Aktindsigt i sag om ny toldstruktur

Aktindsigt i sag om ny toldstruktur

Avisen A rettede i to breve af 13. august 1997 henvendelse til Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen og bad om aktindsigt i dokumenterne vedrørende beslutningen om den forestående sammenlægning af de eksisterende toldafdelinger til otte store centre. Avisen henvendte sig igen i brev af 14. august 1997 til Told- og Skattestyrelsen.

Told- og Skattestyrelsen besvarede henvendelserne i brev af 19. august 1997. Avisen A fik udleveret toldrapporten, REKS-tallene, en journaloversigt og de dokumenter der uden videre kunne fremskaffes, bortset fra styrelsens fem indstillinger til skatteministeren. Med hensyn til indstillingerne anførte Told- og Skattestyrelsen at de var undtaget fra aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 3, om sekretariatsbetjening.

Avisen A klagede til mig i brev af 20. august 1997.

I brev af 15. september 1997 bad jeg Told- og Skattestyrelsen om en udtalelse i anledning af klagen.

Styrelsen skrev bl.a. følgende i brev af 17. oktober 1997 hertil

“ Indstillinger til skatteministeren

Told- og Skattestyrelsen har i løbet af arbejdet med etableringen af toldcentrene løbende udarbejdet orienteringer/indstillinger til skatteministeren.

Konkret foreligger følgende materiale, der medsendes (bilag 4)

notat af 4. februar 1997 om indholdet af rapporten om toldarbejdet

orientering af 17. februar 1997 om planerne for det videre arbejde, herunder for sammenhængen til den på dette tidspunkt igangværende budgetanalyse

notat af 29. april 1997 om etablering og placering af hjemsted

notat af 16. juni 1997 om særligt problematiske placeringer mv.

indstilling af 23. juni 1997 om placering af toldcentre mv.

Grundlaget for Told- og Skattestyrelsens afvisning af at udlevere det omtalte materiale er - som det fremgår - undtagelsesbestemmelsen i § 10, nr. 3 i Lov om offentlighed i forvaltningen.

Told- og Skattestyrelsen har i sagen om etablering af toldcentrene fungeret meget direkte som sekretariat for ministeren. Materialet er blevet samlet i ét kontor i Told- og Skattestyrelsen, og kontorchefen for dette kontor har i en række sammenhænge deltaget i møder ved siden af ministeren som ministerens rådgiver.

Departementet har ikke været inddraget i sagsbehandlingen. Det skyldes, at sagkundskaben på området findes i Told- og Skattestyrelsen, da området henhører under denne myndigheds kompetence.

Der er således - i overensstemmelse med Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven - tale om et tilfælde, hvor ministerens departement ikke har haft den fornødne sagkyndige baggrund til at udarbejde det pågældende materiale, jfr. vejledningens pkt. 38.

Dertil kommer karakteren af det omtalte materiale. Som det fremgår, er der tale om materiale vedrørende ministerens beslutningsproces, der er kendetegnet ved at være en fremadskridende proces, hvor stadig flere hensyn inddrages, før den endelige beslutning træffes. En offentliggørelse af denne type materiale ville gøre det overordentlig vanskeligt for en minister at gennemføre organisatoriske omlægninger af den omhandlede karakter.

Klagevejledning

...

Indtil en sådan bekendtgørelse træder i kraft, er der efter gældende ret som udgangspunkt ingen klagemulighed for styrelsens 1. instansafgørelser om aktindsigt. Dette gælder både afgørelser om aktindsigt på skatteområdet og afgørelser om aktindsigt i sager vedrørende told og afgifter. Efter administrativ praksis vil indsigelser på området imidlertid - ud fra det i øvrigt alment gældende to-instans princip på Skatteministeriets område - blive behandlet af styrelsen på skatteministerens vegne.”

Told- og Skattestyrelsen uddybede i en supplerende udtalelse af 20. januar 1998 hvordan styrelsens arbejde havde været organiseret. I udtalelsen var der bl.a. anført

“ Organisering af arbejdet

Den 28. januar 1996 nedsatte skatteministeren et kontrolstrategiudvalg med vicedirektør (B), Told- og Skattestyrelsen som formand. Udvalget fik til opgave at udarbejde oplæg til fastlæggelse af den fremtidige kontrolstrategi på skatte-, afgifts- og toldområdet.

I juni 1996 besluttede kontrolstrategiudvalget som led i dets arbejde at nedsætte en arbejdsgruppe vedrørende kontrolstrategi for og organisering af toldarbejdet. Gruppen, der fik kontorchef (C), Told- og Skattestyrelsen som formand, fik til opgave at analysere og beskrive toldopgaven, at udarbejde forslag til kontrolstrategi for toldkontrolopgaven, at udarbejde forslag til organisering af toldopgaven, at overveje den søgående kontrol, samt at foretage overvejelser i relation til forskellige former for svig i forhold til EU.

Arbejdsgruppen afholdt i perioden medio august 1996 til ultimo januar 1997 i alt 12 møder. Gruppens arbejde mundede ud i en rapport af februar 1997, den såkaldte toldrapport. En beskrivelse af rapportens indhold og anbefalinger fremgår af vedlagte Information fra direktionen, nr. 107, 7. marts 1997. Det fremgår heraf, at rapporten vil danne grundlag for de videre overvejelser om den fremtidige tilrettelæggelse af toldarbejdet.

Arbejdsgruppens arbejde blev naturligt inddraget i arbejdet med budgetanalysen af Told*Skat, marts 1997, jf. omtalen heraf i den oprindelige udtalelse om nærværende sag.

Af den oprindelige udtalelse fremgår det ligeledes, at ministeren blev orienteret om toldrapporten i notat af 4. februar 1997, samt om planerne for det videre arbejde og om sammenhængen til budgetanalysen i notat af 17. februar 1997. Ministeren godkendte herefter, at der kunne arbejdes videre med de fremlagte planer.

I de følgende par måneder blev der iværksat et analysearbejde om, hvordan ændringerne konkret kunne gennemføres. Arbejdet omfattede bl.a. antal og placering af centre, tidsplan for omlægningerne, principper for bemanding samt økonomi. Dette arbejde fandt primært sted i Told- og Skattestyrelsens Erhvervsafdeling, hvor toldopgaven fagligt er placeret samt i Organisations- og Personaleudviklingskontoret, der ledes af tidligere omtalte kontorchef (C). Kontoret, der ofte deltager i projekter vedr. organisationsomlægning, havde i denne sammenhæng den koordinerende rolle og kontakten til ministeren.

Arbejdet mundede ud i notat af 29. april 1997 (omtalt i og vedlagt den oprindelige udtalelse), der blev forelagt ministeren. Væsentlige dele af notatets indhold havde forinden været drøftet med personaleorganisationerne, ikke mindst hvad angår de personalemæssige konsekvenser.

På baggrund af det fremlagte notat blev det besluttet at iværksætte en høring i amterne samt at orientere berørte kommuner (kommuner, hvor der var placeret en told- og skatteregion) om planerne med etablering af toldcentre. Der blev medio maj 1997 udsendt breve med orientering om planerne og oplyst om mulighederne for et møde med ministeren. Høringen blev tilrettelagt og gennemført af Organisations- og Personaleudviklingskontoret.

En række kommuner ønskede at udnytte muligheden for et møde med ministeren, hvilket medførte en række møder i perioden fra medio maj til umiddelbart før, at den endelige beslutning om placeringen af toldcentrene blev truffet. I disse møder deltog kontorchefen for Organisations- og Personaleudviklingskontoret (C) sammen med ministeren og ministersekretæren.

På baggrund af høringssvarene, møderne med kommunerne og fortsat analysearbejde blev den endelige indstilling udarbejdet og forelagt ministeren i notat af 23. juni 1997. Ministeren traf herefter beslutning om etableringen af 8 toldcentre den 24. juni 1997.

Varetagede funktioner

Told- og Skattestyrelsen har varetaget samtlige funktioner i forbindelse med udarbejdelsen af beslutningsgrundlaget for toldcentrene. Styrelsen har således

* haft en fremtrædende rolle i udvikling af idéen om toldcentre med baggrund i erfaringer om de risici, der kunne være forbundet med at sprede opgaven på alle 31 regioner

* gennemført analysearbejde af, hvordan idéen kunne gennemføres (opgaver, personale, edb, lokalisering mv.)

* løbende orienteret ministeren

* løbende skrevet udkast til artikler og til besvarelse af breve mv. om sagen

* løbende udarbejdet udkast til besvarelse af ministerspørgsmål om sagen

* tilrettelagt høringen af amter og berørte kommuner om centrene

* deltaget i møder mellem ministeren og lokale politikere, erhvervsfolk mv.

En række af styrelsens afdelinger har på grund af særlig ekspertise og/eller sædvanlig arbejdsdeling deltaget i arbejdet. Det gælder bl.a. Erhvervsafdelingen, Kontrol- og Inddrivelsesafdelingen samt Økonomiafdelingen. De omtalte funktioner i forbindelse med udarbejdelsen af beslutningsgrundlaget for toldcentrene er dog som nævnt især blevet varetaget af Organisations- og Personaleudviklingskontoret, som også har haft den koordinerende funktion.”

Ved brev af 7. december 1998 sendte jeg en foreløbig redegørelse om sagen til Skatteministeriet med henblik på at ministeriet fik lejlighed til at udtale sig om sagen. I redegørelsen anførte jeg bl.a.

Ombudsmandens foreløbige udtalelse

“Told- og Skattestyrelsen har som begrundelse for at undtage indstillingerne fra styrelsen til skatteministeren henvist til offentlighedslovens § 10, nr. 3.

Bestemmelsen har følgende ordlyd

’§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke

...

3) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.’

Bestemmelsen fandtes oprindelig i offentlighedslovens § 10, nr. 4, men blev flyttet til § 10, nr. 3, ved lov nr. 347 af 6. juni 1991 om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven. I forarbejderne til bestemmelsen er der anført, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 224

’Reglen i nr. 4 tager sigte på tilfælde, hvor én forvaltningsmyndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden forvaltningsmyndighed. Som eksempel herpå kan nævnes den kommunale skatteforvaltnings forberedelse af sager for ligningskommissionen. Undtagelsesadgangen vil også kunne finde anvendelse i tilfælde, hvor en myndighed i forbindelse med en bestemt sags behandling udøver sekretariatsmæssige funktioner i forhold til en anden myndighed, uden at betingelserne for at anse organerne for én og samme myndighed af den grund er opfyldt, f.eks. hvor et direktorat eller en anden styrelse til brug for vedkommende minister udarbejder et udkast til besvarelse af et folketingsspørgsmål eller en ansøgning til finansudvalget.’

Jeg har tidligere udtalt mig om bestemmelsens anvendelsesområde. I en udtalelse refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 175ff, udtalte jeg bl.a. (s. 181)

’Bestemmelsen må herefter forstås således, at den navnlig tager sigte på de relativt sjældne tilfælde, hvor det er bestemt eller forudsat i lovgivningen, at sekretariatsfunktionerne for en myndighed varetages af en anden myndighed.

Uden for området for § 10, nr. 4, falder de tilfælde, som er ganske almindeligt forekommende i praksis, hvor personer ansat i en myndighed udlånes til en anden myndighed, eventuelt blot på deltid, med henblik på varetagelse af sekretariatsopgaver for den anden myndighed. Under forudsætning af at de pågældende ved udførelsen af sekretariatsopgaverne er undergivet den anden myndigheds instruktions- og tilsynsbeføjelser, må forholdet normalt opfattes således, at sekretariatsarbejdet udføres som en del af denne myndighed, og dokumentudveksling i den forbindelse er da omfattet af offentlighedslovens § 7 om internt arbejdsmateriale.

Når der ses bort fra de særlige tilfælde, hvor det fremgår af lovgivningen, at sekretariatsfunktionen skal udøves af en anden myndighed, stemmer det efter min opfattelse bedst med de ovenfor anførte almindelige fortolkningssynspunkter at gå ud fra, at sekretariatsopgaverne varetages af særligt udpeget personale, der i den forbindelse indgår som en del af den sekretariatsbetjente myndighed.

For at undgå tvivl i den henseende vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at udpege de personer, der skal udføre sekretariatsopgaver og så vidt muligt definere indholdet af disse opgaver (til forskel fra de opgaver, de pågældende personer varetager som led i deres normale ansættelse).

Motiverne til § 10, nr. 4, forudsætter, at der også uden for de lovbestemte tilfælde kan være tale om, at en myndighed som sådan udfører sekretariatsfunktionen for en anden myndighed og angiver herved et par eksempler.

Ud over de anførte eksempler kan der ikke anerkendes nogen almindelig adgang til ved konkret beslutning at udpege en myndighed som sekretariat for en anden myndighed med den konsekvens, at samarbejdet mellem myndighederne bliver undtaget fra aktindsigt. Det vil indebære en risiko for omgåelse af offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt i brevveksling mellem myndigheder samt en tilsidesættelse af Folketingets afvisning af generelt at udvide undtagelsesområdet til alt internt præget samarbejde.

En forudsætning for at anerkende en myndighed som sekretariat for en anden myndighed må i hvert fald være 1) at funktionerne faktisk har karakter af sekretariatsvirksomhed, dvs. praktisk bistand samt udarbejdelse af oplæg mv. til den anden myndigheds udførelse af sine opgaver, 2) at den anden myndighed har mulighed for gennem instruktion og tilsyn mv. at styre sekretariatsarbejdet. Også i disse tilfælde vil det være hensigtsmæssigt på forhånd at sørge for, at sekretariatsfunktionerne relativt klart lader sig udskille fra myndighedens øvrige funktioner.’

I en sag refereret samme sted, s. 188ff, udtalte jeg at Sundhedsstyrelsen ikke kunne anses som sekretariat i forhold til Sundhedsvæsenets Patientklagenævn. Jeg lagde bl.a. vægt på at styrelsen besad en selvstændig funktion ved sagsbehandlingen og afgav udtalelser med en selvstændig faglig og juridisk/administrativ vurdering af sagen.

I forbindelse med et egendrift-projekt som er omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 241ff, udtalte jeg (s. 280) at det var kritisabelt at Skatteministeriet med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 4, (i dag § 10, nr. 3) havde undtaget et notat fra aktindsigt der var udarbejdet af en medarbejder i Skatteministeriet til brug for Miljøministeriets ferieboligudvalg. Dette allerede fordi udvalgets sekretariatsfunktion ikke blev varetaget af medarbejdere i Skatteministeriet, men af medarbejdere i Planstyrelsen.

I en udtalelse refereret i min beretning for 1992, s. 96f (s. 103), anførte jeg at et brev fra Industriministeriet til Forbrugerstyrelsen i forbindelse med at ministeriet bad styrelsen om at udarbejde et bidrag til det lovforberedende arbejde vedrørende finansloven, ikke kunne undtages fra aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 3. Industriministeriet havde henvist til at styrelsens bistand skyldtes at styrelsen lå inde med oplysninger som departementet ikke havde, og i øvrigt var udtryk for en arbejdsdeling mellem departement og styrelse. I udtalelsen var der bl.a. anført

’I det foreliggende tilfælde, hvor der er tale om et almindeligt samarbejde mellem departement og styrelse - en relation, hvor hovedreglen om aktindsigt i myndighedernes indbyrdes brevveksling ofte er fremhævet - er der efter min opfattelse ikke grundlag for at benytte undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3. Jeg må derfor anse det som en fejl, at Industriministeriet har henvist til denne bestemmelse som begrundelse for at afvise at give aktindsigt.’

Med henvisning til udtalelsen i 1992-beretningen fandt jeg ligeledes i en sag som er refereret i min beretning for 1995, s. 309ff, at den korrespondance der havde været mellem DSB og Trafikministeriet om de konsekvenser der skulle drages af de såkaldte Bernsteinrapporter, ikke kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 10, nr. 3.

Lars Busck har i en artikel i Juristen (1993), s. 293ff, anført at det kun under visse ret snævre betingelser kan anerkendes at en myndigheds bistand til en anden myndighed karakteriseres som en sekretariatsfunktion. ’Dels må funktionen faktisk have den underordnede og uselvstændige karakter i forhold til den anden myndighed, som normalt lægges i ordet, det vil sige udarbejdelse af oplæg og indstillinger m.v. samt praktisk bistand, dels må det være sådan,

at hovedmyndigheden har mulighed for gennem instruktion og tilsyn m.v. at styre sekretariatsarbejdet’.

Se i øvrigt Offentlighedsloven med kommentarer af John Vogter, 3. udg., s. 201ff.

Offentlighedslovens § 10, nr. 3, tager som anført navnlig sigte på de tilfælde hvor sekretariatsfunktionen er bestemt eller forudsat i lovgivningen. I den foreliggende sag er der ikke tale om at Told- og Skattestyrelsen har udøvet en lovbestemt sekretariatsfunktion.

Der er heller ikke tale om at bestemte personer har været udlånt til Skatteministeriet. Indstillingerne i sagen til skatteministeren er dog alle signeret af kontorchef (C) og vicedirektør (D) i Told- og Skattestyrelsen. Som sagen er oplyst for mig, har deres opgave ikke på noget tidspunkt været beskrevet eller defineret sådan at man kan sige at de i relation til indstillingerne var udlånt til Skatteministeriet. Hertil kommer at indstillingerne nu rent faktisk ligger i Told- og Skattestyrelsens sag således at de vil have mistet deres interne karakter, medmindre styrelsen i sig selv kan siges at være sekretariat for Skatteministeriet i sagen.

Det er oplyst at flere kontorer i Told- og Skattestyrelsen har været inddraget i behandlingen af sagen, bl.a. Organisations- og Personaleudviklingskontoret, Erhvervsafdelingen, Kontrol- og Inddrivelsesafdelingen og Økonomiafdelingen, og det er derfor spørgsmålet om Told- og Skattestyrelsen som myndighed kan anses for at have udøvet en sekretariatsfunktion.

Som omtalt i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 175, må det være en forudsætning for at anerkende en myndighed som sekretariat for en anden myndighed at der i hvert fald er tale om 1) at funktionerne faktisk har karakter af ’sekretariatsvirksomhed’, dvs. praktisk bistand og udarbejdelse af oplæg mv. til den anden myndigheds udførelse af sine opgaver; og 2) at den anden myndighed har mulighed for gennem instruktion og tilsyn mv. at styre sekretariatsarbejdet. Sekretariatsvirksomhed forudsætter at myndighedens arbejde er af underordnet og uselvstændig karakter i modsætning til de tilfælde hvor myndigheden besidder en selvstændig funktion ved sagsbehandlingen, f.eks. hvor myndigheden afgiver selvstændige faglige og juridiske vurderinger, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 188ff, og Lars Busck, Juristen 1993, s. 298.

Told- og Skattestyrelsens opgaver har bestået i at tilvejebringe beslutningsgrundlaget for omstruktureringen og oprettelsen af de otte toldcentre. Told- og Skattestyrelsen har været undergivet skatteministerens instruktionsadgang hvilket indstillingerne netop bærer præg af idet styrelsen her har opstillet alternativer for det videre forløb som ministeren skulle melde tilbage på.

Selv om styrelsens opgaver umiddelbart har karakter af sekretariatsvirksomhed på grund af Skatteministeriets instruktionsbeføjelser, har de omfattende opgaver i struktursagen efter min opfattelse nærmere haft karakter af selvstændig faglig bistand/indstillinger til ministeren.

Samtidig er det også anført i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 175, at der ikke ud over de nævnte eksempler i motiverne anerkendes nogen almindelig adgang til ved konkret beslutning at udpege en myndighed som sekretariat for en anden myndighed med den konsekvens at samarbejdet mellem myndighederne bliver undtaget fra aktindsigt. Det vil indebære en risiko for omgåelse af offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt i brevveksling mellem myndigheder og en tilsidesættelse af Folketingets afvisning af generelt at udvide undtagelsesområdet til alt internt præget samarbejde.

Ved en beslutning om at foretage en større regional omstrukturering - som træffes på ministerniveau - vil det efter min opfattelse være ganske naturligt at ministeriet inddrager den underordnede styrelse som har ekspertise på området. Et sådant samarbejde gør ikke automatisk den underordnede myndighed til sekretariat.

Hertil kommer at selv om omstruktureringen overordnet kan betegnes som ’en bestemt sag’, har opgaverne i forbindelse hermed været mangeartede, strakt sig over en lang periode, været fordelt på flere kontorer og medarbejdere og umiddelbart været svære at adskille fra styrelsens andre opgaver. Det vil således kunne give anledning til tvivl hvornår styrelsen anså sig for at udøve sekretariatsfunktioner for ministeren, og hvornår styrelsen ikke gjorde det. En anerkendelse af § 10, nr. 3, i en sådan situation ville efter min mening medføre en risiko for omgåelse af hovedreglen i offentlighedsloven om aktindsigt i brevveksling mellem myndigheder. Jeg henviser samtidig til at, som sagen er oplyst for mig, var det først i forbindelse med aktindsigtsbegæringerne at Told- og Skattestyrelsen meddelte skatteministeren at styrelsen opfattede sig selv som sekretariat for Skatteministeriet (notat af 20. august 1997). Efter det oplyste har der altså ikke været tale om at der lå en formel beslutning fra skatteministeren om at udpege Told- og Skattestyrelsen som et ad hoc-sekretariat for sig i forbindelse med udførelsen af disse arbejdsopgaver. Jeg har desuden forstået at ministeren i april 1995 netop har frataget Told- og Skattestyrelsen det tidligere direkte referat til ministeren, jf. Budgetanalysen af Told*Skat, marts 1997, kapitel 6, pkt. 6.4., og Poul Erik Hjerrild-Nielsen mfl., Skatteproces (1996), s. 82. Anvendelse af offentlighedslovens § 10, nr. 3, ville reelt stille styrelsen i samme situation som ved et direkte referat.

På den baggrund finder jeg ikke at offentlighedslovens § 10, nr. 3, kan anvendes i denne sag, og jeg er derfor indstillet på at henstille til Told- og Skattestyrelsen at genoptage sagen.”

Skatteministeriets departementschef, E, foreslog mig i brev af 5. februar 1999 at holde et møde til drøftelse af sagen. Brevet var bl.a. vedlagt to notater fra Told- og Skattestyrelsen af 17. og 19. januar 1999.

I notatet af 17. januar 1999 havde styrelsen kommenteret min foreløbige redegørelse. I notatet var der bl.a. anført

“Ombudsmandens foreløbige kritikpunkter

1) For så vidt angår den anden betingelse om funktionernes karakter af ’sekretariatsvirksomhed’, er det derimod ombudsmandens opfattelse, at ’de omfattende opgaver i struktur‑sagen... nærmere har haft karakter af selvstændig faglig bistand/indstillinger til ministeren’ , jf. redegørelsen s. 10.

Det er imidlertid uklart for styrelsen, hvilken betydning ombudsmanden i denne konkrete sammenhæng tillægger begrebet ’selvstændig’.

I den ovenfor refererede betingelse om ’sekretariatsvirksomhed’ er det præciseret, at der skal være tale om arbejde af ’underordnet og uselvstændig karakter i modsætning til de tilfælde hvor myndigheden besidder en selvstændig funktion ved sagsbehandlingen’. Der er i den forbindelse henvist til FOB 1989, s. 188ff, som omtaler Sundhedsstyrelsens udtalelse til patientklagenævnet i en sag, hvor nævnet skulle træffe afgørelse i en klagesag, dvs. et tilfælde, hvor styrelsen som myndighed afgiver høringsudtalelse som bidrag til en anden myndigheds beslutningsgrundlag. En sådan selvstændig høringsudtalelse fra en myndighed, indhentet af en anden myndighed til brug i sagsbehandlingen er således omfattet af aktindsigt.

Der er ligeledes henvist til Lars Busck i Juristen 1993, s. 298, som efter styrelsens opfattelse imidlertid ikke yder noget yderligere fortolkningsbidrag, idet han udelukkende henviser til ombudsmandens udtalelse i sagen om ’Brundtlandudvalget’.

Ombudsmanden har endvidere henvist til Offentlighedsloven med kommentarer af John Vogter, 3. udg. (1998), s. 201ff. Det fremhæves her, at der ved anvendelse af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3, skal være tale om et selvstændigt udkast i tilfælde hvor et direktorat eller en styrelse til brug for vedkommende minister f.eks. udarbejder udkast til besvarelse af et folketingspørgsmål eller en ansøgning til Finansudvalget. Og det præciseres videre, at ’Bestemmelsen omfatter alene selvstændige udkast til svar i de tilfælde, hvor ministerens departement ikke har den fornødne sagkyndige baggrund for at kunne udarbejde besvarelse m.v.’ Denne fortolkning er i overensstemmelse med Justitsministeriets vejledning til offentlighedsloven, pkt. 38, som Vogter også henviser til.

I den konkrete sag er det styrelsens opfattelse, at de omtalte indstillinger er ’selvstændige’ i forhold til departementet, da de er udarbejdet alene af styrelsen uden inddragelse af ‑ eller i samarbejde med ‑ departementet, som i denne sag ikke har haft den fornødne sagkyndige baggrund. Indstillingerne har således i deres helhed og i deres af styrelsen udarbejdede oprindelige form dannet grundlag for ministerens beslutningsproces om etablering og placering af toldcentrene.

Det er ligeledes styrelsens opfattelse, at de omtalte indstillinger er ’uselvstændige’ udkast i forhold til ministeren, da styrelsen ikke har haft nogen selvstændig funktion som høringsmyndighed, og da styrelsen ved udarbejdelsen af de pågældende udkast har været under ministerens instruktionsadgang. Der har således i forhold til ministeren været tale om arbejde af ’underordnet og uselvstændig karakter’.

2) Ombudsmanden fremfører endvidere

’Hertil kommer at selv om omstruktureringen overordnet kan betegnes som 'en bestemt sag', har opgaverne i forbindelse hermed været mangeartede, strakt sig over en lang periode, været fordelt på flere kontorer og medarbejdere og umiddelbart været svære at adskille fra styrelsens andre opgaver.’

Og ombudsmanden konkluderer: ’En anerkendelse af § 10, nr. 3, i en sådan situation ville efter min mening medføre en risiko for omgåelse af hovedreglen i offentlighedsloven om aktindsigt i brevveksling mellem myndigheder.’ jf. redegørelsen s. 11.

Styrelsen er enig med ombudsmanden i, at omstruktureringen overordnet har omfattet mange opgaver og strakt sig over lang tid, hvis man inddrager hele forløbet fra ministeren den 28. januar 1996 nedsatte kontrolstrategiudvalget med vicedirektør (B), Told‑ og Skattestyrelsen som formand til ministeren den 24. juni 1997 traf sin endelige beslutning om etablering af 8 toldcentre.

Styrelsen har imidlertid alene undtaget 5 dokumenter, som alle direkte vedrører beslutningsgrundlaget for etableringen og placeringen af toldcentrene, og som alle blev forelagt ministeren i en kortere periode fra februar 1997 til juni 1997. De undtagede dokumenter omfatter således emne‑ og indholdsmæssigt et veldefineret delområde af den større ’kontrolstrategisag’, og dette delområde kan derfor efter styrelsens opfattelse betegnes som ’en bestemt sag’. Ligeledes er dokumenterne alle dateret inden for en kortere periode af den overordnede sags samlede tidsmæssige forløb.

De undtagede 5 dokumenter er endvidere alle udarbejdet direkte til brug for ministerens beslutning om etablering og placering af toldcentrene, ligesom de alle er signeret af kontorchef (C) i styrelsen samt vicedirektør (D). Dokumenterne er herefter alle forelagt direkte for ministeren. Der har således efter styrelsens opfattelse ikke foreligget nogen risiko i den konkrete situation for omgåelse af offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt.

3) Endelig fremfører ombudsmanden

’Efter det oplyste har der altså ikke været tale om at der lå en formel beslutning fra skatteministeren om at udpege Told‑ og Skattestyrelsen som et ad hoc‑sekretariat for sig i forbindelse med udførelsen af disse arbejdsopgaver. Jeg har desuden forstået at ministeren i april 1995 netop har frataget Told‑ og Skattestyrelsen det tidligere direkte referat til ministeren, jf. ...... . Anvendelse af offentlighedsloven § 10, nr. 3, ville reelt stille styrelsen i samme situation som ved et direkte referat.’, jf. redegørelsen, s. 11.

For så vidt angår ombudsmandens konklusion, jf. sidste pkt., kan det oplyses, at styrelsen fortsat udfører ministerbetjeningsopgaver. Det er korrekt, at styrelsens direkte ministerreferat blev ændret den 20. april 1995, således at det samlede administrative ansvar fra denne dato blev placeret hos departementchefen. Dette indebar imidlertid ikke, at styrelsens ministerbetjeningsopgaver faldt væk, men blot at alle ministerforelæggelser ‑ såvel fra departementet som fra styrelsen ‑ skulle passere via departementchefen, herunder den koordinerede ministerbetjeningsfunktion, som samtidig blev oprettet, jf. vedlagte notat om ændringer i Skatteministeriets organisationsstruktur.

Told‑ og Skattestyrelsen har hidtil ‑ på grundlag af Skatteministeriets organisations‑ og kompetencestruktur siden 1990 ‑ generelt anset sig for ministerens sekretariat i forbindelse med varetagelse af ministerbetjeningsopgaver inden for styrelsens særlige kompetenceområder.

Styrelsen har derfor ikke anset det for påkrævet, at der som forudsætning for anerkendelse af styrelsens sekretariatsfunktion forelå en ministerbeslutning i den konkrete sag.

Det er endvidere styrelsens opfattelse, at der efter hidtidig praksis ikke foreligger noget generelt krav om på forhånd at udpege de personer, der skal udføre sekretariatsopgaver og definere indholdet af disse opgaver. Der har i den tidligere omtalte udtalelse i sagen om ’Brundtlandudvalget’ alene været anført det ’hensigtsmæssige’ i at udpege disse personer og ’så vidt muligt’ definere indholdet af deres opgaver for at undgå tvivl herom.

II. Eventuel anvendelse af andre undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven.

Ombudsmanden har som tidligere anført bemærket, at han ikke har udtalt sig om hvorvidt andre undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven kan finde anvendelse i sagen.

Told‑ og Skattestyrelsen har overvejet anvendelsesområdet for offentlighedslovens § 7, nr. 2, der ligesom offentlighedslovens § 10, nr. 3, efter forarbejderne til bestemmelsen tilsigter at beskytte den interne beslutningsproces.

Offentlighedslovens § 7, nr. 2 har følgende ordlyd

’§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

1) .....

2) brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

3).....’

Spørgsmålet er om departementet og styrelsen kan anses for to forskellige enheder inden for samme myndighed.

Udgangspunktet er, at vurderingen af, om der er tale om ’samme myndighed’ skal foretages generelt, dvs. således, at de pågældende enheder enten i alle tilfælde eller slet ikke anses for ’samme myndighed’. Det antages dog, at der efter omstændighederne også må lægges vægt på en bedømmelse af organernes indbyrdes funktioner (dvs. et funktionelt kriterium), der indebærer, at organerne alene i visse relationer anses for ’samme myndighed’.

Ud fra en generel vurdering foretaget efter Justitsministeriets afgrænsningskriterier må styrelsen anses for en selvstændig myndighed i forhold til departementet, hvilket indebærer at brevveksling mellem styrelsen og departementet som helhed ikke kan anses for omfattet af undtagelsesbestemmelsen i § 7, nr. 2.

Det er imidlertid styrelsens opfattelse, at en afgrænsning efter et funktionelt kriterium kan føre til et andet resultat. Ombudsmanden har i en udtalelse præciseret indholdet af ’ et såkaldt funktionelt kriterium, hvorefter der ‑ uanset at der generelt set er tale om selvstændige myndigheder ‑ efter omstændighederne kan gøres undtagelse for tilfælde, hvor varetagelsen af organernes indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter organerne imellem betragtes som interne’ , jf. FOB 1986, side 90ff.

Det er styrelsens opfattelse, at den tidligere omtalte koordinerede ministerbetjening, som blev indført i april 1995, og som organisatorisk kom til udtryk ved oprettelsen af et ledelsessekretariat med ansvar for ’indslusning’ af styrelsens og departementets ministersager under departementschefens ledelse, må antages at udgøre en sådan indbyrdes funktion mellem departementet og styrelsen, som forudsætter at udveksling af dokumenter i denne sammenhæng mellem de to enheder betragtes som interne og derfor vil være omfattet af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Ud fra ’sagsejerskab’ (styrelse/departement) og koordinationsbehov kan ministersagerne opdeles i en række hovedtyper. En af disse er karakteriseret ved, at styrelsen har sagsejerskabet og at der ikke er noget koordinationsbehov i forhold til departementet.

Den aktuelle sag er et eksempel på denne hovedtype, idet sagen er forelagt direkte for ministeren via ledelsessekretariatet uden noget koordinationsbehov i forhold til departementet.

Det er derfor styrelsens antagelse, at indstillingerne i den aktuelle sag også kunne være undtaget fra aktindsigt efter bestemmelsen i § 7, nr. 2, selvom denne antagelse hviler på en i litteraturen relativ begrænset behandling af det funktionelle kriterium.

Told‑ og Skattestyrelsen valgte imidlertid, da man traf afgørelse i sagen, at begrunde afslaget på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 3. Baggrunden for dette valg var, at styrelsen på grundlag af forarbejderne til bestemmelsen, en relativ omfattende praksis i form af ombudsmandsudtalelser samt andre fortolkningsbidrag havde den klare opfattelse, at de 5 undtagede dokumenter i denne sag utvivlsomt var omfattet af bestemmelsen.”

Told- og Skattestyrelsen beskrev i notat af 19. januar 1999 styrelsens rolle som ministerbetjeningsorgan. I notatet var der bl.a. anført

“ 4. Told‑ og Skattestyrelsens direkte ministerreferat blev ændret i april 1995. Foranlediget af rapporten om bankredninger skrev skatteminister Carsten Koch den 20. april 1995 således til Told‑ og Skattestyrelsen: ’Den hidtidige ansvarsfordeling mellem Told‑ og Skattestyrelsen og Skatteministeriets Departement ændres således, at det samlede administrative ansvar fra dags dato er placeret hos departementschefen’. Brevet er vedlagt. Ændringen kom organisatorisk til udtryk ved oprettelsen af et ledelsessekretariat med ansvar for ’indslusning’ af Styrelsens og Departementets ministersager under departementschefens ledelse, d.v.s. den koordinerede ministerbetjening.

I et fælles brev fra departementschef (E) og told‑ og skattedirektør (F) af 24. april 1995 (vedlagt) præciseres, at strukturændringerne alene betyder, at det er ministerreferatet og intet andet, der er ændret, hvad ministeriets organisering angår.

Der er derfor fortsat tale om, at Skatteministeriet, Told‑ og Skattestyrelsen udfører ministerbetjeningsopgaver i lighed med de enkelte afdelinger i departementet. Ministerreferatet er blot samlet hos departementschefen, der dermed står med det samlede administrative ansvar.

5. I den konkrete sag er det Told‑ og Skattestyrelsen der har sekretariatsbetjent skatteministeren, som følge af den funktionsorienterede opdeling af ministerbetjeningsopgaven.

Der er ikke ‑ som det fremgår af Ombudsmandens foreløbige redegørelse ‑ tale om, at Told‑ og Skattestyrelsen har udarbejdet orienteringer og afgivet indstillinger til Departementet. Told‑ og Skattestyrelsen har udarbejdet orienteringer og afgivet indstillinger til ministeren, og disse orienteringer passerer departementschefen.”

Den 12. april 1999 deltog jeg sammen med tre af mine medarbejdere i et møde med E, departementschef i Skatteministeriet, G, kommitteret i Skatteministeriet, H, direktør for Told- og Skattestyrelsen, B, vicedirektør i Told- og Skattestyrelsen, og I, kontorchef i Told- og Skattestyrelsen. På mødet drøftede vi sagen. Det blev under drøftelserne nævnt at skatteministerens kompetence til at fastsætte landets inddeling i told- og skattekredse og placeringen af de regionale told- og skatteforvaltninger findes i skattestyrelseslovens § 15.

Ombudsmandens endelige udtalelse

“Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen har i deres seneste udtalelser anført at ministeriet og styrelsen ud fra en generel vurdering må anses som to selvstændige myndigheder. Myndighederne har dog anført at de ud fra et funktionelt kriterium i ministerbetjeningssituationerne må anses som en og samme myndighed således at brevvekslingen mellem ministeren og styrelsen i disse sager kan anses som intern brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed, og dermed undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 7, nr. 2.

Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen har endvidere fastholdt at de fem indstillinger kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 10, nr. 3. Styrelsen har i notatet af 17. januar 1999 henvist til at indstillingerne er selvstændige i den betydning at de er udarbejdet uden samarbejde med departementet som ikke har haft den fornødne sagkundskab. Indstillingerne er samtidig uselvstændige i den betydning at styrelsen har været undergivet ministerens instruktionsadgang. Endvidere har styrelsen anført at de fem indstillinger emnemæssigt omfatter et veldefineret delområde af en større sag, og at indstillingerne er dateret inden for en kortere periode og alle af de samme to personer i styrelsen. Told- og Skattestyrelsen anser sig generelt for ministerens sekretariat i relation til ministerbetjeningsopgaver. Styrelsen er ikke underordnet Skatteministeriets departement som sådan i forhold til ministerbetjeningen idet sagerne alene skal forelægges departementschefen og hans ledelsessekretariat.

Efter min gennemgang af Skatteministeriets og Told- og Skattestyrelsens bemærkninger er det fortsat min opfattelse at undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3, ikke kan finde anvendelse i denne sag. Jeg mener endvidere ikke at offentlighedslovens § 7, nr. 2, kan finde anvendelse ud fra et funktionelt kriterium.

Forarbejder mv. til offentlighedslovens § 7, nr. 2, og § 10, nr. 3

I lov nr. 280 om offentlighed i forvaltningen af 10. juni 1970 var der i § 5, nr. 3 og 4, følgende undtagelser fra retten til aktindsigt

’§ 5. Adgangen til at få oplysninger omfatter ikke

...

3) en myndigheds interne arbejdsmateriale, såsom referater, koncepter, udkast, forslag og planer,

4) brevveksling inden for samme myndighed, ...’

I betænkning nr. 857 fra 1978 om offentlighedslovens revision er der sammenfattende om bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4, (som blev videreført i § 7, nr. 2) anført følgende, s. 192f

’Efter forarbejderne til offentlighedslovens § 5, nr. 4, er udtrykket ’samme myndighed’ hovedsagelig tænkt fastlagt på grundlag af en generel bedømmelse af forholdet mellem de pågældende administrative enheder og efter overvejende organisatoriske kriterier. Motivudtalelserne bygger på den praksis, der havde udviklet sig i relation til den tilsvarende bestemmelse i partsoffentlighedslovens § 6, nr. 2.

De nævnte afgrænsningskriterier, der navnlig er udarbejdet på grundlag af eksempler fra den statslige centralforvaltning (direktoratstilfældene), har også dannet udgangspunkt for fastlæggelsen af praksis i relation til bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4, men har i flere tilfælde vist sig mindre vel anvendelige i forhold til den kommunale forvaltning, (for så vidt brevveksling ikke er omfattet af den særlige bestemmelse i lovens § 5, nr. 5). I specielt justitsministeriets praksis fra de seneste år synes der på denne baggrund at være sket en videreudvikling af de nævnte kriterier, der imidlertid ikke alene er møntet på de konkret forelagte tilfælde, men må antages at afspejle en generel tendens.

Først og fremmest synes den overvejende organisatorisk prægede vurdering af forholdet mellem de pågældende administrative enheder at blive suppleret med et funktionelt kriterium, hvorved der lægges vægt på, om varetagelsen af organernes indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter organerne imellem betragtes som intern. Dette må f.eks. antages at være tilfældet, hvor et organ varetager sekretariatsfunktioner i forhold til et andet organ (jfr. L.A. 1973-543-65), men kan også forekomme inden for andre administrative strukturer, jfr. f.eks. L.A. 1973-543-73 om forsorgscentre inden for åndssvageforsorgen med tilhørende institutioner.

Anvendelsen af et sådant funktionelt kriterium har ikke været begrænset til tilfælde, hvor rækkevidden af en overvejende organisatoriske bedømmelse af organernes indbyrdes forhold kan give anledning til tvivl. Også i tilfælde, hvor en helhedsbedømmelse efter disse kriterier isoleret set fører til, at der er tale om selvstændige myndigheder (f.eks. et kollegialt organ ctr. et ministerielt departement) vil det nævnte funktionelle kriterium kunne bevirke, at visse former for brevveksling organerne imellem desuagtet må betragtes som intern i relation til bestemmelsen i offentlighedslovens § 5, nr. 4. Dette indebærer således en fravigelse af den almindelige forudsætning om, at myndighedsbegrebet bør karakteriseres generelt.’

Den hidtidige § 5, nr. 4, blev videreført i lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, § 7, nr. 2. Bestemmelsen har følgende ordlyd

’§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes.’

I forarbejderne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 219-220) er der anført

’...

Som interne dokumenter anses ifølge nr. 2 også brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed. Det er uden betydning, om brevvekslingen foregår ved udveksling af formelige skrivelser eller mere uformelt ved påtegninger, ’mavebælter’ eller lignende, hvilket ganske svarer til den tilsvarende undtagelsebestemmelse i den gældende lovs § 5, nr. 4. Bestemmelsen indeholder ikke - lige så lidt som den gældende lovs § 5, nr. 4 - nogen nærmere angivelse af, hvad der skal anses for ’forskellige enheder inden for samme myndighed’.

Afgrænsningen heraf beror på en konkret vurdering af det underliggende retsgrundlag. Herved må den organisatoriske opbygning af de pågældende administrative enheder tages i betragtning (f.eks. hvilken grad af selvstændighed, den enkelte enhed indtager, om der træffes afgørelse på egne vegne, rekursadgangen, instruktionsbeføjelsen m.v.). Endvidere må der lægges vægt på, om varetagelsen af de enkelte enheders indbyrdes funktioner må antages at forudsætte, at udveksling af dokumenter enhederne imellem betragtes som intern.

...’

Samtidig blev der indsat en ny bestemmelse i offentlighedsloven, den nugældende § 10, nr. 3. Bestemmelsen har følgende ordlyd

’§ 10. Retten til aktindsigt omfatter ikke

...

3) Dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed.’

I forarbejderne til bestemmelsen (som dengang var nr. 4) er anført følgende, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 224

’...

Undtagelserne i nr. 3 og 4 er nye såvel i forhold til den gældende offentlighedslov som i forhold til betænkningsudkastet.

Justitsministeriet har fundet at burde udskille nogle af de særlige tilfælde, hvor offentlighedsudvalget har peget på, at udviklingen i den administrative struktur har medført uheldige konsekvenser.

...

Reglen i nr. 4 tager sigte på tilfælde, hvor én forvaltningsmyndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden forvaltningsmyndighed. Som eksempel herpå kan nævnes den kommunale skatteforvaltnings forberedelse af sager for ligningskommissionen. Undtagelsesadgangen vil også kunne finde anvendelse i tilfælde, hvor en myndighed i forbindelse med en bestemt sags behandling udøver sekretariatsmæssige funktioner i forhold til en anden myndighed, uden at betingelserne for at anse organerne for én og samme myndighed af den grund er opfyldt, f.eks. hvor et direktorat eller en anden styrelse til brug for vedkommende minister udarbejder et udkast til besvarelse af et folketingsspørgsmål eller en ansøgning til finansudvalget.

...’

Myndighedernes anvendelse af et funktionelt kriterium ved vurderingen af om offentlighedslovens § 7, nr. 2, kan bruges

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 7, nr. 2, drejer sig om brevveksling inden for samme myndighed , mens bestemmelsen i § 10, nr. 3, drejer sig om brevveksling mellem to myndigheder hvor den ene myndighed udøver en sekretariatsfunktion for den anden.

Ved anvendelsen af § 7, nr. 2, om brevveksling inden for samme myndighed har man i praksis overvejende set på det organisatoriske, jf. betænkningens beskrivelse af praksis om den dagældende offentlighedslovs § 5, nr. 4, og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), 3. udg., s. 176f og 182f. Udgangspunktet er endvidere at to administrative enheder enten generelt betragtes som én myndighed eller to myndigheder. Som anført i betænkning nr. 857, s. 192, og i forarbejderne til § 7, nr. 2, kan der inddrages et funktionelt kriterium ved afgrænsningen af om der er tale om brevveksling inden for samme myndighed.

Efter min opfattelse kan der imidlertid ikke inddrages et funktionelt kriterium ved anvendelsen af § 7, nr. 2, når der er tale om funktioner med karakter af sekretariatsopgaver for en anden myndighed eller funktioner der ligger i grænseområdet hertil. For denne type funktioner findes en særskilt - og efter min mening udtømmende - bestemmelse i offentlighedslovens § 10, nr. 3. Hvis der generelt og organisatorisk er tale om to selvstændige myndigheder og den ene myndighed har en opgave der kan minde om en sekretariatsfunktion for den anden, afhænger undtagelsesadgangen af hvorvidt tilfældet falder ind under offentlighedslovens § 10, nr. 3. Det ville være i strid med offentlighedslovens hovedprincip om at brevveksling mellem forskellige forvaltningsmyndigheder er undergivet aktindsigt hvis § 7, nr. 2, fik karakter af en opsamlingsbestemmelse som kunne finde anvendelse ud fra et funktionelt kriterium, i de tilfælde hvor brevvekslingen ikke opfyldte kriterierne i § 10, nr. 3.

I den konkrete sag hvor Told- og Skattestyrelsens opgaver minder om sekretariatsopgaver eller ligger i grænseområdet herfor, ville undtagelsesbestemmelsen i § 7, nr. 2, derfor kun være anvendelig hvis Told- og Skattestyrelsen og Skatteministeriet generelt kunne anses for organiseret som én myndighed idet et funktionelt kriterium ikke kan inddrages i vurderingen.

Anvendelse af offentlighedslovens § 7, nr. 2, ud fra en generel vurdering af myndighedernes organisation

Jeg har lagt til grund at Skatteministerens departement og Told- og Skattestyrelsen generelt er organiseret som to forskellige myndigheder. Jeg har forstået at Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen er enig i dette synspunkt. Jeg henviser til Skatteministeriets brev af 5. februar 1999 og notat af 17. januar 1999, s. 9-10. Endvidere henviser jeg til skattestyrelsesloven som opererer med ’den centrale told- og skatteforvaltning’ (jf. bl.a. §§ 12-14) og ’Skatteministeren’ (jf. bl.a. § 15). Den centrale told- og skatteforvaltning varetages af Told- og Skattestyrelsen. Det at styrelsen ved lov har fået tillagt (en omfattende) kompetence, tyder på at den må anses som en selvstændig myndighed i forhold til Skatteministeriets departement.

At der er tale om to forskellige myndigheder, fremgår endvidere af at de lovbestemmelser der bemyndiger ministeren til at afskære klagemuligheden for Told- og Skattestyrelsens afgørelser til Skatteministeriets departement. Efter de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om administrative hierarkier indebærer det at der er tale om to forskellige myndigheder og at styrelsen er underordnet departementet at Told- og Skattestyrelsens afgørelser kan påklages til Skatteministeriet, medmindre klageadgangen er afskåret med hjemmel i loven. Der findes adskillige bemyndigelsesbestemmelser i told-, afgifts- og skattelovene hvorved skatteministeren bemyndiges til at afskære rekurs til ministeriet. Disse bestemmelser om at afskære rekurs havde ikke været nødvendige hvis Told- og Skattestyrelsen var en afdeling af departementet eller en sideordnet myndighed. Hvis Told- og Skattestyrelsen havde været en afdeling af departementet eller en sideordnet myndighed, ville der ikke være rekurs idet styrelsens afgørelse måtte anses som ministerens afgørelse, altså truffet på dennes vegne. Hertil kommer at Told- og Skattestyrelsen netop er frataget det direkte referat til ministeren.

Om afgrænsningen af hvornår der er tale om samme myndighed eller to selvstændige myndigheder, henvises i øvrigt til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), 3. udg., s. 177ff, og Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 74ff.

Myndighedernes anvendelse af offentlighedslovens § 10, nr. 3

I visse sager - i sager om ministerbetjening inden for styrelsens område - betjener Told- og Skattestyrelsen efter det oplyste ministeren via departementschefen og dennes ledelsessekretariat. Ledelsessekretariatet er bemandet med en lille stab af ansatte i departementet.

Told- og Skattestyrelsen og Skatteministeriet har anført at styrelsen i denne relation generelt må anses for ’sekretariat’ i forhold til ministeren efter offentlighedslovens § 10, nr. 3.

Efter min opfattelse hjemler offentlighedslovens § 10, nr. 3, ikke mulighed for at en myndighed generelt (og ulovbestemt) kan udpege en anden myndighed til at være sekretariat for sig med den virkning at brevvekslingen mellem myndighederne kan undtages fra aktindsigt. Heller ikke selv om sekretariatsfunktionen som i sagen her er afgrænset til ministerbetjening. Jeg henviser for det første til at der i forarbejderne til § 10, nr. 3, er anført at undtagelsen kan finde anvendelse hvor en myndighed i forbindelse med ’en bestemt sags behandling’ udøver ’sekretariatsmæssige funktioner’. Jeg bemærker at der i forarbejderne i øvrigt er nævnt det eksempel hvor den kommunale skatteforvaltning forbereder sager for ligningskommissionen. Den kommunale skatteforvaltnings sekretariatsfunktion var lovbestemt i medfør af § 2 i skattestyrelsesloven da forarbejderne blev udfærdiget (lovbekendtgørelse nr. 573 af 14. november 1984 om skattemyndighedernes organisation og om klageadgang mm.). For det andet ville en sådan almindelig adgang til at udpege en myndighed som sekretariat indebære en risiko for omgåelse af offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt i brevveksling mellem myndigheder og en tilsidesættelse af Folketingets afvisning af generelt at udvide undtagelsesområdet til alt internt præget samarbejde, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 191, og John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer (1998), 3. udg., s. 168.

I den konkrete sag mener jeg at det er tvivlsomt om der har været tale om ’sekretariatsmæssige funktioner’ af en sådan karakter at bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 3, kan anvendes. Jeg har lagt vægt på at samarbejdet mellem ministeren og styrelsen efter min opfattelse minder om et almindeligt samarbejde mellem et ministerium og en styrelse hvor ministeriet indhenter høringsudtalelser mv. fra en sagkyndig styrelse.

Hertil kommer at afgrænsningen af ’den bestemte sag’ er uklar, og en anerkendelse af at anvende offentlighedslovens § 10, nr. 3, i denne sag vil medføre risiko for omgåelse af offentlighedslovens snævre undtagelsesbestemmelse. Styrelsen har i udtalelsen hertil anført at det blot drejer sig om at undtage fem dokumenter fra aktindsigt der alle er signeret af de samme to medarbejdere og forelagt ministeren i en periode fra februar 1997 til juni 1997, og at disse dokumenter derfor kan betegnes som ’en bestemt sag’. Det fremgår af de fem dokumenter at de har været vedlagt diverse bilag. Bl.a. fremgår det af de akter jeg har modtaget at det ene dokument, notatet af 29. april 1997, var vedhæftet fem notater - et notat om implementeringen af toldrapporten og fire notater der redegør for beslutningsgrundlaget - som jeg har forstået tillige er undtaget fra aktindsigten. Det fremgår endvidere af styrelsens høringssvar af 20. januar 1998 at styrelsen bl.a. også udarbejdede udkast til artikler, udkast til besvarelse af breve og udkast til besvarelse af ministerspørgsmål. Der findes ikke nogle dokumenter i form af udkast i de sagsakter jeg har modtaget. Jeg har derfor heller ikke vurderet ’sekretariatsfunktionen’ i forhold til disse udkast. Jeg ved ikke om de manglende udkast skyldes at alle de fremsendte udkast til ministeren er blevet underskrevet, eller om der er yderligere brevveksling mellem styrelsen og ministeren som ikke er udleveret ved aktindsigtsbegæringen.

Afgrænsningen af ’den bestemte sag’ er desuden uklar fordi der ikke forudgående var truffet beslutning om i hvilken relation styrelsen skulle anses som sekretariat, omstruktureringssagen strakte sig over en lang periode med mange forskelligartede opgaver, og fordi opgaverne var fordelt på flere kontorer og medarbejdere.

Det er sammenfattende derfor min opfattelse at offentlighedslovens § 7, nr. 2, og § 10, nr. 3, ikke kan finde anvendelse i denne sag.

Jeg har samtidig hermed gjort Told- og Skattestyrelsen og Skatteministeriet bekendt med min opfattelse. Endvidere har jeg henstillet til Skatteministeriet at genoptage sagen.”

Den 23. juni 1999 meddelte Told- og Skattestyrelsen at man havde valgt efter omstændighederne at udlevere de omhandlede indstillinger til avisen.

Jeg skrev den 12. juli 1999 til Skatteministeriet at jeg på det foreliggende grundlag og fordi avisen ikke havde rettet henvendelse igen ikke foretog mig mere i sagen.

NOTER: (*1) FOB 1989, s. 241 FOB 1989, s. 175 FOB 1992, s. 96 FOB 1995, s. 309

FOB 1989, s. 188 019890018870

Ombudsmandens foreløbige udtalelse

Ombudsmandens endelige udtalelse

Resumé

En avis bad Skatteministeriet og Told- og Skattestyrelsen om aktindsigt i sagen om den forestående sammenlægning af de eksisterende toldafdelinger til toldcentre. Avisen fik aktindsigt i sagens dokumenter bortset fra styrelsens indstillinger til ministeriet. Styrelsen undtog disse indstillinger med henvisning til offentlighedslovens § 10, nr. 3, om sekretariatsbetjening. Over for ombudsmanden anførte myndighederne også at styrelsen i sagen havde udført ministerbetjening, og at dokumenterne derfor også kunne undtages fra aktindsigt ved anvendelse af offentlighedslovens § 7, nr. 2, om intern brevvekslingen inden for samme myndighed.

Ombudsmanden mente ikke at der ved sekretariatsopgaver og funktioner i grænseområdet dertil kunne inddrages et funktionelt kriterium ved anvendelsen af § 7, nr. 2, idet bestemmelsen i § 10, nr. 3, udtømmende omhandlede sådanne tilfælde. Ombudsmanden anså det endvidere for tvivlsomt om der var tale om sekretariatsfunktioner. Herved lagde ombudsmanden bl.a. vægt på at afgrænsningen af sekretariatsfunktionen var både ulovbestemt og uklar, og at samarbejdet i øvrigt mindede om almindeligt samarbejde mellem en styrelse og et ministerium. Ombudsmanden henstillede herefter til ministeriet at genoptage sagen. (J.nr. 1997-2213-201).