Afskedigelse af ikkefaguddannet bibliotekar. Proportionalitetsprincippet. Partshøring. Begrundelse. Notatpligt

Afskedigelse af ikkefaguddannet bibliotekar. Proportionalitetsprincippet. Partshøring. Begrundelse. Notatpligt

B klagede over afskedigelse af A og proceduren i forbindelse hermed.

Det fremgik af sagens akter at A blev ansat på overenskomstvilkår som ledende folkebibliotekar (ikkefaguddannet) i K Kommune pr. 1. januar 1994 på deltid. I ansættelsesbrevet var desuden anført følgende

"...

Der gøres opmærksom på, at der ved evt. fremtidig ændring af (K) Kommunes biblioteksstruktur, kan ske ændring af dit ansættelsesforhold.

..."

I brev af 23. oktober 1996 blev A opsagt fra stillingen. Kommunen skrev bl.a. følgende

"...

Der foreligger nu politisk beslutning om, at ledelse af biblioteksområdet i (K) Kommune fra 1. januar 1997 skal varetages af uddannet bibliotekar.

Vi må derfor opsige dig i din nuværende stilling som ledende ikke uddannet bibliotekar med fratrædelse ved udgangen af februar måned 1997.

(K) Kommune takker for veludført arbejde i perioden, hvor du har været ansat på biblioteket.

..."

Kommunen orienterede samme dag Bibliotekarforbundet om opsigelsen.

Statens Bibliotekstjeneste skrev den 11. december 1996 bl.a. følgende til B

"...

Statens Bibliotekstjeneste har fået oversendt Deres henvendelse til Kulturministeriet samt efterfølgende modtaget kopier af breve til (K) Kommune og kommunens svar på Deres henvendelser.

...

Vedr. ansættelse af en faguddannet bibliotekar

Folkebiblioteksloven § 6 foreskriver, at kommunerne ved ledighed i stillingen som biblioteksleder skal ansætte en faguddannet bibliotekar. Der er ikke i loven stillet krav om at det skal være en fuldtidsstilling, men det er for det meste hensigtsmæssigt.

I (K) blev bibliotekarstillingen efter det oplyste ledig i 1993 og blev nybesat i sommeren 1994 med en ikke-faguddannet person. Såvel efter den tidligere som efter den nugældende lov er der krav om, at lederen af biblioteket skal være faguddannet og kommunen var altså allerede ved ansættelsen af den nuværende leder forpligtet til at ansætte en faguddannet. Der var og er ingen mulighed for dispensation. Kommunen valgte på trods af lovreglen af hensyn til usikkerheden om en kommende ny struktur, at ansætte den ikke-faguddannede.

Den ansatte blev efter det oplyste i ansættelsesbrevet gjort opmærksom på, at der ville ske ændringer i ansættelsesforholdet senere på grund af planerne om at ændre biblioteksbetjeningen. Siden 1994 har der i kommunalbestyrelsen været adskillige forslag fremme til en ny struktur. Den ansatte er undervejs i forløbet efter det oplyste blevet gjort opmærksom på, at der løbende var forskellige forslag til behandling i kommunalbestyrelsen og kan ikke antages at have været uvidende om at der ville/skulle ske en ændring i ansættelsesforholdet, evt. en afskedigelse.

..."

I brev af 25. marts 1997 skrev B til Tilsynsrådet for Fyns Amt. B henviste bl.a. til en artikel af 25. februar 1997 fra Fyns Amts Avis hvoraf det fremgik at formanden for K Kommunes undervisnings- og kulturudvalg havde udtalt at den tidligere leder "ikke i dagligdagen udviste den fleksibilitet, der var påkrævet", og at "vedkommende ikke var så fleksibel, at hun kunne komme til møde hos kommunaldirektøren". B vedlagde i den forbindelse et brev af 12. marts 1997 fra kommunen til A hvori det blev bekræftet at der ikke forelå andet skriftligt materiale end det som allerede var udleveret i kopi til A’s ægtefælle fra personalemappen. B mente at der i virkeligheden eksisterede en anden "uofficiel" reel begrundelse for afskedigelsen. Endelig mente B at forvaltningslovens regler om partshøring mv. var overtrådt.

I brev af 1. april 1997 til tilsynsrådet oplyste B at B kunne bevidne at der ikke i personalemappen var dokumentation for udvalgsformandens påstande, og at der heller ikke var dokumentation for partshøring, hvilket svarede til A’s påstand om at en sådan ikke havde fundet sted. Desuden oplyste B at A den 15. oktober 1996 uden forudgående varsel telefonisk var blevet afskediget af kommunaldirektøren, og at socialudvalgsformanden den 22. oktober 1996 i lokalavisen havde bekendtgjort at kommunalbestyrelsen havde besluttet at ansætte en faguddannet bibliotekar.

K Kommune afgav den 17. april 1997 en udtalelse til tilsynsrådet. Heri anførte kommunen bl.a. følgende

"...

I 1993 fratrådte en tidligere bibliotekar og gik på pension.

Folkebiblioteksloven § 6 foreskriver, at kommunen ved ledighed i stillingen som biblioteksleder skal ansætte en faguddannet bibliotekar.

I 1993 blev (A) ansat midlertidigt som afløser, indtil der politisk var truffet en afgørelse om den fremtidige struktur.

Allerede i 1992 videre i 1993-94-95 og 1996 har der politisk været drøftelser om strukturen.

Pr. 1. januar 1994 blev (A) som ikke-faguddannet ansat på følgende betingelser: Der gøres opmærksom på, at der ved evt. fremtidig ændring af (K) Kommunes biblioteksstruktur, kan ske ændring af ansættelsesforhold. (A) har løbende mundtligt været underrettet om de politiske drøftelser samt ved at alle dagsordener går til biblioteket.

I sommeren 1996 under budgetlægningen blev biblioteksstrukturen igen drøftet. På temadagen enedes kommunalbestyrelsen om at tage udvidelsen af dagsordenen, hvilket også blev meddelt (A).

Den 29. september var sidste frist for ændringsforslag til budgettet. Undervisnings- og Kulturudvalget fremsendte bibliotekssagen som ændringsforslag.

Den 14. oktober ved 2. behandling blev udvidelsen af biblioteket godkendt af et flertal.

Den 15. oktober kl. ca. 15.00 1996 blev (A) pr. telefon underrettet om beslutningen. Hun var ikke på arbejde, og vi fandt det vigtigt, at hun ikke skulle læse beslutningen i avisen. Hun blev først spurgt, om hun havde mulighed for at komme til møde, det var ikke muligt. Det blev aftalt, at hun skulle komme til samtale for yderligere orientering torsdag den 17. oktober 1996.

Samtalen fandt sted på kommunaldirektørens kontor. (A) blev orienteret om beslutningens konsekvens, det videre forløb af afskedigelse af hende, ansættelse af faguddannet bibliotekar samt ansættelse af assistent.

Den 23. oktober 1996 blev anbefalet opsigelse sendt til (A) samt kopi af brev til Bibliotekarforbundet således, at der var 1 uge til høring m.v.

Iøvrigt finder vi, at lovgivningen på området er fulgt i hele denne sag.

..."

K Kommune fremsendte den 30. maj 1997 til tilsynsrådet en beskrivelse af 28. maj 1997 af sagsgangen i forbindelse med opsigelsen. Heri anførtes bl.a. følgende

"...

Forvaltningslovens § 19, som omhandler høring, tolkes i forbindelse med en opsigelse normalt ved, at den ansatte skal være informeret om opsigelsen, inden skriftlig opsigelse modtages.

...

Bibliotekarforbundet har ikke gjort indsigelse mod opsigelsen. Leder af kulturområdet i (K) Kommune, kommunaldir. (C) har i god tid inden skriftlig opsigelse fandt sted drøftet opsigelsen med (A).

..."

I brev af 5. juni 1997 kommenterede B kommunens udtalelse af 17. april 1997. B bestred at biblioteksloven krævede afskedigelse af en ansat, og B anførte at A den 1. januar 1994 var blevet fastansat uden prøvetid. B anførte at bemærkningen i ansættelsesbrevet om ændring af ansættelsesforhold intet varslede om opsigelse af fastansættelse. Dagsordener vedrørende personaleforhold havde alle været lukkede og var ikke blevet tilstillet biblioteket. A var heller ikke blevet mundtligt orienteret om indholdet af de lukkede dagsordener. Dagsordenen med ændringsforslag til budgettet havde været lukket. Endvidere anførte B bl.a. følgende

"...

(A) var tirsdag den 15. oktober 1996 på arbejde hele dagen (8.15-16.00). Afskedigelsen blev givet af kommunaldirektør (C) på (A)'s privattelefon kl. 16.30. Opringningen blev modtaget af (A’s ægtefælle), som videregav den til (A). Opringningen indebar ingen opfordring til møde. Ifølge (A) og (A’s ægtefælle), som overhørte samtalen, var det kort og godt en lakonisk meddelelse om afskedigelsen! På opfordring fra (A) kunne kommunaldirektøren kun meddele, at hun først havde tid til at drøfte afskedigelsen den efterfølgende tirsdag! Dette møde fandt sted tirsdag den 22. oktober 1996 kl. 12.00 på kommunaldirektørens kontor og indebar kun en bekræftelse af afskedigelsen.

..."

B fastholdt at der ikke var sket partshøring. Desuden anførte B at notatpligten var overtrådt.

K Kommune udtalte herefter i brev af 18. juni 1997 bl.a. følgende

"...

På side 2 i vort brev af 17. april d.å. bemærker vi, at lovgivningen på området er fulgt i denne sag. Hermed henvises til forvaltningslovens §§ 19 og 21.

(A) er i alle årene fra 1992 til 1996 blevet mundtligt orienteret om sager vedrørende biblioteket, som skulle politisk behandles, og efterfølgende skriftligt, såfremt der blev truffet en beslutning.

Angående forløbet i 1996 kan oplyses, at (A) i juni blev mundtligt orienteret om, at biblioteksstruktursagen igen var på dagsordenen. Ligeledes mundtligt orienteret om, at kommunalbestyrelsen i august på temadagen enedes om at tage udvidelsen af dagsordenen.

Da udvidelse af biblioteket blev fremsat som ændringsforslag til 2. behandling af budgettet, blev det fra politisk side vurderet, at der nok ikke var flertal for udvidelsen, hvorfor (A) ikke blev orienteret personligt om dette tiltag.

Allerede dagen efter blev der givet mundtlig besked om, at beslutningen var taget.

Der blev i h.t. vore regler indkaldt til møde for nærmere drøftelse. Indkaldelsen skete mundtligt. Afskedigelsen skete derefter pr. anbefalet brev til (A), og kopi af afskedigelsen sendtes samtidig til Bibliotekarforbundet.

..."

I brev af 23. juni 1997 fremsatte kommunen yderligere kommentarer. Heri anførtes bl.a.

"...

Vi mangler at oplyse, at (K) Kommunalbestyrelse ved 2. behandling af budget 1997 besluttede, at biblioteksvæsenet i (K) skulle omstruktureres således

* at folke- og skolebibliotekerne sammenlægges og integreres mest muligt.

* at folkebiblioteket udvides fra deltidsbibliotek til fuldtidsbibliotek.

* at der ansættes en faguddannet fuldtidsbibliotekar til varetagelse af folkebiblioteket og til koordinering af bogkøb for skolebibliotekerne.

En høring før beslutningen blev taget ville ikke have påvirket eller haft indflydelse på beslutningsindholdet og den endelige beslutning.

Afskedigelse af (A) var ikke på dagsordenen, men var en naturlig konsekvens af beslutningen.

Beslutningen er ikke ændret i forhold til det oplæg, der forelå allerede i juni, og som der mundtligt var givet orientering om.

..."

I brev af 10. september 1997 udtalte Tilsynsrådet for Fyns Amt bl.a. følgende

"...

Tilsynsrådet finder ikke grundlag for at antage, at (K) kommunalbestyrelse har overtrådt reglerne om partshøring. Tilsynsrådet har herved lagt vægt på, at der i (A)’s ansættelsesbrev var taget forbehold for hendes ansættelsesforhold ved en eventuel ændring af biblioteksstrukturen. Tilsynsrådet finder endvidere at måtte lægge til grund, at (A) som af kommunalbestyrelsen anført løbende har været orienteret om overvejelserne i den retning. Der ses ikke herudover at have foreligget forhold af faktisk karakter, som kommunalbestyrelsen efter loven burde have givet (A) lejlighed til at udtale sig om.

Efter forvaltningslovens § 22 skal en afgørelse, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse.

I (K) kommunes anbefalede brev af 23. oktober 1996, hvori (A) opsagdes fra sin stilling som ledende bibliotekar, er anført, at kommunalbestyrelsen havde truffet beslutning om at ansætte en faguddannet bibliotekar. Henset hertil og til, at der i (A)’s ansættelsesbrev var taget forbehold om hendes stilling ved en eventuel ændring af biblioteksstrukturen, finder tilsynsrådet, at kommunalbestyrelsen har opfyldt sin pligt til begrundelse.

Tilsynsrådet har ikke fundet grundlag for at fastslå, at forvaltningsloven iøvrigt skulle være tilsidesat ved afskedigelsen af (A).

Tilsynsrådet har ikke på grundlag af den fra Dem modtagne avisartikel fra et møde i en partiforening fundet anledning til at undersøge, om der skulle være en "uofficiel" reel grund til afskedigelsen som antydet i Deres brev af 25. marts 1997.

..."

Den 21. september 1997 klagede B første gang til mig. B anførte bl.a. at formuleringen i ansættelsesbrevet ikke kunne gøre det ud for "partshøring" adskillige år senere, og at kommunen ved ikke at optage forhandling med A om ændret ansættelse i den nyoprettede stilling som assistent i stedet for afskedigelse havde overtrådt sine egne personalepolitiske retningslinier.

Jeg videresendte den 27. oktober 1997 B’s henvendelse til tilsynsrådet med henblik på at tilsynsrådet fik lejlighed til at tage stilling til om kommunen havde overholdt egne retningslinier.

I brev af 10. november 1997 til tilsynsrådet udtalte kommunen bl.a. følgende

"...

(K) Bibliotek overgik fra deltids- til heltidsbibliotek pr. 1. januar 1997 jf. kommunalbestyrelsens beslutning den 14. oktober 1996.

Den samlede personalenormering på biblioteket blev godkendt til en uddannet fuldtidsbibliotekarstilling og en deltidsmedhjælperstilling på 12-14 timer.

Den tidligere ikke-uddannede bibliotekar var deltidsansat på 17,4 timer.

I samtale i oktober 1996 nævnte jeg muligheden af, at (A) fra februar 1997 eventuelt kunne tilbydes deltidsmedhjælperstillingen. Dog var det besluttet, at stillingen skulle opslås internt jf. normal praksis.

Der indkom 3 interne ansøgninger, bl.a. også fra (A), og alle 3 ansøgere var til samtale.

Ansættelsesudvalget bestod af skolebibliotekarerne ved (L) og (M) Skole, den nyansatte ledende bibliotekar og undertegnede.

Et flertal i udvalget ønskede en anden ansat og dermed ikke (A).

På baggrund af personalepolitikken og min tidligere samtale med (A) fandt jeg, at vi måtte forelægge ansættelsen og problemstillingen for det politiske udvalg, før endelig beslutning kunne træffes. Det skete samme dag i Undervisnings- og Kulturudvalget, og efter samtale og aftale med borgmesteren blev vor bibliotekar stillet frit, således at vedkommende, som flertallet ønskede ansat, fik tilbudt stillingen. Økonomiudvalget blev senere orienteret om beslutningen. Jeg valgte personligt at meddele (A) beslutningen ved samtale på biblioteket.

(A) skulle iht. vor personalepolitik have en afskedsgave. (A) meddelte, at hun ikke ønskede selv at afhente den, hvorfor jeg, efter ønske fra den nye bibliotekar, valgte at lade ham overbringe den personligt hjemme privat hos (A). Bibliotekaren skulle ved overrækkelse af afskedsgaven nævne muligheden for optagelse i jobbanken jf. personalepolitikken. Jeg har senere fået oplyst, at den oplysning ikke blev givet. Det beklager vi meget.

(A) var ansat som leder med eget budget og personaleansvar. Hun var ligeledes medlem af den udvidede ledergruppe, som sammen med SU har godkendt vor personalpolitik. (A) kan/burde derfor ikke være ubekendt med reglerne.

I marts/april måned var der en ledig deltidsstilling i terapien på (N)’s Plejehjem. Jeg ringede personligt til (A) og fortalte om stillingen. (A) meddelte, at hun ikke var interesseret, og at hun havde fået andet arbejde. Hermed betragtede vi os som løst fra vore forpligtelser iht. vore regler på området.

..."

Tilsynsrådet for Fyns Amt udtalte i brev af 8. december 1997 bl.a. følgende

"...

I pkt. 3.4 i ’Personalepolitik for (K) kommune’ er om uansøgt afsked anført, at hovedreglen er, at uansøgt afsked aldrig må komme som en overraskelse, ligesom det så vidt muligt skal undgås, at medarbejdere afskediges ved indskrænkninger, rationaliseringer, institutionsnedlæggelser eller indførelse af ny teknologi. Det skal ved nedskæringer vurderes, om afskedigelse kan ske ved naturlig afgang. Bliver afskedigelse alligevel aktuel, tilbydes den afskedigede opførelse i jobbanken. Inden afskedigelse finder sted, skal det - uanset årsagen - undersøges, om medarbejderen kan omplaceres til en anden stilling.

...

Som anført i (K) kommunes udtalelse søgte (A) den i Deres brev af 21. september 1997 omtalte stilling som biblioteksassistent. Tilsynsrådet finder ikke grundlag for at antage, at kommunen har handlet ulovligt ved at udnævne en anden ansøger end (A) i stillingen.

Som anført har (K) kommune beklaget, at (A) ikke fik tilbud om optagelse i jobbanken, men samtidig oplyst, at hendes opmærksomhed senere blev henledt på en anden stilling i kommunen.

Tilsynsrådet har taget kommunens beklagelse til efterretning.

Tilsynsrådet finder samlet fortsat ikke i de foreliggende oplysninger grundlag for at fastslå, at (K) Kommunalbestyrelse har handlet ulovligt i forbindelse med afskedigelsen.

Tilsynsrådet har dog henledt kommunalbestyrelsens opmærksomhed på, at Folketingets Ombudsmand tidligere har udtalt i en tilsvarende sag, at en kommunes interne retningslinier efter hans opfattelse er at sidestille med de i forvaltningslovens § 24 nævnte retsregler i henhold til hvilke afgørelsen om afskedigelse af den pågældende medarbejder var truffet, og at kommunen derfor i sin begrundelse for afskedigelsen burde have henvist til disse retningslinier.

..."

I brev af 14. januar 1998 klagede B til mig igen. B anførte bl.a. at A skulle have været tilbudt biblioteksassistentstillingen i stedet for at være henvist til at søge denne på lige fod med andre.

Tilsynsrådet har i brev af 27. januar 1998 bl.a. udtalt at der ikke efter tilsynsrådets opfattelse er regler for - heller ikke efter kommunens retningslinier - at en ansat der afskediges, har krav på en bestemt anden stilling. Tilsynsrådet henholdt sig i øvrigt til sine tidligere udtalelser.

I brev af 2. februar 1998 anførte B bl.a. at den ledige stilling på N’s Plejehjem B bekendt ikke eksisterede og aldrig inden for den aktuelle sags tidsforløb havde eksisteret. Ordlyden af kommunaldirektørens telefoniske henvendelse til A var ifølge denne: "Du kan jo spørge (N)’s Plejehjem, om de har brug for en vikar på deltid".

K Kommune udtalte i brev af 2. marts 1998 til tilsynsrådet at socialforvaltningen i forbindelse med A’s fratræden blev spurgt om der var mulighed for ansættelse inden for det sociale område. Der var på det tidspunkt ikke umiddelbart ledige stillinger, bl.a. på grund af personalereduktioner generelt, men efter kontakt til lederen på N’s Plejehjem blev det oplyst at plejehjemmet til stadighed stod og manglede afløsere, hvorfor plejehjemmet var interesseret i at vedkommende rettede henvendelse med henblik på beskæftigelse som afløser.

Kommunens udtalelse gav ikke tilsynsrådet anledning til bemærkninger.

I brev af 18. marts 1998 fremsatte B yderligere kommentarer.

Ombudsmandens udtalelse

”Indledningsvis bemærkes at ombudsmanden normalt kun kan tage stilling til forhold i kommunerne fra før den 1. januar 1997, hvis der er klageadgang til en statslig myndighed. Tilsynsrådet anses i denne forbindelse ikke som en klagemyndighed. Da afskedigelsen fandt sted i 1996 kan jeg ikke umiddelbart tage stilling til (K) Kommunes dispositioner. Min undersøgelse er begrænset til at vedrøre spørgsmålet om hvorvidt den udtalelse som tilsynsrådet har afgivet, kan give mig grundlag for kritik.

Som tilsynsrådet skrev i sit brev af 10. september 1997, er det kommunale tilsyn et legalitetstilsyn. Dette betyder at tilsynsrådet kun kan gribe ind over for en kommune, hvis der foreligger en tilsidesættelse af lovgivningen (eller af gældende ret i øvrigt). Tilsynsrådet kan således ikke tage stilling til rimeligheden eller hensigtsmæssigheden af dispositioner som en kommune foretager inden for lovens rammer.

1. Afskedigelsesafgørelsen

Tilsynsrådet har udtalt at der ikke er grundlag for at fastslå at kommunen handlede ulovligt i forbindelse med afskedigelsen.

Efter funktionærlovens § 2 b, stk. 1, skal en opsigelse være rimeligt begrundet i funktionærens eller myndighedens forhold. Det er ligeledes fast antaget i den forvaltningsretlige teori og i praksis at en afgørelse om afsked af en offentligt ansat forudsætter at der er et sagligt grundlag for afskedigelsesbeslutningen.

Opsigelsen var begrundet med at der skulle ansættes en uddannet bibliotekar.

Efter folkebibliotekslovens § 6 (lov nr. 1100 af 22. december 1993) skal lederen af et folkebibliotek være faguddannet bibliotekar.

Bestemmelsen fik sin nugældende ordlyd ved lov nr. 377 af 7. juni 1989. Af bemærkningerne hertil fremgår bl.a. følgende

’...

I § 6 i nugældende lov bevares - med en redaktionel ændring - kun bestemmelsen om, at lederen af et folkebibliotek skal være faguddannet bibliotekar.

Dermed videreføres princippet om, at enhver nybesættelse af stillingen som leder af et folkebibliotek skal ske med en faguddannet bibliotekar, medmindre ingen faguddannet bibliotekar søger stillingen.

Ved faguddannet bibliotekar forstås en person med eksamen fra Danmarks Biblioteksskole eller en tilsvarende udenlandsk eksamen.

...’

Kravet om at der ved nybesættelse skulle ansættes en faguddannet bibliotekar var således gældende på tidspunktet for (A)’s ansættelse den 1. januar 1994. I Statens Bibliotekstjenestes brev af 11. december 1996 er oplyst at kommunen ’på trods af lovreglen af hensyn til usikkerheden om en kommende ny struktur’ valgte at ansætte den ikke-faguddannede. Lovreglen er i brevet (fejlagtigt) beskrevet som et ubetinget krav om ansættelse af en faguddannet. Der foreligger ingen oplysninger om hvorvidt stillingen dengang tillige blev søgt af faguddannede bibliotekarer. På det foreliggende grundlag har jeg ikke holdepunkter for at antage at ansættelsen var ulovlig.

Når der foreligger en lovlig ansættelse, vil en arbejdsgiver normalt ikke med rette som eneste afskedigelsesgrund kunne påberåbe sig et forhold der forelå allerede ved ansættelsen og som arbejdsgiveren var bekendt med. Jeg henviser i denne forbindelse til en dom af 9. oktober 1998 afsagt af Vestre Landsrets 3. afdeling. Kopi vedlægges.

Afskedigelsen må således (tillige) bero på andre omstændigheder.

Det der udløste afskedigelsen i 1996, var kommunens beslutning om ændret biblioteksstruktur. Omstruktureringen havde således væsentlig indflydelse på beslutningen om afskedigelse. Strukturændringen indebar bl.a. at stillingen som leder af folkebiblioteket blev ændret fra en deltidsstilling til en fuldtidsstilling. Jeg har ikke grundlag for at antage at denne beslutning ikke var sagligt begrundet. Jeg henviser i øvrigt i denne forbindelse til Lars Svenning Andersen, Funktionærret (1998), s. 530, hvor det anføres at en arbejdsgivers vurdering af at det er mest hensigtsmæssigt at have én ansat - og ikke to deltidsansatte - i funktionen, normalt ikke vil blive tilsidesat.

Der var således tale om oprettelse af en ny fuldtidsstilling. Det kan ikke give mig anledning til bemærkninger at kommunen ved besættelsen af denne stilling besluttede at ansætte en faguddannet bibliotekar i overensstemmelse med lovens krav og som følge heraf traf afgørelse om at afskedige (A).

De har anført at (A) burde have fået tilbudt ansættelse i stillingen som deltidsmedhjælper.

Af ’Personalepolitik for (K) Kommune’ (9. oktober 1995) pkt. 3.4. fremgår at det inden uansøgt afskedigelse finder sted - uanset årsagen - skal undersøges om medarbejderen kan omplaceres til en anden stilling.

Reglen ligger tæt op ad det almindelige forvaltningsretlige proportionalitetsprincip hvorefter der ikke må anvendes mere indgribende foranstaltninger hvis mindre indgribende foranstaltninger er tilstrækkelige, jf. Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 172.

Efter disse regler er der ikke nogen ubetinget ret for medarbejderen til omplacering, endsige omplacering til en bestemt stilling. Bestemmelsen i de interne retningslinier indebærer imidlertid en pligt for kommunen til at undersøge muligheden for omplacering inden afskedigelse finder sted.

Spørgsmålet er herefter om kommunen ved at henvise (A) til at søge medhjælperstillingen på lige fod med andre har opfyldt sin forpligtelse.

Pligten til at undersøge omplaceringsmuligheden er ikke nærmere defineret. Det er derfor ikke muligt at sige noget præcist om hvorledes undersøgelsen skal ske. Ud fra en almindelig sproglig forståelse må det antages at kommunen aktivt skal undersøge om der er en anden/andre stilling(er) som vil kunne besættes med den pågældende. Samtidig må det tages i betragtning at kommunen normalt ikke har mulighed for at tilsidesætte den almindelige regel om at stillinger i det offentlige skal besættes med den (blandt flere ansøgere) som anses for bedst kvalificeret, jf. Kaj Larsen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 147ff.

Således som sagen er oplyst, må jeg lægge til grund at kommunen ikke anså det for muligt at tilbyde (A) stillingen, dels fordi denne skulle opslås, dels fordi man ønskede at ansætte en anden ansøger. Muligheden blev således overvejet, men med negativt resultat. Jeg har herefter ikke grundlag for at antage at kommunen ikke har opfyldt sin undersøgelsespligt.

Spørgsmålet er herefter om kommunen burde have ansat (A) i medhjælperstillingen.

Afgørelsen af om en stilling skal besættes med en bestemt person, hviler på vurderinger og afvejninger af en række forskellige hensyn og omstændigheder, herunder hvem der må anses for bedst kvalificeret til stillingen. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end myndighederne.

Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af disse vurderinger og afvejninger. Kun hvis der er tale om ganske særlige omstændigheder, kan jeg kritisere myndighedernes afgørelse. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt oplyst eller afgørelsen i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er sagligt begrundet. Under min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet sådanne omstændigheder.

Jeg har herefter ikke grundlag for at antage at kommunen handlede i strid med lovgivningen ved beslutningen om at ansætte en anden end (A) i medhjælperstillingen. Det bemærkes at jeg ikke har fundet tilstrækkeligt grundlag for at undersøge, om det var i overensstemmelse med bestemmelsen i § 18, stk. 3, i den kommunale styrelseslov at beslutningen blev truffet af kommunens undervisnings- og kulturudvalg og ikke af økonomiudvalget. Jeg har noteret mig at kommunens overvejelser om omplacering - så vidt ses - foregik efter at opsigelsen var sket. Da overvejelserne imidlertid foregik i opsigelsesperioden og altså inden afskedigelsen trådte i kraft, finder jeg ikke anledning til at foretage videre vedrørende dette punkt.

Sammenfattende mener jeg således ikke at jeg kan kritisere tilsynsrådets udtalelse vedrørende dette punkt.

2. Partshøring

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, indeholder følgende bestemmelse

’Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse.

...’

Som det fremgår, medfører denne bestemmelse ikke blot at parten skal være orienteret om beslutningen inden den meddeles; bestemmelsens funktion er at give parten lejlighed til at udtale sig om sagen inden myndigheden træffer afgørelse.

Kommunens beskrivelse af 28. maj 1997 af sagsgangen i forbindelse med opsigelsen om forståelsen af § 19 er således langtfra dækkende.

Kommunen har anført at (A) i årene fra 1992 til 1996 blev orienteret om sager vedrørende biblioteket som blev behandlet politisk. Denne løbende orientering kan efter min opfattelse ikke erstatte en partshøring efter § 19. Reglen indebærer at en eventuel partshøring skal ske når spørgsmålet om afskedigelse bliver aktuelt.

I juni 1996 kom biblioteksstruktursagen igen til politisk debat. Sagen blev dog taget af dagsordenen i august. (A) blev mundtligt orienteret herom.

Sagen blev først aktuel igen den 29. september 1996 hvor sagen blev fremsendt som ændringsforslag til budgettet. (A) blev ikke orienteret herom.

Kommunalbestyrelsen traf beslutning om ændret biblioteksstruktur den 14. oktober 1996. Det blev samtidig besluttet at ansætte en faguddannet fuldtidsbibliotekar. Beslutningen indebar således reelt at (A) ikke kunne fortsætte i stillingen som ledende folkebibliotekar.

Kommunen har anført at beslutningen ikke blev ændret i forhold til det oplæg der forelå i juni, og som hun mundtligt var blevet orienteret om.

(A) blev desuden den 15. oktober 1996 telefonisk orienteret om beslutningen, og der blev enten den 17. eller den 22. oktober 1996 afholdt et møde med kommunaldirektøren. Således som sagen er forelagt mig, må jeg lægge til grund at disse drøftelser alene har været af orienterende karakter.

Der blev således ikke på noget tidspunkt foretaget en egentlig partshøring.

Jeg må forstå kommunens udtalelser således at kommunen mener at (A) har været fuldt ud orienteret om baggrunden for afskedigelsesbeslutningen, og at det derfor ikke var nødvendigt at foretage en partshøring.

Ifølge kommunen var (A) i juni 1996 mundtligt orienteret om det oplæg der lå til grund for kommunalbestyrelsens beslutning, og beslutningen blev ikke ændret i forhold til oplægget. Der er ikke i sagen noget notat el.lign. om den mundtlige orientering. Et fyldestgørende grundlag for kommunalbestyrelsens beslutning måtte omfatte oplysning om behovet for at ændre stillingen til en fuldtidsstilling og for i den forbindelse at ansætte en faguddannet.

De har ikke benægtet kommunens oplysning om at (A) blev orienteret om oplægget i juni 1996, men alene gjort gældende at hun ikke blev orienteret om indholdet af lukkede dagsordener og partshørt. Jeg lægger derfor til grund at (A) i hvert fald i en vis udstrækning var orienteret om beslutningsgrundlaget.

(A) var imidlertid ikke orienteret om at sagen - efter at være taget af dagsordenen i august 1996 - skulle behandles i kommunalbestyrelsen den 14. oktober 1996.

Partshøringspligten gælder imidlertid selv om parten er bekendt med oplysningerne, men blot ikke ved at de vil blive brugt i den aktuelle sammenhæng, jf. Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 340. Der har i denne situation ikke tidligere været konkret anledning for parten til at fremkomme med en eventuel udtalelse i sagen.

På denne baggrund er det min opfattelse at kommunen ikke har overholdt partshøringsreglen i § 19, stk. 1. Jeg anser det for kritisabelt at tilsynsrådet anså reglen for overholdt. Jeg har gjort tilsynsrådet bekendt med min opfattelse, men foretager mig i øvrigt ikke mere vedrørende dette spørgsmål.

En medvirkende årsag til afskedigelsen var at det ikke var muligt at omplacere (A). Som nævnt blev dette først klarlagt i opsigelsesperioden. Der foreligger ikke oplysninger i sagen vedrørende besættelsen af medhjælperstillingen som der efter min opfattelse skulle partshøres over. Jeg har derfor ikke grundlag for at antage at partshøringsreglen er tilsidesat i denne forbindelse.

3. Begrundelse

Efter forvaltningslovens § 24 skal en begrundelse for en afgørelse indeholde en henvisning til de retsregler i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. Hvis afgørelsen beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn der har været bestemmende for skønsudøvelsen. Om fornødent skal der endvidere gives en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Begrundelsen burde have indeholdt en henvisning til funktionærlovens § 2 og folkebibliotekslovens § 6. Jeg er desuden enig med tilsynsrådet i at der burde have været henvist til kommunens interne retningslinier.

Navnlig under hensyn til at der ikke tidligere var givet (A) en skriftlig redegørelse om baggrunden for afskedigelsen, burde begrundelsen efter min opfattelse tillige have angivet hvorfor det var besluttet at ændre stillingen til en fuldtidsstilling og at besætte den med en faguddannet.

Jeg anser det for kritisabelt at tilsynsrådet i sin udtalelse af 10. september 1997 udtalte at kommunen havde opfyldt begrundelsespligten efter § 24. Jeg har gjort tilsynsrådet bekendt med min opfattelse. Da kommunen i forbindelse med tilsynsrådets behandling af sagen har givet en uddybende begrundelse, foretager jeg mig ikke mere vedrørende dette punkt.

4. Notatpligt

De har anført at kommunen ikke har overholdt reglerne om notatpligt.

Offentlighedslovens § 6, stk. 1, har denne ordlyd

’I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.’

Jeg har tidligere (Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 138) udtalt at bestemmelsen må anses som udslag af en almindelig retsgrundsætning om at offentlige myndigheder har pligt til at gøre notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag. Denne pligt er normalt en forudsætning for en effektiv kontrol med om myndighederne har handlet korrekt. Pligten har således bevismæssig betydning.

Kommunen udarbejdede ikke notat om den mundtlige orientering af (A) i juni 1996 eller den senere orientering i oktober 1996. Henset til betydningen af orienteringen i relation til partshøringspligten efter forvaltningslovens § 19, jf. ovenfor, er det min opfattelse at kommunen i henhold til den nævnte retsgrundsætning burde have foretaget notat om orienteringen.

Jeg anser det for kritisabelt at tilsynsrådet ikke udtalte sig om dette spørgsmål. Jeg har gjort tilsynsrådet bekendt med min opfattelse.

”

NOTER: (*1) FOB 1989, s.138

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En deltidsansat ledende folkebibliotekar som ikke var faguddannet bibliotekar, blev afskediget i forbindelse med en strukturændring. Stillingen blev ændret til en fuldtidsstilling og ønskedes besat med en faguddannet bibliotekar.

Ombudsmanden mente ikke der var grundlag for kritik heraf eller grundlag for at antage at kommunen ikke havde opfyldt sin pligt til at undersøge muligheden for omplacering. Ombudsmanden anså det heller ikke for at være i strid med lovgivningen at kommunen ikke ansatte den pågældende i en opslået medhjælperstilling.

Bibliotekaren blev ikke partshørt inden afskedigelsen. Hun var i en vis udstrækning orienteret om beslutningsgrundlaget, men var ikke bekendt med at sagen aktuelt blev behandlet i kommunalbestyrelsen. Ombudsmanden mente derfor partshøringsreglen i forvaltningslovens § 19 var tilsidesat. Ombudsmanden udtalte desuden at begrundelsen var mangelfuld, og at kommunen burde have taget notat om kommunens mundtlige orienteringer af bibliotekaren. (J.nr. 1998-0104-813).