Naturklagenævnets henlæggelse af klage da klageren ikke havde identificeret sagens retlige spørgsmål

Naturklagenævnets henlæggelse af klage da klageren ikke havde identificeret sagens retlige spørgsmål

Advokat A klagede på B’s vegne den 13. februar 1998 til mig over Naturklagenævnets afgørelse af 20. maj 1997 om at afvise B’s klage over Køge Kommunes påbud af 23. januar 1997.

Det fremgår af sagen at Køge Kommune den 23. januar 1997 meddelte B et påbud vedrørende facadeskiltningen på ejendommen X. Kommunen har i afgørelsen bl.a. anført følgende

“Med henvisning til vort brev af 21. november 1996, som De ikke har besvaret, påbydes De hermed at bringe skiltningen på Deres forretning, beliggende (X-vej), Køge, i overensstemmelse med gældende regler for facader og skiltning i Køge bykerne.

...

Afgørelsen er truffet efter den på ejendommen tinglyste lokalplan 3-11, Rammelokalplan for bykernen. Afgørelsens retlige indhold kan påklages. Det vil sige, at De kan klage, hvis De mener, at kommunen ikke har hjemmel til at træffe afgørelsen. De kan derimod ikke klage over, at der efter Deres opfattelse burde være truffet en anden afgørelse. Klagen indgives til Naturklagenævnet, Vermundsgade 38 B, 2100 København Ø. Klagen skal være modtaget af Naturklagenævnet inden 4 uger fra modtagelsen af dette brev.

Hvis De vil indbringe afgørelsen for domstolene, skal dette ske inden 6 måneder fra modtagelsen af dette brev.”

Med brev af 21. februar 1997 der blev modtaget i Naturklagenævnet den 24. februar 1997, klagede B over kommunens afgørelse. Brevet havde følgende ordlyd

“(X) Køge 21-2-97

Naturklagenævnet

Jeg klager!

Over Køge Kommunes afgørelse J.nr. 02.00.

Min computer strejker, - men er nu klar men jeg tager på ferie nu, så klagen uddybes når jeg er hjemme igen.

Med venlig hilsen

(B)”

Naturklagenævnet anførte i brev af 19. marts 1997 bl.a. følgende til (B)

“Sekretariatet skal hermed anmode Dem om snarest og senest den 11. april 1997 at fremsende Deres uddybende klageskrivelse og herunder anføre, hvilken afgørelse der påklages. I modsat fald må De påregne, at sagen vil blive henlagt.”

Ved brev af 1. maj 1997 anmodede Naturklagenævnet B om at indsende sin uddybende klage snarest og senest fredag den 9. maj 1997. Nævnet anførte i den forbindelse at sagen i modsat fald uden yderligere varsel ville blive henlagt.

Den 20. maj 1997 traf Naturklagenævnet følgende afgørelse om at henlægge B’s klage

“De har med brev af 21. februar 1997 påklaget Køge Kommunes afgørelse om opsætning af skilte på Deres forretning. I klagen var det alene anført, at der klagedes, og at der senere ville følge en uddybning af klagen.

Med brev af 19. marts 1997 anmodede Naturklagenævnets sekretariat Dem om senest den 11. april 1997 at fremsende Deres uddybende klageskrivelse og herunder præcisere, hvilken afgørelse der ønskedes påklaget. Det blev oplyst, at De i modsat fald måtte påregne, at sagen ville blive henlagt.

Efterfølgende oplyste en af Deres medarbejdere telefonisk overfor sekretariatet, at en uddybende klage ville blive fremsendt senest medio april 1997.

Den 1. maj 1997 skrev sekretariatet på ny til Dem med anmodning om fremsendelse af uddybende klageskrivelse. Det anførtes, at såfremt man ikke havde modtaget denne skrivelse senest den 9. maj 1997, ville sagen uden yderligere varsel blive henlagt.

Da sekretariatet endnu ikke har hørt fra Dem, henlægges sagen hermed.

Denne afgørelse er truffet af Naturklagenævnets formand på nævnets vegne, jf. planlovens § 58, stk. 2.”

Ved brev af 25. maj 1997 rettede B henvendelse til Naturklagenævnet idet han henviste til at han ved brev af 9. maj 1997 - der blev afsendt den 11. maj 1997 - sendte en redegørelse til nævnet.

Naturklagenævnet besvarede ved brev af 13. juni 1997 B’s henvendelse. Nævnet anførte bl.a. at man ikke tidligere havde modtaget B’s brev af 9. maj 1997 og at nævnet fortsat ikke fandt grundlag for at behandle hans sag. Nævnet anførte endvidere

“...

Med skrivelse af 25. maj 1997 giver De udtryk for overraskelse over afgørelsen af 20. maj 1997, idet De angiveligt skulle have sendt Deres uddybende klageskrivelse den 11. maj 1997. De ønsker derfor, at sagen realitetsbehandles.

Naturklagenævnet har ikke modtaget Deres brev af 11. maj 1997.

Naturklagenævnet må fortsat henholde sig til, at man ikke rettidigt modtog Deres uddybende svarskrivelse, som De var blevet oplyst om var en forudsætning for sagens videre behandling. Hertil kommer, at De har haft en rimelig frist for fremsendelsen af den uddybende klageskrivelse på godt 3 måneder, og at De i sekretariatets skrivelser af 19. marts 1997 og 1. maj 1997 udtrykkeligt er blevet gjort opmærksom på konsekvenserne af ikke at fremsende klageskrivelsen rettidigt. Endelig bemærkes, at selv om De rent faktisk har afsendt Deres uddybende klageskrivelse den 11. maj 1997 - hvilket De ikke har dokumenteret - er dette stadig efter den af sekretariatet fastsatte frist den 9. maj 1997.

Naturklagenævnet finder således ikke grundlag for at realitetsbehandle Deres klage, men henholder sig til afgørelsen af 20. maj 1997.

Opmærksomheden henledes på, at Køge Kommunes afgørelse vil kunne indbringes for domstolene inden 6 måneder efter datoen for afgørelsen.

...”

B rettede herefter ved telefax af 9. november 1997 på ny henvendelse til Naturklagenævnet med anmodning om en redegørelse for hvorfor sagen ikke kunne afgøres ud fra det foreliggende grundlag.

Naturklagenævnet besvarede ved brev af 26. januar 1998 B’s henvendelse således

“Med brev af 9. november 1997 har De udbedt Dem en forklaring på, hvorfor Naturklagenævnet har afvist at behandle Deres klage af 21. februar 1997 på det foreliggende grundlag. De anfører navnlig, at De har meddelt Naturklagenævnet, at De klager, at klagen angår Køge Kommune og et bestemt journalnummer, således at sagen har kunnet identificeres. Efter Deres opfattelse har der ikke kunnet stilles krav om, at De medvirkede ved sagens oplysning, idet Naturklagenævnet har haft tilstrækkelige oplysninger til at prøve de retlige spørgsmål i Køge Kommunes afgørelse.

Naturklagenævnet har med afgørelse af 20. maj 1997 afvist at realitetsbehandle Deres klage af 21. februar 1997 under henvisning til, at De ikke rettidigt og efter flere erindringsskrivelser fremsendte en uddybende klage, således som De angav at ville gøre i klagen af 21. februar 1997 og senere telefonisk. Naturklagenævnet oplyste Dem ved skrivelse af 19. marts 1997 og igen 1. maj 1997 om, at sagen ville blive henlagt, såfremt den anførte uddybende klage ikke var modtaget senest den 9. maj 1997.

Den uddybende klageskrivelse blev modtaget den 25. maj 1997. Med afgørelse af 13. juni 1997 fastholdt Naturklagenævnet sin afgørelse af 20. maj 1997 under henvisning til, at De ikke rettidigt havde fremsendt Deres uddybende klage, og at De var blevet oplyst om, at det var en forudsætning for sagens videre behandling.

Det er korrekt, at Naturklagenævnet på baggrund af Deres klage af 21. februar 1997 havde mulighed for at identificere den afgørelse, som De ønskede at påklage. Dette er imidlertid ikke tilstrækkeligt til, at Naturklagenævnet kan prøve sagen. Hertil kræves, at det med nogen grad af præcision er oplyst, hvilke forhold i kommunens afgørelse, der efter klagerens opfattelse er ulovlige. Baggrunden herfor er, at Naturklagenævnet i sager af denne art alene kan efterprøve en kommunes afgørelse for så vidt angår retlige spørgsmål og ikke det skøn, der er lagt til grund. Hertil kommer, at de retlige spørgsmål kan være så mangeartede, at det ikke er muligt af egen drift at identificere dem alle og således heller ikke nødvendigvis dem, der er af relevans for sagen.

I den konkrete sag må det desuden tillægges betydning, at De selv havde angivet at ville uddybe klagen (hvilket rent faktisk også skete, om end denne uddybning fremkom for sent). De gav da heller ikke på baggrund af Naturklagenævnets skrivelser af navnlig 19. marts 1997 og 1. maj 1997 udtryk for, at sagen burde kunne afgøres på det foreliggende grundlag. Det må herudover endnu engang understreges, at De forud for Naturklagenævnets afgørelse af 20. maj 1997 udtrykkeligt var blevet oplyst om konsekvenserne af manglende rettidig fremsendelse af den uddybende klageskrivelse.

Naturklagenævnet vil således ikke foretage sig videre i sagen.

De har mulighed for at bede Køge Kommune om at genoptage Deres sag. Desuden kan kommunens afgørelse indbringes for Folketingets Ombudsmand senest 1 år efter, at afgørelsen er truffet.”

Ved brev af 23. januar 1998 rettede advokat A på B’s vegne henvendelse til Naturklagenævnet med anmodning om genoptagelse af sagen. Naturklagenævnet besvarede ved brev af 3. februar 1998 advokatens henvendelse med henvisning til nævnets brev af 26. januar 1998 til B.

Advokat A klagede herefter på B’s vegne til mig med brev af 13. februar 1998 og skrev i den forbindelse bl.a. følgende

“Ved skrivelse af 23. januar 1998 påbød Køge Kommune min klient (A), (X), at bringe nogle facadeskilte i overensstemmelse med de af Kommunen udstukne regler. Min klient indbragte afgørelsen for Naturklagenævnet ved en kortfattet skrivelse, hvori han blot skrev, at han klagede. Han anførte videre, at han ville uddybe klagen, hvilket han dog ikke fik gjort. Naturklagenævnet henlagde herefter sagen.

Ved skrivelse af 23. januar 1998, af hviken jeg vedlægger kopi, anmodede jeg Naturklagenævnet om at realitetsbehandle sagen. Jeg forklarede Naturklagenævnet, at man ikke kan være i tvivl om, hvad det er der klages over, idet der kun er ret få muligheder for klage. Under alle omstændigheder blev det i hvert fald klart med min skrivelse, hvad det var der klagedes over. Dette har ikke fået Naturklagenævnet til at ændre mening. Jeg vedlægger Naturklagenævnets afslag af 26. januar 1998 og 3. februar.

...

Naturklagenævnet kan ikke blot lægge en sag til side, fordi en borger ikke har magtet at redegøre for sine synspunkter i en klage over en bebyrdende forvaltningsakt. Navnlig ikke når det med al tydelighed fremgår, hvad der kan være klagens tema. Naturklagenævnet kunne, hvis man var i tvivl, have skrevet til klageren og spurgt, om han klagede over dette eller hint. Det ville have indskrænket kravene til borgeren til et spørgsmål om at sige ja eller nej til spørgsmålet. End ikke dette har Naturklagenævnet formået, skønt nævnet som forvaltningsorgan har en helt klar pligt, til selv at oplyse sagen. Denne pligt har man tilsidesat ved blot at læne sig tilbage.”

I en udtalelse af 14. maj 1998 i anledning af klagen til mig anførte Naturklagenævnet følgende

“I sin klage til Ombudsmanden har advokaten gjort gældende, at Naturklagenævnet ikke har været berettiget til at ’lægge en sag til side’, fordi en borger ikke har magtet at redegøre for sine synspunkter i en klage over en bebyrdende forvaltningsakt, navnlig ikke når det med al tydelighed fremgår, hvad der kan være klagens tema. Advokaten har videre anført, at Naturklagenævnet har haft pligt til selv at oplyse sagen.

Hertil skal bemærkes, at Naturklagenævnet efter planlovens § 58, stk. 1, nr. 3, alene kan behandle retlige spørgsmål i relation til en kommunes afgørelse efter planloven. En klage, der ikke indeholder retlige spørgsmål, men som f.eks. går ud på, at klageren finder kommunens afgørelse uhensigtsmæssig, må derfor afvises fra realitetsbehandling. Det er derfor nødvendigt for Naturklagenævnet at kunne identificere eventuelle retlige spørgsmål i klagen.

Det tilføjes, at mulige retlige spørgsmål i forbindelse med afgørelser efter planloven er mangfoldige. Det kan f.eks. dreje sig om lovhjemmelen for afgørelsen, de formelle lovbestemmelser om afgørelsens tilvejebringelse eller om forvaltningsretlige spørgsmål som ’skøn under regel’, usaglige hensyn og usaglig forskelsbehandling. Naturklagenævnet vil således ikke ved blot at få kommunens afgørelse identificeret kunne identificere det eller de retlige spørgsmål, som klageren måtte ønske afprøvet.

Dersom en klager - som i dette tilfælde - alene angiver at ville klage, vil Naturklagenævnet naturligvis ikke afvise sagen fra realitetsbehandling, men vil opfordre klageren til nærmere at uddybe klagen og herunder angive de retlige spørgsmål, som klageren ønsker afprøvet uanset om klageren selv - som i dette tilfælde - har bebudet at ville fremkomme med en sådan uddybning.

Af hensyn til kommunernes retshåndhævelse fastsættes der en rimelig frist for en sådan uddybning, og dersom klageren retter henvendelse hertil og anmoder om fristforlængelse, vil en sådan anmodning som regel altid kunne imødekommes. I alle tilfælde vil det overfor klageren blive præciseret, at en ikke overholdelse af fristen må forventes at medføre, at klagen henlægges.

For god ordens skyld skal det bemærkes, at Naturklagenævnet naturligvis ikke lægger vægt på, om klageren er i stand til at identificere de retlige spørgsmål ved den korrekte juridiske terminologi, og at Naturklagenævnet - når de retlige spørgsmål er identificeret - selv vil søge sagen oplyst ved at rekvirere kommunens sagsmateriale.”

Der blev den 12. maj 1999 endvidere afholdt et møde her ved embedet hvor B over for to af mine medarbejdere redegjorde for sagen.

Ombudsmandens udtalelse

”Reglerne om klageadgang til Naturklagenævnet findes bl.a. i § 58, stk. 1, i lovbekendtgørelse nr. 563 af 30. juni 1997 med senere ændringer om planlægning (planloven). Køge Kommunes afgørelse af 23. januar 1997 er omfattet af klageadgangen i planlovens § 58, stk. 1, nr. 3, der har følgende ordlyd

’ § 58. Til Naturklagenævnet, som er nedsat i medfør af § 79 i lov nr. 9 af 3. januar 1992 om naturbeskyttelse, kan påklages

...

3) Amtsråds og kommunalbestyrelsers afgørelser om andre forhold, der er omfattet af denne lov, for så vidt angår retlige spørgsmål.’

Jeg har forstået Naturklagenævnets afgørelse af 20. maj 1997 - som uddybet i nævnets breve af 13. juni 1997 og 26. januar 1998 til Dem og i nævnets udtalelse af 14. maj 1998 til mig - at en klager efter Naturklagenævnets opfattelse enten ved klagens indlevering eller som led i en efterfølgende præcisering må identificere de retlige spørgsmål som der ønskes nævnets stillingtagen til.

Planloven indeholder ud over kravet i § 60, stk. 1, 1. pkt., om at en klage skal være skriftlig ikke nærmere formkrav for en klage til Naturklagenævnet. Forarbejderne til planloven berører heller ikke dette spørgsmål nærmere. I overensstemmelse hermed har Køge Kommune heller ikke i klagevejledningen i medfør af forvaltningslovens § 25, stk. 1, til kommunens afgørelse af 23. januar 1997 vejledt om kravene til indholdet af klagen.

I Anne Birte Boeck, Lov om planlægning med kommentarer (1994), anføres i kommentaren til § 60, stk. 1

’Det kræves ikke, at en klage skal være begrundet. Hvis klageren angiver at ville fremsende nærmere begrundelse inden for rimelig kort tid og gør det, vil begrundelsen også blive inddraget i klagesagens bedømmelse’.

Der kan endvidere henvises til Naturklagenævnets skrivelse af 5. oktober 1993 (j.nr. 31/800-0051) der vedrører et amts klage over en landzonetilladelse meddelt af en kommune. Sagen er omtalt i Naturklagenævnet orienterer, nr. 4/1993, hvor bl.a. følgende anføres

’Der er ikke i pl fastsat bestemmelse om, at en klage skal være begrundet.

Amtets klage er modtaget inden for klagefristen, og klagen vil derfor, såfremt den ønskes opretholdt, blive behandlet.

Da en klager som regel ønsker at uddybe en klage, er det praksis, at supplerende bemærkninger til en rettidig klage tillægges vægt ved sagens behandling, hvis bemærkningerne fremsendes inden for en rimelig tid efter klagens indgivelse.’

I Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 638ff, er anført følgende om kravene til en klages form og indhold

’Der stilles normalt ingen krav til en klages indhold og form - ud over, at det af klagen må fremgå, hvem klageren er (navn og adresse), og hvad klagen angår. Selv disse beskedne krav kan ikke tages alt for rigoristisk. Officialprincippet og forvaltningens almindelige vejledningspligt (jf. FVL § 7) indebærer, at myndigheden - inden for rimelighedens grænser - må søge klarlagt en klagers identitet (fuldstændige og korrekte adresse) og søge præciseret, hvad en klage angår.

Undtagelsesvis er der i lovgivningen stillet krav om, at en klage skal være skriftlig eller skal have et nærmere angivet indhold.’

Tilsvarende betragtninger er anført i Karsten Revsbech mfl., Forvaltningsret, Almindelige Emner (1997), s. 264f

’Efter forvaltningsrettens almindelige regler stilles der stort set ingen krav til en klages form og indhold. Det skal blot være muligt at identificere klageren og den påklagede afgørelse.

Selv hvis disse beskedne krav ikke fuldt ud er opfyldte, er det ikke udelukket at få en klage optaget til realitetsbehandling, idet forvaltningens vejledningspligt (forvaltningslovens § 7) og officialprincippet efter omstændighederne kan indebære, at myndighederne må søge klagerens identitet og indholdet af klagen klarlagt.

En klage kan ud fra ovenstående indgives skriftligt såvel som mundtligt, og det er ikke nødvendigt at anføre en påstand, argumenter eller faktiske omstændigheder.’

Der kan endvidere henvises til Bent Christensen, Nævn og Råd (1958), s. 245ff

’De minimumskrav, der må stilles til privat anhængiggørelses form og indhold, for at sagen kan optages til realitetsbehandling, kan ikke fastlægges i detailler; men visse grundtræk kan angives med stor sikkerhed.

Uden klar hjemmel kan der overhovedet ikke stilles krav til anhængiggørelsens form. ... Mundtlig, herunder telefonisk, anhængiggørelse er i almindelighed tilstrækkelig.

Hovedreglen om anhængiggørelsens minimale indhold kan formuleres således: Anhængiggørelsen må vise, at det virkelig er vedkommendes mening at sag skal rejses; i grove træk hvad den private vil opnå ved at rejse sag; for hvilket nævn sagen ønskes rejst; hvem der rejser sagen; og så meget om sagens omstændigheder, at denne kan identificeres. Disse krav er dog kun et udgangspunkt. Ved ankenævn vil en blot protest således i almindelighed være tilstrækkelig til at vise ønske om klagebehandling. ... Kravene til angivelse af part og sagens omstændigheder er meget elastiske. Ved ankenævn er en helt skematisk identificering af 1. instansens sag tilstrækkelig til at starte klagebehandlingen. Iøvrigt afhænger kravene af procesreglerne for vedkommende nævn. Hvor officialprincippet er fremherskende, vil kravene i 1. instans være lige så beskedne som i ankeinstansen.’

Der kan i lovgivningen være fastsat nærmere krav til en klages form og indhold. Der kan i den forbindelse eksempelvis henvises til skattestyrelseslovens § 21, stk. 1, 1. og 2. pkt. (lovbekendtgørelse nr. 526 af 3. juli 1998 med senere ændringer) om klage til skatteankenævnet

’ § 21. Klager over den kommunale skattemyndigheds afgørelse efter § 2 indgives til skatteankenævnet. Klagen skal være skriftlig og begrundet.’

I Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 317f, anføres følgende om partens oplysningspligt i bl.a. klagesager

’I ansøgnings- og klagesager og i andre sager, der rejses på partens initiativ, har parten en særlig tilskyndelse til at bidrage til sagsoplysningen, og i praksis er det derfor sjældent, at parten nægter at medvirke. Sker det alligevel, er myndigheden som udgangspunkt berettiget til at tillægge den manglende eller utilstrækkelige medvirken processuel skadevirkning. Det betyder, at myndigheden kan meddele parten, at sagen må afsluttes på det foreliggende grundlag, medmindre parten bidrager med de ønskede oplysninger. Afsluttes sagen på det foreliggende grundlag, kan det, for så vidt angår de af parten uoplyste punkter, indebære, at myndigheden må lægge en for parten ugunstig mulighed til grund. Forud for anvendelse af processuel skadevirkning bør myndigheden nærmere præcisere arten af de oplysninger, der ønskes, og eventuelt også vejlede parten om, hvordan han kan fremskaffe dem.’

Under henvisning til at De skriftligt har rettet henvendelse til Naturklagenævnet med brev af 21. februar 1997, at det fremgår af brevet at De klager over Køge Kommunes afgørelse under j.nr. 02.00, og at Deres navn og adresse fremgår af klagen, er det min opfattelse at Deres brev opfylder de beskedne krav der efter almindelige forvaltningsretlige regler kan stilles til en klage.

Det forhold at klageadgangen til Naturklagenævnet i medfør af planlovens § 58, stk. 1, nr. 3, er begrænset til retlige spørgsmål, kan efter min opfattelse ikke i sig selv medføre at der kan stilles strengere krav til indholdet af en klage til Naturklagenævnet, end de krav der efter almindelige forvaltningsretlige regler kan stilles til en klage. Da der ikke i planloven er fastsat bestemte krav til indholdet af en klage, og da spørgsmålet heller ikke er behandlet i lovens forarbejder, vil et krav om identificering af de retlige spørgsmål som der ønskes nævnets stillingtagen til, efter min opfattelse være i strid med almindelige forvaltningsretlige regler om klageadgang.

Naturklagenævnet burde derfor ikke have henlagt Deres sag selvom De ikke inden for den af nævnet fastsatte frist havde indsendt den redegørelse som De nævner i Deres brev af 21. februar 1997, og ikke har redegjort for de retlige forhold som De ønskede nævnets stillingtagen til.

Det er således min opfattelse at Naturklagenævnet efter modtagelsen af Deres brev af 21. februar 1997 burde have optaget sagen til realitetsbehandling og i den forbindelse bl.a. have vurderet om sagen kunne behandles på det foreliggende grundlag.

Jeg har gjort Naturklagenævnet bekendt med min opfattelse af sagen og har henstillet til Naturklagenævnet at behandlingen af Deres sag genoptages.

Jeg foretager mig herefter ikke yderligere i sagen.”

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Naturklagenævnet afviste at genoptage behandlingen af en klage fordi klageren ikke havde identificeret de retlige spørgsmål som han ønskede nævnets stillingtagen til.

Ombudsmanden henviste til at klagen opfyldte de beskedne krav der efter forvaltningsretlige regler kan stilles til en klage, og at der ikke i planloven var fastsat særlige regler til en klages form eller indhold. Ombudsmanden henstillede derfor til Naturklagenævnet at genoptage behandlingen af klagen. (J.nr. 1998-0465-129).