Afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Ekstraheringspligt

§ 12. Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger (min fremhævelse) om

enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,

tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.

Stk. 2. Omfattes kun en del af et dokument af bestemmelsen i stk. 1, skal den pågældende gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold.’

Det fremgår af selve ordlyden af bestemmelsen at det er oplysninger og ikke hele sager der undtages fra aktindsigt. Det fremgår af § 12, stk. 1, sammenholdt med § 12, stk. 2, at myndighederne har pligt til at gennemgå hvert enkelt dokument i sagen med henblik på at vurdere hvorvidt der er oplysninger i dette dokument der kan karakteriseres som oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold’. Disse oplysninger kan naturligvis undtages. Hvis dokumentet indeholder oplysninger som ikke kan karakteriseres som omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1 (eller nr. 2), skal resten af dokumentet som udgangspunkt udleveres efter § 12, stk. 2, medmindre andre af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser finder anvendelse.

Jeg henviser i øvrigt til systematikken i offentlighedsloven hvorefter lovens § 2 undtager visse sagstyper , §§ 7 og 10 undtager dokumenter , og §§ 12 og 13 undtager oplysninger.

Endelig fremgår det forudsætningsvis af offentlighedslovens § 3, stk. 1. Denne bestemmelse bemyndiger vedkommende minister til efter forhandling med justitsministeren at fastsætte regler om at nærmere angivne myndigheder, sagsområder eller arter af dokumenter, for hvilke bestemmelserne i §§ 7-14 i almindelighed vil medføre at begæring om aktindsigt kan afslås, skal være undtaget fra loven. Bemyndigelsesbestemmelsen blev indsat af administrative praktiske grunde idet der så kunne fastsættes regler om at en myndighed generelt kunne afslå aktindsigt på et bestemt sagsområde uden at skulle gennemgå sagens enkelte dokumenter, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 208, og betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 266. Der er ikke fastsat generelle regler om at asylsager ikke er omfattet af loven. Derfor gælder de almindelige regler hvorefter udgangspunktet er at der er aktindsigt i alle sagens dokumenter, dog med de undtagelser der følger af §§ 7-14.

I forarbejderne til offentlighedslovens § 12, stk. 2, Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 227, er der henvist til betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 265f. I betænkningen er der bl.a. anført

Som anført ovenfor under pkt. 3 indebærer denne bestemmelse tillige, at afgørelsen af, hvorvidt en begæring om aktindsigt kan imødekommes, må træffes hvert enkelt dokument i sagen for sig, jfr. herved kommentaren side 44 om F.O.B. 1971 side 37.

I tilfælde hvor en større del af sagens dokumenter, herunder dele af dokumenter, undtages fra aktindsigt i medfør af § 2, vil de dokumenter eller dele heraf, der bliver tilbage, ofte kun give et begrænset og tilfældigt grundlag for at bedømme sagen. Dette forhold kan dog næppe i sig selv anses som en tilstrækkelig begrundelse for at undtage samtlige sagens dokumenter fra aktindsigt, jfr. herved ombudsmandens udtalelse i den ovenfor nævnte sag om bagmandsrapporten’ (F.O.B. 1974 side 328), hvor det hedder

Den omstændighed, at der kun kan blive spørgsmål om aktindsigt med hensyn til de afsnit i rapporten, der vedrører (A)’s forhold, og muligvis kun dele heraf (jfr. lovens § 2, stk. 3), kan vel medføre, at den aktindsigt, der gives, ud fra flere synspunkter bliver af mindre tilfredsstillende karakter, også for de udleverede afsnits vedkommende, og eventuelt bibringer læseren en opfattelse af indholdet, som ikke er dækkende. Dette forhold kan imidlertid efter min mening ikke anføres med afgørende vægt imod, at der gives aktindsigt. Det er noget typisk, at en delvis aktindsigt i overensstemmelse med princippet i lovens § 2, stk. 3, giver et i nogen grad skævt indtryk. Denne omstændighed kan efter min mening kun begrunde afslag på delvis aktindsigt i de tilfælde, hvor den delvise aktindsigt medfører en prisgivelse af det eller de forhold, som der er hjemmel til at hemmeligholde’ (jfr. Eilschou Holm i Ugeskrift for Retsvæsen 1970, s. 158) og formentlig herudover i tilfælde, hvor den indebærer en klart vildledende information.’

Jeg har endvidere tidligere udtalt mig om pligten til at ekstrahere de dele af et dokument der ikke er omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, jf. § 12, stk. 2. Se bl.a. mine udtalelser i Folketingets Ombudsmands beretning for året 1989, s. 252, 1. spalte foroven, beretningen for året 1992, s. 301f, og udtalelsen i beretningen for året 1983, s. 144ff, om § 2, stk. 3, i lov nr. 280 af 10. juni 1970 om offentlighed i forvaltningen (som svarer til § 12, stk. 2, i den nugældende lov).

Rigspolitiet og Indenrigsministeriet har taget et citat fra ombudsmandsudtalelsen i beretningen fra 1988, s. 267, til indtægt for at sager om samværsret og bidragsret generelt er undtaget fra aktindsigt således at myndighederne ikke behøver at foretage en vurdering af hvilke oplysninger der måtte være omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1. Myndighederne har ment at det samme er tilfældet i asylsager, herunder udsendelsesdelen. Citatet havde følgende ordlyd

Adgangen til almindelig aktindsigt er mere begrænset end adgangen til partsaktindsigt; bl.a. omfatter den ikke enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold, jf. offentlighedslovens § 12, nr. 1. Dette indebærer, at almenheden i praksis er afskåret fra aktindsigt i sager som de foreliggende.’

Det bemærkes at citatet er taget fra et afsnit om aktindsigtsreglernes hovedindhold, og at egendrift-undersøgelsen ikke konkret omfattede sager hvor offentlighedsloven havde været anvendt.

Citatet skal ikke læses som anført af Rigspolitichefen og Indenrigsministeriet således at de myndigheder der behandler samværssager og familieretssager, generelt kan give afslag på aktindsigt efter offentlighedsloven i disse sagstyper uden at foretage en gennemgang af dokumenterne i den konkrete sag. Udtalelsen skal forstås sådan at realiteten af § 12, stk. 1, nr. 1, i praksis er at når man har gennemgået sagens dokumenter, vil der oftest ikke været noget der skal udleveres efter offentlighedsloven.

Jeg finder det beklageligt at Rigspolitiet og Indenrigsministeriet har været i en retsvildfarelse om anvendelsen af offentlighedslovens § 12. Det er beklageligt at hverken Rigspolitiet eller Indenrigsministeriet i forbindelse med (A)’s aktindsigtsbegæring foretog en konkret vurdering af hvilke oplysninger der var omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1, og om der var dele af bilag 1-10 der herefter som udgangspunkt skulle have været udleveret efter § 12, stk. 2, eller om der var andre undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven der kunne finde anvendelse.

Jeg har gjort myndighederne bekendt med min opfattelse og henstillet til Indenrigsministeriet at genoptage sagen med henblik på at ekstrahere de oplysninger der ikke er omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 , jf. offentlighedslovens § 12, stk. 2. Jeg bemærker at jeg ikke har taget stilling til om andre af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser eventuelt kan finde anvendelse.

Jeg har ikke foretaget en nærmere undersøgelse af Indenrigsministeriets markering af de oplysninger som ministeriet i forbindelse med min supplerende høring har anset for omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1. Jeg har dog bemærket at i over halvdelen af bilagene har ministeriet ikke selv anset den overvejende del af dokumentets oplysninger for omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1. De dele af dokumentet som ministeriet ikke anser for omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1, kan efter min opfattelse ikke nægtes udleveret med henvisning til at det er en prisgivelse af de forhold der er hjemmel til at hemmeligholde efter § 12, stk. 1, nr. 1, og udlevering af disse dele kan heller ikke afslås med henvisning til at det vil give en klart vildledende information.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i sagen.”

Rigspolitichefen orienterede mig senere om at Rigspolitichefen efter anmodning fra Indenrigsministeriet havde genoptaget sagen og ændret sin tidligere afgørelse således at A fik aktindsigt i bilag 1-10, dog med undtagelse af de oplysninger der var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Jeg meddelte herefter Rigspolitichefen at jeg på det foreliggende grundlag ikke foretog mig mere i sagen.

NOTER: (*1) FOB 1988, s. 249, FOB 1971, s. 37, FOB 1974, s. 328.

Afslag på aktindsigt med henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Ekstraheringspligt

En journalist, A, klagede over at Rigspolitichefen og Indenrigsministeriet havde afslået at give aktindsigt i bilagene til en udvisningssag.

Det fremgik af sagen at A i brev af 22. april 1998 anmodede Rigspolitichefen om aktindsigt i sagen vedrørende udsendelse af tre somaliske flygtninge til X-land i begyndelsen af april 1998.

Rigspolitichefen meddelte A aktindsigt i sagen ved brev af 23. april 1998 bortset fra bilag 1-10 som havde været vedlagt Rigspolitichefens brev af 20. april 1998 til Indenrigsministeriet. Rigspolitichefen begrundede afslaget med følgende

”For så vidt angår de bilag 1-10, der var vedlagt skrivelsen af 20. april 1998 til Indenrigsministeriet, bemærkes, at de vedrører konkrete udsendelsessager med oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Disse bilag - og herunder den udarbejdede udsendelsesrapport - er derfor ikke undergivet aktindsigt, jf. lov om offentlighed i forvaltningen § 12, stk. 1, nr. 1.”

A klagede til Indenrigsministeriet over afslaget på udlevering af bilag 1-10. Indenrigsministeriet stadfæstede afslaget i brev af 30. april 1998. I brevet var der bl.a. anført

“...

Det følger således af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, at dokumenter, der indeholder oplysninger om enkeltpersoners private forhold, herunder økonomiske forhold, ikke er undergivet aktindsigt.

Bilag 1-10 til Rigspolitichefens brev af 20. april 1998 indeholder efter Indenrigsministeriets opfattelse oplysninger om enkeltpersoners private forhold i form af oplysninger om forberedelsen og gennemførelsen af konkrete tvangsmæssige udsendelser af afviste asylansøgere til (X-land).

Indenrigsministeriet finder på denne baggrund ikke, at bilag 1-10 er undergivet aktindsigt, jf. § 12, stk. 1, i offentlighedsloven.

Indenrigsministeriet finder i den forbindelse ikke, at den offentlige interesse og omtalen i medierne af Rigspolitiets udsendelser af afviste asylansøgere til (X-land) kan begrunde, at der meddeles aktindsigt i dokumenter, der er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

...

Af offentlighedslovens § 12, stk. 2, følger det videre, at der skal gives aktindsigt i den del af et dokument, der ikke kan undtages efter bestemmelsens stk. 1.

Indenrigsministeriet finder ikke, at der er grundlag for at foretage en sådan ekstrahering af bilag 1-10 til Rigspolitiets brev af 20. april 1998.

Indenrigsministeriet har herved lagt til grund, at de pågældende dokumenter efter den fornødne ekstrahering ikke vil give nogen meningsfuld information om de konkrete udsendelser til (X-land).

Det er på denne baggrund Indenrigsministeriets opfattelse, at bilag 1-10 til Rigspolitiets brev af 20. april 1998 i deres helhed undtaget fra aktindsigt.

...”

I brev af 6. maj 1998 klagede A til mig over afslaget på aktindsigt i bilag 1-10.

Jeg bad i brev af 18. maj 1998 Indenrigsministeriet og Rigspolitichefen om en udtalelse og om udlån af sagens akter i anledning af A’s klage.

Indenrigsministeriet og Rigspolitichefen meddelte i breve af 20. august 1998 og 8. juni 1998 at de kunne henholde sig til de trufne afgørelser.

I brev af 1. september 1998 bad jeg Indenrigsministeriet og Rigspolitichefen om at oplyse hvilke oplysninger i bilag 1-10 de havde anset for at være omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Rigspolitichefen meddelte i brev af 20. oktober 1998 til Indenrigsministeriet at asylsager - herunder udsendelsesdelen - generelt og i deres helhed var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og at politiet derfor ikke i forbindelse med afgørelsen af 23. april 1998 havde foretaget en konkret vurdering af om de enkelte dokumenter måtte anses for at indeholde oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Politiet henviste til en ombudsmandsudtalelse trykt i beretningen for året 1988, s. 267, som omtales nedenfor.

Indenrigsministeriet skrev i brev af 10. december 1998 til Rigspolitichefen at ministeriet nu havde gennemgået bilag 1-10 og foretaget en “foreløbig” understregning af de oplysninger der var omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1. Ministeriet anmodede om Rigspolitichefens bemærkninger hertil.

I brev af 5. januar 1999 meddelte Indenrigsministeriet at Rigspolitichefen havde tilsluttet sig præciseringen af hvilke oplysninger der var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. I brevet var endvidere anført

“...

Det bemærkes dog endvidere, at det er Rigspolitiets og Indenrigsministeriets opfattelse, at sager om udsendelse i deres helhed må anses for omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, medmindre det på forhånd kan udelukkes, at oplysninger i en sag om udsendelse, der i sig selv ikke er omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1, kan henføres til bestemte personer. Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, udelukker således efter Rigspolitiets og Indenrigsministeriets opfattelse aktindsigt i selve oplysningen om, at en bestemt udlænding er udsendt tvangsmæssigt af landet.

Der vedlægges i den forbindelse kopi af Rigspolitiets udtalelse af 20. oktober 1998. Rigspolitiet har bl.a. udtalt følgende

at man fortsat kan henholde sig til afgørelse af 23. april 1998 om at afslå anmodningen om aktindsigt i de pågældende bilag, idet de vedrører konkrete udsendelsesaftaler med oplysninger om enkeltpersoners private forhold, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

Det er Rigspolitiets opfattelse, at asylsager - og herunder udsendelsesdelen - er sager af en så privat karakter, at de generelt og i deres helhed er omfattet af offentlighedslovens § 12, stk 1, nr. 1.

Rigspolitiet skal i den forbindelse henvise til, at Folketingets Ombudsmand i 1988 af egen drift foretog en undersøgelse af 70 sager fra det daværende Familieretsdirektorat. Der var tale om sager om samværsret og bidragssager.

I forbindelse med gennemgangen af disse sager udtalte ombudsmanden i sin beretning for 1988, side 267, følgende om aktindsigt

Adgangen til almindelig aktindsigt er mere begrænset end adgangen til partsaktindsigt; bl.a. omfatter den ikke enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Dette indebærer, at almenheden i praksis er afskåret fra aktindsigt i sager som de foreliggende.’

Denne udtalelse er endvidere refereret i John Vogters kommentar til offentlighedsloven fra 1992, hvor det på side 180 anføres

Er der tale om familieretlige eller sociale sager, vil bestemmelsen (i § 12) dog i praksis føre til, at almenheden er afskåret fra aktindsigt i sådanne sager.’

Rigspolitiet forstår disse udtalelser således, at der er sager, der har så privat karakter, at de generelt og i deres helhed kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedsloven.

Det er Rigspolitiets opfattelse, at asylsager generelt må anses for at være af lige så privat karakter som sager om samværsret og bidragssager, og Rigspolitiet finder således, at også asylsager - og herunder udsendelsesdelen - som helhed vil kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedsloven.’

Indenrigsministeriet kan henholde sig til Rigspolitiets udtalelse, og kan endvidere henholde sig til det af ministeriet anførte i breve af 30. april og 20. august 1998. Det er således fortsat Indenrigsministeriets opfattelse, at bilag 1-10 til Rigspolitiets redegørelse af 20. april 1998 i deres helhed er undtaget fra aktindsigt.

...”

Ombudsmandens udtalelse

“Som sagen er oplyst for mig har hverken Rigspolitiet eller Indenrigsministeriet i forbindelse med afslaget på (A)’s aktindsigtsbegæring foretaget en konkret vurdering af hvilke oplysninger i bilag 1-10 der var omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og om der herefter var dele af dokumenterne der som udgangspunkt skulle udleveres efter § 12, stk. 2. Jeg henviser for det første til at der ikke forelå nogen markering af disse oplysninger før jeg udtrykkeligt i brev af 1. september 1998 anmodede om at få meddelelse herom. For det andet har jeg forstået Rigspolitichefens og Indenrigsministeriets høringssvar således at myndighederne finder denne vurdering overflødig, idet det er myndighedernes opfattelse at asylsager, herunder udsendelsesdelen, i deres helhed er omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Ministeriet har tilføjet at det dog ikke gælder hvis det kan udelukkes at oplysninger, som ikke i sig selv er omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1, kan henføres til bestemte personer.

Jeg bemærker at jeg finder det beklageligt at Indenrigsministeriet i brev af 30. april 1998 til (A) gav indtryk af at ministeriet havde vurderet dokumenternes oplysninger konkret i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1, og § 12, stk. 2, når det, som jeg har forstået nu, ikke var tilfældet. Jeg henviser til at en begrundelse for en afgørelse - ud over at opfylde kravene i forvaltningslovens § 24 - naturligvis også skal være korrekt i den forstand at den skal være et sandt udtryk for de forhold og overvejelser der har ført myndighederne frem til den trufne afgørelse, jf. Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 373. Jeg har gjort Indenrigsministeriet bekendt med min opfattelse.

Rigspolitichefen og Indenrigsministeriet har afslået aktindsigt i bilag 1-10 fordi myndighederne mener at asylsager, herunder udsendelsesdelen, som sagstype generelt er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Jeg bemærker at jeg ikke er helt klar over hvad ministeriet mener med tilføjelsen om at det dog ikke gælder hvis det kan udelukkes at oplysninger, som ikke i sig selv er omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1, kan henføres til bestemte personer. I den konkrete sag har man, som jeg har forstået, lagt til grund at sagstypen var undtaget, og jeg har derfor koncentreret mig om dette spørgsmål.

Jeg bemærker dog at jeg er enig i at oplysningen om at en bestemt person er udsendt tvangsmæssigt, er en oplysning der er omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1. Hvis aktindsigtsbegæringen derfor havde lydt på aktindsigt i en bestemt navngiven persons udsendelsessag, måtte myndighederne være berettiget til at afslå aktindsigt allerede fordi de ikke kunne oplyse om vedkommende havde en udsendelsessag. I den konkrete sag vedrørte aktindsigtsbegæringen nogle bilag fra udsendelsessagerne for to unavngivne kvinder og et barn, som var omtalt i en redegørelse fra Rigspolitichefen, som De havde fået udleveret.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 12 har følgende ordlyd

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede over Rigspolitichefens og Indenrigsministeriets afslag på aktindsigt i tre unavngivne personers udsendelsessag. Journalisten fik afslag på aktindsigt i 10 bilag med henvisning til at de indeholdt oplysninger om enkeltpersoners private forhold. Indenrigsministeriet skrev til journalisten at bilagene efter den fornødne ekstrahering ikke ville give nogen meningsfuld information. I sin udtalelse til ombudsmanden skrev Indenrigsministeriet senere at ministeriet nu, efter Ombudsmandens anmodning, havde foretaget en gennemgang af bilagene og understreget de oplysninger der kunne anses som oplysninger om enkeltpersoners private forhold.

Ombudsmanden udtalte at det var beklageligt når ministeriet i sin begrundelse for afslaget gav indtryk af at oplysningerne i bilagene var vurderet konkret når det faktisk ikke var tilfældet. Ombudsmanden skrev endvidere at det var beklageligt at myndighederne havde været i en retsvildfarelse om anvendelsen af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Myndighederne burde have vurderet hvilke oplysninger i bilagene der kunne undtages efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og have udleveret (ekstraheret) de øvrige oplysninger, medmindre de kunne undtages efter andre undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven. Ombudsmanden tilføjede at ministeriet i de fleste bilag kun havde understreget mindre end halvdelen som oplysninger om enkeltpersoners private forhold, og at en udlevering af de øvrige oplysninger hverken var en prisgivelse af de oplysninger som kunne hemmeligholdes, eller en klart vildledende information. (J.nr. 1998-1363-601).