Aktindsigt. Interne arbejdsdokumenter. Meroffentlighed. Begrundelse

Aktindsigt. Interne arbejdsdokumenter. Meroffentlighed. Begrundelse

A klagede til mig over Gentofte Kommunes afgørelser om hans anmodninger om aktindsigt, herunder at han ikke havde fået indsigt i interne arbejdsdokumenter.

Det fremgik af sagen at A havde klaget til såvel Gentofte Kommune som Tilsynsrådet for Københavns Amt over kommunens repræsentant i Gentofte Boligforening.

Den 24. marts 1997 bad A Gentofte Kommune om aktindsigt i sagen som angik hans klage over kommunens repræsentant i Gentofte Boligforening.

Den 3. april 1997 besvarede kommunen A’s anmodning således

“De har ved skrivelse af den 24. marts 1997 begæret aktindsigt i ’sagen’. Ved ’sagen’ forstår jeg klager fra (B), (C) og Dem over det af Gentofte Kommunalbestyrelse udpegede medlem i Gentofte Boligselskabs bestyrelse, (D). Kopi af dokumenter herom vedlægges.”

I brev af 8. april 1997 skrev A bl.a. følgende til kommunen

“Jeg har modtaget de fremsendte dokumenter angående aktindsigt i ovennævnte klagesag. Men da hele den interne del af kommunens behandlingsprocedure ikke er vedlagt, må jeg uheldigvis ulejlige Dem endnu engang.

Jeg anmoder Dem hermed om at De vil tilsende mig de manglende interne kommunale behandlingsbilag eller dokumenter af min begærede aktindsigt, eller meddele mig hvordan jeg kan rekvirere denne part af den ønskede aktindsigt i klagesagen over (D)’s bestyrelsesarbejde i Gentofte Boligforenings bestyrelse.”

Kommunen besvarede den 16. april 1997 A’s begæring således

“De har ved skrivelse af den 8. april 1997 anmodet om, at få tilsendt ’de manglende interne kommunale behandlingsbilag’. De har ved skrivelse af den 3. april 1997 fået tilsendt kopi af samtlige de dokumenter i sagen, som er undergivet aktindsigt. Interne arbejdsdokumenter er således i henhold til forvaltningslovens § 12, stk. 1, ikke undergivet aktindsigt.”

Den 28. april 1997 bad A igen kommunen om kopi af de pågældende dokumenter, og endvidere bad A om en begrundelse hvis han fortsat ikke kunne få den begærede aktindsigt. A skrev bl.a. følgende

“Jeg har modtaget Deres svar af 16. ds., men kan ikke se at § 12 stk. 1 i forvaltningsloven som De henviser til, kan være en hindring for at jeg kan få udleveret de dokumenter jeg har udbedt mig i mit brev af 8. ds.

Skulle De fortsat have den samme opfattelse vil jeg venligst bede Dem begrunde denne. For det er mulig, at De som jurist har en anden udlægning af det skrevne i § 12 stk. 1, end den jeg kan se.”

Det fremgik af sagen at A ikke havde fået svar på sit brev af 28. april 1997.

Den 14. maj 1997 klagede A til mig over bl.a. kommunens afgørelse om aktindsigt. Jeg videresendte A’s klage til Tilsynsrådet for Københavns Amt den 26. september 1997.

Tilsynsrådet bad den 7. oktober 1997 kommunen om en udtalelse om bl.a. A’s klage over kommunens afgørelse om aktindsigt.

Den 17. juni 1998 afgav tilsynsrådet udtalelse i sagen. Om klagen over kommunens afgørelse om aktindsigt udtalte tilsynsrådet følgende

“...

Tilsynsrådet har gennemgået de akter, som kommunen har tilbageholdt.

Det drejer sig om i alt 7 bilag. Disse bilag indeholder en intern korrespondance mellem medarbejdere i kommunen samt en oversigt - udarbejdet af en af kommunens medarbejdere - over korrespondance i perioden august - november 1996 først og fremmest mellem (C) og (D).

Det er Tilsynsrådets opfattelse, at der er tale om interne bilag, som er undtaget fra retten til aktindsigt i henhold til forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 1 og 2.

Med hensyn til Deres ønske om aktindsigt i det responsum, som borgmesterens juridiske rådgiver har udarbejdet, er det telefonisk oplyst fra kommunen, at et sådant responsum ikke er udarbejdet.

Tilsynsrådet skal i denne forbindelse i øvrigt bemærke, at et eventuelt responsum eller oplæg fra en medarbejder i kommunen klart ville blive betragtet som et internt bilag, som er undtaget fra retten til aktindsigt i henhold til forvaltningslovens § 12, stk. 1.

Da kommunen således ved afgørelsen af aktindsigtssagen ikke har tilsidesat lovgivningen, foretager Tilsynsrådet ikke videre vedrørende dette klagepunkt.

...”

I brev af 6. juli 1998 bad A tilsynsrådet om at sende sagens akter til mig således at jeg kunne behandle hans klage over tilsynsrådets afgørelse om bl.a. spørgsmålet om aktindsigt. A skrev herom bl.a. følgende

“Jeg har meget vanskeligt ved at forstå at § 12, stk. 2 ikke giver mig aktindsigt, da der ikke findes andre bilag til sagen fra kommunens side. I øvrigt mener jeg også at § 13 stk 1 - 2 og 3 kan komme i betragtning.

...

Vi er faktisk i den situation, da der er en kommunalansat person involveret i min klage, at aktindsigten er begrænset til egne dokumenter, alt andet - det interne behandlingsgrundlag - foregår tilsyneladende mundtligt, eller er fortrolige notater. Ville det ikke være mere betryggende, at man - her tænker jeg særlig på borgmesteren - så bort fra den kommunale ansættelse, der ikke vedrører klagens indhold, og behandlede min klage, som en klage over et af kommunalbestyrelsens valgte bestyrelsesmedlemmer i Gentofte Boligforenings bestyrelse. Og behandle indlæggene fra dette bestyrelsesmedlem som bilag i sagen, i stedet for som interne behandlingsbilag, hvad de faktisk ikke burde være.”

Tilsynsrådet besvarede A’s brev den 16. juli 1998 og skrev bl.a. følgende

“Med hensyn til aktindsigtsspørgsmålet bemærkes, at Tilsynsrådet - som omtalt i udtalelsen af 17. juni 1998 - har gennemgået de bilag, der ikke er givet aktindsigt i.

Det er fortsat Tilsynsrådets opfattelse, at det drejer sig om interne bilag, der kan undtages fra aktindsigt, jfr. forvaltningslovens § 12.

Det tilføjes, at den omhandlede interne brevveksling består af kortfattede breve (ca. ½ side eller derunder), og at brevene efter Tilsynsrådets opfattelse ikke indeholder oplysninger, der skal udleveres efter forvaltningslovens § 12, stk. 2 eller § 13.”

Den 20. juli 1998 skrev A til tilsynsrådet at han betragtede sagen som afsluttet dér. A bad samtidig tilsynsrådet om at sende sagens akter til mig ligesom A sendte mig en kopi af brevet.

Den 25. september 1998 bad jeg tilsynsrådet og kommunen om en udtalelse om A’s klage over afgørelsen om aktindsigt og om udlån af sagens akter.

Kommunen anførte i sin udtalelse af 28. oktober 1998 følgende

“...

Den interne brevveksling består af kortfattede breve (ca. ½ side eller derunder).

Gentofte Kommune er fortsat af den opfattelse, at der foreligger interne bilag, der er undtaget fra aktindsigt iflg. § 12, stk. 1, i forvaltningsloven, og at ingen af dokumenterne er omfattet af aktindsigt efter forvaltningslovens § 13.

(A) omtaler i sit brev af 6. juli 1998, at administrationen den 4. marts 1997 telefonisk indhentede oplysninger fra ham vedrørende spørgsmålet om evt. aflysning af en deklaration tinglyst på boligforeningens ejendom med Gentofte Kommune som påtaleberettiget. Gentofte Kommune kan i den forbindelse bekræfte, at der ikke er udfærdiget noget juridisk responsum om dette forhold.

...”

Tilsynsrådet anførte i sin udtalelse af 4. november 1998 følgende

“...

Som det fremgår af Tilsynsrådets breve af 17. juni og 16. juli 1998 vedrører klagen aktindsigt i et responsum, som ifølge kommunens oplysninger ikke er udfærdiget, samt aktindsigt i 7 bilag, som kommunen har tilbageholdt under henvisning til, at det drejer sig om interne arbejdsdokumenter.

Tilsynsrådet fastholder sine udtalelser af 17. juni og 16. juli 1998, og er således fortsat af den opfattelse, at der er tale om interne bilag.

...”

I brev af 25. november 1998 fremkom A med sine bemærkninger til kommunens udtalelse. Han skrev bl.a. følgende

“Et responsum angående deklarationen som borgmesteren nævner i sit brev har jeg ikke efterlyst - hvorfor skulle jeg gøre det? - jeg oplyste hvor dokumentet fandtes, og hvorfra det blev tilsendt - ikke til (E) - men - til (D) den 5. marts 1997 kl. 13.51.

Derimod har jeg efterlyst et juridisk responsum om den juridiske sagsbehandling af hele min klagesag angående (D) - det gør jeg stadig.

...

Endvidere, da borgmesteren gentager sin afvisning i henhold til forvaltningslovens § 12 stk. 1, ønsker jeg her atter at bemærke følgende: går man videre i § 12 til stk. 2, er der for mig at se ikke nogen hindring for at give mig indsigt i de interne papirer.

...”

A’s brev blev kommenteret af kommunen i brev af 27. januar 1999 hvori kommunen bl.a. anførte følgende

“(A) oplyser, at han derimod har efterlyst et juridisk responsum om den juridiske sagsbehandling af hans klagesag vedrørende (D). Det kan oplyses, at der ikke er udarbejdet og ej heller findes at være grundlag for at udarbejde et sådant.”

I brev af 13. februar 1999 skrev A nogle yderligere bemærkninger til kommunens sagsbehandling.

Ombudsmandens udtalelse

“Som sagen er oplyst for mig, er der syv dokumenter som De ikke har fået aktindsigt i. Kommunen har oplyst at der ikke findes et juridisk responsum om behandlingen af Deres klage over kommunens repræsentant i Gentofte Boligforening. Jeg lægger derfor til grund at et sådant ikke findes og at det således ikke er muligt at give Dem aktindsigt heri.

Jeg har således taget stilling til spørgsmålet om aktindsigt i de omtalte syv dokumenter.

1. Kommunens begrundelse for afgørelserne om aktindsigt

Forvaltningslovens (lov nr. 571 af 19. december 1985) §§ 22 og 24, stk. 1 og 2, lyder således

’§ 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.’

’§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.’

De bad den 24. marts 1997 kommunen om aktindsigt i hele sagen. Kommunen sendte Dem med brev af 3. april 1997 en del af sagens akter. Det fremgik dog ikke af brevet at De ikke havde fået aktindsigt i hele sagen, og brevet indeholdt ingen begrundelse. Men af kommunens senere afgørelse af 16. april 1997 fremgik det at der i sagen var nogle interne arbejdsdokumenter som kommunen havde undtaget fra aktindsigt.

Kommunen gav Dem således i sin afgørelse af 3. april 1997 ikke fuldt ud medhold, og kommunen havde derfor pligt til at give en begrundelse for sin afgørelse.

Kommunens afgørelse af 16. april 1997 indeholdt en henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1. Bortset fra dette var afgørelsen ikke begrundet. Det var således ikke oplyst hvilke dokumenter der var undtaget fra aktindsigt. Videre indeholdt afgørelsen ikke en redegørelse for hvilke faktiske omstændigheder der var tillagt vægt ved vurderingen af at dokumenterne var omfattet af § 12, stk. 1.

Jeg mener det er kritisabelt at kommunens afgørelser ikke opfyldte forvaltningslovens begrundelseskrav. Desuden burde tilsynsrådet have gjort opmærksom på at kommunen havde tilsidesat sin pligt på dette punkt.

2. Kommunens afgørelse om aktindsigt

Gentofte Kommune gav Dem afslag på aktindsigt i syv dokumenter med henvisning til forvaltningslovens § 12, stk. 1. § 12 lyder således

’§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug ved behandling af en sag,

2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

3) brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre administrative organer eller mellem disse organer indbyrdes.

Stk. 2. Oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og som alene indeholdes i interne arbejdsdokumenter, skal uanset bestemmelsen i stk. 1 meddeles i overensstemmelse med reglerne i dette kapitel.’

Efter en gennemgang af de pågældende dokumenter er jeg enig i kommunens og tilsynsrådets vurdering af at de er interne arbejdsdokumenter. Jeg er endvidere enig med tilsynsrådet i at de pågældende dokumenter ikke indeholder oplysninger der skal udleveres efter forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Imidlertid burde kommunen i medfør af princippet om meroffentlighed have taget stilling til om De skulle have indsigt i de pågældende dokumenter, uanset at De ikke havde krav på det efter lovens bestemmelser.

Af John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (1992), s. 141, fremgår følgende om princippet om meroffentlighed

’...

I offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., er det nu udtrykkeligt fremhævet, at en forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, end myndigheden er forpligtet til efter offentlighedsloven, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v. Der er ikke medtaget en tilsvarende bestemmelse i forvaltningslovens kapitel 4. Det er åbenbart at der ikke kan sluttes modsætningsvis fra bestemmelsen i offentlighedslovens § 4. Reglerne i forvaltningslovens kapitel 4 regulerer ligesom offentlighedslovens regler kun spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give adgang til aktindsigt. Vedkommende myndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn at give parterne i en sag adgang til aktindsigt i videre omfang end fastsat i forvaltningsloven, medmindre dette kommer i strid med gældende regler om tavshedspligt. Der kan i denne forbindelse være grund til at fremhæve, at videregivelse af oplysninger til sagens parter i praksis i en række tilfælde må anses for at være berettiget og derfor ikke vil indebære et brud på reglerne om tavshedspligt.

...’

Videre skriver Jon Andersen mfl. i Forvaltningsret (1994), s. 265, at lovfæstelsen af meroffentlighedsadgangen ’må medføre, at myndighederne har pligt til på begæring at overveje meroffentlighed’.

I Deres breve til kommunen har De ikke udtrykkeligt bedt kommunen om at give Dem indsigt i de pågældende dokumenter uanset at de efter kommunens opfattelse måtte være interne arbejdsdokumenter og dermed som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt. De har imidlertid den 8. april 1997 bedt om indsigt i ’hele den interne del af kommunens behandlingsprocedure’. Herefter bad De den 28. april 1997 på ny kommunen om dokumenterne og i den forbindelse samtidig om en begrundelse hvis kommunen fortsat var af den opfattelse at De ikke kunne få adgang til de pågældende dokumenter.

Under disse omstændigheder er det min opfattelse at Deres anmodninger måtte sidestilles med en begæring om meroffentlighed, og at kommunen derfor havde pligt til at overveje om de pågældende dokumenter skulle udleveres til Dem samt til at gøre Dem bekendt med sådanne overvejelser.

Jeg anser det for beklageligt at kommunen ikke i sin afgørelse tog stilling til om De skulle have indsigt i de pågældende dokumenter i medfør af princippet om meroffentlighed. Jeg mener endvidere at det er kritisabelt at tilsynsrådet ikke omtalte dette i sin udtalelse om kommunens afgørelser.

Jeg har i dag gjort Gentofte Kommune og Tilsynsrådet for Københavns Amt bekendt med min opfattelse. Jeg har endvidere bedt kommunen om at tage stilling til om De kan få indsigt i de pågældende dokumenter efter princippet om meroffentlighed.

”

Gentofte Kommune meddelte mig efterfølgende at kommunen i medfør af meroffentlighedprincipper havde givet A indsigt i de pågældende interne arbejdsdokumenter.

Jeg foretog mig herefter ikke mere i sagen.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En borger klagede over at en kommune havde undladt at give ham aktindsigt i interne arbejdsdokumenter i hans klagesag. Sagen havde været indbragt for tilsynsrådet som havde afvist klagen. Ombudsmanden udtalte at han var enig i kommunens og tilsynsrådets vurdering af at de pågældende dokumenter var interne og dermed som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 12. Ombudsmanden var endvidere enig med tilsynsrådet i at dokumenterne ikke indeholdt oplysninger som skulle ekstraheres efter forvaltningslovens § 12, stk. 2.

Imidlertid kritiserede ombudsmanden at kommunen ikke efter princippet om meroffentlighed – jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. - havde overvejet om der alligevel burde gives indsigt i dokumenterne. Ombudsmanden lagde herved vægt på at klagerens anmodninger om aktindsigt måtte sidestilles med en begæring om meroffentlighed. Ombudsmanden kritiserede kommunens begrundelser for de trufne afgørelser om aktindsigt. Ombudsmanden kritiserede også tilsynsrådet for at det ikke i sin udtalelse om sagen havde omtalt punkterne om meroffentlighed og begrundelse.

Ombudsmanden bad herefter kommunen om at tage stilling til om klageren efter meroffentlighedsprincippet kunne få aktindsigt i de pågældende dokumenter. (J.nr. 1998-2679-401).