Aktindsigt. Dokumenter indgået til myndigheden. Opbevaring eller sagsbehandling

Aktindsigt. Dokumenter indgået til myndigheden. Opbevaring eller sagsbehandling

En journalist bad i brev af 12. maj 1999 Finansministeriet om aktindsigt i ”det bestyrelsesmateriale, som en embedsmandsgruppe – af Finansministeriet betegnet som ’assistenter til bestyrelsesmedlemmer for Ørestadsselskabet, Frederiksbergbaneselskabet og Østamagerbaneselskabet’ – har haft som udgangspunkt for deres drøftelser.”

Finansministeriet afslog anmodningen i brev af 10. juni 1999 med følgende begrundelse

”Det er Finansministeriets opfattelse, at det forhold, at assistenter til bestyrelsesmedlemmer har benyttet bestyrelsesmaterialet til at forberede bestyrelsesmøder, ikke i sig selv giver anledning til at materialet bliver offentlige dokumenter i offentlighedslovens forstand, da dokumenterne ikke kan betragtes som indgået til Finansministeriet som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med Finansministeriets virksomhed, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1.”

I brev af 4. januar 2000 klagede journalisten til mig. Han skrev bl.a. om det at bestemte embedsmænd optrådte som såkaldte assistenter til bestyrelsesmedlemmer hvorfor der ikke blev oprettet en sag i ministeriet, i sig selv var nok til at omgå offentlighedslovens bestemmelser.

I anledning af klagen bad jeg Finansministeriet om en udtalelse og en nærmere redegørelse for arbejdet i embedsmandsgruppen, deltagerne i gruppen og hvem der havde adgang til materialet. Jeg henviste desuden til de udtalelser som ministeriet havde fremsat om journalisering mv. af det materiale der var søgt aktindsigt i, i forbindelse med min behandling af en anden sag, mit j.nr. 1998-1062-201. Det fremgår af mit brev af 11. maj 1999 om denne anden sag at ministeriet bl.a. udtalte følgende

”Af Finansministeriets journal fremgår, at der er oprettet mindst 60 sager vedrørende Ørestadsselskabet.

Ud af de 60 sager er der oprettet 27 sager, hvor der er journaliseret dokumenter med decideret korrespondance mellem Finansministeriet og Ørestadsselskabet.

Det bemærkes, at der på to af disse 27 sager tillige er journaliseret bestyrelsesmateriale i forbindelse med oprettelse af selskabet.

Ud af de 60 sager er der 9 sager, hvor der særskilt er journaliseret bestyrelsesmateriale. Endelig er der 24 sager, hvor der er journaliseret øvrigt materiale vedrørende Ørestadsselskabet.

( ) Finansministeriet har ikke oprettet en selvstændig sag for de embedsmandsmøder, der skal forberede bestyrelsesmøderne i Ørestadsselskabet. Forklaringen er, at materialet til drøftelse på embedsmandsmøder er bestyrelsesmateriale, som journaliseres særskilt. Det kan endvidere bemærkes, at der ikke har været praksis for at udarbejde materiale til brug for disse embedsmandsmøder.

På embedsmandsmøderne forud for bestyrelsesmøderne har assistenter til bestyrelsesmedlemmer for Ørestadsselskabet, Frederiksbergbaneselskabet og Østamagerbaneselskabet drøftet de kommende bestyrelsesmøder med udgangspunkt i materialet til bestyrelsesmødet.

Finansministeriet har ikke udarbejdet selvstændigt materiale, som er blevet udsendt til Trafikministeriet forud for disse embedsmandsmøder eller i øvrigt varetaget andre former for sekretariatsbetjening i forbindelse med disse møder. Dette er forklaringen på, at der ikke er oprettet en sag vedrørende disse embedsmandsmøder i Finansministeriets journal.”

Finansministeriet udtalte i brev af 16. marts 2000 bl.a. følgende

”Finansministeriet har i forbindelse med Rigsrevisionens undersøgelse af Ørestadsselskabet oplyst følgende om arbejdet i den embedsmandsgruppe, der forbereder bestyrelsesmøderne i Ørestadsselskabet

’Embedsmandsmøderne havde som funktion at udveksle information mv., herunder at give interessenterne mulighed for at forberede drøftelserne på bestyrelsesmøderne, herunder sikre at eventuelt afstemme ejerinteressernes varetagelse. Staten blev i perioden fra selskabets oprettelse til 1998 repræsenteret af Finansministeriets bestyrelsesmedlem og dennes medarbejdere. Fra 1994 [29. september] deltog endvidere Trafikministeriet i formøderne.

Der blev ikke udarbejdet særskilt materiale til embedsmandsmøderne. Grundlaget for drøftelserne på formødet var som oftest bestyrelsesmaterialet, hvorfor informationen blev behandlet som sådan.’

Fra Finansministeriet deltog normalt bestyrelsesmedlemmet og dennes assistent.

Finansministeriet har siden overdragelsen af sager vedrørende Ørestadsselskabet til Trafikministeriet pr. 23. marts 1998 ikke deltaget i hverken bestyrelsesarbejdet eller i embedsmandsgruppen. I forlængelse af bestemmelserne i forretningsordenen for Ørestadsselskabets bestyrelse, har Finansministeriet tilbageleveret bestyrelsesmaterialet vedrørende Ørestadsselskabet, dvs. de 9 bestyrelsessager som Finansministeriet oplyste om i brev til Folketingets Ombudsmand af 7. juni 1998.

En del materiale vedrørende bestyrelsesarbejdet opbevares dog fortsat i Finansministeriet, da ministeriet – ligeledes som tidligere oplyst – ved en fejl i forbindelse med selskabets etablering, i en periode journaliserede en del bestyrelsesmateriale på de løbende sager.

Materiale vedrørende Ørestadsselskabet opbevares i dag – som tidligere – i et aflåst skab. Da Finansministeriet deltog i bestyrelsen havde bestyrelsesmedlemmet og dennes assistent adgang til materialet. I dag har kontorchefen og dennes assistent adgang til materialet.”

I en supplerende udtalelse af 22. september 2000 oplyste Finansministeriet at de 9 bestyrelsessager blev tilbageleveret til Ørestadsselskabet den 20. april 1998. Angående det bestyrelsesmateriale som fortsat opbevares i ministeriet, har ministeriet af ressourcemæssige årsager ikke fundet det hensigtsmæssigt at afjournalisere de pågældende akter. Ministeriet gør ikke brug af materialet.

Finansministeriet har desuden telefonisk oplyst at den kontorchef som i dag har adgang til materialet, ikke er identisk med bestyrelsesmedlemmet.

Ombudsmandens udtalelse

”Finansministeriet begrundede afslaget med henvisning til offentlighedslovens § 4, stk. 1. Bestemmelsen har denne ordlyd

’Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed ( ).’

Retten til aktindsigt forudsætter således at dokumenterne

er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som

led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.

Ad a) Spørgsmålet om dokumenterne er indgået til myndigheden

Jeg må lægge til grund at bestyrelsesmaterialet er sendt til ministeriet og journaliseret og opbevaret der. De 9 sager hvor der særskilt er journaliseret bestyrelsesmateriale, blev opbevaret i ministeriet indtil tilbageleveringen den 20. april 1998. De 2 sager hvor der ved en fejl skete journalisering af en del bestyrelsesmateriale, opbevares fortsat i ministeriet.

Da Finansministeriet deltog i bestyrelsen, havde bestyrelsesmedlemmet og dennes assistent adgang til materialet. I dag har en kontorchef i Finansministeriet og dennes assistent adgang til det bestyrelsesmateriale der fortsat opbevares i ministeriet.

Spørgsmålet er derfor om det materiale de pågældende havde eller har adgang til, har kunnet journaliseres og opbevares i ministeriet uden at materialet derved måtte anses for indgået til ministeriet, eller om forudsætningen herfor må være at materialet blev holdt adskilt fra andre dokumenter i ministeriet som en i forhold til de pågældende særskilt korrespondance.

Jeg har tidligere givet udtryk for den opfattelse at en offentligt ansat der har eksterne opgaver – f.eks. som bestyrelsesmedlem i et selskab der varetager offentlige opgaver – af praktiske grunde må have mulighed for at råde over det journaliserings- og arkiveringssystem der allerede består på (hoved)arbejdspladsen uden at modtagne oplysninger herved kan anses for indgået til denne myndighed. Det er dog naturligvis herved en forudsætning at det sikres at adskillelsen fra myndighedens øvrige sager er reel, og at materialet således ikke har været tilgængeligt for myndighedens øvrige medarbejdere, og at det ikke afgives til myndigheden. Jeg henviser til sagen i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, s. 401*.

Jeg har desuden i en sag om aktindsigt hos Københavns Kommune i materiale fra Ørestadsselskabet I/S tilkendegivet at det afgørende for spørgsmålet om hvorvidt materialet kunne anses for indgået til kommunen, var om materialet havde været tilgængeligt for andre i kommunen end dem der direkte havde deltaget i Ørestadsselskabet I/S’ (i modsætning til kommunens) arbejde i sagen. Nogle af de dokumenter i hvilke der var begæret aktindsigt, blev opbevaret sammen med kommunens øvrige sager uden at der var taget særlige forholdsregler for at sikre at kun personer med hverv i Ørestadsselskabet I/S havde adgang til dokumenterne. Jeg tilkendegav som min opfattelse at disse dokumenter ikke kunne undtages fra aktindsigt på grundlag af offentlighedslovens § 4, stk. 1. Der var dog også noget af det pågældende materiale som blev holdt adskilt fra kommunens andre sager, og som alene var tilgængeligt for en sekretær for et bestyrelsesmedlem i Ørestadsselskabet I/S. Jeg gav udtryk for at dette materiale ikke kunne siges at være indgået til kommunen som forvaltningsmyndighed, og at det derfor var undtaget fra aktindsigt. Jeg henviser til sagen i Folketingets Ombudsmands beretning for 1995, s. 132*. Desuden henvises til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udg., (1998), s. 116.

Jeg må forstå Finansministeriets udtalelse således at materialet vedrørende Ørestadsselskabet I/S blev og bliver opbevaret adskilt fra ministeriets øvrige sager, og at materialet – så længe ministeriet deltog i bestyrelsen – alene var tilgængeligt for bestyrelsesmedlemmet og dennes assistent.

Jeg må desuden forstå ministeriets udtalelse således at materialet – efter at ministeriet var udtrådt af bestyrelsen i marts 1998 – (alene) var tilgængeligt for en kontorchef i ministeriet og dennes assistent.

Som nævnt må det ved bedømmelsen af om materialet er indgået til myndigheden, anses for afgørende om det har været tilgængeligt for andre i myndigheden end dem der direkte deltager i Ørestadsselskabet I/S’ arbejde i sagen. På denne baggrund er det min opfattelse at ministeriet indtil den 23. marts 1998 var berettiget til at nægte aktindsigt i materialet da det blev opbevaret adskilt fra ministeriets øvrige sager og alene var tilgængeligt for bestyrelsesmedlemmet i Ørestadsselskabet I/S og dennes assistent. Materialet kunne derfor ikke siges at være indgået til ministeriet som forvaltningsmyndighed.

Efter den 23. marts 1998, hvor Finansministeriet udtrådte af arbejdet vedrørende Ørestadsselskabet I/S, bliver det materiale der fortsat beror i Finansministeriet, som tidligere opbevaret i et aflåst skab. Adgangen til materialet er stadig begrænset da det kun er en kontorchef i ministeriet og dennes assistent der har adgang til materialet.

De personer som har adgang til materialet, deltager imidlertid ikke i Ørestadsselskabet I/S’ arbejde, og det er heller ikke de samme personer der nu har adgang til materialet som i den periode hvor Finansministeriet deltog i selskabets arbejde. De pågældende har således alene adgang til materialet i kraft af deres ansættelse i Finansministeriet. Under disse omstændigheder må materialet siges at være indgået til ministeriet.

Ad b) Spørgsmålet om dokumenterne er indgået som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med ministeriets virksomhed

Om det nærmere indhold af § 4, stk. 1, fremgår følgende af lovens forarbejder (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 210)

’

Udenfor falder således dokumenter, der blot modtages til opbevaring (f.eks. i rigsarkiv), eller alene undergives rent teknisk eller lignende bearbejdning (stempling, legalisering o.lign.). Tilsvarende gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse , når disse ikke indgår som element i myndighedens afgørelsesgrundlag.

Udenfor falder endvidere andet ’papirmateriale’ som f.eks. undervisningsmateriale, kort, bøger, brochurer, selv om det produceres eller anvendes af offentlige myndigheder. Indgår et sådant materiale derimod f.eks. i en klagesag over den pågældende myndighed, vil det normalt på dette grundlag blive omfattet af retten til aktindsigt i den pågældende klagesag.

Om dokumentbegrebets nærmere afgrænsning henvises til bemærkningerne til §§ 5 og 6 samt til udvalgets overvejelser side 160 ff i betænkningen.

...’

I betænkning nr. 857/1978, s. 160, anføres bl.a. følgende om hvilke dokumenter der bør være omfattet af loven

’For det første må bestemmelsen – ligesom loven i almindelighed – antages at bygge på en forudsætning om, at dokumenter kun bliver undergivet aktindsigt efter loven, såfremt de modtages af eller afsendes fra en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Med denne begrænsning af lovens rækkevidde har det navnlig været tanken at afskære aktindsigt med hensyn til dokumenter, der blot opbevares eller befordres af en forvaltningsmyndighed eller alene gøres til genstand for en teknisk bearbejdning af myndigheden. Det gælder således også for egentlige dokumenter, at de skal have karakter af aktstykker for at blive omfattet af loven, sml. ovenfor under 1 om det beslægtede problem med hensyn til andre genstande end skriftstykker i traditionel forstand.

At eksempelvis dokumenter, der af private indleveres til postbesørgelse hos postvæsenet, ikke bør være omfattet af loven, er da også efter udvalgets opfattelse indlysende. Det samme gælder imidlertid ligeledes dokumenter, der af private indleveres til opbevaring i det offentliges arkiver m.v. – ofte med klausuler om hemmeligholdelse i en kortere eller længere årrække. Såfremt offentlighedsloven blev gjort anvendelig på private arkivalier, måtte det befrygtes, at indlevering af sådanne dokumenter i en række tilfælde ville blive undladt til skade navnlig for forskningen. Heller ikke i tilfælde, hvor dokumenter alene indleveres til forvaltningsmyndigheder med henblik på en teknisk eller anden dermed ligestillet bearbejdning, såsom stempling, legalisering o.lign., bør de være undergivet aktindsigt.’

Som det fremgår, er der snævre grænser for hvilke dokumenter der ikke er omfattet af bestemmelsen. Jeg har tidligere givet udtryk for den opfattelse at det på baggrund af forarbejderne må lægges til grund at den nævnte passus i § 4, stk. 1 – om at dokumenterne skal være indgået til myndigheden som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed – kun udeholder dokumenter som ikke er tillagt eller kan tillægges betydning for myndighedens administrative virksomhed på området. Det skal med andre ord typisk være dokumenter hvis indhold er myndighedens almindelige løbende administrative virksomhed helt uvedkommende.

Dokumenterne blev gjort til genstand for administrativ sagsbehandling i den forstand at de var genstand for drøftelserne i embedsmandsgruppen. Det afgørende må imidlertid være om dokumenterne efter at være indgået til ministeriet , dvs. efter den 23. marts 1998, blev undergivet administrativ sagsbehandling.

Ministeriet har oplyst at de 9 særskilte bestyrelsessager blev tilbageleveret i april 1998, og at det alene beror på en journaliseringsfejl og ressourcemæssige årsager at det resterende bestyrelsesmateriale fortsat opbevares i ministeriet.

Finansministeriet har desuden oplyst at ministeriet ikke bruger materialet.

Selv om staten ejer 45 pct. af interessentskabet, jf. lov nr. 477 af 24. juni 1992 om Ørestaden mv. med senere ændringer, er jeg på det foreliggende grundlag mest tilbøjelig til at mene at materialet alene henligger til opbevaring i ministeriet. Jeg har i denne forbindelse lagt vægt på at administrationen af sager vedrørende Ørestadsselskabet I/S nu er overgået til Trafikministeriet , og at der ikke er oplysninger om at materialet konkret er blevet anvendt i forbindelse med administrativ sagsbehandling. Jeg har herefter ikke grundlag for at kritisere ministeriets afslag på aktindsigt.

Jeg foretager mig derfor ikke mere i sagen.”

NOTER: (*) FOB 1994, s. 401, og FOB 1995, s. 132.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist fik afslag på aktindsigt i det bestyrelsesmateriale om Ørestadsselskabet I/S som medlemmers assistenter havde benyttet til forberedelse af bestyrelsesmøderne. Finansministeriet begrundede afslaget med at dokumenterne ikke var indgået til ministeriet som ”led i en administrativ sagsbehandling” efter offentlighedslovens § 4, stk. 1.

Ombudsmanden udtalte at ministeriet havde været berettiget til at nægte aktindsigt i materialet indtil det tidspunkt hvor ministeriet udtrådte af bestyrelsen fordi materialet blev opbevaret adskilt fra ministeriets øvrige sager og kun var tilgængeligt for bestyrelsesmedlemmet og dennes assistent. Efter dette tidspunkt blev materialet tilgængeligt for andre ansatte i ministeriet og indgik derfor til ministeriet. Spørgsmålet var herefter om materialet efter dette tidspunkt blev undergivet administrativ sagsbehandling.

Ni særskilte bestyrelsessager var leveret tilbage til selskabet, og det skyldtes kun en journaliseringsfejl og ressourcemæssige årsager at det resterende materiale fortsat blev opbevaret i ministeriet. Ministeriet brugte ikke materialet. Ombudsmanden var mest tilbøjelig til at mene at materialet kun lå til opbevaring i ministeriet, og at der derfor ikke var grundlag for at kritisere afslaget. (J.nr. 2000-0047-201).