproblemer, som De først blev præsenteret for den 29. september 1997.

Tilsynsrådet skal derfor anmode Dem om at oplyse, om De under det undersøgelsesarbejde der er anført i brev af 9. oktober 1997 er blevet gjort bekendt med de konkrete problemer der medfører, at ansvaret for budgetoverskridelsen placeres hos Dem og hvilke former for samarbejdsvanskeligheder der har bestået mellem Dem og den øverste ledelse, og om ledelsen har ment at der har været tale om tjenesteforseelser."

A svarede den 17. februar 1998 tilsynsrådet således

"

1. Placering af budgetansvaret

Jeg bliver mandag den 15. september 1997 af Økonomiudvalget pålagt at udarbejde en redegørelse, og onsdag den 17. september 1997 aftales det på et møde med borgmester og kommunaldirektør, hvorledes redegørelsen skal udfærdiges.

Under undersøgelsesarbejdet giver såvel kommunaldirektør som borgmester mig og Socialforvaltningen fuld opbakning.

Min redegørelse fastslår, at jeg som socialdirektør har det overordnede ansvar i budgetsagen, hvilket jeg aldrig har benægtet. Men en række forudsætninger for at jeg kunne udføre mit arbejde korrekt har imidlertid ikke været opfyldt, hvorfor jeg ikke kan påtage mig hele skylden.

Min redegørelse gennemdrøftes på et møde med kommunaldirektør og borgmester den 25. september 1997 , færdigredigeres, dateres og afleveres samme dag til kommunaldirektøren.

Først den 2. oktober 1997 får jeg forelagt Økonomiudvalgets indstilling til Byrådet – dateret den 1. oktober 1997, hvori det konkluderes, at socialforvaltningen og i sidste ende socialdirektøren er den administrativt ansvarlige for budgetoverskridelsen. Denne indstilling anmodes jeg om at kommentere senest den 7. oktober 1997.

'Da min redegørelse af 25. september 1997 – og de beskrevne forudsætninger – ikke ses at indgå i Økonomiudvalgets indstilling, og den på baggrund heraf udarbejdede indstilling til Byrådet heller ikke medtager disse forhold, kan jeg ikke tilslutte mig Økonomiudvalgets indstilling.' – Dette svarer jeg Byrådet skriftligt den 7. oktober 1997.

2. Samarbejdsvanskeligheder

Mig bekendt har der ikke bestået samarbejdsproblemer med den øverste ledelse.

Mandag den 29. september 1997 får jeg imidlertid af kommunaldirektøren at vide, at hverken hun eller 3 (ikke-navngivne) chefkolleger har tillid til mig længere.

Denne nye situation skyldes angiveligt, at min redegørelse medinddrager såvel Økonomisk afdeling som Løn- og Personalekontoret i årsagsforklaringen.

3. Tjenesteforseelser

Jeg har ikke kendskab til, om ledelsen har ment, at der har været tale om tjenesteforseelser."

Den 20. februar 1998 anmodede tilsynsrådet X byråd om en udtalelse til A’s oplysninger om fremgangsmåden ved hans afskedigelse, vedlagt sagens akter.

Byrådet svarede den 7. april 1998 bl.a. følgende

"Vedrørende punkt 1 i (A)’s skrivelse af 16. december 1997 er det anført – med henvisning til det den 20. november 1997 fremsendte opsigelsesbrev, at 'afskedigelsen, der ifølge kommunen sker på baggrund af konstaterede samarbejdsproblemer', er forhandlet og aftalt – '. Hertil skal bemærkes, at det i afskedigelsesbrevet, der vedlægges i kopi som bilag, er anført, at 'Byrådet i møde den 11. november 1997 har besluttet at afskedige dig fra din stilling', ligesom det af mødereferat fra forhandlingen den 22. oktober 1997 med (A)’s faglige organisation (ved hvilken forhandling (A) i øvrigt selv deltog, for en del af tiden) er anført: 'Der er enighed om at indstille følgende til Byrådet'. (A) har i øvrigt den følgende dag efter aftalt betænkningstid tiltrådt referatet ved sin underskrift.

Der er således alene tale om, at vilkårene for en eventuel opsigelse er forhandlet og aftalt, mens beslutningen ensidigt er truffet af Byrådet på møde den 11. november, jf. vedlagte bilag. At (A) burde være bekendt med dette forhold tyder også hans egen bemærkning i hans skrivelse til Tilsynsrådet på, idet det anføres, at 'det fremgår således klart, at jeg – uønsket – har måttet fratræde min stilling'.

I punkt 3 er det anført, at det, i den på forhandlingsmødet udfærdigede pressemeddelelse fremgår, at 'parterne er enige om, at socialdirektøren fratræder sin stilling'. I henhold til vedlagte kopi af såvel forhandlingsreferat som den forhandlede pressemeddelelse fremgår klart, at der er tale om at 'indstille til Byrådets godkendelse'.

Endvidere anfører (A), at 'sammenholdes sindetskrivelsen med min opsigelse ... fremgår det, at anklagepunkterne mod mig er frafaldet. Tilbage står alene ’konstaterede samarbejdsproblemer'.

Hertil skal Byrådet bemærke, at der i sindetskrivelsen intet er anført om anklagepunkter. Det er korrekt, at sindetskrivelsen udtaler, at 'der i længere tid har været samarbejdsvanskeligheder ...' og endvidere er det anført, at 'du ikke har været i stand til at sikre administrative rutiner, der har kunnet sikre mod budgetoverskridelser'. Sidstnævnte er alene et udtryk for, at (A) ikke har magtet sin ledelsesopgave på en sådan måde, som det må forventes af en direktør. Dette synspunkt indgik ved forhandlingen med HK, som mandatar for (A), den 22. oktober 1997.

At der i opsigelsen kun er henvist til samarbejdsproblemer, skyldes alene at der ved forhandlingen var enighed om at disse udgjorde et selvstændigt – og tilstrækkeligt – grundlag for at Byrådet kunne træffe en beslutning.

Vedrørende (A)’s yderligere oplysninger i skrivelse af 17. februar 1998 skal Byrådet udtale følgende

Vedrørende punkt 1, placering af budgetansvar

Byrådet er ikke enig i det af (A) beskrevne hændelsesforløb.

Sagen er således allerede blevet drøftet på et chefmøde den 3. juni 1997 og ved senere møder i chefgruppen, med Borgmesteren, Kommunaldirektøren og i Økonomiudvalget. Det er dog korrekt, at Borgmesteren og Kommunaldirektøren har givet udtryk for tillid til at (A), som forvaltningsdirektør, i samarbejde med sin forvaltning, ville arbejde konstruktivt med den pålagte opgave, nemlig at udarbejde en redegørelse, som indeholdt en placering af ansvar for budgetoverskridelsen, men at det viste sig, at (A) ikke evnede at udfolde bestræbelser i den retning.

At der samtidig har været flere samtidige forløb om andre forhold, hvor (A) ikke har fået opbakning, fremgår af Kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997, jf. vedlagte bilag, der bl.a. dannede grundlag for Byrådets beslutning om at indlede en afskedigelsessag, hvilket resulterede i 'sindetskrivelsen' af 9. oktober 1997.

For god orden skyld kan Byrådet oplyse, at det tillige var de her anførte punkter, der indgik i forhandlingen med (A)’s faglige organisation den 22. oktober 1997.

Vedrørende punkt 2, samarbejdsproblemer. Til det af (A) anførte skal Byrådet udtale følgende

At (A) først den 29. september 1997 ved møde med Kommunaldirektøren – ved dennes direkte tilkendegivelse herom – opdager, at der er samarbejdsproblemer, er efter Byrådets opfattelse ikke usædvanligt, idet det ikke sjældent er således, at den eller de der er samarbejdsproblemer med, er den eller de sidste til at erkende eksistensen heraf, hvilket desværre også er tilfældet her.

Endvidere kan det tilføjes, at når (A) anfører, at der ham bekendt 'har der ikke bestået samarbejdsvanskeligheder med den øverste ledelse', blev der den 6. oktober 1997 ved samtale med (A) hos Borgmesteren og med deltagelse af Kommunaldirektøren, konkluderet, at der var enighed om, at det fremtidige samarbejde er overordentlig problematisk og at det synes umuligt at genoprette.

Ud fra en samlet vurdering af ovenstående må Byrådet fastholde, at der er tale om en diskretionær afskedigelse af Socialdirektøren og at den trufne beslutning er foretaget udfra en skønsmæssig vurdering, hvorfor det ikke har været relevant at inddrage tjenestemandsregulativets bestemmelser vedrørende disciplinære forseelser."

Tilsynsrådet anmodede A om hans eventuelle bemærkninger til byrådets brev. I et brev af 30. april 1998 anførte A bl.a. følgende

"På den baggrund skal jeg indledningsvis slå fast, at min faglige organisation forhandlede den 22. oktober 1997 med (X) Kommune. Jeg var således ikke til stede under forhandlingen, men fik alene forelagt forhandlingsresultatet af min organisation.

Om (X) Byråds brev skal jeg iøvrigt udtale

Kommunens fremstilling af hændelsesforløbet, således som dette er beskrevet i kommunens svarbrev af 7. april 1998, er ikke i overensstemmelse med det faktiske hændelsesforløb og er således ikke retvisende.

Den redegørelse, som Økonomiudvalget pålagde mig at udarbejde, blev udarbejdet i et tæt samarbejde med borgmesteren og kommunaldirektøren. Det viste sig imidlertid, at der – trods dette samarbejde og afholdte møder – ikke var enighed om redegørelsens konklusioner – uden at dette imidlertid medførte eller blev fulgt op af eventuelle tjenstlige tilrettevisninger eller påtaler.

Endvidere vil jeg gøre gældende, at min underskrift på mødereferatet af 22. oktober 1997 skal ses ud fra den sammenhæng, at der var indgået en aftale om min fratræden og vilkårene herfor. Det var således denne samlede aftale, som Byrådet efterfølgende formelt skulle bekræfte. Byrådet kunne således ikke træffe beslutning om andet end – enten fratræden på de anførte vilkår eller slet ingen fratræden."

I et brev af 27. maj 1998 til mig udtalte tilsynsrådet bl.a. følgende om sagen

"På grundlag af de i sagen foreliggende oplysninger finder Tilsynsrådet, at (X) Byråd ved sin beslutning på møde den 11. november 1997 traf afgørelse om en diskretionær afskedigelse af socialdirektøren på grund af samarbejdsvanskeligheder. At der forinden i overensstemmelse med tjenestemandsregulativets § 29, stk. 1, var sket en høring af socialdirektøren og dennes forhandlingsberettigede organisation samt en efterfølgende forhandling, hvorunder der blev opnået eller konstateret enighed om vilkårene for socialdirektørens fratrædelse, ændrer ikke at socialdirektørens fratrædelse var uansøgt.

Tilsynsrådet finder endvidere, at (X) Byråd under behandlingen af fratrædelsessagen har iagttaget de for fratrædelsessager gældende forvaltningsretlige regler om partshøring, herunder udvidet partshøring, partsrepræsentation og begrundelse."

Ombudsmandens foreløbige redegørelse

Den 27. august 1998 afgav jeg en foreløbig redegørelse om sagen. Jeg anførte følgende

”Fratræden efter aftale eller afgørelse

Baggrunden for at jeg henvendte mig til Tilsynsrådet for (Y) Amt den 7. november 1997 var at presseomtalen af sagen gav det indtryk at (A)’s fratræden fra kommunen beroede på en aftale mellem ham og kommunen. Socialdirektøren havde telefonisk oplyst over for en af mine medarbejdere at han var tjenestemand.

Som nævnt i mit brev til tilsynsrådet har Indenrigsministeriet i to andre sager om aftaler om fratræden for tjenestemænd ansat i amtskommuner givet udtryk for at ministeriet er mest tilbøjelig til at mene at amtskommunale tjenestemænd kun kan fratræde ved ansøgt eller uansøgt fratræden, og at der således ikke er mulighed for at bringe tjenesteforholdet til ophør ved aftale. I min endelige udtalelse af 5. februar 1998 i den ene af de pågældende sager har jeg fastholdt den retsopfattelse som jeg på et tidligere tidspunkt havde givet udtryk for i en foreløbig redegørelse. Jeg har således anført at for såvel tjenestemænd som overenskomstansatte er det min opfattelse at forvaltningslovens forarbejder sammenholdt med den generelle karakter af retsgrundlaget for ansættelsesforhold i forvaltningen taler imod at betragte en forligsmæssig afskedigelse som en aftaleretlig disposition som falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

I den foreliggende sag har (X) Kommune anført at selve beslutningen om opsigelsen blev truffet ensidigt af byrådet mens vilkårene for (A)’s fratræden blev fastlagt ved aftale. (A) har derimod gjort gældende at der på mødet den 22. oktober 1997 blev indgået en aftale om hans fratræden og om vilkårene herfor, og denne aftale blev efterfølgende forelagt byrådet til godkendelse. Tilsynsrådet har efter at have undersøgt sagen lagt til grund at der var tale om en diskretionær afskedigelse, og at den forudgående høring og forhandling ikke ændrer ved at socialdirektørens fratrædelse var uansøgt.

I udskriften af byrådets beslutningsprotokol for mødet den 7. oktober 1997 samt i pressemeddelelsen den følgende dag omtales sagen som en afskedigelsessag, og det opfølgende brev af 9. oktober 1997 til (A) indledes med en meddelelse om at byrådet påtænkte at afskedige ham. Også i referatet af mødet den 22. oktober 1997 anføres det at (A) afskediges fra sin stilling. Endvidere fremgår det af udskriften af byrådets protokol for mødet den 11. november 1997 at byrådet traf beslutning om at afskedige (A), og dette er tillige anført i det brev af 20. november 1997 hvormed han fik meddelelse om beslutningen.

Der er således en række omstændigheder der tyder på at sagen af (X) Kommune er blevet betragtet som en sag om uansøgt afskedigelse. Hertil kommer at (X) Kommune efter mødet i økonomiudvalget den 1. oktober 1997 har behandlet sagen som en afskedigelsessag og har anset sig for forpligtet til at følge de regler der gælder for sager om diskretionær afskedigelse. I referatet af mødet den 22. oktober 1997 er der således henvist til høringsbestemmelsen i tjenestemandsregulativets § 29. Bestemmelsen der er gengivet nedenfor, gælder kun for sager om afskedigelse af tjenestemænd uden ansøgning.

Kun pressemeddelelsen som blev udsendt efter forhandlingen den 22. oktober 1997, har et ordvalg som giver indtryk af at der var indgået en aftale mellem kommunen og (A) om frivillig fratræden. I pressemeddelelsen anføres det således at ’Der er enighed om at indstille til Byrådets godkendelse, at socialdirektøren som følge af konstaterede samarbejdsproblemer fratræder sin stilling ...’.

Det er dog min opfattelse at pressemeddelelsens ordlyd ikke, når den sammenholdes med sagens øvrige omstændigheder, kan danne grundlag for den opfattelse at (A)’s fratræden beroede på en aftale mellem ham og kommunen. I den forbindelse kan man ikke se bort fra den mulighed at der ved udformningen af pressemeddelelsen har været et ønske om at handle så skånsomt som muligt over for (A). Jeg kan derfor tilslutte mig tilsynsrådets opfattelse om at kommunen har truffet afgørelse om diskretionær afskedigelse af (A).

Ombudsmandens foreløbige vurdering af øvrige spørgsmål i sagen

Efter min gennemgang af sagen har jeg fundet grundlag for at overveje en nærmere undersøgelse af flere af de øvrige spørgsmål som sagen rejser, jf. § 17, stk. 1, i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand. Dog har jeg besluttet ikke at foretage en nærmere undersøgelse af spørgsmålet om hvorvidt (X) Kommune lovligt kunne indgå en aftale med (A) om vilkårene for hans fratræden, eller om kommunen skulle træffe afgørelse herom. Jeg har desuden besluttet ikke at foretage en nærmere undersøgelse af spørgsmålet om hvorvidt (X) Kommune overholdt notatpligten, og spørgsmålet om hvorvidt det var i overensstemmelse med de dagældende regler i den kommunale styrelseslov at byrådets beslutning på mødet den 7. oktober 1997 om at indlede en afskedigelsessag og at fritage (A) for tjeneste blev truffet på baggrund af bl.a. et notat som blev uddelt under mødet.

Tilsynsrådet har i brevet af 27. maj 1998 anført at rådet finder at byrådet under behandlingen af sagen har iagttaget de for fratrædelsessager gældende forvaltningsretlige regler om partshøring, partsrepræsentation og begrundelse. Jeg har dog ment at der er grundlag for at overveje en nærmere undersøgelse af spørgsmålene om partshøring, begrundelse og afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder.

Partshøring

Det er fast antaget i teori og praksis at en myndigheds beslutning om afskedigelse er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. De almindelige regler om myndigheders pligt til at foretage partshøring inden en afgørelse træffes, er fastlagt i forvaltningslovens § 19, der har følgende ordlyd

’§ 19. Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af bestemmelsen i stk. 1.’

Til brug for byrådets behandling den 7. oktober 1997 af sagen om budgetoverskridelsen på ældreområdet forelå efter det oplyste økonomiudvalgets redegørelse af 1. oktober 1997 samt (A)’s bemærkninger hertil i et brev af 7. oktober 1997. Endvidere forelå to notater fra kommunaldirektøren af henholdsvis 28. september og 7. oktober 1997. Det fremgår af byrådets protokol og kommunens brev af 7. april 1998 at kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 indgik i grundlaget for byrådets beslutning om at indlede en afskedigelsessag. Det må antages at også det øvrige materiale er indgået ved beslutningen. Hvilken betydning notatet af 28. september 1997 har haft i sagen, lader sig dog ikke bedømme da notatet ikke er sendt med sagens øvrige akter.

(A) blev ikke gjort bekendt med dette materiale i forbindelse med kommunens partshøringsbrev af 9. oktober 1997. Da (A) i forvejen var bekendt med økonomiudvalgets redegørelse af 1. oktober 1997 og sit eget brev af 7. oktober 1997, og da han måtte forvente at dette materiale var indgået ved byrådets beslutning om at indlede en afskedigelsessag mod ham, kan det ikke give mig anledning til bemærkninger at der ikke blev foretaget partshøring over oplysningerne i redegørelsen og brevet. Kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 indeholder derimod flere eksempler på sager eller forløb hvor samarbejdet med eller orienteringen fra (A) efter kommunaldirektørens opfattelse manglede eller var særdeles mangelfuld.

Da notatet af 7. oktober 1997 indgik i grundlaget for byrådets beslutning, må jeg som min foreløbige opfattelse anse det for en overtrædelse af forvaltningslovens § 19 at (A) ikke fik lejlighed til at udtale sig om oplysningerne i notatet.

I sager om uansøgt afskedigelse på grund af samarbejdsvanskeligheder suppleres forvaltningslovens § 19 af en ulovbestemt retsgrundsætning om partshøring ikke blot om sagens faktum, men også om sagens retlige grundlag. Den ulovbestemte pligt indebærer en pligt for myndigheden til – forinden afgørelse træffes i sagen – i almindelighed at give den ansatte en redegørelse, der efter omstændighederne bør være skriftlig, for myndighedens egen (foreløbige) opfattelse af sagen, og herunder den retlige kvalifikation af faktum samt – for så vidt der i sagen måtte være bevismæssige spørgsmål – myndighedens bevismæssige vurdering. Der kan henvises til Vestre Landsrets dom af 8. december 1993 som er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen, 1994, s. 198, Højesterets dom af 12. marts 1998 som er gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen, 1998, s. 685, og Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret, 1994, s. 164ff.

Formålet med denne partshøring er at give den ansatte lejlighed til at kommentere de oplysninger om sagens faktiske omstændigheder som myndigheden vil lade indgå i grundlaget for sin afgørelse. Den ansatte vil herved have mulighed for at kommentere, korrigere og supplere de foreliggende oplysninger og vil i det hele taget have mulighed for at redegøre for sit syn på sagen. Den ansatte skal således have adgang til at kommentere nøjagtig de oplysninger om vedkommendes udøvelse af stillingen som myndigheden har tillagt vægt i forbindelse med beslutningen om at varsle den pågældendes afskedigelse. Den ansatte skal have mulighed for at kommentere både det faktiske og det retlige grundlag for den påtænkte afskedigelse før myndigheden træffer afgørelse i sagen.

Som nævnt indgik oplysningerne i kommunaldirektørens notat af 7. oktober 1997 ikke i partshøringen. I brevet af 9. oktober 1997 var der heller ikke i øvrigt redegjort for hvilke nærmere oplysninger kommunen havde lagt vægt på ved beslutningen om at varsle (A)’s afskedigelse.

Hertil kommer at der ikke i brevet af 9. oktober 1997 blev foretaget en retlig kvalifikation af sagens faktum. Det fremgik af brevet at grundlaget for beslutningen om at indlede en afskedigelsessag dels var samarbejdsvanskeligheder mellem (A) og den øverste administrative ledelse og dels at han ikke havde været i stand til at sikre administrative rutiner som sikrede mod budgetoverskridelser. Det er imidlertid ikke i brevet klargjort om disse forhold af kommunen blev betragtet som sådanne der kunne foranledige diskretionær afskedigelse i henhold til tjenestemandsregulativets § 26, 1. pkt., eller som forhold der kunne begrunde en disciplinær afskedigelse.

Det er derfor min foreløbige opfattelse at (X) Kommune har tilsidesat den ulovbestemte udvidede pligt til at foretage partshøring.

I tjenestemandsregulativet for kommuner er der i § 29, stk. 1, fastsat følgende bestemmelse

’Inden en tjenestemand afskediges uden ansøgning, skal der – bortset fra de i § 27 nævnte tilfælde – gives såvel pågældendes forhandlingsberettigede organisation som tjenestemanden selv adgang til at udtale sig, medmindre forhør har været afholdt efter §§ 18- 20.’

Bestemmelsen er i den foreliggende sag uden selvstændig retlig betydning set i forhold til forvaltningslovens § 19 og den omtalte grundsætning.

Begrundelse

Forvaltningslovens §§ 22 og 24 indeholder følgende bestemmelser

’§ 22. En afgørelsen skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

Ombudsmandens foreløbige redegørelse

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En kommune afskedigede sin socialdirektør under henvisning til samarbejdsvanskeligheder.

Ombudsmanden udtalte at omfanget af kommunens partshøring af socialdirektøren gav anledning til bevistvivl. Ombudsmanden havde derfor ikke forudsætninger for at vurdere om socialdirektøren – efter en samlet bedømmelse af hele sagsforløbet – kunne anses for at være partshørt i det omfang der følger af reglerne i forvaltningslovens § 19 og retsgrundsætningen om ulovbestemt udvidet partshøringspligt.

Ombudsmanden udtalte at afskedigelsesbrevet til socialdirektøren ikke opfyldte kravene til begrundelsers indhold i forvaltningslovens § 24. Ombudsmanden udtalte endvidere at der efter hans opfattelse ikke i sagen var dokumentation for samarbejdsproblemer. Ombudsmanden mente at kommunens sagsbehandling vedrørende disse forhold var kritisabel.

Sammenfattende var det – således som sagen var oplyst – efter ombudsmandens opfattelse usikkert hvor omfattende og dybtgående samarbejdsproblemer der havde været mellem socialdirektøren og kommunens øvrige administrative ledelse. På denne baggrund havde ombudsmanden ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at kritisere afskedigelsen. (j.nr. 1997-2782-813).