Udlændingemyndighedernes pålæg af foranstaltninger

§ 30, stk. 1 og 2, i Udlændingeloven (lovbek. nr. 73 af 2. februar 1999) har følgende ordlyd

’ § 30. En udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3- 5 a ikke har ret til at opholde sig her i landet, skal udrejse af landet.

Stk. 2. Udrejser udlændingen ikke frivilligt, drager politiet omsorg for udrejsen. Indenrigsministeren fastsætter nærmere regler herom.’

Af udlændingelovens § 34, stk. 2, fremgår

’ § 34.

...

Stk. 2. Politiet kan, hvis det skønnes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse, bestemme, at en udlænding skal give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter, såfremt

udlændingen indgiver ansøgning om asyl ved eller efter indrejsen og ikke medvirker til sagens oplysning, jf. § 40, stk. 1, 1. og 2. pkt.,

udlændingen udebliver fra en afhøring ved Udlændingestyrelsen eller politiet, hvortil den pågældende er indkaldt,

udlændingen har udvist voldelig eller truende adfærd over for personer, der udfører opgaver med driften af et indkvarteringssted for udlændinge, eller over for de personer, der i øvrigt opholder sig på indkvarteringsstedet,

udlændingen ikke efterkommer Udlændingestyrelsens bestemmelse om, at udlændingen skal tage ophold efter Udlændingestyrelsens nærmere bestemmelse, jf. § 42 a, stk. 4, 1. pkt., eller

politiet drager omsorg for udlændingens udrejse og udlændingen ikke medvirker hertil, jf. § 40, stk. 3, 1. pkt.’

Udlændingelovens § 40, stk. 3, 1. pkt., er sålydende

’ § 40.

...

Stk. 3. Drager politiet omsorg for en udlændings udrejse, skal udlændingen meddele de nødvendige oplysninger hertil og medvirke til tilvejebringelse af nødvendig rejselegitimation og visum og til udrejsen i øvrigt.’

Udlændingelovens § 42 a havde på tidspunktet for Udlændingestyrelsens afgørelse af 7. august 1997 følgende ordlyd (jf. lovbek. nr. 650 af 13. august 1997)

’ § 42 a. En udlænding, der opholder sig her i landet, og hvis ansøgning om opholdstilladelse i henhold til § 7 er taget under behandling, får udgifterne til underhold dækket af Udlændingestyrelsen. Udlændingestyrelsen kan dog bestemme, at en udlænding, der har tilstrækkelige midler hertil, ikke skal have dækket sine eller sin husstands udgifter til underhold. Udlændingestyrelsen kan endvidere pålægge en udlænding at betale de i 1. pkt. nævnte udgifter til udlændingens underhold, såfremt udlændingen har tilstrækkelige midler hertil. Udlændingestyrelsen kan fastsætte nærmere retningslinjer for beregningen af de i 1. pkt. nævnte udgifter, herunder fastsætte gennemsnitstakster for en given ydelse over en given periode. Udlændingestyrelsens pålæg til en udlænding om at betale de i 1. pkt. nævnte udgifter tillægges udpantningsret.

...

Stk. 5. Har en udlænding, der ikke har ansøgt om opholdstilladelse i henhold til § 7, efter reglerne i kapitel 1 og 3-5 ikke ret til at opholde sig her i landet, kan Udlændingestyrelsen bestemme, at udgifterne til udlændingens underhold dækkes af Udlændingestyrelsen i overensstemmelse med bestemmelsen i stk. 1. Stk. 4 finder tilsvarende anvendelse.

Stk. 6. Udlændingestyrelsen kan bestemme, at en udlænding, der er omfattet af stk. 1 eller 5, ikke skal have dækket sine udgifter til underhold bortset fra kost, logi og sundhedsmæssige ydelser, såfremt

...

8) politiet drager omsorg for udlændingens udrejse og udlændingen ikke medvirker hertil, jf. § 40, stk. 3, 1. pkt.’

Af udlændingelovens §§ 42 c og d fremgår

’ § 42 c. Børn i den undervisningspligtige alder, der opholder sig her i landet, og hvis ansøgning om opholdstilladelse i henhold til § 7 er taget under behandling ... skal deltage i særskilt tilrettelagt undervisning.

...

Stk. 2. Indenrigsministeren kan bestemme, at der for andre udlændinge, der opholder sig her i landet, og hvis ansøgning om opholdstilladelse i henhold til § 7 er taget under behandling, kan tilrettelægges tilbud om undervisning. Indenrigsministeren kan fastsætte nærmere regler for, hvilke uddannelser og aktiviteter der tilbydes, og kan endvidere bestemme, at undervisningen kan ske i et samarbejde med skoler og uddannelsesinstitutioner under Arbejdsministeriet, Kulturministeriet og Undervisningsministeriet eller kan erstattes af undervisning udbudt af disse. Indenrigsministeren kan desuden bestemme, i hvilket omfang gennemførelsen vil være afhængig af, at de i 1. pkt. nævnte udlændinge medvirker hertil som undervisere eller lignende.

...

§ 42 d. En udlænding, der er indkvarteret på et af de i § 42 a, stk. 2, nævnte indkvarteringssteder, har pligt til at medvirke ved udførelsen af nødvendige opgaver i forbindelse med driften af indkvarteringsstedet.

...

Stk. 3. En udlænding, der er indkvarteret på et af de i § 42 a, stk. 2, nævnte indkvarteringssteder, må udføre andre end de i stk. 1 nævnte opgaver i forbindelse med driften af indkvarteringsstedet og medvirke ved gennemførelsen af den i § 42 c nævnte undervisning.

Stk. 4. En udlænding, der opholder sig her i landet, og hvis ansøgning om opholdstilladelse i henhold til § 7 er taget under behandling, må deltage i ulønnet humanitært arbejde eller andet frivilligt arbejde.

...’

Bestemmelserne i § 34, stk. 2, og § 42 a, stk. 5 og 6, blev indsat i udlændingeloven ved lov nr. 407 af 10. juni 1997. Af bemærkningerne til loven (lovforslag L 190 fremsat den 12. marts 1997), s. 9 -10, fremgår

’...

4. Udlændinge, der ikke medvirker til udsendelse m.v.

For at hindre misbrug af udlændingelovens tilladelsessystem er det endvidere vigtigt at gøre det så lidt attraktivt som muligt for udlændinge, hvis ansøgning om opholdstilladelse er under behandling, at modvirke sagens oplysning eller at forstyrre driften af det indkvarteringssted, hvor udlændingen er indlogeret. Det er ligeledes vigtigt at hindre, at udlændinge, der har fået endeligt afslag på opholdstilladelse, modvirker udsendelse af landet.

Forslaget omhandler to grupper af udlændinge: udlændinge, der har søgt om, men (endnu) ikke har opnået asyl, og som i almindelighed vil være indkvarteret på et asylcenter, og udlændinge, der ikke har opnået opholdstilladelse, men som er indkvarteret ved politiets foranstaltning, fordi de (endnu) ikke kan udsendes.

...

Det foreslås, at de udlændinge, der ikke medvirker til udsendelsen, ikke skal have deres underhold her i landet dækket bortset fra kost og logi i naturalier og sundhedsmæssige ydelser. De pågældende udlændinge vil således ikke få udbetalt kost-, lomme eller tøjpenge. Det foreslås endvidere, at der gives mulighed for systematisk at pålægge dem meldepligt hos politiet.

Det er utilfredsstillende, at udlændinge, der ikke har opholdstilladelse her i landet - ved at undlade at samarbejde med de danske myndigheder - kan trække asylsagen i langdrag eller undgå udsendelse og skaffe sig et ophold her i landet for en længere periode. Dette er ikke mindst utilfredsstillende, fordi de pågældende i samme periode forsørges og understøttes af den danske stat.

De foreslåede lovændringer har til hensigt at motivere de pågældende til at medvirke til en udsendelse af landet.

...’

I bemærkningerne anføres videre på s. 13

’Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1

Efter den foreslåede bestemmelse i § 34, stk. 2, gives politiet adgang til at pålægge en udlænding meldepligt, selv om betingelsen i stk. 1 om, at fastsættelse af meldepligt skal være nødvendig for at sikre udlændingens tilstedeværelse, ikke er opfyldt.

Det er en betingelse for fastsættelsen af meldepligt, at udlændingen er omfattet af § 34, stk. 2, nr. 1-5 (hvilket svarer til § 42 a, stk. 6, bortset fra nr. 5-7 jf. lovforslagets § 1, nr. 11).

Det vil være tilstrækkeligt for at fastsætte meldepligt, at dette skønnes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse på det indkvarteringssted, hvor udlændingen er indlogeret.

Hensigten med ændringen er at give mulighed for en systematisk anvendelse af meldepligt (om fornødent dagligt).

...’

Af s. 18 - 19 i bemærkningerne fremgår

’...

Til nr. 11

...

Efter den foreslåede bestemmelse i § 42 a, stk. 6, kan Udlændingestyrelsen træffe afgørelse om, at en udlænding ikke skal have sine udgifter til underhold dækket, bortset fra kost, logi og sundhedsmæssige ydelser. Det forudsættes, at udlændingen får ydet kost og logi i naturalier, og således ikke vil få udbetalt kost-, lomme eller tøjpenge. Udlændingestyrelsen kan træffe bestemmelse herom for et bestemt tidsrum eller indtil videre.

De udlændinge, hvor der efter § 42 a, stk. 6, træffes bestemmelse om hel eller delvis undladelse af udbetaling af underhold, vil være omfattet af den pligtmæssige aktivering i overensstemmelse med § 42 d, stk. 1, og vil afhængig af indenrigsministerens nærmere bestemmelse kunne omfattes af den frivillige aktivering.

...

De udlændinge, som Udlændingestyrelsen kan træffe sådan bestemmelse for, skal enten være udlændinge, hvis asylansøgning er taget under behandling, jf. § 42 a, stk. 1, - herunder asylansøgere i udsendelsesposition - eller udlændinge, der uden at have ansøgt om asyl i øvrigt skal udrejse af landet, jf. § 42 a, stk. 5.

Det forudsættes, at der er mulighed for en sådan indkvartering, at udlændingen kan ydes kost i naturalier.

Udlændingestyrelsen kan endvidere kun træffe bestemmelse efter § 42 a, stk. 6, hvis udlændingen er omfattet af en af de i stk. 6, nr. 1-8, nævnte situationer. En eventuel afgørelse omfatter ikke udlændingens husstand.

...

Udlændingestyrelsen vil efter nr. 8 kunne træffe sådan bestemmelse, hvis udlændingen i strid med § 40, stk. 3, 1. pkt., har nægtet at meddele de nødvendige oplysninger til politiet og at medvirke til tilvejebringelse af nødvendig rejselegitimation og visum og udrejsen i øvrigt, uanset at udlændingen i øvrigt har pligt til at udrejse af landet. Bestemmelsen gælder såvel asylansøgere som andre udlændinge og omfatter også udlændinge, der nægter at medvirke til en fastsættelse af identitet og nationalitet og derved lægger hindringer i vejen for en udsendelse.

Udlændingestyrelsen kan, selv om udlændingen er omfattet af § 42 a, stk. 6, nr. 1-8, efter en konkret vurdering undlade at træffe sådan bestemmelse, hvis udlændingens manglende medvirken er bagatelagtig eller undskyldelig, eller hvis inddragelse af lomme- og tøjpenge efter udlændingens personlige og familiemæssige forhold vil virke særlig belastende for udlændingen, f.eks. hvis udlændingen har børn i den undervisningspligtige alder, eller hvis den udlænding, afgørelsen omfatter, er mindreårig.

I tilfælde, hvor Udlændingestyrelsen har truffet afgørelse om ikke at dække udlændingens udgifter til underhold, vil udlændingen ikke kunne opnå støtte til dækning af de pågældende udgifter i medfør af anden lovgivning, herunder efter bistandslovens bestemmelser.

...

Politiet kan anmode Udlændingestyrelsen om at træffe afgørelse efter § 42 a, stk. 6. Politiet kan i den forbindelse til brug for styrelsens afgørelse om helt eller delvist at undlade at dække udlændingens udgifter til underhold videregive de oplysninger om udlændingens rent private eller andre fortrolige forhold til styrelsen, der er nødvendige for styrelsens behandling af sagen.’

2. Meldepligt

Som jeg anførte i mit brev af 24. november 1998, gælder der en etårig forældelsesfrist for klager til ombudsmanden. Jeg er derfor afskåret fra at tage stilling til Indenrigsministeriets afgørelse af 13. oktober 1997 hvor ministeriet stadfæstede Rigspolitiets afgørelse af 4. august 1997 om at pålægge (A) meldepligt.

Den 1. juli 1998 afslog ministeriet at genoptage afgørelsen om meldepligt under henvisning til at der ikke var fremkommet væsentlige nye oplysninger. Ministeriet tog i afgørelsen af 1. juli 1998 endvidere stilling til spørgsmålet om hvor (A) skulle melde sig til, og om det var proportionalt at pålægge meldepligt til politiet i Sandholmlejren. På baggrund af at ministeriet ikke i sin oprindelige afgørelse tog stilling til indsigelsen om at det ikke er proportionalt at (A) skal rejse tre til fire timer hver dag, har jeg fundet det inden for min kompetence at tage stilling til ministeriets afgørelse af dette spørgsmål.

Efter udlændingelovens § 40, stk. 3, 1. pkt., har en udlænding der ikke har ret til at opholde sig her i landet, pligt til at medvirke til udrejse af landet. Dette indebærer blandt andet at udlændingen har pligt til at give de nødvendige oplysninger og til at medvirke til at tilvejebringe rejselegitimation mv. Hvis udlændingen ikke medvirker til udrejsen, kan udlændingen pålægges pligt til at melde sig til politiet på nærmere angivne tidspunkter, jf. udlændingelovens § 34, stk. 2, nr. 5. Der stilles ved afgørelsen heraf - modsat bestemmelsen i udlændingelovens § 34, stk. 1 - ikke krav om at det er nødvendigt at pålægge meldepligt, men blot om at det skønnes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse.

Selv om adgangen til at pålægge meldepligt således er meget vid, er vurderingen af om og under hvilke former meldepligten skal pålægges dog ikke fri. Myndighederne er her som i al anden offentlig virksomhed forpligtet til at tage stilling til om de formål der varetages, er saglige og relevante. I den forbindelse bør myndigheden også inddrage hensynet til den pågældende selv og afbalancere dette hensyn i forhold til de lovlige formål der søges varetaget. Med andre ord er myndighederne ved valget mellem flere mulige udformninger af afgørelsens indhold forpligtet til ikke at påføre borgerne større byrder, end formålet tilsiger. Jeg henviser til det for offentlige myndigheder gældende almindelige proportionalitetsprincip. Se nærmere Bent Christensen, Forvaltningsret, Opgaver, Hjemmel, Organisation (1997), s. 201ff, og Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 254, samt Højesterets dom i Ugeskrift for Retsvæsen 1964, s. 714, og Vestre Landrets dom i Ugeskrift for Retsvæsen 1978, s. 985.

Det fremgår af Indenrigsministeriets brev af 12. maj 1998 til (formanden for Dansk Flygtningehjælps Asyludvalg) og af Rigspolitichefens udtalelse af 20. januar 1999 at baggrunden for generelt at opretholde meldepligt til politiet i Sandholmlejren er at Rigspolitiet i Modtagecenter Sandholm administrerer samtlige pålagte meldepligter i det storkøbenhavnske område. Jeg forstår dette således at ministeriet og politiet mener at det er hensigtsmæssigt at samle administrationen af meldepligten i det storkøbenhavnske område ét sted, altså hensynet til administrativ konveniens.

Sådan som sagen er oplyst for mig, kan jeg ikke lægge til grund at ministeriet og politiet i den konkrete sag har overvejet om det er muligt at opnå disse eventuelle administrative fordele på en måde der er mindre indgribende for (A). Det havde efter min opfattelse været rettest og bedst stemmende med proportionalitetsprincippet om Indenrigsministeriet og Rigspolitiet havde inddraget dette hensyn i deres overvejelser.

Jeg henviser i den forbindelse til at det i stedet kunne overvejes at pålægge meldepligt til politiet i Tårnby, og at det påberåbte administrative hensyn eventuelt ville kunne varetages ved en løbende tilbagemelding derfra til Rigspolitiet i Modtagecenter Sandholm. Jeg henviser yderligere til at der uden for det storkøbenhavnske område er gennemført en ordning hvor udlændingene melder sig til det lokale politi.

Jeg har gjort Indenrigsministeriet opmærksom på min opfattelse.

Det fremgår af Rigspolitichefens udtalelse at (A) nu er indlogeret på Center Stubbekøbing. Jeg går ud fra at meldepligten i Sandholmlejren ikke længere er aktuel, og jeg foretager mig derfor ikke mere vedrørende denne del af sagen.

For så vidt angår selve meldepligtens fortsatte beståen, bemærker jeg at de hensyn som oprindelig medførte at det var hensigtsmæssigt at pålægge en udlænding meldepligt for at sikre hans tilstedeværelse, ikke nødvendigvis bliver ved med at gøre sig gældende med samme styrke, men kan aftage, jo længere tid der går. Jeg forudsætter derfor at politiet med mellemrum revurderer om betingelserne for at pålægge meldepligt fortsat er til stede.

3. Kost-, tøj- og lommepenge

Efter den daværende bestemmelse i udlændingelovens § 42 a, stk. 6, nr. 8, havde Udlændingestyrelsen ret til at bestemme at en udlænding ikke skal have dækket sine udgifter til underhold bortset fra kost, logi og sundhedsmæssige ydelser hvis den pågældende ikke medvirker til udrejsen (jf. også her § 40, stk. 3, 1. pkt.). Det forudsættes efter forarbejderne at den pågældende får ydet kost og logi i naturalier.

Efter forarbejderne til bestemmelsen er formålet med at indføre denne – tillige med udlændingelovens øvrige motivationsfremmende foranstaltninger – fortrinsvis at hindre at udlændinge der har fået endeligt afslag på opholdstilladelse, modvirker udsendelse af landet og dermed skaffer sig ophold i en længere periode. Inddragelsen skal motivere de pågældende til selv at medvirke til udsendelse.

Afgørelsen af om der er grundlag for at inddrage kost-, tøj- og lommepenge, bygger således i vidt omfang på et skøn. Et sådant skøn kan jeg kun kritisere hvis der foreligger særlige omstændigheder. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt opfyldt, eller afgørelsen i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er sagligt begrundet. Under min gennemgang af sagen har jeg ikke fundet sådanne særlige omstændigheder.

Jeg har herunder lagt vægt på at det fremgår at (A) har fået endeligt afslag på opholdstilladelse, at han har mulighed for at rejse hjem frivilligt, at han har meddelt til politiet at han ikke ønsker at medvirke til udrejsen, og at politiet herefter drager omsorg for hans udrejse.

Jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere at Udlændingestyrelsen den 7. august 1997 inddrog (A)’s kost-, tøj- og lommepenge, og at Indenrigsministeriet den 1. juli 1998 stadfæstede styrelsens afgørelse.

Jeg foretager mig derfor ikke mere vedrørende dette punkt.

Jeg bemærker at Udlændingestyrelsen på baggrund af de ændrede forhold i Jugoslavien nu har ændret afgørelsen.

4. Adgang til frivillig aktivering og undervisning

Efter §§ 42 c og d kan en udlænding hvis ansøgning om opholdstilladelse efter § 7 er taget i behandling, deltage i visse former for frivillig aktivering og undervisning.

Udlændingestyrelsen fratog i forbindelse med afgørelsen af 7. august 1997 (A) adgang til frivillig aktivering og undervisning. Indenrigsministeriet tog ikke i afgørelsen af 1. juli 1998 stilling til denne del af styrelsens afgørelse.

Det er Indenrigsministeriets og Udlændingestyrelsens opfattelse at der ikke er hjemmel i udlændingeloven til at nægte (A) adgang til at deltage i frivillig aktivering og undervisning. Udlændingestyrelsen anførte i udtalelsen af 20. januar 1999 at styrelsen af egen drift burde have genoptaget sagen og omgjort denne del af afgørelsen. Indenrigsministeriet beklagede i sin udtalelse af 7. april 1999 at ministeriet ikke i sin afgørelse af 1. juli 1998 tilkendegav at denne del af afgørelsen savnede hjemmel i udlændingeloven.

Jeg er enig med Udlændingestyrelsen i at styrelsen af egen drift burde have tilbagekaldt denne del af afgørelsen. Jeg er ligeledes enig med Indenrigsministeriet i at det er beklageligt at ministeriet ikke tilkendegav at der ikke var hjemmel i udlændingeloven til at nægte (A) adgang til at deltage i frivillig aktivering og undervisning. Indenrigsministeriet burde i afgørelsen den 1. juli 1998 have ophævet denne del af styrelsens afgørelse.

Jeg har gjort ministeriet og styrelsen opmærksom på min opfattelse, men jeg foretager mig ikke mere i sagen.”

Udlændingemyndighedernes pålæg af foranstaltninger

Den jugoslaviske statsborger A indrejste til Danmark den 20. oktober 1996. Han var i besiddelse af et jugoslavisk nationalitetspas med gyldighed indtil den 16. august 2006.

Den 10. juli 1997 afslog Udlændingestyrelsen en ansøgning om opholdstilladelse i medfør af udlændingelovens § 7 under henvisning til at ansøgningen var åbenbart grundløs. Udrejsefristen blev fastsat til straks. Styrelsen traf samtidig afgørelse om at hvis A ikke udrejste frivilligt, skulle han udsendes af landet ved politiets foranstaltning, jf. udlændingelovens § 46, stk. 1, jf. § 30.

Ved en afhøring den 4. august 1997 i Den Centrale Politiafdeling oplyste A at han ikke ønskede at medvirke til at rejse ud af landet. Af politirapporten af samme dag fremgik bl.a.

“Afhørte blev forespurgt, hvorvidt han ønskede at udrejse af Danmark. Dette ønskede pgl. under ingen omstændigheder at deltage i.

Pgl. ønskede ikke at underskrive P612-41.

Han fik herefter forkyndt udl. lovens § 34 med meldepligt hver dag kl. 1000 i Sandholm.

Han blev forklaret, at han må påregne at blive frihedsberøvet, hvis ovennævnte meldepligt ikke bliver overholdt.

Han blev gjort bekendt med, at på baggrund af, at han nægter at medvirke til udsendelse, vil politiet indstille til Udlændingestyrelsen, at han ikke skal have dækket udgifter til underhold, bortset fra kost, logi og sundhedsmæssige ydelser, jf. udl. lovens § 42a, stk. 6.

Han blev gjort bekendt med, at det er Udlændingestyrelsen der træffer afgørelse om, hvorvidt inddragelsen skal ske.

Han fik udleveret kopi af blanket P612-20 vedrørende vejledning om administrative foranstaltninger i medfør af udl. lovens § 34.

...”

Efter indstilling fra Rigspolitichefen traf Udlændingestyrelsen den 7. august 1997 følgende afgørelse

“Udlændingestyrelsen har modtaget vedlagte indstilling af 5. august 1997 fra Rigspolitiets Afdeling E vedrørende iværksættelse af motivationsfremmende foranstaltninger i henhold til udlændingelovens § 42 a, stk. 6 (vedlagt i kopi). Af indstillingen fremgår, at De ikke ønsker at medvirke til Deres udsendelse af landet.

Rigspolitiet har ved samtale med Dem den 4. august 1997 gjort Dem bekendt med de følger af manglende medvirken, som Udlændingestyrelsen kan træffe afgørelse om i medfør af udlændingeloven.

De har over for politiet bl.a. forklaret, at De under ingen omstændigheder ønsker at medvirke til Deres udrejse af Danmark.

På baggrund heraf, samt at De har overskredet Deres udrejsefrist, tager Udlændingestyrelsen herefter Rigspolitiets indstilling om iværksættelse af foranstaltninger i medfør af udlændingelovens § 42 a, stk. 6, til følge.

Udlændingestyrelsen træffer hermed afgørelse om, at De indtil videre ikke skal have udbetalt kost-, tøj- og lommepenge samt ikke længere skal have adgang til frivillig aktivering og undervisning.

De vil således alene få udleveret madrationer af personalet på Center Tårnby.

De vil fortsat modtage eventuel nødvendig og uopsættelig sundhedsbehandling.

Afgørelsen træder i kraft den 14. august 1997.

Såfremt De ønsker at medvirke til Deres udrejse, vil Rigspolitiet give meddelelse herom til Udlændingestyrelsen, der efterfølgende træffer afgørelse om fornyet udbetaling af kost-, tøj- og lommepenge m.v. Dog tidligst ved førstkommende lommepengeudbetalingsdag.

Afgørelsen kan påklages til Indenrigsministeriet, Christiansborg Slotsplads 1, 1218 København K.

Kopi af afgørelsen sendes til Dansk Røde Kors, Booking til videre foranstaltning samt til Rigspolitiets Afdeling E til orientering.”

I brev af 22. august 1997 klagede A’s advokat over afgørelserne på A’s vegne. Han anførte særligt at afgørelserne stred imod proportionalitetsprincippet, bl.a. da A daglig skulle anvende tre til fire timer på at tage fra Tårnby til Sandholmlejren.

Den 9. september 1997 skrev Rigspolitichefen bl.a. følgende til advokaten

“Deres klient blev den 4. august 1997 pålagt meldepligt alle ugens dage kl. 10.00 i Modtagecenter Sandholm i medfør af udlændingelovens § 34, stk. 2, nr. 5.

Deres klient havde umiddelbart forinden fastholdt, at han ikke ønskede at medvirke til udrejsen. Kopi af politirapport af 4. august 1997 vedlægges.

Det bemærkes, at Deres klient er i besiddelse af gyldigt pas. Han kan derfor udrejse til Forbundsrepublikken Jugoslavien. Indrejsetilladelse kræves kun ved tvangsmæssig udsendelse.

Bestemmelserne i udlændingelovens § 34, stk. 2, nr. 5, og § 42 a, stk. 6, blev indsat ved lov nr. 407 af 10. juni 1997, som trådte i kraft den 12. juni 1997. Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget (lovforslag nr. L 190 – folketinget 1996-97) fremgår det, at de foreslåede lovændringer har til hensigt at motivere udlændinge til at medvirke til udsendelse. Meldepligt efter § 34, stk. 2, kan iværksættes såfremt det findes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse. Der er derimod ikke et krav om, at indgrebet – som i § 34, stk. 1 – skal anses for nødvendigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse.

På den baggrund har Rigspolitiet fundet, at meldepligt kan iværksættes, hvis en udlænding ikke vil medvirke til udsendelse.

Rigspolitiet har derfor pålagt Deres klient meldepligt, fordi han ikke vil medvirke til udsendelsen.

Rigspolitiet har i dag fremsendt sagen til Indenrigsministeriet.

...”

Indenrigsministeriet svarede advokaten i brev af 13. oktober 1997. Det fremgår af brevet at ministeriet stadfæstede afgørelsen om meldepligt med følgende begrundelse

“...

Det følger af udlændingelovens § 34, stk. 2, nr. 5, at politiet, hvis det skønnes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse, kan bestemme, at en udlænding skal give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter, såfremt politiet drager omsorg for udlændingens udrejse, og udlændingen ikke medvirker hertil.

I den anledning skal Indenrigsministeriet meddele, at ministeriet efter en gennemgang af sagen ikke finder grundlag for at kritisere Rigspolitiets afgørelse.

Indenrigsministeriet har herved lagt vægt på, at Deres klient ikke ønskede at medvirke til sin udsendelse, og at meldepligten dermed måtte anses for hensigtsmæssig for at sikre Deres klients tilstedeværelse.

Indenrigsministeriet har i anledning af Deres klage over Udlændingestyrelsens afgørelse truffet i medfør af udlændingelovens § 42 a, stk. 6, anmodet styrelsen om en udtalelse.

De vil modtage svar på den del af Deres klage, når Udlændingestyrelsens udtalelse foreligger.

...”

A’s advokat skrev på ny til ministeriet den 17. oktober 1997 med anmodning om at ministeriet genoptog afgørelsen om meldepligt da ministeriet ikke havde forholdt sig til advokatens indsigelse om afgørelsens proportionalitet.

Den 1. juli 1998 traf ministeriet på ny afgørelse i sagen. Af afgørelsen fremgik bl.a.

“For så vidt angår Rigspolitiets afgørelse af 4. august 1997 vedrørende udlændingelovens § 34, stk. 2, skal Indenrigsministeriet meddele, at ministeriet ikke finder grundlag for at genoptage behandlingen af Deres klients sag.

Indenrigsministeriet har i den forbindelse lagt vægt på, at De ikke er fremkommet med nye, væsentlige oplysninger af betydning for Indenrigsministeriets behandling af sagen.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt politiet skal pålægge Deres klient daglig meldepligt på modtagecentret i Sandholm, skal Indenrigsministeriet henvise til, at det af bemærkningerne til lovforslag nr. L 190 fremgår, at de foreslåede lovændringer bl.a. har til hensigt at hindre, at udlændinge, der har fået endeligt afslag på opholdstilladelse, modvirker udsendelse af landet.

De foreslåede ændringer har endvidere til hensigt at motivere disse til at medvirke i forbindelse med udrejsen.

Det fremgår endvidere, at der ved bestemmelsen i § 34, stk. 2, skabes mulighed for en systematisk anvendelse af meldepligt – om fornødent dagligt.

Efter bestemmelsens ordlyd er det tilstrækkeligt for at fastsætte meldepligt, at dette skønnes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse. Der er således ikke et krav om, at indgrebet – som i § 34, stk. 1 – skal anses for nødvendigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse.

På denne baggrund finder Indenrigsministeriet ikke anledning til, alene på grund af afstanden mellem Sandholm og Tårnby, at ændre politiets vurdering af, at det skønnes hensigtsmæssigt at pålægge meldepligt i Sandholm for beboere i DRK Center Tårnby.

For så vidt angår Deres klage over Udlændingestyrelsens afgørelse af 6. august 1997 vedrørende udlændingelovens § 42 a, stk. 2, har Indenrigsministeriet modtaget en supplerende udtalelse fra Udlændingestyrelsen. En kopi heraf er vedlagt til Deres orientering.

Ifølge udlændingelovens § 42 a, stk. 6, nr. 8, kan Udlændingestyrelsen bestemme, at en udlænding der er omfattet af stk. 1 eller 5, ikke skal have dækket sine udgifter til underhold bortset fra kost, logi og sundhedsmæssige ydelser, såfremt politiet drager omsorg for udlændingens udrejse og udlændingen ikke medvirker hertil, jf. § 40, stk. 3, 1. pkt.

Indenrigsministeriet finder ikke grundlag for at ændre Udlændingestyrelsens afgørelse om, at Deres klient indtil videre ikke længere skal have udbetalt kost-, tøj- og lommepenge.

Indenrigsministeriet har ved afgørelsen lagt vægt på, at Deres klient over for politiet den 18. juli 1997 tilkendegav at han ikke ønsker at medvirke til sin udsendelse af landet.

I forbindelse med afgørelser efter udlændingelovens § 42 a, stk. 6, vil en konkret vurdering kunne medføre, at afgørelse om, at der ikke længere skal udbetales kost, tøj og lommepenge, undlades. Dette vil f.eks. kunne ske, hvis udlændingens manglende medvirken er bagatelagtig eller undskyldelig eller vil virke særligt belastende på grund af de personlige eller familiemæssige forhold.

Indenrigsministeriet finder ikke, at der i den konkrete sag er oplyst om sådanne forhold, hvorefter det kan lægges til grund, at Deres klients manglende medvirken er bagatelagtig, undskyldelig eller, at en medvirken vil virke særligt belastende.

...”

Den 16. november 1998 klagede A’s nye advokat til mig på A’s vegne. Jeg bad den 24. november 1998 Indenrigsministeriet om en udtalelse efter forinden at have indhentet udtalelser fra Rigspolitichefen og Udlændingestyrelsen om sagen. Den 15. december 1998 uddybede advokaten sin klage idet hun anførte at der ikke, efter udlændingelovens § 42 a, stk. 6, var hjemmel til fratagelse af frivillig aktivering og undervisning. Advokaten vedlagde endvidere en kopi af et brev af 12. maj 1998 fra indenrigsministeren til formanden for Dansk Flygtningehjælps Asyludvalg. Af dette brev fremgik bl.a.

“Afgørelser om motivationsfremmende foranstaltninger vil i de fleste tilfælde have virkning ’indtil videre’, det vil sige indtil den pågældende udlænding tilkendegiver at ville medvirke til f.eks. egen udrejse. Her vil udlændingens aktive medvirken være tilstrækkelig til, at afgørelsen ophæves, hvorefter den pågældende på ny vil modtage de sædvanlige underholdsydelser og ikke længere være undergivet systematisk meldepligt. Det vil også være tilfældet, selv om andre omstændigheder (fortsat) måtte være til hinder for udsendelse.

For så vidt angår spørgsmålet om pålæggelse af meldepligt på politistationer op til 30 kilometer fra visse asylansøgeres indkvarteringssteder, går jeg ud fra, at du her navnlig tænker på de asylansøgere, der er bosat på Amager, og som er pålagt meldepligt hos Rigspolitiet i Modtagecenter Sandholm.

I den forbindelse kan jeg oplyse, at det er Rigspolitiet i Modtagercenter Sandholm, der administrerer samtlige pålagte meldepligter i det storkøbenhavnske område.

Jeg synes, at der er grund til at fremhæve, at der er tale om konkrete afgørelser. Rigspolitiet og Udlændingestyrelsen kan således efter en konkret vurdering af udlændingens personlige forhold undlade at træffe bestemmelse om iværksættelse af motivationsfremmende foranstaltninger, hvis dette vil virke særligt belastende for udlændingen, f.eks. hvis udlændingen har børn i den undervisningspligtige alder, eller hvis udlændingen selv er mindreårig.

Indenrigsministeriet har på denne baggrund i en række konkrete sager stadfæstet politiets vurdering af, at den pålagte meldepligt skønnedes hensigtsmæssig for at sikre udlændingens tilstedeværelse.

Med hensyn til spørgsmålet om fratagelse af aktivering og undervisning kan jeg oplyse, at der efter Indenrigsministeriets opfattelse ikke er hjemmel i udlændingeloven til at nægte en udlænding, der er undergivet motivationsfremmende foranstaltninger, adgang til at deltage i frivillig aktivering. Udlændingestyrelsen – som tidligere har truffet sådanne afgørelser – er bekendt med Indenrigsministeriets opfattelse.

...”

Jeg sendte den 22. december 1998 A’s advokats brev med bilag over til Indenrigsministeriet således at det anførte kunne indgå i grundlaget for ministeriets udtalelse.

Udlændingestyrelsen afgav den 16. december 1998 en udtalelse til Indenrigsministeriet. Den 20. januar 1999 supplerede Udlændingestyrelsen sin udtalelse. Af den supplerende udtalelse fremgik bl.a.

“Udlændingestyrelsen har i de første 37 sager, hvor styrelsen traf afgørelse efter udlændingelovens daværende § 42 a, stk. 6, nr. 8 frataget adgangen til undervisning og frivillig aktivering.

Fratagelse af adgangen til frivillig aktivering og undervisning blev imidlertid ikke håndhævet af Udlændingestyrelsen, hvorfor de pågældende de facto har haft adgang til frivillig aktivering og undervisning.

Udlændingestyrelsen ændrede efter drøftelse med Indenrigsministeriet den 19. august 1997 sine afgørelser således, at styrelsen ikke længere som led i afgørelse om motivationsfremmende foranstaltninger efter udlændingelovens daværende § 42 a, stk. 6, nr. 8 fratog adgangen til frivillig aktivering og undervisning. Styrelsen gjorde ligeledes Dansk Røde Kors bekendt med, at Udlændingestyrelsen ikke længere ville fratage adgangen til frivillig aktivering og undervisning. Dette gjaldt også de tidligere trufne afgørelser.

Udlændingestyrelsen er enig i, at styrelsen formelt af egen drift burde have genoptaget og omgjort de afgørelser, hvor styrelsen som led i afgørelse om motivationsfremmende foranstaltninger efter udlændingelovens daværende § 42 a, stk. 6, nr. 8 havde frataget adgangen til frivillig aktivering og undervisning. Udlændingestyrelsen skal beklage, at dette ikke er sket. Udlændingestyrelsen lægger dog vægt på, at afgørelserne vedrørende undervisning og aktivering aldrig har været håndhævet af Dansk Røde Kors efter beslutning herom fra Udlændingestyrelsen.

Udlændingestyrelsen vil omgøre de 7 afgørelser, hvor fratagelsen af adgangen til frivillig aktivering og undervisning indgår.”

Den 20. januar 1999 afgav Rigspolitichefen følgende udtalelse

“...

Udlændingen er i besiddelse af et gyldigt jugoslavisk nationalitetspas (udløb den 16. august 2006). Han vil frit kunne indrejse i Jugoslavien.

Ved forkyndelsen af Udlændingestyrelsens afgørelse den 18. juli 1997 oplyste udlændingen, at han ikke frivilligt ønskede at udrejse til hjemlandet. Han ønskede ikke at underskrive ’erklæring om medvirken til udsendelse af Danmark’.

Ved en afhøring den 4. august 1997 tilkendegav udlændingen, at han ikke ønskede at udrejse af landet. Udlændingen ønskede endvidere fortsat ikke at underskrive ’erklæring om medvirken til udsendelse af Danmark’.

På denne baggrund blev udlændingen, der var på dette tidspunkt indlogeret på Center Tårnby, samme dag pålagt daglig meldepligt i Modtagercenter Sandholm, jf. udlændingelovens § 34, stk. 2, nr. 5. Udlændingen skulle melde sig i Modtagecenter Sandholm, fordi den praktiske administration af meldepligtsordningen for hele det storkøbenhavnske område varetages derfra. Udlændingen ønskede ikke på daværende tidspunkt at påklage afgørelsen til Indenrigsministeriet.

...

Ved en skrivelse af 23. oktober 1998 til Politimesteren i Nykøbing F. anmodede Rigspolitiet om, at udlændingen, der nu var indlogeret på Center Stubbekøbing, blev indkaldt til afhøring og – såfremt udlændingen fortsat gav udtryk for, at han ikke ønskede at medvirke til udsendelse af Danmark – at mødetid og -sted for den allerede pålagte meldepligt ændredes efter politikredsens nærmere bestemmelse.

Efter udlændingelovens § 30, stk. 1, skal en udlænding, der efter reglerne i lovens kapitler 1 og 3-5a ikke har ret til at opholde sig her i landet, udrejse af landet. Denne pligt for udlændingen til selv at udrejse opstår blandt andet, når der - som i den foreliggende sag - meddeles afslag på en ansøgning om opholdstilladelse og fastsættes en udrejsefrist. Udrejser udlændingen ikke frivilligt, drager politiet omsorg for udrejsen, jf. lovens § 30, stk. 2.

Udlændingeloven indeholder en række bestemmelser med foranstaltninger, som på forskellige måder understøtter politiets muligheder for at gennemføre en udsendelse af en udlænding, som ikke selv vil medvirke hertil. Blandt disse foranstaltninger er meldepligten.

Meldepligt i udsendelsesfasen besluttes i medfør af udlændingelovens § 34, stk. 2, nr. 5.

...

Efter bestemmelsen i § 40, stk. 3, 1. pkt., skal udlændingen blandt andet medvirke til tilvejebringelse af nødvendig rejselegitimation og visum og til udrejsen i øvrigt.

...”

Rigspolitichefen henviste herefter til forarbejderne til loven og anførte videre

“...

På baggrund af bestemmelsens forarbejder er det Rigspolitiets opfattelse, at det primære formål med bestemmelsen er at motivere udlændinge til at medvirke til udsendelse, og at meldepligt efter udlændingelovens § 34, stk. 2, på denne baggrund kan pålægges, når det skønnes hensigtsmæssigt.

Denne fortolkning støttes efter Rigspolitichefen opfattelse af Østre Landsrets kendelse af 1. oktober 1997 (U98.144Ø), der omhandlede lovligheden af en frihedsberøvelse, der blev iværksat på baggrund af en udlændings manglende overholdelse af en meldepligt pålagt i medfør af udlændingelovens § 34, stk. 2.

I den forbindelse udtalte landsretten bl.a.

’Efter udlændingelovens § 34, stk. 2, kan meldepligt pålægges udlændinge, hvis det skønnes hensigtsmæssigt. Af forarbejderne til bestemmelsen fremgår, at formålet med reglerne om bl.a. meldepligt er at hindre, at udlændinge, der har fået endeligt afslag på opholdstilladelse, modvirker udsendelse af landet, at meldepligt kan anvendes systematisk, om fornødent daglig, og at der ikke som i § 34, stk. 1, stilles krav om nødvendighed....’

Kopi af kendelsen vedlægges.

En jugoslavisk statsborger, der er i besiddelse af gyldig rejselegitimation, vil frit kunne indrejse i Forbundsrepublikken Jugoslavien.

Det er på denne baggrund, at Rigspolitiet har pålagt udlændingen meldepligt med henblik på at motivere ham til selv at udrejse af landet. Rigspolitiet opretholder af samme årsag fortsat meldepligter pålagt jugoslaviske statsborgere, der er i besiddelse af gyldige nationalitetspas.

...”

Den 27. januar 1999 ophævede Udlændingestyrelsen sin afgørelse af 7. august 1997 vedrørende adgangen til frivillig aktivering og undervisning. Den 30. marts 1999 traf Udlændingestyrelsen – efter anmodning fra Rigspolitiet – afgørelse om fornyet udbetaling af kost-, tøj- og lommepenge på baggrund af den nuværende situation i Forbundsrepublikken Jugoslavien.

I brev af 7. april 1999 henholdt Indenrigsministeriet sig til afgørelserne af 13. oktober 1997 og 1. juli 1998 vedrørende meldepligt og til afgørelsen af 1. juli 1998 vedrørende inddragelse af kost-, tøj- og lommepenge. For så vidt angik afgørelsen af 1. juli 1998, beklagede Indenrigsministeriet at ministeriet ikke tilkendegav at der ikke var hjemmel i udlændingeloven til at nægte en udlænding - der er undergivet motivationsfremmende foranstaltninger - adgang til at deltage i frivillig aktivering og undervisning. Ministeriet vedlagde sagens akter.

Ombudsmandens udtalelse

” 1. Lovgrundlaget

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En jugoslavisk statsborger fik afslag på en ansøgning om opholdstilladelse. Hvis han ikke rejste frivilligt, ville han blive sendt ud ved politiets foranstaltning.

Manden ønskede ikke at rejse ud af landet, og han – der var indlogeret i Tårnby - blev pålagt meldepligt hver dag i Sandholmlejren. Dette betød en daglig transporttid på 3-4 timer. Herudover blev der truffet beslutning om at han indtil videre ikke skulle have udbetalt kost-, tøj- og lommepenge og ikke længere fik adgang til frivillig aktivering og undervisning (motivationsfremmende foranstaltninger).

Ombudsmanden var enig i at meldepligten havde hjemmel i udlændingeloven. Men vurderingen af om og under hvilke former meldepligten skal pålægges, er ikke fri. Myndighederne er bl.a efter proportionalitetsprincippet forpligtet til ikke at påføre borgerne større byrder, end formålet tilsiger. Ombudsmanden kunne ikke lægge til grund at myndighederne havde overvejet om det var muligt at administrere meldepligten på en måde der var mindre indgribende.

Afgørelsen om at manden ikke skulle have kost-, tøj- og lommepenge, kunne ombudsmanden derimod ikke kritisere.

Ombudsmanden, Indenrigsministeriet og Udlændingestyrelsen var herudover enige om at der ikke var hjemmel i udlændingeloven til at nægte manden adgang til at deltage i frivillig aktivering og undervisning. (J.nr. 1998-3456-649).