EGEN DRIFT-UNDERSØGELSE ANGÅENDE 119 SAGER FRA ENERGISTYRELSEN OM TILSLUTNINGSPLIGT TIL KOLLEKTIVE VARMEFORSYNINGSANLÆG.

§ 2. Byrådet kan beslutte, at ejendomme, der er pålagt tilslutningspligt, skal tilsluttes anlægget på det tidspunkt, hvor der er forsyningsmulighed for dette, såfremt væsentlige varmeinsttallationer i ejendommen skal udskiftes inden udløbet af 15-års-fristen.

Stk. 2. Byrådet kan beslutte, at ejendomme, der skifter ejer i perioden mellem 9 og 15 år fra meddelelse om tilslutningspligt, skal tilsluttes det kollektive varmeforsyningsanlæg.

§ 3. Kommunalbestyrelsen kan kun pålægge en ejendom tilslutningspligt til et kollektivt varmeforsyningsanlæg, såfremt forsyningsselskabet har forpligtet sig til at sikre ejendommen forsyningsmulighed fra anlægget.

Stk. 2. Forsyningsmulighed fra anlægget foreligger, når forsyningsselskabet har etableret de tekniske anlæg m.v., som skal etableres af selskabet som forudsætning for bebyggelsens tilslutning, og anlægget har kapacitet til at forsyne ejendommen.

§ 3. Regulativet træder i kraft den 1. december 1992 og bortfalder den 31. december 1993."

Som det fremgår fraviger frikommuneregulativet bestemmelserne i § 7 og § 9 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg. Tilslutningsbekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i bl.a. varmeforsyningslovens § 11, stk. 2, og § 12, stk. 2. Lov om frikommuner (jf. lovbkg. nr. 1224 af 18. december 1992) indeholdt i kapitel 5 bestemmelser om forskellige frikommuneforsøg på Energiministeriets område; frikommunelovens § 14 indeholdt hjemmel til fravigelse af (bl.a.) varmeforsyningslovens § 20 og § 21. Der var imidlertid ikke i frikommunelovens kapitel 5 hjemmel til et frikommuneforsøg som det foreliggende.

Frikommuneloven indeholdt dog i § 3, stk. 1, en almindelig bestemmelse hvorefter bemyndigelsesbestemmelser i lovgivningen kunne anvendes til - inden for bemyndigelsens grænser - at godkende særlige regler for en frikommune. Bestemmelsen gav hjemmel til at anvende de eksisterende bemyndigelser i lovgivningen til at udstede generelle regler "skævt", dvs. således at en ellers ulovlig geografisk forskel i reglernes indhold blev lovlig. Bestemmelsen i frikommunelovens § 3, stk. 1, lød således

"Den, der efter en lovbestemmelse er bemyndiget til at fastsætte regler, kan inden for bemyndigelsens grænser godkende særlige regler for en frikommune."

Varmeforsyningslovens § 12 indeholder i stk. 1, 1. pkt., følgende bestemmelse

"Hvis det forudsættes i et godkendt projekt for et kollektivt varmeforsyningsanlæg, kan kommunalbestyrelsen bestemme, at eksisterende bebyggelse inden for en bestemt tidsfrist skal tilsluttes anlægget, bl.a. under hensyntagen til den naturlige udskiftningstakt for eksisterende opvarmningsanlæg. [min fremhævelse]"

§ 4. Kommunalbestyrelsens beslutning om at pålægge en ejendom tilslutningspligt til et kollektivt varmeforsyningsanlæg indebærer

1)at forsyningsselskabet fra tilslutningstidspunktet, jf. stk. 2, kan pålægge ejendommens ejer at betale den tilslutningsafgift og de afgifter, som ifølge selskabets anmeldelse til gas- og varmeprisudvalget er gældende for ejendomme, som tilsluttes anlægget.

2)at forsyningsselskabet kan etablere de i § 3, stk. 2, nævnte anlæg m.v. samt stikledninger.

Stk. 2. Ved tilslutningstidspunktet forstås det tidspunkt, hvor der er forsyningsmulighed fra anlægget, og hvortil kommunalbestyrelsen efter reglerne i §§ 5, 7, 8 og 9 i denne bekendtgørelse har krævet, at ejendommen tilsluttes dette.

Særligt om tilslutning af ny bebyggelse.

§ 5. Ny bebyggelse kan kræves tilsluttet et kollektivt varmeforsyningsanlæg på tidspunktet for ibrugtagningen af bebyggelsen. Beslutning herom skal meddeles ejeren af ejendommen senest ved udstedelse af byggetilladelse.

Kapitel 6

Klager m.v.

§ 6. Det påhviler kommunalbestyrelsen at drage omsorg for, at der udarbejdes projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg ...

...

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen kan påbyde et eksisterende kollektivt varmeforsyningsanlæg at gennemføre et godkendt projekt inden en vis frist.

...

§ 6. Er der ikke forsyningsmulighed fra anlægget på ibrugtagningstidspunktet, kan ejeren af ejendommen kræve, at forsyningsselskabet installerer et midlertidigt varmeforsyningsanlæg til bebyggelsen uden ekstra udgift for ejeren.

Stk. 2. Udgifterne til det midlertidige anlægs etablering dækkes, hver med halvdelen, af kommunen og forsyningsselskabet.

Særligt om tilslutning af eksisterende bebyggelse.

1. Tilslutningstidspunktet.

§ 7. Eksisterende bebyggelse kan kræves tilsluttet et kollektivt varmeforsyningsanlæg med en frist på 9 år, jf. dog § 9. Fristen regnes fra det tidspunkt, hvor ejendommens ejer har modtaget kommunalbestyrelsens meddelelse om, at ejendommen er pålagt tilslutningspligt.

§ 8. Kommunalbestyrelsen kan pålægge en ejendom, som allerede forsynes fra et kollektivt varmeforsyningsanlæg, at forblive tilsluttet dette.

Stk. 2. Det kan ikke pålægges en ejer af en ejendom, som pålægges tilslutningspligt efter stk. 1, at betale den i § 4, stk. 1, nr. 1, omtalte tilslutningsafgift.

2. Om udskiftning af væsentlige varmeinstallationer i ejendomme, der er pålagt tilslutningspligt.

§ 8. Kommunalbestyrelsen skal skriftligt underrette berørte forsyningsselskaber og kommuner samt grundejere, der skal afgive areal eller pålægges servitut, om projektforslaget med henblik på eventuelle bemærkninger inden for 4 uger. Ved ændringer i områdeafgrænsningen i forhold til det hidtidige plangrundlag, skal de berørte forsyningsselskaber m.v. inddrages. Kommunalbestyrelsen kan tilsvarende underrette andre berørte parter, f.eks. virksomheder, amtsrådet m.fl.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal endvidere sikre, at grundejere, der efter projektet forudsættes pålagt tilslutningspligt eller bidragspligt til anlægget, underrettes skriftligt om projektforslaget med henblik på eventuelle bemærkninger inden for 4 uger.

§ 9. Kommunalbestyrelsen kan beslutte, at ejendomme, der er pålagt tilslutningspligt, skal tilsluttes anlægget på det tidspunkt, hvor der er forsyningsmulighed fra dette, såfremt væsentlige varmeinstallationer i ejendommen skal udskiftes inden udløbet af den i § 7 nævnte frist for tilslutning.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen kan træffe en afgørelse, som nævnt i stk. 1 når

1)der er forsyningsmulighed fra anlægget eller,

2)kommunalbestyrelsen kan henvise ejeren til midlertidigt at anvende en nærmere angivet varmeinstallation, indtil der er forsyningsmulighed fra anlægget.

...

§ 9. Kommunalbestyrelsen skal sende projektforslag, modtagne bemærkninger efter § 8, stk. 1, og kommunalbestyrelsens udtalelse om projektet til Energistyrelsen. Dette gælder dog ikke for følgende projektforslag

1)projektforslag, der alene angår pålæg om tilslutningspligt- eller bidragspligt, jf. lovens §§ 11-13 ...

...

§ 10. Lov nr. 382 af 13. juni 1990 om varmeforsyning som ændret ved lov nr. 327 af 14. maj 1992

...

7) Afgørelse af sager om klage efter lovens § 26, stk. 1, over kommunalbestyrelsens afgørelser.

...

§ 10. Forinden godkendelse kan meddeles, skal kommunalbestyrelsen foretage en energimæssig, samfundsøkonomisk og miljømæssig vurdering af projektet...

...

§ 11. Hvis det forudsættes i et godkendt projekt for et kollektivt varmeforsyningsanlæg, kan kommunalbestyrelsen senest ved udstedelse af byggetilladelse bestemme, at ny bebyggelse ved ibrugtagningen skal tilsluttes anlægget. Kommunalbestyrelsen godkender vilkårene for tilslutningen.

Stk. 2. Miljø- og energiministeren kan efter forhandling med de kommunale organisationer fastsætte regler om adgangen til at træffe bestemmelse efter stk. 1.

...

§ 12. Hvis det forudsættes i et godkendt projekt for et kollektivt varmeforsyningsanlæg, kan kommunalbestyrelsen bestemme, at eksisterende bebyggelse inden for en bestemt tidsfrist skal tilsluttes anlægget, bl.a. under hensyntagen til den naturlige udskiftningstakt for eksisterende opvarmningsanlæg. Kommunalbestyrelsen godkender vilkårene for tilslutningen.

Stk. 2. Miljø- og energiministeren fastsætter efter forhandling med de kommunale organisationer regler om adgangen til at træffe bestemmelse efter stk. 1.

...

§ 12. Der skal gives underretning om godkendelsen til projektansøger og til de berørte forsyningsvirksomheder og kommuner samt grundejere, der skal afgive areal eller pålægges servitut med oplysning om klageadgang og klagefrist.

Stk. 2. Grundejere, der ved projektgodkendelsen forudsættes pålagt tilslutningspligt eller bidragspligt til anlægget, skal have skriftlig meddelelse om såvel godkendelse af projektet som beslutning om pålæg af tilslutningspligt/bidragspligt til anlægget med oplysning om klageadgang og klagefrist.

..."

C. Særligt om retsgrundlaget for fritagelse for eller dispensation fra tilslutningspligten.

Bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg indeholder bl.a. følgende bestemmelser

" 3. Bebyggelse, der ikke kan kræves tilsluttet.

§ 12. Følgende kategorier af eksisterende bebyggelse kan ikke kræves tilsluttet et kollektivt varmeforsyningsanlæg

1)bygninger, hvor omstilling til kollektiv varmeforsyning på grund af nødvendige, større installations- eller bygningsmæssige ændringer, efter kommunalbestyrelsens skøn, vil være uforholdsmæssigt bekostelig,

2) bygninger, der er indrettet med solvarmeanlæg, varmepumper, vindmøller, biogasanlæg, komposteringsvarmeanlæg, vandkraftanlæg, træfyr eller halmfyr, og hvor anlægget - eller anlæggene tilsammen - efter kommunalbestyrelsens skøn, har en kapacitet, som kan dække mere end halvdelen af bygningens energiforbrug til opvarmning og forsyning med varmt vand,

3) bygninger, hvor overskudsvarme fra produktionsvirksomhed efter kommunalbestyrelsens skøn dækker mere end halvdelen af bygningens energiforbrug til opvarmning og forsyning med varmt vand,

4) bygninger, der påregnes nedrevet inden for en kortere årrække,

5) bygninger, der ikke er beregnet til at være konstant opvarmet i fyringssæsonen.

§ 12, stk. 2, bemyndiger energiministeren til at fastsætte "regler om adgangen til at træffe bestemmelse efter stk. 1". Med hjemmel i bl.a. denne bemyndigelsesbestemmelse har ministeren udstedt bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

Der kan efter min opfattelse ikke herske tvivl om at ministeren ville kunne have udstedt en bekendtgørelse gældende for hele landet med et indhold svarende til reglerne i frikommuneregulativ nr. 22 for Næstved Kommune. Bestemmelsen i frikommunelovens § 3, stk. 1, indebar - sammenholdt med varmeforsyningslovens § 12 - at der var hjemmel til vedtage og godkende et frikommuneregulativ som det omhandlede.

Det er imidlertid ikke tilstrækkeligt at der var indholdsmæssig hjemmel til at udstede et frikommuneregulativ med det givne indhold; bestemmelserne i frikommunelovens kapitel 2 om vedtagelse, godkendelse og offentliggørelse af frikommuneregulativer skulle også have været overholdt for at kommunen og Energistyrelsen var bemyndiget til at træffe afgørelser som fraveg bestemmelser i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg. Frikommuneloven indeholdt i § 5 følgende bestemmelser

"Regler for frikommuneforsøg fastsættes i frikommuneregulativer. Frikommuneregulativer skal vedtages af kommunalbestyrelsen og godkendes af vedkommende minister.

Stk. 2. Når et frikommuneforsøg er godkendt, bekendtgøres der i Lovtidende en meddelelse herom. I meddelelsen gives der oplysning om, hvor borgerne kan gøre sig bekendt med frikommuneregulativer, jf. § 6, stk. 3."

Det fremgår af sagen at frikommuneregulativet efter vedtagelse i byrådet den 18. november 1992 af kommunen blev sendt til Energiministeriet, og at ministeriet i brev af 24. november 1992 til kommunen godkendte frikommuneregulativet. Bestemmelsen i frikommunelovens § 5, stk. 1, er således overholdt. Derimod ses der ikke af ministeriet at være kundgjort en bekendtgørelse i Lovtidende om godkendelse af frikommuneregulativet, jf. frikommunelovens § 5, stk. 2. - Herved har Energistyrelsen savnet (formel) bemyndigelse til at stadfæste kommunens afgørelse i sagerne 072-077 og 079-090, og herunder til at forlænge tilslutningsfristen fra 9 til 15 år. Det er beklageligt at Energistyrelsen traf afgørelse i de 18 sager uden at være opmærksom på bemyndigelsesspørgsmålet. Da der i forhold til grundejerne i de omhandlede sager er truffet en afgørelse som må anses for i alt fald delvist begunstigende, vil jeg afstå fra at henstille til Energistyrelsen at styrelsen overvejer at tilbagekalde styrelsens afgørelser og træffe nye afgørelser inden for bemyndigelsen. Derimod er det min hensigt - efter afslutningen af dette egen drift-projekt - i en særskilt sag at rejse bemyndigelsesspørgsmålet over for Miljø- Energiministeriet, og herunder bede ministeriet overveje hvorledes den retlige mangel eventuelt vil kunne afhjælpes.

3) Fortolkningsspørgsmål.

I ingen af de undersøgte sager kan Energistyrelsens fortolkningsresultat efter min opfattelse anses for forkert eller uholdbart. I det følgende omtales derfor blot et par fortolkningsspørgsmål til illustration af hjemmelsspørgsmålene på det undersøgte område.

Bestemmelsen i § 12, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg indeholder en retlig standard. En ejendom kan fritages for tilslutning til et kollektivt varmeforsyningsanlæg hvis omstillingen vil være " uforholdsmæssig bekostelig ". Af sag 108 fremgår at Energistyrelsen i almindelighed anser en omstilling af elopvarmede ejendomme til kollektiv varmeforsyning for uforholdsmæssig bekostelig uden en dokumentation eller sandsynliggørelse af udgifterne i forbindelse med omstilling af den enkelte ejendom. I afgørelsen i sag 108 udtaler Energistyrelsen således om bekendtgørelsens § 12, nr. 1, bl.a.: "Bestemmelsen indebærer, at bygninger uden centralvarmeanlæg, f.eks. bygninger opvarmet med direkte elvarme, typisk ikke kan kræves tilsluttet". Denne retsanvendelse kan ikke give mig grundlag for kritik.

I øvrigt viser gennemgangen af sagerne at Energistyrelsen træffer afgørelse efter tilslutningsbekendtgørelsens § 12, nr. 1, ud fra konkrete oplysninger om omkostningerne ved en omstilling til den kollektive varmeforsyning. I sag 069 var det Energistyrelsens opfattelse af en udgift på godt 116.000 kr. til omstilling af opvarmningssystemet i en del af en trælasthandel (dennes butik) var uforholdsmæssig, og denne del af ejendommen blev derfor fritaget for tilslutningspligt. I sag 092 var det oplyst at det ville koste 149.000 kr. at tilslutte et parcelhus til fjernvarme og Energistyrelsen fritog herefter ejendommen for tilslutningspligt. I sag 094 blev omkostningerne i forbindelse med tilslutning af et parcelhus vurderet til ca. 75.000 kr. excl. stikledninger og tilslutningsafgift, og Energistyrelsen fritog derfor ejendommen for tilslutningspligt. I andre af de undersøgte sager - hvor tilslutningsomkostningerne så vidt ses har været ca. 46.000 kr. excl. tilslutningsafgift (ca. 55.000 kr. incl. tilslutningsafgift) eller derunder - har Energistyrelsen fastholdt tilslutningspligten.

Ud fra de undersøgte sager er det ikke muligt at angive det nøjagtige niveau for hvornår en omstillingsudgift efter Energistyrelsens praksis vil blive anset for "uforholdsmæssig"; det må imidlertid konstateres at praksis i de sager om eventuel fritagelse efter § 12, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg jeg har undersøgt har været både konsekvent og lovlig.

I relation til bestemmelsen i § 12, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg rejser sagerne forskellige fortolkningsspørgsmål. Sagerne viser bl.a. flere fortolkningsspørgsmål i relation til begrebet "træfyr". I en del sager har parten ment at begrebet "træfyr" også skulle omfatte (supplerende) opvarmning ved hjælp af brændeovn. At Energistyrelsen har afvist en sådan fortolkning kan ikke give mig anledning til bemærkninger.

Det fremgår i øvrigt af de undersøgte sager at Energistyrelsen fortolker "træfyr" således at begrebet kun omfatter fyranlæg som udelukkende er konstrueret til fyring med træ, og at Energistyrelsen har udarbejdet en fortegnelse ("Energistyrelsens positivliste for træfyrede anlæg, oktober 1993", nu afløst af "Energistyrelsens positivliste for træfyrede anlæg, november 1997") over fyringsanlæg som opfylder de tekniske krav til Energistyrelsens definition.

Energistyrelsens fortolkning af begrebet "træfyr" er eksempelvis i styrelsens afgørelse i sag 103 udtrykt således

"... fyringsanlægget i ejendommen er en TASSO US 4 kedel med underforbrænding, som også er velegnet til fyring med andre brændsler end træ, herunder olie. Anlægget opfylder derfor ikke kriterierne for træfyr, jvf. Energistyrelsens positivliste for træfyrede anlæg og kan derfor ikke berettige til fritagelse for tilslutningspligt."

Som det fremgår af kapitel I (s. 000) ovenfor anlagde 15 grundejere fra Rønne den 15. maj 1995 sag ved Østre Landsret. Et hovedspørgsmål i retssagen var netop fortolkningen af begrebet "træfyr" i tilslutningsbekendtgørelsens § 12, nr. 2. Retssagen blev på et retsmøde den 13. maj 1998 sluttet som forligt, idet parterne havde tilsluttet sig landsrettens forligstilkendegivelse af 12. februar 1998. Af tilkendegivelsen fremgik bl.a.

" Vedrørende begrebet træfyr

Ved et træfyr må efter en umiddelbar sproglig betragtning forstås et fyr, der er beregnet til fyring med træ.

Efter den forståelse af begrebet træfyr i relation til § 12, nr. 2, i tilslutningsbekendtgørelsen af 1991, som Energistyrelsen har fastlagt og ladet udmønte i positivlisten fra oktober 1993, har styrelsen yderligere stillet vilkår om, at fyret skal være særligt konstrueret til fyring med træ og samtidigt uegnet til fyring med andet end træ.

Landsretten finder, at styrelsens standpunkt er i overensstemmelse med bekendtgørelsens § 12, nr. 2, således som bestemmelsen må forstås under hensyn til formålet med reglerne om tilslutningspligt, til baggrunden for Energiministeriets beslutning om i medfør af bemyndigelsesbestemmelserne i varmeforsyningslovens § 11, stk. 2, og § 12, stk. 2, at medtage træfyr i 1991 bekendtgørelsens § 12, nr. 2, og til den i bekendtgørelsen i øvrigt foretagne afgrænsning af fritagelsesadgangen.

Landsretten har herved lagt vægt på, at formålet med reglerne om tilslutningspligt, at skabe driftsøkonomisk grundlag for kollektiv varmeforsyning, betinger, at adgangen til fritagelse fra tilslutningspligten må afgrænses snævert, at hensigten med at medtage træfyr i 1991 bekendtgørelsens § 12, nr. 2, har været ikke at lægge hindringer i vejen for udviklingen af særlige, miljøvenlige træfyringsanlæg som i Langebæk projektet, at retten til fritagelse forudsætter, at de af § 12, nr. 2, omfattede anlæg er anskaffet inden pålæg af tilslutningspligt og således tager sigte på at beskytte allerede foretagne investeringer i særlige anlæg, og at bekendtgørelsens § 12, nr. 2, iøvrigt kun omfatter anlæg, der er særligt udviklet til vedvarende energi og uanvendeligt til andre energiformer.

Jeg må lægge landsrettens fortolkning - som i øvrigt svarede til den retsopfattelse jeg foreløbig selv var nået til inden jeg fik kendskab til retssagen - til grund.

4) Skønsspørgsmål (kriterier og afvejning).

Min undersøgelse har i intet tilfælde vist at Energistyrelsen har inddraget ulovlige kriterier, ikke har inddraget relevante lovlige kriterier eller har afvejet kriterier i strid med gældende ret.

De mest skønsmæssigt prægede af de undersøgte sager er sagerne om dispensation i medfør af § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg. Efter denne bestemmelse kan der "i særlige tilfælde" dispenseres fra til-slutningspligten eller ske forlængelse af tilslutningsfristen. Bestemmelsen er efter min vurdering aktuel (retligt relevant) i otte sager (sagerne 001, 004, 006, 034, 095-097 og 107). Det er ikke muligt efter en gennemgang af disse sager at kortlægge Energistyrelsens dispensationspraksis, idet styrelsen i sin begrundelse i de konkrete sager ikke redegør for dispensationspraksis eller angiver hvilke nærmere kriterier som (positivt) kunne begrunde dispensation, og idet Energistyrelsen i alle otte sager har stadfæstet kommunens afslag på dispensation. - Der kan imidlertid efter min opfattelse ikke med rimelighed rejses hjemmelsproblemer i forbindelse med Energistyrelsens afslag på dispensation i de sager som jeg har undersøgt.

5) Spørgsmål i relation til retsfølgen.

Undersøgelsen har - med undtagelse af det bemyndigelsesspørgsmål i sagerne 072-077 og 079-090 som er nærmere omtalt ovenfor i afsnit 2) (s. 000) - intet tilfælde vist hjemmelsproblemer i relation til retsfølgen. Den angivne retsfølge har således (med undtagelse af de ovenfor nævnte 18 sager) altid været i overensstemmelse med lovgivningen, ligesom retsfølgen i intet tilfælde har været i strid med ulovbestemte retsgrundsætninger, herunder proportionalitetsgrundsætningen.

I de - sædvanlige - tilfælde hvor Energistyrelsen har stadfæstet kommunens afgørelse har dette ikke selvsagt ikke ændret retsfølgen af den afgørelse kommunen havde truffet, men jævnligt indeholder Energistyrelsens afgørelse i stadfæstelsestilfældene en korrekt præcisering af retsfølgen. I de - sjældnere - tilfælde hvor Energistyrelsen har ændret kommunens afgørelse har Energistyrelsen også angivet retsvirkningen korrekt. Som eksempel herpå kan nævnes sagerne 100-105 , hvor Energistyrelsen - i overensstemmelse med Energistyrelsens fortolkning af begrebet "træfyr" i § 12, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg (se herom afsnit 3), s. 000 ovenfor) - ændrede kommunens afgørelse og pålagde tilslutningspligt. I afgørelsen angav Energistyrelsen tilslutningsfristen til 9 år fra meddelelsen af Energistyrelsens afgørelse. Dette må anses for korrekt, smh. tilslutningsbekendtgørelsens § 7, 2. pkt.

D. Prøvelse.

1) Rekurs.

a) Indledning

Kommunale afgørelser kan efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger kun påklages (rekurreres) til anden forvaltningsmyndighed hvis der er hjemmel hertil.

Som det nærmere fremgår af kapitel II.A (s. 000) ovenfor er det i varmeforsyningslovens § 26, stk. 1, fastsat at kommunalbestyrelsens afgørelser efter bl.a. lovens § 11 og § 12 kan påklages til miljø- og energiministeren. Lovens § 28 indeholder bemyndigelse til at miljø- og energiministeren kan delegere sine beføjelser til at træffe afgørelser efter loven eller efter bestemmelser fastsat efter loven til en institution under Miljø- og energiministeriet. Denne bemyndigelse er udnyttet i bekendtgørelse nr. 364 af 9. juni 1993 om Energistyrelsens opgaver. Det følger af bekendtgørelsens § 2 sammenholdt med § 10, nr. 7, og § 26, stk. 4, at departementets kompetence som klagemyndighed er delegeret til Energistyrelsen. Tilsvarende indeholder bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg en bestemmelse om at kommunalbestyrelsens afgørelser kan påklages til Energistyrelsen. Energistyrelsen fungerer således i forhold til kommunerne som klageinstans. Derimod er der ikke et almindeligt over/underordnelsesforhold mellem Energistyrelsen og kommunerne.

Mellem et ministeriums departement og en under ministeriet hørende styrelse eller et under ministeriet hørende direktorat er der et almindeligt over- og underordnelsesforhold. I denne forbindelse eksisterer der en almindelig ulovbestemt rekursadgang. Tilsvarende er der i forhold til kompetencer som hviler på ekstern delegation, en almindelig ulovbestemt rekursadgang til den oprindeligt kompetente myndighed. Afskæring af såvel den almindelige ulovbestemte re-kursadgang mellem en statslig styrelse/et statsligt direktorat og vedkommende departement som af den almindelige ulovbestemte rekurs-adgang til den delegerende myndighed kræver udtrykkelig lovhjemmel.

Som det fremgår ovenfor i kapitel II.A (s. 000) indeholder varmeforsyningslovens § 28 hjemmel til at miljø- og energiministeren kan fastsætte regler om adgang til at klage over afgørelser efter bl.a. lovens § 11 og § 12, herunder om at afgørelserne ikke i alle tilfælde kan indbringes for anden administrativ myndighed. Denne bemyndigelse er udnyttet i bekendtgørelse nr. 364 af 9. juni 1993 om Energistyrelsens opgaver. I bekendtgørelsens § 26, stk. 4, er fastsat at afgørelser efter lov om varmeforsyning der træffes af Energistyrelsen, i almindelighed ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. Undtaget herfra er de afgørelser, der efter Energiministeriets bekendtgørelser henholdsvis om varmeforsyningsanlæg og om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg kan påklages til energiministeren. I bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg fastsættes i § 20 at Energistyrelsens afgørelser kan ikke påklages til anden administrativ myndighed - bortset fra afgørelser efter bekendtgørelsens § 17 for så vidt angår kollektive varmeforsyningsanlæg med en varmekapacitet på mere end 5 MW, der kan påklages til Energiministeriet; sådanne sager har ikke indgået i min undersøgel-se.

I materialet om sagerne fra Københavns Kommune findes oplysninger som kan illustrere spørgsmålet om klagefrekvens for denne kommune. Det fremgår således af indstilling af 17. maj 1993 fra Magistratens 5. afdeling til Borgerrepræsentationen at kommunens forslag om tilslutnings- eller forblivelsespligt omfattede ca. 37.000 ejendomme. Videre fremgår det af betænkning afgivet den 8. juni 1993 af Borgerrepræsentationens tekniske udvalg at kommunen i alt modtog 776 indsigelser mod projektforslaget. Af kommunens fremsendelsesskrivelse af 28. oktober 1993 til Energistyrelsen fremgår at 74 grundejere klagede til Energistyrelsen over kommunens afgørelse om tilslutningspligt; af disse 74 sager indgår som det fremgår ovenfor 24 sager i min undersøgelse.

Oplysningerne om København er givetvis ikke repræsentative for hele landet. Det fremgår således af min undersøgelse af andelen af de grundejere som i de enkelte kommuner har klaget over kommunens afgørelse om tilslutning til et kollektivt varmeforsyningsanlæg er forskellig fra kommune til kommune. Ud fra det materiale jeg har gennemgået kan der dog ikke laves en mere præcis opgørelse over klagefrekvensen i de enkelte kommuner; en sådan opgørelse ville imidlertid heller ikke være et relevant mål for kvaliteten af de enkelte kommuners sagsbehandling og afgørelser, idet en række andre forhold erfaringsmæssigt har betydning for klagehyppigheden på et område. Endvidere omfatter min undersøgelse (som det bl.a. også fremgår ovenfor under kapitel I) ikke direkte kommunernes sagsbehandling og afgørelser i 1. instans.

Resultatet af Energistyrelsens behandling af de 119 undersøgte sager er følgende

12 sager blev afvist af Energistyrelsen (sagerne 020, 046, 066-067, 078, 110 og 114-119) og i de resterende 107 sager (sagerne 001-019, 021-045, 047-065, 068-077, 079-109 og 111-113) traf Energistyrelsen en realitetsafgørelse angående spørgsmålet om tilslutning til et kollektivt varmeforsyningsanlæg mv.

De 12 afviste sager blev afvist af forskellige grunde.

Sag 020 blev afvist af Energistyrelsen fordi kommunen (endnu) ikke havde truffet endelig afgørelse om at pålægge parten tilslutningspligt.

I sag 046 fik parten - inden Energistyrelsen fik taget stilling til partens klage - af kommunen fritagelse for tilslutningspligt på grund af planer om alternativ opvarmning; inden afvisningen af klagen påså Energistyrelsen at betingelserne for fritagelse var opfyldt.

I sagerne 066-067 klagede de respektive parter over tilslutningspligten (forblivelsespligt, idet de to ejendomme allerede var tilsluttet fjernvarme) med henvisning til at deres ejendom havde installeret varmepumpe som dækkede størstedelen af ejendommens energiforbrug. Kommunen udtalte i sin fremsendelsesskrivelse til Energistyrelsen at de to ejendomme havde varmepumpe der dækker mere end 50 % af ejendommens varmebehov, og at de to ejendomme derfor ikke kunne kræves tilsluttet; samtidig gav kommunen konkrete oplysninger om de to ejendommes faktiske årlige fjernvarmeforbrug og det beregnede fjernvarmeforbrug for de to ejendomme ved opvarmning udelukkende ved fjernvarme. På baggrund af kommunens udtalelse (og - må jeg gå ud fra - bestemmelsen i § 12, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg) "aftalte" Energistyrelsen med kommunen at den skulle genoptage sagerne, og Energistyrelsen hjemviste herefter sagerne til fornyet behandling i kommunen. Kommunen traf senere i de to sager en ny afgørelse som gav parten medhold. Retligt må forholdes beskrives således at Energistyrelsen på baggrund af nova i sagen mente at der burde ske hjemvisning af sagen til behandling hos kommunen i første instans, og at Energistyrelsen derfor afviste at træffe en realitetsafgørelse i sagen samtidig med at styrelsen hjemviste sagen til kommunen.

Jeg må anse det for en korrekt fremgangsmåde at kommunen i sagerne 066-067 ikke umiddelbart genoptog sagen og gav parten medhold, men sendte sagen videre til klagemyndigheden. Dette gælder også selvom det i § 19, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg er bestemt at klage til Energistyrelsen skal indgives til kommunen. Når der er indgivet klage til Energistyrelsen er det Energistyrelsen som har kompetence til eventuelt at ændre kommunens afgørelse. Kommunen kan og - hvis det i forbindelse med behandlingen af klagen bliver klart at kommunens afgørelse ikke kan opretholdes - bør i sin udtalelse til Energistyrelsen give udtryk for at kommunens afgørelse bør ændres, men kommunen bør ikke i en sådan situation genoptage sagen og træffe en ny afgørelse. Dette gælder også selvom en ny afgørelse måtte give parten fuldt ud medhold, idet rekursmyndighedens mulighed for - som led i klagesystemet - at følge med i hvilke førsteinstansafgørelser der træffes vil blive tilsidesat. Selvom parten i den konkrete sag måtte få fuldt ud medhold ved en ny førsteinstansafgørelse har en rekursordning også til formål generelt at betrygge borgernes retssikkerhed. Hvis en førsteinstans i forbindelse med klager til en rekursinstans som skal indsendes gennem førsteinstansen, i almindelighed antoges at have kompetence til at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse som helt eller delvist giver klageren medhold, ville en førsteinstans (i alle fald i teorien) kon-sekvent kunne træffe sine afgørelser på et retligt og/eller faktisk ufuldstændigt grundlag uden at rekursinstansen ville kunne blive opmærksom herpå, idet førsteinstansen i så fald blot kunne give alle berettigede klager medhold og undlade at sende sagen videre til rekursinstansen. En sådan situation ville være retssikkerhedsmæssigt være stærkt betænkelig, dels fordi kvaliteten af førsteinstansens afgørelsesvirksomhed i almindelighed ville være utilladelig dårlig, dels fordi der i øvrigt ville ske en tilfældig forskelsbehandling af borgerne; de der måtte klage ville få en bedre behandling og en (formentlig) mere korrekt afgørelse end de der måtte affinde sig med førsteinstansens oprindelige afgørelse.

Sag 078 afviste Energistyrelsen fordi parten tilbagekaldte klagen.

I sag 110 afviste Energistyrelsen klagen fordi kommunens afgørelse gav parten fuldt ud medhold; klagen til Energistyrelsen skyldtes en vildfarelse hos parten.

Sagerne 114-119 afviste Energistyrelsen på grund af inkompetence og oversendte sagen til den kompetente myndighed (Gas- og Varmeprisudvalget).

I sag 033 traf Energistyrelsen - forinden realitetsafgørelsen i sagen - en procesledende afgørelse. Parten bad i klagen af 2. juni 1994 Energistyrelsen om efter § 23 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg at tillægge klagen opsættende virkning. Energistyrelsen modtog den 18. juli 1994 klagen fra kommunen, og den 15. august 1994 afslog Energistyrelsen partens anmodning om at tillægge klagen opsættende virkning. I afgørelsen skrev Energistyrelsen bl.a.

"Energistyrelsen finder ikke anledning til at meddele Deres klage opsættende virkning, da der, efter det af [kommunen] oplyste, ikke skal foretages fysiske anlægsarbejder el. lign. på ejendommen ... . En opsættende virkning af klagen ville således alene tjene til at eventuel opkrævning af faste afgifter m.v. udskydes til Energistyrelsens afgørelse foreligger.

Såfremt ejendommen via Energistyrelsens afgørelse meddeles dispensation fra tilslutningspligten, vil der således alene være tale om, at eventuelt allerede opkrævede og betalte afgifter skal refun-deres ejendommens ejer."

Energistyrelsen traf realitetsafgørelse i sagen den 4. april 1995. Energistyrelsens afgørelse af 15. august 1994 angående spørgsmålet om opsættende virkning i sag 033 kan ikke give mig anledning til bemærkninger.

Ud af de 107 sager hvor Energistyrelsen traf realitetsafgørelse angående tilslutning til et kollektivt varmeforsyningsanlæg mv. har Energistyrelsen stadfæstet kommunens afgørelse i 95 sager (sagerne 001-006, 010-015, 017, 019, 021-045, 047-065, 068, 070-077, 079-091, 093, 095-099, 106-107, 109 og 111-113), medens Energistyrelsen i de resterende 12 sager (sagerne 016, 018, 069, 092, 094, 100-105 og 108) har ændret kommunens afgørelse. I de 12 sager hvor Energistyrelsen ændrede kommunens afgørelse fik grundejeren i en sag (sag 069) delvist medhold og i fem sager (sagerne 016, 018, 092, 094 og 108) fuldt ud medhold, medens Energistyrelsen i de sidste seks af de 12 sager (sagerne 100-105) ændrede kommunes afgørelse til skade for grundejeren; kommunens fritagelse for tilslutningspligt blev på baggrund af en klage fra fjernvarmeselskabet ophævet af Energistyrelsen.

Sag 060 (hvor Energistyrelsen gav parten delvist medhold) angår en trælasthandel som bygningsmæssigt bestod af tre dele: et uopvarmet lager, en butik opvarmet ved hjælp af luftvarme (hvor selve blæseraggregatet var installeret under kip) og en administration opvarmet ved hjælp af radiatorer. Luftvarmeanlægget og radiatorerne var koblet til hvert sit oliefyr. Kommunen havde i sin afgørelse pålagt alle opvarmede dele af ejendommen tilslutningspligt, medens Energistyrelsen - i øvrigt efter indstilling fra kommunen - mente at det ville være uforholdsmæssigt bekosteligt (jf. § 12, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg) at få tilsluttet luftvarmeanlægget til fjernvarme, hvorfor Energistyrelsen indskrænkede tilslutningspligten til at angå den radiatoropvarmede del af ejendommen (administrationen).

I sag 016 havde kommunen afslået partens ansøgning om tilladelse til elopvarmning; i forbindelse med en modernisering af ejendommen ville parten udskifte nogle gennemtærede radiatorer på 1. sal med elradiatorer og installerede en brusekabine. Energistyrelsen ændrede kommunens afgørelse med henvisning til at partens ejendom ikke var omfattet af forbudet mod elopvarmning "som kun retter sig mod ny bebyggelse samt bebyggelse, hvor der i forbindelse med øvrige byggearbejder, herunder modernisering og ombygning af særlig omfattende karakter, etableres et helt nyt opvarmningssystem".

I sag 018 fritog Energistyrelsen ejendommen for tilslutningspligt med henvisning til at fyranlægget var et "træfyr" som var omfattet af § 12, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

I sag 092 fritog Energistyrelsen ejendommen for tilslutningspligt med henvisning til at tilslutningsudgiften ville være uforholdsmæssig høj, jf. § 12, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg; derimod afviste Energistyrelsen at ejendommen (også) kunne fritages efter bekendtgørelsens § 12, nr. 2, idet fyringsanlægget ikke var omfattet af definitionen på et "træfyr".

Tilsvarende fritog Energistyrelsen i sagerne 094 og 108 ejendommen for tilslutningspligt med henvisning til at tilslutningsudgiften ville være uforholdsmæssig høj.

I sagerne 100-105 ændrede Energistyrelsen kommunens afgørelse på baggrund af at kommunens fortolkning af begrebet "træfyr" i § 12, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg var i strid med Energistyrelsens fortolkning af bestemmelsen; i de seks ejendomme var installeret fyr som var egnet til forskellige former for brændsel, og ikke var konstrueret til alene at fyre med træ. I sag 099 der også var omfattet af fjernvarmeselskabets klage, stadfæstede Energistyrelsen derimod kommunens afgørelse om fritagelse, idet fyret i denne ejendom var omfattet af Energistyrelsens fortolkning af begrebet "træfyr". Om fortolkningen af bestemmelsen i tilslutningsbekendtgørelsens § 12, nr. 2, henviser jeg i øvrigt til kapitel II.C.3) (s. 000) ovenfor.

b) Energistyrelsens prøvelse og reaktioner som klageinstans

En rekursinstans må inden en egentlig realitetsbehandling af sagen indledes af egen drift tage stilling til om de formelle betingelser for at indgive klage er opfyldt, herunder særligt om klageren er klageberettiget, om en eventuel klagefrist er overholdt, om eventuelle krav til klagens form og indhold er opfyldt, og - hvis rekursinstansen ikke er andeninstans, men f.eks. tredjeinstans - om rekurs til en lavere instans er udnyttet.

Kun en enkelt af de undersøgte sager giver anledning til bemærkninger i relation til de formelle klagebetingelser. Sag 111 blev realitetsbehandlet af Energistyrelsen trods en overskridelse af klagefristen med (formentlig) godt to uger. Det fremgår af sagen at kommunen ved brev af 7. juni 1993 gav parten meddelelse om tilslutningspligten. I mangel af andre oplysninger må det formodes at parten har modtaget denne afgørelse - som indeholder klagevejledning med korrekt angivelse af klagefrist mv. - tirsdag den 8. juni 1993. Klagefristen er 4 uger, jf. varmeforsyningslovens § 27 og § 21 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg. En rettidig klage skulle have været kommet frem til kommunen senest onsdag den 7. juli 1993. En udateret klage fra parten er stemplet modtaget hos kommunen den 26. juli 1993. Kommunen har i sin fremsendelsesskrivelse af 26. juli 1993 til Energistyrelsen bemærket at klagen i sag 111 er modtaget efter klagefristens udløb.

I min foreløbige rapport anførte jeg at det ikke fremgik af sagen at Energistyrelsen har været opmærksom på overskridelsen af klagefristen, ligesom Energistyrelsen ikke havde undersøgt hvad der måtte være årsag til overskridelsen af klagefristen.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden har ... [i relation til] sag 111, bemærket, at Energistyrelsen har realitetsbehandlet en klage, trods en overskridelse af klagefristen på godt to uger, og at det ikke fremgår af sagen, at Energistyrelsen har været opmærksom på overskridelsen af klagefristen.

Hertil skal Energistyrelsen bemærke, at Energistyrelsen har været opmærksom på, at klagefristen er overskredet, hvilket også fremgår af afgørelsen. Grunden til, at Energistyrelsen alligevel har realitetsbehandlet klagen, er, at der i sagen var tvivl om, hvorvidt varmeanlægget kunne berettige til fritagelse for tilslutningspligt, da der i sagen ikke forelå tilstrækkelige oplysninger om anlæggets karakter.

For at sikre en materiel rigtig afgørelse, så Energistyrelsen i sagen bort fra den beskedne fristoverskridelse og realitetsbehandlede sagen."

Jeg er enig i at det af Energistyrelsens afgørelse af 1. marts 1994 i sagen fremgår at styrelsen har været opmærksom på overskridelsen af klagefristen; derimod må jeg fatsholde at det ikke fremgår af sagen at styrelsen har undersøgt årsagen til fristoverskridelsen.

Der er ikke i varmeforsyningsloven et bestemmelse hvorefter rekursmyndigheden kan bortse fra en overskridelse af klagefristen, f.eks. "når der foreligger (ganske) særlige omstændigheder". Det må på denne baggrund forekomme tvivlsomt om Energistyrelsen som rekursmyndighed ville have haft mulighed for at meddele en oprejsningsbevilling (og således at have realitetsbehandlet sag 111), jf. Karsten Loiborg m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 646. Hvis en ulovbestemt adgang til at give oprejsningsbevilling anerkendes på det foreliggende område måtte der i det konkrete tilfælde lægges vægt bl.a. klagefristens længde, fristoverskridelsens længde og årsag samt afgørelsens betydning for klageren og for offentlige interesser eller private. Jeg kan for så vidt have forståelse for hvis en rekursinstans vil være utilbøjelig til at afvise klagesager hvor der kun er tale om en kortere overskridelse af klagefristen; på den anden side må der - ud over de allerede fremhævede hensyn - også lægges vægt på en lige behandling af borgerne, herunder på det foreliggende retsområde at andre grundejere kunne have afholdt sig fra at klage, fordi klagefristen var overskredet og de pågældende ikke var opmærksomme på at der eventuelt ville kunne bortses fra klagefristen. - Da Energistyrelsen efter at have realitetsbehandlet sag 111 stadfæstede kommunens afgørelse har jeg ikke grundlag for at gå videre med spørgsmålet om hvorvidt Energistyrelsen burde have afvist den konkrete sag som følge af overskridelse af klagefristen.

En rekursinstans har ret - og normalt også pligt - til at foretage en ubegrænset prøvelse af sagens retlige og faktiske omstændigheder, med mindre lovgivningen begrænser rekursinstansens prøvelse eller der i øvrigt foreligger særlige forhold, typisk at der findes en særlig sag- eller fagkundskab hos underinstansen som rekursinstansen ikke har og ikke med rimelighed kan skaffe sig. På det undersøgte retsområde er der hverken lovbestemte eller ulovbestemte begrænsninger i rekursinstansens prøvelse. Energistyrelsen har således både ret og pligt til at foretage en fuldstændig efterprøvelse af de afgørelser som forelægges styrelsen som rekursinstans.

Min undersøgelse har vist at Energistyrelsen i sagerne generelt af egen drift har foretaget en prøvelse af både indhold og procedure i relation til såvel kommunens godkendelse af et tilslutningsprojekt (herunder om de relevante procedureregler i varmeforsyningsloven og i bekendtgørelse nr. 139 af 5. marts 1991 om varmeplanlægning og godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg er overholdt) som kommunens konkrete afgørelse om tilslutningspligt. Energistyrelsen synes imidlertid ikke generelt at have efterprøvet om kommunerne har overholdt de almindelige forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler, herunder forvaltningslovens bestemmelser.

Det kan give anledning til tvivl i hvilken udstrækning rekursinstanser som ikke har almindelige overordnelsesbeføjelser (og herunder især tilsynsbeføjelser) over for underinstansen er beføjet og forpligtet til at påse overholdelsen af de almindelige forvaltningsretlige sagsbehandlingsregler. Efter min opfattelse er sådanne rekursinstanser beføjet og forpligtet til at påse overholdelsen af alle sagsbehandlingsregler som gælder i forbindelse med underinstansens behandling af den sag rekursinstansen skal tage stilling til, og som efter deres art kan have betydning for afgørelsens indhold og lovlighed. Videre er det min opfattelse at rekursinstansen har en pligt til - uanset om der særskilt måtte være klaget herover og uanset at rekursinstansen ikke måtte have kompetence til foretage en egentlig sanktionering af forholdet - over for underinstansen at foretage en konstatering af visse klare sagsbehandlingsfejl i forbindelse med underinstansens sagsbehandling, nærmere betegnet klare overtrædelser af sagsbehandlingsregler som efter deres art kan have betydning for afgørelsens indhold og lovlighed.

Da min undersøgelse ikke direkte har omfattet sagsbehandlingen eller afgørelsen hos de kommuner som har truffet afgørelse i første instans har jeg ikke foretaget en systematisk registrering af de tilfælde hvor Energistyrelsen kunne eller burde have konstateret tilsidesættelse af sagsbehandlingsregler; nedenfor vil jeg imidlertid give nogle typiske eksempler.

Fire sager (sagerne 003 og 005-007)kan nævnes som eksempler på at kommunens afgørelse har været så mangelfuldt begrundet at Energistyrelsen burde have konstateret dette i sin afgørelse, selvom manglen ikke i det konkrete tilfælde medførte ugyldighed.

I sag 003 lød begrundelsen i kommunens afgørelse

"Tilslutningspligten er pålagt i henhold til varmeforsyningsloven samt Energiministeriets bekendtgørelse om tilslutning mv.til kollektive varmeforsyningsanlæg.

Teknisk Udvalg har nu som tidligere lovet genbehandlet Deres ansøgning om fritagelse for tilslutningspligt.

Udvalget har besluttet ikke at imødekomme Deres ansøgning om fritagelse, idet man fastholder, at der gælder samme bestemmelser for Dem som for de allerede ca. 1.400 tilsluttede ejendomme i kommunen."

I sag 005 lød kommunens begrundelse

"Udvalget for teknik og miljø behandlede på sit møde den 10. november 1993 din ansøgning om tilladelse til tilslutning til naturgasnettet.

Udvalget besluttede at afvise ansøgningen med henvisning til varmeplanen. Din ejendom ligger som bekendt i fjernvarmeoplandet, og fjernvarmecentralens planlægning, investeringer og ledningsdimensioneringer er baseret på varmeforsyningsplanen."

I sag 006 begrundede kommunen sin afgørelse som følger

"De har med skrivelse af 24. maj søgt om udsættelse for tilslutning til fjernvarmen ...

Udvalget for teknik og miljø har taget generel stilling til dispensationssagerne. De herved afstukne retningslinier for fritagelse omfatter ikke de af Dem anførte punkter, men går udelukkende på ansøgerens personlige økonomiske forhold.

Der kan derfor ikke bevilges udsættelse til 1999 ..."

Parten i sag 007 søgte kommunen om dispensation, bl.a. med henvisning til at partens varmeudgift ville stige med 35% ved en tilslutning til fjernvarme. I sin afgørelse henviser kommunen end ikke antydningsvis til retsgrundlaget for afgørelsen, men giver forskellige kommentarer til udgifterne i forbindelse med fjernvarme; afgørelsen slutter med følgende afsnit

"Teknisk udvalg har behandlet Deres ansøgning, og besluttet at den ikke kan imødekommes."

Derimod havde Energistyrelsen næppe haft helt samme anledning til at reagere over for begrundelsen i kommunens afgørelse i sag 008 , idet begrundelsen blev væsentligt forbedret i kommunens fremsendelsesskrivelse til Energistyrelsen. Begrundelsen i kommunens afgørelse lød

"Som begrundelse for Deres ansøgning om dispensation ... anføres bl.a., at De ikke anvender ejendommen hele året.

Man skal herved meddele Dem, at kommunen ikke finder grundlag for at meddele dispensation ..."

I fremsendelsesskrivelsen til Energistyrelsen anførte kommunen

"Kommunen skal udtale til sagen, at vi ikke finder grundlag for at meddele dispensation i medfør af tilslutningsbekendtgørelsens § 13, alene begrundet i en anvendelse af ejendommen en begrænset del af året."

I sag 021 fremkom parten i brev af 17. september 1993 med forskellige indsigelser til projektforslaget og søgte samtidig om fritagelse for tilslutning. Parten anførte at parten for få år siden investerede ca. 35.000 kr. i et energibesparende fyranlæg, at parten planlagde "indenfor den i loven angivne frist, at anskaffe et solvarmeanlæg med en sådan kapacitet, at den kan dække halvdelen af ejendommens forsyning med varmt vand", at en effektiv brændeovn i ejendommen blev brugt meget, og at partens varmeudgifter og energiforbrug ville blive fordoblet ved en tilslutning til fjernvarme. I afgørelsen om at pålægge ejendommen tilslutningspligt - som er et standarddrev - kommenterede kommunen slet ikke partens anbringender, og i kommunens senere svar i anledning af partens (fornyede) protest mod tilslutning forholdt kommunen sig heller ikke til partens ovenfor refererede anmodning og anbringender (men udelukkende til om kommunens afgørelse har omfattet begge partens ejendomme; se nærmere herom i forbindelse med omtalen af sag 021 i kapitel III.B.12)) (s. 000) ovenfor. I Energistyrelsens afgørelse i sag 021 skrev styrelsen bl.a.

"Deres henvendelse til (K) Kommune af 17. september 1993 er indkommet i høringsperioden og er derfor en indsigelse til projektforslaget. Byrådet vurderede på mødet den 9. november 1993 de indkomne indsigelser og bemærkninger og tog stilling i sagen. Dette fremgår af kommunens påbudsskrivelse af 9. december 1993. (K) Kommune har således hermed taget stilling til Deres henvendelse af 17. september 1993, og har således ikke fundet anledning til at fritage Deres ejendom beliggende (Y-gade) 8 fra påbud om tilslutningspligt.

Dispensation fra tilslutningspligt kan i medfør af § 14 i Energiministeriets bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 (tilslutningsbekendtgørelsen) først søges når påbud om tilslutningspligt er meddelt. Der kan således ikke ansøges om dispensation i høringsperioden, men alene redegøres for forhold bl.a. om anlæggets indretning, der eventuelt kan medføre, at påbud om tilslutningspligt ikke meddeles."

Selvom det anførte er korrekt burde Energistyrelsen have konstateret at kommunen skulle have forholdt sig til partens anbringender.

Som eksempler på sagsbehandlingsfejl som Energistyrelsen ikke var forpligtet til at konstatere, men som styrelsen efter min opfattelse nok havde været berettiget til at påpege i sin afgørelse skal nævnes sag 007 hvor kommunens afgørelse ikke indeholdt klagevejledning (hvilket den skulle efter forvaltningslovens § 25, stk. 1, og tilslutningsbekendtgørelsens § 22), og sag 107 hvor kommunen angav klagefristen forkert (som værende 4 uger fra afgørelsens datering og ikke 4 uger fra den dag afgørelsen er meddelt parten, jf. varmeforsyningslovens § 27 og § 21 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg - dvs. den dag kommunens brev er kommet frem til parten; se i øvrigt ovenfor afsnit a) i forbindelse med omtalen af sag 111).

Derimod er det tvivlsomt om Energistyrelsen kan tage stilling til kommunernes sagsbehandlingstid. I sag 003 havde kommunen i 1983 pålagt ejendommen tilslutningspligt med en tilslutningsfrist der udløb den 1. juli 1992. Parten søgte den 9. oktober 1991 kommunen om fritagelse for tilslutning. Kommunen svarede dagen efter at ansøgningen "efter udløbet af tilslutningspligtens tidsfrist den 1. juli 1992 vil ... blive gjort til genstand for en politisk vurdering". I brev af 7. oktober 1993 afslog kommunen partens ansøgning. Kommunens lange sagsbehandlingstid - ca. 2 år - kan som udgangspunkt ikke antages at have haft betydning for indholdet af kommunens afgørelse. En sagsbehandlingstid kan imidlertid blive så lang at der reelt er tale om en ulovlig nægtelse af at behandle sagen eller at forholdet reelt må sidestilles med et afslag. I sådanne tilfælde vil Energistyrelsen som rekursinstans have både ret og pligt til at tage stilling til sagsbehandlingstiden.

I tre sager (sagerne 006 og 021-022) kan der rejses spørgsmål om Energistyrelsens reaktion som klageinstans.

I sag 006 søgte parten kommunen om forlængelse af tilslutningsfristen med henvisning til at ejendommens opvarmningsanlæg ikke ville være udtjent ved tilslutningsfristens udløb. Kommunen afslog at imødekomme ansøgningen. Af kommunens afgørelse (de relevante dele er citeret s. 000 ovenfor) fremgik at dispensation eventuelt ville kunne gives på baggrund af partens personlige økonomiske forhold. Parten klagede herefter til Energistyrelsen og begrundede nu også ønsket om forlængelse af tilslutningsfristen med partens personlige økonomiske situation og gav visse nærmere oplysninger herom. Energistyrelsen stadfæstede kommunens afgørelse, idet styrelsen heller ikke fandt at dispensation kunne gives på baggrund af partens personlige økonomiske situation.

Spørgsmålet i sag 006 er om Energistyrelsen - i stedet for i realiteten som første instans at tage stilling til partens ønske om dispensation af hensyn til partens personlige økonomiske situation - burde have hjemvist sagen til fornyet behandling hos kommunen. Hjemvisning kan bl.a. ske hvor sagen på grund af nova har ændret sig væsentligt, og hvor det samtidig - bl.a. af hensyn til at parten fortsat har en rekursmulighed - bør overlades til førsteinstansen at træffe afgørelse på det nye grundlag. Efter min opfattelse ville det rigtigste nok have været hvis Energistyrelsen havde taget stilling til hvorvidt der kunne gives dispensation på grundlag af driftsøkonomiske hensyn (partens anbringender i relation til afskrivningstiden for ejendommens opvarmningsanlæg), men havde hjemvist spørgsmålet om en mulig dispensation på grundlag af familieøkonomiske hensyn (partens anbringender om at familiens økonomi ikke kunne klare en tilslutning) til kommunen til afgørelse i første instans.

Som det også fremgår ovenfor i kapitel III.B.6) (s. 000) var det i forbindelse med Energistyrelsens aktindsigtsafgørelser i sagerne 021-022 en fejl at styrelsen nøjedes med at tage stilling til kompetencespørgsmålet og som følge af kommunens inkompetence at ophæve kommunens afgørelse, men ikke samtidig selv traf en ny indholdsmæssig afgørelse angående aktindsigtsspørgsmålet. Forholdet er det at kommunen egentlig skulle have videresendt anmodningen om aktindsigt til Energistyrelsen, jf. herved forvaltningslovens § 7, stk. 2, med henblik på at Energistyrelsen kunne træffe afgørelse. At en inkompetent myndighed har truffet en indholdsmæssig afgørelse om aktindsigt fritager selvsagt ikke den kompetente myndighed fra at træffe afgørelse i aktindsigtssagen.

Et andet særligt spørgsmål i forbindelse med Energistyrelsens aktindsigtsafgørelser i sagerne 021-022 er hvorvidt den ulovbestemte rekurs til Miljø- og Energiministeriets Departement kan anses for afskåret for aktindsigtsafgørelser. Det kan give anledning til væsentlig tvivl hvorvidt afgørelser truffet efter offentlighedsloven (eller forvaltningslovens kapitel 4) kan påklages i tilfælde hvor klageadgangen for så vidt angår de materielle afgørelser er afskåret; se Jon Andersen og Karsten Loiborg m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 292, jf. s. 336f, og s. 635f.

Efter min opfattelse må der - ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn - i almindelighed kræves sikre holdepunkter i den lovbestemmelse som afskærer rekursadgangen for at denne afskæring - foruden de materielle afgørelser på området - også skal omfatte aktindsigtsafgørelser. Dette gælder efter min opfattelse i særdeleshed hvor der eksisterer en ulovbestemt rekursadgang (som det f.eks. er tilfældet mellem statslige styrelser/direktorater og vedkommende ministeriums departement). Der vil således efter min opfattelse skulle en klar og helst udtrykkelig lovhjemmel til for at afskære klage over aktindsigtsafgørelser i tilfælde hvor der i øvrigt er hjemmel til at afskære en eksisterende ulovbestemt rekurs.

En fortolkning af varmeforsyningsloven og forarbejderne hertil giver ikke sikre holdepunkter for at antage at en afskæring af adgangen til at påklage Energistyrelsens afgørelser efter varmeforsyningsloven til Miljø- og Energiministeriet samtidig skulle afskære adgangen til at klage over afgørelser efter offentlighedsloven (og forvaltningslovens kapitel 4). Tværtimod synes det forholdsvis klart at den relevante bestemmelse i varmeforsyningslovens § 28 kun indeholder hjemmel til at afskære klageadgangen for så vidt angår afgørelse efter varmeforsyningsloven selv. Bestemmelsen i lovens § 28 har følgende ordlyd

"Henlægger...ministeren sine beføjelser til at træffe afgørelser efter loven eller efter bestemmelser fastsat efter loven til en institution under ...ministeriet, kan ...ministeren fastsætte ... at afgørelserne ikke i alle tilfælde kan indbringes for anden administrativ myndighed [mine fremhævelser]."

Bestemmelsen i den vedtagne lovs § 28 svarer til bestemmelsen i § 25 i forslaget til lov om varmeforsyning (lovforslag nr. L 60/1989-90), fremsat den 7. november 1989. Af bemærkningerne til lovforslagets § 25 fremgår bl.a.

"Bestemmelsen opretholder den gældende lovs § 36 med den ændring, at energiministeren gives bemyndigelse til at indskrænke den gældende klageadgang for afgørelser, som træffes af Energistyrelsen i henhold til delegation.

Bestemmelsen giver grundlag for at forenkle klagesagsbehandlingen på områder, hvor der har udviklet sig en klar praksis, og hvor en dobbelt klagebehandling derfor ikke skønnes nødvendig. [mine fremhævelser]"

Reale grunde taler også for at rekursbegrænsningen ikke gælder Energistyrelsens aktindsigtsafgørelser. I sagerne på det undersøgte område træffer Energistyrelsen afgørelse efter varmeforsyningsloven og de i medfør heraf udstedte bekendtgørelsesbestemmelser som klageinstans. I de samme klagesager træffer Energistyrelsen derimod afgørelse om aktindsigt som første instans.

Sammenfattende må jeg således konkludere at Energistyrelsens aktindsigtsafgørelser kan påklages til Miljø- og Energiministeriets departement, og at den retsopfattelse som Energistyrelsen har givet ud-tryk for i klagevejledningen i forbindelse med aktindsigtsafgørelserne i sagerne 021-022 derfor ikke er holdbar.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden bemærker, at det kan give anledning til væsentlig tvivl, hvorvidt den ulovbestemte rekurs til Miljø‑ og Energiministeriets departement kan anses for afskåret for aktindsigtsafgørelser i sager, hvor klageadgangen for så vidt angår de materielle afgørelser, er afskåret. Energistyrelsen har været af den retsopfattelse, som det også fremgår af sagerne 021 og 022, at i det omfang, den materielle afgørelse ikke kunne påklages, kunne aktindsigtsafgørelsen heller ikke påklages. I nærværende sager er den materielle rekurs afskåret i medfør af § 20, stk. 1 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

Ombudsmanden er ikke enig i Energistyrelsens vurdering, men mener, at der, ud fra retssikkerhedsmæssige hensyn, i almindelighed må kræves sikre holdepunkter i den lovbestemmelse, som afskærer rekursadgangen, for at denne afskæring, foruden de materielle afgørelser på området, også skal omfatte aktindsigtsafgørelser. Dette bør i særdeleshed være tilfældet, hvor der eksisterer en ulovbestemt rekursadgang, og der i øvrigt er hjemmel til at afskære denne ulovbestemte rekurs. For at afskære klage over aktindsigtsafgørelser kræves en klar og helst udtrykkelig lovhjemmel.

Energistyrelsen har noteret sig Ombudsmandens synspunkt og vil på den baggrund revurdere styrelsens fremtidige praksis på området."

Jeg har taget det anførte til efterretning.

2) Genoptagelse (remonstration og tilbagekaldelse).

I fire af sagerne ( sagerne 002, 093, 095 og 102 ) har parten anmodet Energistyrelsen om at overveje sagen igen. I intet af disse tilfælde har genoptagelsesanmodningen ført til en ændring af Energistyrelsens afgørelse i sagen; i sag 095 afviste Energistyrelsen genoptagelsesanmodningen med henvisning til at kommunen også behandlede en genoptagelsesanmodning fra parten, og i de øvrige tre sager fastholdt Energistyrelsen efter at have realitetsbehandlet genoptagelsesanmodningen den tidligere trufne realitetsafgørelse i sagen.

Der findes ikke i de undersøgte sager tilfælde, hvor Energistyrelsen har tilbagekaldt sin afgørelse.

3) Klage til Folketingets Ombudsmand.

Som det fremgår ovenfor i kapitel I (s. 000) havde jeg tidligere modtaget klager fra 20 grundejere fra Fanø Kommune; de sager angående Fanø Kommune jeg modtog fra Energistyrelsen har jeg ikke undersøgt som led i dette egen drift-projekt.

I sag 009 modtog jeg en klage fra parten over at parten var blevet tvangstilsluttet til fjernvarmeværket. Da parten havde klaget til Energistyrelsen som parten oplyste endnu ikke havde truffet afgørelse, sendte jeg partens henvendelse videre til Energistyrelsen, som imidlertid i mellemtiden havde truffet afgørelse i sagen. Da jeg således ikke tidligere har realitetsbehandlet sag 009 har denne indgået i egen drift-projektet.

4) Domstolsprøvelse.

Ingen af de undersøgte sager ses indbragt for domstolene. Som det fremgår ovenfor i kapitel I (s. 000) anlagde 15 grundejere fra Rønne Kommune sag ved Østre Landsret. De sager angående Rønne Kommune jeg modtog fra Energistyrelsen har jeg ikke undersøgt som led i dette egen drift-projekt.

IV. ENERGISTYRELSENS UDTALELSE.

På baggrund af min foreløbige rapport om undersøgelsen har Energistyrelsen i skrivelse af 15. juni 1999 afgivet en udtalelse. Udtalelsen er i sin helhed optaget som bilag 2 til rapporten. Endvidere er de enkelte dele af udtalelsen gengivet i de relevante steder i rapporten.

V. SAMMENFATNING OG KONKLUSION.

A. Sammenfatning.

De 119 sager der indgår i undersøgelsen stammer fra 26 forskellige kommuner og fordeler sig med fra én til 24 sager fra hver kommune.

Ingen af sagerne giver anledning til at rejse habilitetsspørgsmål.

I 109 af sagerne er der ikke partsrepræsentation. I de resterende 10 sager er der partsrepræsentation, typisk ved en professionel partsrepræsentant (advokat, revisor og ejendomskontor). I en sag optræder dog et familiemedlem som partsrepræsentant. Energistyrelsen har i alle tilfælde konsekvent og korrekt korresponderet med den samme person (parten/repræsentanten).

I ingen af sagerne har Energistyrelsen tilsidesat forvaltningslovens § 7, stk. 1, om vejledning , ligesom Energistyrelsen i fornødent omfang har videresendt til rette myndighed , jf. forvaltningslovens § 7, stk. 2. 43 sager giver anledning til vejledningsspørgsmål; Energistyrelsen har i alle tilfælde givet en adækvat, dækkende og forståelig vejledning. I syv sager er der sket videresendelse til rette myndighed.

I 14 af sagerne er notatpligten tilsidesat. I en del forskellige tilfælde er der herudover indholdsmæssigt uklare, utilstrækkelige eller formelt mangelfulde notater.

Der er kun begæret aktindsigt over for Energistyrelsen i tre af de undersøgte sager. Energistyrelsens aktindsigtsafgørelse i disse sager kan ikke give mig grundlag for kritik; derimod er Energistyrelsens opfattelse af at styrelsens aktindsigtsafgørelser ikke kan påklages til Miljø- og Energiministeriets departement ikke holdbar.

Ud af de 119 undersøgte sager ses der i 54 sager, hvor der ikke er foretaget partshøring , ikke herved at være begået en fejl. Der i har i disse sager af forskellige grunde ikke været partshøringspligt. I andre 33 af de 119 sager er der foretaget partshøring. I 20 af de 33 sager har den foretagne partshøring indholdsmæssig været tilstrækkelig. I 13 sager har partshøringen været indholdsmæssigt utilstrækkelig, og i 18 sager har Energistyrelsen kun sendt parten § 19-oplysninger "til orientering". I 30 sager har Energistyrelsen fejlagtigt helt undladt partshøring.

Kun i forbindelse med en afgørelse angående aktindsigt i relation til to af de undersøgte sager har Energistyrelsens sagsoplysning ikke været fuldt tilstrækkelig.

Ingen sager indeholder særligt fortrolige oplysninger , jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1. Kun en mindre del af sagerne indeholder andre fortrolige oplysninger (jf. forvaltningslovens § 28, stk. 3). Der er ikke i noget tilfælde konstateret uberettiget videregivelse af fortrolige oplysninger.

I 63 af de i alt 137 afgørelser i de undersøgte sager lider Energistyrelsens begrundelser ikke af en retlig mangel. De resterende 74 afgørelser indeholder - hovedsageligt mindre væsentlige - begrundelsesmangler. Hyppigst indeholder de mangelfulde begrundelser ikke en (fyldestgørende) henvisning til skrevne regler. En sådan henvisning mangler helt i 20 afgørelser og er mere eller mindre utilstrækkelig i 52 afgørelser.

I intet tilfælde har Energistyrelsen i strid med forvaltningslovens § 25 undladt at give klagevejledning. I alle sager hvor Energistyrelsen har truffet (indholdsmæssige) realitetsafgørelser har styrelsen givet en indholdsmæssig korrekt "negativ" klagevejledning, dvs. vejledning om at Energistyrelsens afgørelse ikke kan indbringes for højere administrativ myndighed.

Ingen af sagerne giver anledning til bemærkninger mht. Energistyrelsens bekendtgørelse af sine afgørelser.

I relation til Energistyrelsens sagsbehandlingstid omfatter undersøgelsen 3 spørgsmål: 1 ° Hvornår hører parten første gang fra myndigheden? 2 ° hvad er den samlede sagsbehandlingstid? og 3 ° gives der underretning, når sagen trækker ud, og besvares rykkere?

Ad 1 ° er det opgjort at parten har hørt første gang fra Energistyrelsen inden 1 måned i 35 tilfælde og efter mere end 1 måned i 88 tilfælde. Værst ser det ud i to sager, hvor er der gået over ni måneder.

Ad 2 ° : Den samlede sagsbehandlingstid varierer ganske meget - lige fra under 1 måned til over 2 år og 4 måneder. I fem tilfælde er sagsbehandlingstiden under 1 måned, i seks tilfælde under 2 måneder, i seks tilfælde under 3 måneder, i seks tilfælde under 4 måneder, i otte tilfælde under 5 måneder, i 13 tilfælde under 6 måneder, i 23 tilfælde under 7 måneder, i 10 tilfælde under 8 måneder i tre tilfælde under 9 måneder, i tre tilfælde under 10 måneder og i 40 tilfælde over 1 år. Energistyrelsens samlede sagsbehandlingstid har i 87 tilfælde været længere end det med rimelighed kan forventes.

Ad 3 ° har undersøgelsen vist, at Energistyrelsen i ringe grad har efterlevet pligten til at besvare rykkere fra parten og i øvrigt konsekvent har tilsidesat pligten til at give underretning til parten når sagen trækker ud.

I 15 sager er der anledning til bemærkninger vedrørende vildfarelse, sjusk m.v. Der er tale om meget forskelligartede forhold.

Energistyrelsens breve mv. er sprogligt korrekt udformet. Energistyrelsen har også i sagerne i ganske høj grad evnet at formulere sig sprogligt forståeligt og uden unødig anvendelse af bureaukratiske vendinger, kompliceret sætningsopbygning eller fagudtryk som parterne i sagerne ikke kan formodes at kunne forstå.

I øvrigt har der kun været anledning til kritisk omtale af et enkelt hjemmelsspørgsmål i relation til 18 af de undersøgte sager. I de 18 sager er hjemmelsgrundlaget for Energistyrelsens afgørelse bl.a. "Frikommuneregulativ nr. 22 for Næstved Kommune - Frikommuneregulativ om tilslutningspligt for eksisterende bebyggelse i naturgasområder". Der er imidlertid ikke kundgjort en ministeriel bekendtgørelse i Lovtidende om godkendelse af frikommuneregulativet, jf. frikommunelovens § 5, stk. 2. Herved har Energistyrelsen savnet (formel) bemyndigelse til at stadfæste kommunens afgørelse i de 18 sager. Da der i forhold til grundejerne i de omhandlede sager er truffet en afgørelse som må anses for i alt fald delvist begunstigende, har jeg ikke henstillet til Energistyrelsen at styrelsen overvejer at tilbagekalde styrelsens afgørelser og træffe nye afgørelser inden for bemyndigelsen. Derimod er det min hensigt - efter afslutningen af dette egen drift-projekt - i en særskilt sag at rejse bemyndigelsesspørgsmålet over for Miljø- Energiministeriet, og herunder bede ministeriet overveje hvorledes den retlige mangel eventuelt vil kunne afhjælpes.

Energistyrelsen har truffet en indholdsmæssig realitetsafgørelse i 107 af de 119 undersøgte sager. Kun i 12 sager har Energistyrelsen ikke fuldstændig stadfæstet kommunens afgørelse (i 11 sager fik klageren fuldt ud medhold, i én sag delvist medhold). I seks af de sager hvor klagen fik fuldt ud medhold ændrede Energistyrelsen kommunens afgørelse til skade for grundejeren.

I fire sager har parten remonstreret sagen til Energistyrelsen, men uden at dette har ført til ændring af Energistyrelsens afgørelse.

I én af de undersøgte sager havde parten tidligere henvendt sig til Folketingets Ombudsmand ; klagesagen blev dog afvist for tiden. Ingen af sagerne har været indbragt for domstolene.

B. Konklusion.

Undersøgelsen har vist at Energistyrelsen på det undersøgte område træffer lovlige afgørelser. Et generelt hjemmelsspørgsmål (et bemyndigelsesspørgsmål af mere formel karakter) vil jeg dog rejse over for Miljø- og Energiministeriet.

Energistyrelsens sagsbehandling i de undersøgte sager har været god med hensyn til vejledning, sagsoplysning, behandling af fortrolige oplysninger, klagevejledning og bekendtgørelse af afgørelser, ligesom styrelsens breve er korrekt sprogligt uformet og forståelige. Derimod har Energistyrelsen i nogle tilfælde ikke overholdt reglerne om notatpligt, partshøring og begrundelse; i ingen af de sager hvor er er mangler med hensyn til notatpligt, partshøring eller begrundelse har manglen dog efter min vurdering en sådan karakter at den kan antages at have haft indflydelse på afgørelsens indhold. I et mindre antal af sagerne har der i øvrigt været anledning til bemærkninger vedrørende vildfarelse, sjusk m.v.

Energistyrelsens sagsbehandlingstid har i en række tilfælde været længere end det acceptable, og styrelsen har i ringe grad efterlevet pligten til at besvare rykkere fra parten og i øvrigt konsekvent tilsidesat pligten til at give underretning til parten når sagen trækker ud.

Samlet efterlader undersøgelsen det indtryk at Energistyrelsens administration i relation til klagesager angående tilslutningspligt til kollektive varmeforsyningsanlæg er velordnet og forholdsvis til-fredsstillende, og styrelsen synes præget af ønsket om at gennemføre en korrekt og i forhold til borgerne forståelig sagsbehandling. De sagshandlingsfejl som undersøgelsen har afdækket vil i høj grad kunne undgås med forholdsvis enkle midler, og Energistyrelsen har allerede taget relevante initiativer i denne retning. Problemet med for lang sagsbehandlingstid synes nu også at være løst.

§ 13. Ejere af ejendomme, der er pålagt tilslutningspligt til et kollektivt varmeforsyningsanlæg, kan ikke senere kræve sig fritaget for tilslutning under henvisning til bestemmelserne i § 12 i denne bekendtgørelse, jf. dog § 14.

Dispensation

§ 14. Afgørelse truffet af Energistyrelsen i henhold til § 13 kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed bortset fra afgørelser, hvor Energistyrelsen har besluttet at godkendelse kræver samtykke efter § 9, stk. 3, og afgørelser for så vidt angår kollektive varmeforsyningsanlæg med en varmekapacitet på mere end 5 MW, der kan påklages til Energiministeriet.

..."

Tilsvarende indeholder bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg følgende bestemmelser om klageadgangen

" § 19. Kommunalbestyrelsens afgørelser kan påklages til Energistyrelsen af den eller dem, til hvem afgørelsen er rettet.

...

§ 14. Kommunalbestyrelsen kan i særlige tilfælde efter ansøgning beslutte, at ny eller eksisterende bebyggelse, der er pålagt tilslutningspligt, skal fritages for tilslutning, ligesom der i særlige tilfælde kan meddeles forlængelse af tilslutningsfristen, jf. § 7."

D. Særligt om retsvirkningen af tilslutningspligt.

At en ejendom er undergivet tilslutningspligt indebærer at den kan kræves tilsluttet det kollektive varmeforsyningsanlæg 9 år efter at tilslutningspligten er meddelt ejendommens ejer, jf. § 7 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg (tilslutningsbekendtgørelsen). Tilslutningspligten kan dog indtræde på et tidligere tidspunkt hvis væsentlige varmeinstallationer i ejendommen skal udskiftes, og der træffes afgørelse efter tilslutningsbekendtgørelsens § 9.

Tilslutningspligten indebærer ikke at ejendommen er forpligtet til faktisk at aftage varme fra det kollektive varmeforsyningsanlæg. Derimod følger det af varmeforsyningslovens § 13 og tilslutningsbekendtgørelsens § 4 at ejendommens ejer fra tilslutningstidspunktet er forpligtet til at betale tilslutningsafgift og eventuelt løbende afgifter til det kollektive varmeforsyningsanlæg, ligesom forsyningsselskabet kan etablere stikledninger mv. til ejendommen.

Tilslutningspligten indebærer heller ikke at ejendommen ikke supplerende må opvarmes med f.eks. brændeovn eller med solvarme eller anden vedvarende energi som supplement til et centralvarmeanlæg på ejendommen som opvarmes ved hjælp af det kollektive varmeforsyningsanlæg eller ved hjælp af et (fortsat) eksisterende individuelt anlæg på ejendommen. I områder hvor der efter varmeforsyningslovens § 14 er nedlagt forbud mod bestemte opvarmningssystemer (særligt el-varme) vil det dog kunne være ulovligt at supplere centralvarmeopvarmning (de være sig et anlæg tilsluttet det kollektive anlæg eller et individuelt centralvarmeanlæg) med en opvarmningsform omfattet af forbudet.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 i tilslutning hertil oplyst følgende

"Energiministeriet har i 2 omgange påbudt samtlige kommunalbestyrelser at nedlægge elvarmeforbud i kollektivt forsynede områder.

I 1988 meddelte Energiministeriet påbud til samtlige kommunalbestyrelser om at nedlægge forbud mod installation af elvarme som primær varmeforsyning i ny bebyggelse i kollektivt forsynede områder.

I 1994 meddelte Energiministeriet påbud til samtlige kommunalbestyrelser om at nedlægge forbud mod installation af elvarme som primær varmeforsyning i eksisterende bebyggelse i kollektivt forsynede områder."

III. UNDERSØGELSEN.

A. Kortlægning af sagerne.

1) Indledning.

På det undersøgte sagsområde må en sag (i abstrakt forstand) anses for de faktiske og retlige omstændigheder som har relation til en bestemt fast ejendom, idet det følger af retsgrundlaget at der skal foretages en individuel behandling af og træffes en individuel afgørelse i relation til hver fast ejendom. Energistyrelsens sagsoprettelses- og journaliseringspraksis på området indebærer imidlertid at der i vid udstrækning er oprettet samlesager , dvs. at mere end en fast ejendoms forhold er behandlet og afgjort på samme fysiske sag (samme j.nr. hos Energistyrelsen). Denne praksis har givetvis en praktisk begrundelse, idet der ofte viser sig en nær retlig og faktisk sammenhæng mellem sager fra samme kommune. Normalt har den enkelte kommune samtidig til Energistyrelsen fremsendt alle klager fra den pågældende kommune over afslag på fritagelse for tilslutningspligt efter § 12 og/eller dispensation fra tilslutningspligten efter § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg, og Energistyrelsen har jævnligt oprettet en sag for hver sådan fremsendelse fra kommunen. Der har således været behandlet fra én til 21 sager på hver af Energistyrelsens fysiske sager (hvert j.nr. hos Energistyrelsen).

I forbindelse med min undersøgelse af og omtalen i denne rapport af de 119 undersøgte sager har jeg nødvendigvis måttet afgrænse og referere til sagerne uafhængigt af Energistyrelsens sagsoprettelses- og journaliseringspraksis. Jeg har derfor tildelt hver af de 119 sager et internt sagsnummer (fra 000 til 119). Med henblik på en éntydig identifikation af de 119 sager har jeg i relation til hvert af de 119 interne sagsnumre over for Energistyrelsen oplyst hvilken kommune og hvilket j.nr. hos Energistyrelsen det interne sagsnummer angår samt - i de tilfælde hvor Energistyrelsen har behandlet mere end én sag på den samme fysiske sag (det samme j.nr.) - ejendommens beliggenhed (adresse).

2) Sagernes geografiske fordeling.

De 119 undersøgte sager er fordelt på 26 forskellige kommuner geografisk spredt over landet. De 26 kommuner er forskellige mht. størrelse (geografisk udstrækning og indbyggertal) og omfatter både by- og landkommuner. I undersøgelsen indgår mellem én og 24 sager fra den samme kommune.

I undersøgelsen indgår således sager fra følgende kommuner (anført i alfabetisk orden): Aulum-Haderup (1 sag: sag 001), Bov (3 sager:sagerne 002-004), Brande (1 sag: sag 005), Fakse (1 sag: sag 006), Frederikssund (1 sag: sag 007), Græsted-Gilleleje (1 sag: sag 008), Helsinge (7 sager: sagerne 009-015), Hillerød (1 sag: sag 016), Holeby (1 sag: sag 017), Holsted (8 sager: sagerne 018-025), Høje-Tåstrup (7 sager: sagerne 026-032), Hørning (1 sag: sag 033), Kalundborg (1 sag: sag 034), København (24 sager: sagerne 035-058), Nyborg (1 sag: sag 059), Nykøbing F. (8 sager: sagerne 060-067), Nysted (4 sager: sagerne 068-071), Næstved (20 sager: sagerne 072-091), Ringkøbing (2 sager: sagerne 092-093), Roskilde (1 sag: sag 094), Rødby (3 sager: sagerne 095-097), Stubbekøbing (8 sager: sagerne 098-105), Tørring-Uldum (1 sag: sag 106), Vejen (1 sag: sag 107), Vojens (4 sager: sagerne 108-111) og Åkirkeby (8 sager: sagerne 112-119).

23 af de 24 undersøgte sager fra Københavns Kommune fordeler sig som følger på bydele (postdistrikter): Brønshøj: 7 sager, Hellerup: 1 sag, København K: 1 sag, København N: 1 sag, København NV: 3 sager, København S: 2 sager, København Ø: 2 sager, Valby: 1 sag og Vanløse: 5 sager. Den sidste sag fra København har ikke kunnet placeres på bydel.

3) Sagernes emnemæssige fordeling.

Af de 119 sager angår 111 sager fritagelse for tilslutningspligt efter § 12 og/eller dispensation fra tilslutningspligten efter § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg. Heraf angår en sag (sag 008) tilslutningspligt (forblivelsespligt) efter varmeforsyningslovens § 11, stk. 1, om ny bebyggelse og 110 sager (sagerne 001-004, 006-007, 009-015, 0017-113) tilslutningspligt (herunder forblivelsespligt) efter varmeforsyningslovens § 12, stk. 1, om eksisterende bebyggelse. 8 sager angår andre emner: en sag (sag 016) angår mulighed for elopvarmning, en sag (sag 005) angår afgrænsningen af (dispensation fra) fjernvarmeområdets udstrækning, medens de sidste 6 sager angår takstregulativet (prisen for tilslutning mv.).

Af de 110 sager om tilslutningspligt (herunder forblivelsespligt) efter varmeforsyningslovens § 12, stk. 1, om eksisterende bebyggelse angår 96 sager (sagerne 009-015, 018-032, 035-058, 060-094, 098-106 og 108-113) fritagelse for tilslutningspligt (herunder forblivelsespligt) efter § 12 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg. Heraf angår 9 sager (sagerne 051 og 060-067) forblivelsespligt, idet ejendommene i forvejen var tilsluttet det kollektive varmeforsyningsanlæg, medens de øvrige 87 af disse 96 sager (sagerne 009-015, 018-032, 035-050, 052-058, 068-094, 98-106 og 108-113) angår tilslutningspligt for ejendomme som ikke allerede er tilsluttet. I 14 af de 110 sager om tilslutningspligt (herunder forblivelsespligt) (sagerne 001-004, 006-007, 017, 033-034, 059, 095-097 og 107) har parten (også) ønsket dispensation fra tilslutningspligten (smh. § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg); som det fremgår af kapitel III.C.4) (s. 000) nedenfor er det dog efter min vurdering kun i otte af disse sager at bekendtgørelsens § 14 er aktuel (retligt relevant).

Af de 110 sager om tilslutningspligt (herunder forblivelsespligt) efter varmeforsyningslovens § 12, stk. 1, om eksisterende bebyggelse angår 87 sager (sagerne 001, 004, 006-007, 009-015, 017-058, 060-071, 091-106 og 108-113) et kollektivt fjernvarme forsyningsanlæg. Heraf angår efter det oplyste 32 sager (sagerne 008, 017, 060-071, 096-105 og 112-119) halmfyrede fjernvarmeanlæg. 77 af de 87 fjernvarmesager (sagerne 009-015, 018-032, 035-058, 060-071, 091-094, 098-106, 108-113) angår fritagelse for tilslutningspligt (herunder forblivelsespligt) efter § 12 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg. Heraf angår 9 sager (sagerne 051 og 060-067) forblivelsespligt, idet ejendommene i forvejen var tilsluttet det kollektive varmeforsyningsanlæg, medens de øvrige af de 68 fjernvarmesager (sagerne 009-015, 018-032, 035050, 052-058, 068-071, 091-094, 098-106, 108-113) angår tilslutningspligt for ejendomme som ikke allerede er tilsluttet. I 10 af de 87 fjernvarmesager (sagerne 001, 004, 006, 007, 017, 033-034 og 095-097) har parten (også) ønsket dispensation fra tilslutningspligten (smh. § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg). Af fjernvarmedispensationssagerne angår en sag (sag 001) ejendomme som i forvejen var tilsluttet fjernvarme, medens de øvrige ni dispensationssager (sagerne 004, 006-007, 017, 033-034 og 095-097) angår ejendomme som ikke allerede er tilsluttet. En af fjernvarmesagerne (sag 007) angår foruden dispensation efter tilslutningsbekendtgørelsens § 14 også afgrænsningen af (dispensation fra) fjernvarmeområdets udstrækning.

De resterende 23 af de 110 sager om tilslutningspligt (herunder forblivelsespligt) efter varmeforsyningslovens § 12, stk. 1, om eksisterende bebyggelse angår tilslutning til naturgas (sagerne 002-003, 059, 072-090 og 107). Naturgassagerne angår alle tilslutning af ejendomme som ikke allerede er tilsluttet naturgas. 19 af naturgassagerne (sagerne 072-090) angår fritagelse for tilslutningspligt efter § 12 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg, medens parten i de øvrige fire naturgassager (sagerne 002-003, 059 og 107) (også) ønsker dispensation fra tilslutningspligten (smh. § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg).

De fleste af de involverede ejendomme i sagerne er parcelhuse. Blandt de 95 sager som ikke stammer fra Københavns Kommune er der kun fire sager som ikke angår parcelhuse, nemlig sag 018 (et hotel), sag 025 og 069 (to trælasthandler) samt sag 033 (en møbelfabrik). De 24 sager fra Københavns Kommune fordeler sig med 14 sager angående parcelhuse (sagerne 036, 042-043, 046-050 og 053-058), ni sager angående etageejendomme med beboelse (sagerne 037-041, 044-045 og 051-052) og en sag angående en etageejendom (sag 035) med blandet beboelse og erhverv.

B. Sagsbehandlingsregler.

1) Kompetence.

I ingen af de 119 undersøgte sager er der kompetencemangler i forhold til Energistyrelsen. I 112 sager (sagerne 001-019 og 21-113) har Energistyrelsen været den kompetente myndighed. I de resterende syv sager har Energistyrelsen sendt sagen til den kompetente myndighed.

I sag 020 tilbagesendte Energistyrelsen sagen til kommunen, da kommunen endnu ikke havde truffet (endelig) afgørelse om at pålægge klagerens ejendom tilslutningspligt.

I seks andre sager ( sagerne 114-119 ) sendte Energistyrelsen klagen videre til Gas- og Varmeprisudvalget som rette myndighed. Dette var korrekt, idet klagen i de seks sager angik en ændring af priser og leveringsbetingelser i et takstregulativ for et fjernvarmeværk, og idet Gas- og Varmeprisudvalget har kompetencen til at påse at priser og andre betingelser er lovlige og rimelige, jf. varmeforsyningslovens § 20 og § 21 (særligt stk. 5).

2) Inhabilitet.

I ingen af de undersøgte sager er der rejst habilitetsspørgsmål, og de foreliggende oplysninger giver heller ikke mig anledning til at rejse spørgsmål om habilitet i nogen af sagerne.

3) Partsrepræsentation.

Efter forvaltningslovens § 8 har en part i en afgørelsessag som udgangspunkt til enhver tid ret til at lade sig bistå eller repræsentere af andre.

Totalt set har der i 109 af de 119 undersøgte sager ikke været partsrepræsentation.

I de resterende 10 af de 119 sager findes partsrepræsentation. I de ni af disse sager er der tale om en professionel partsrepræsentant en advokat (sagerne 033, 037 og 052), en revisor (sag 044), og et ejendomsadministrationskontor (sagerne 038-041 og 045). I den sidste af de 10 sager med partsrepræsentation - sag 95 - optræder et familiemedlem (en svoger) som partsrepræsentant.

I de ni sager hvor der har været en professionel partsrepræsentant, har Energistyrelsen ikke krævet en fuldmagt af partsrepræsentanten. Dette kan ikke give mig anledning til kritik, idet advokater må antages at have en stillingsfuldmagt som normalt også vil dække indbringelse af sager som de undersøgte for Energistyrelsen. Ligeledes må en revisor og et ejendomsadministrationskontor antages at have en stillingsfuldmagt på det undersøgte sagsområde som normalt også vil dække indbringelse af sagen for Energistyrelsen.

I sag 95 kan svogeren S derimod ikke antages at have nogen form for stillingsfuldmagt. Energistyrelsen traf afgørelse i brev af 4. maj 1993 til parten P. Den 10. maj 1993 modtog Energistyrelsen en telefax fra S; S henviste heri til en telefonsamtale med Energistyrelsens sagsbehandler. Energistyrelsen modtog den 24. og 26. maj 1993 yderligere telefax'er fra S, og den 1. juni 1993 en telefax fra kommunen. Den 11. juni 1993 havde Energistyrelsens sagsbehandler en telefonsamtale med S, og med henvisning hertil sendte Energistyrelsen den 14. juni 1993 S noget generelt materiale. Den 15. juli 1993 modtog Energistyrelsen fra kommunen et brev fra S som var vedlagt en erklæring fra et blikkenslagerfirma til P. I brev 26. august 1993 skrev Energistyrelsen bl.a. følgende til P

"... da det ikke fremgår af sagen, at (S) har fuldmagt fra Dem til at optræde som Deres fuldmægtig, skal Energistyrelsen forespørge, om De ønsker at opretholde anmodningen om genoptagelse af sagens behandling i Energistyrelsen.

...

Såfremt Energistyrelsen ikke har hørt fra Dem senest den 26. september 1993, vil styrelsen betragte (S's) anmodning om genoptagelse af sagen som bortfaldet".

I brev af 1. september 1993 til Energistyrelsen anførte parten bl.a.

"Som bekræftelse på Deres telefonsamtale den 30. ds. med min svoger [svogerens navn] skal følgende meddeles

Jeg undertegnede [partens navn], befuldmægtiger hermed [svogerens navn, adresse, telefon- og telefaxnr.] som værende den person, der repræsenterer mig i sagen mod (K) Kommune omkring tilslutningspligt til det kommunale fjernvarmenet."

På denne baggrund må jeg - selvom der ikke findes notat på sagen om telefonsamtalen med svogeren - gå ud fra at Energistyrelsen telefonisk har bedt svogeren om at indsende en fuldmagt. Det var da også efter min opfattelse nødvendigt at sikre at svogeren var partsrepræsentant, førend Energistyrelsen gik videre med sagen, og det ville have været ønskeligt om Energistyrelsen på et tidligere tidspunkt havde afklaret partsrepræsentationsspørgsmålet. - Energistyrelsen meddelte den 1. november 1993 S styrelsens afgørelse om ikke at ville genoptage styrelsens sag, da sagen fortsat var under behandling i kommunen.

I de 10 sager, hvor der har været partsrepræsentation, har Energistyrelsen konsekvent korresponderet med partsrepræsentanten (for så vidt angår sag 95 efter at partsrepræsentationsforholdet var afklaret).

4) Vejledning.

Efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, har forvaltningsmyndigheder en almindelig vejledningspligt. Efter bestemmelsen skal en forvaltningsmyndighed "i fornødent omfang yde vejledning og bistand til personer, der retter henvendelse om spørgsmål inden for myndighedens sagsområde". Tilslutningsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg) indeholder i § 18, stk. 3, en bestemmelse hvorefter kommunernes afgørelser skal indeholde oplysning om bl.a. "retsvirkninger m.v. af kommunalbestyrelsens beslutninger"; opfylder kommunens afgørelse ikke dette krav må det påhvile Energistyrelsen at give den fornødne vejledning om retsvirkninger mv.

I 76 af de 119 undersøgte sager (sagerne 001-006, 010, 016-018, 020-022, 029, 031, 035-042, 046, 051-052, 057, 062, 064-067, 069-090, 092-096, 098-099, 101, 103-108, 110-11 og 114-119) ses det ikke at have været aktuelt at give parten vejledning efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 7, stk. 1, eller tilslutningsbekendtgørelsens § 18, stk. 3. I de resterende 43 sager (sagerne 007-009, 011-015, 019, 023-028, 030, 032-034, 043-045, 047-050, 053-054, 0056, 058-061, 063, 068, 091, 097, 100, 102, 109 og 112-113) hvor der har været naturlig anledning til at give parten vejledning, har Energistyrelsen i alle tilfælde givet en sådan vejledning på en adækvat, dækkende og forståelig måde. I sag 009 har parten - foruden af Energistyrelsen - modtaget en forholdsvis omfattende vejledning fra kommunen.

Som eksempler på Energistyrelsens vejledning skal blot refereres to sager hvor styrelsen har redegjort for partens juridiske og økonomiske stilling på punkter som ikke er omfattet af begrundelsespligten (jf. nærmere nedenfor afsnit 10) om begrundelse); der er dog en glidende overgang mellem en god og fyldestgørende begrundelse efter forvaltningslovens § 24 og vejledning efter forvaltningslovens § 7, stk. 1, eller tilslutningsbekendtgørelsens § 18, stk. 3.

I sag 009 havde parten givet udtryk for usikkerhed i forskellige relationer mht. retsvirkningen af at være pålagt tilslutningspligt. Energistyrelsens afgørelse af 15. november 1994 indeholder bl.a. følgende vejledning til parten

"Energistyrelsen skal, for så vidt angår (K) Fjernvarmes informationsmateriale, herunder brugerøkonomi, årsvirkningsgrader for oliefyr, samt etablering af naturgasfyret kraftvarmeværk, henvise til styrelsens besvarelse af 20. januar 1994 til Dem herom.

Endvidere henvises til Gas- og Varmeprisudvalgets besvarelse af 13. Januar 1994 til Dem vedrørende udvalgets mulighed for at gribe ind overfor priser eller leveringsbetingelser, som findes urimelige eller i strid med de gældende regler for prisberegning. Som anført i dette brev kan De, såfremt De er utilfreds med (K) Fjernvarmes priser og leveringsbetingelser, klage til Gas- og Varmeprisudvalget, Nørregade 49, 1165 København K.

...

Med hensyn til ejendomme, der allerede forsynes med fjernvarme, har (K) Kommune ikke vedtaget påbud om fortsat tilslutningspligt til fjernvarmen. Derimod fremgår det af kommunens påbud af 15. februar 1994, at ny bebyggelse indenfor område 2 øst senest ved ibrugtagningen skal tilsluttes fjernvarmeforsyningen.

Det fremgår, at (K) Fjernvarme har besluttet, at nye varmeforbrugere får gratis tilslutning til fjernvarmesystemet under forudsætning af, at tilslutning sker når der er gravet op ud for ejendommen. Energistyrelsen skal bemærke, at varmeværket får en hurtigere økonomisk gevinst herved, end hvis grundejerne først tilslutter sig ved udløbet af 9 års fristen.

I forbindelse med Deres bemærkninger om medlemspligt til værket, skal styrelsen oplyse, at De ikke har pligt til at være medlem af værket. Vedrørende hæftelse til værket bemærkes, at grundejere, der er omfattet af tilslutningsprojektet udelukkende hæfter med indskuddet (tilslutningsafgiften), og intet herudover.

...

Med hensyn til Deres krav om at beholde Deres oliefyr, skal Energistyrelsen gøre opmærksom på, at De ikke er forpligtet til at indrette Deres fyringsanlæg til at kunne modtage fjernvarme, ligesom De ikke har pligt til at aftage fjernvarme. De er derimod forpligtet til, ved tilslutningspligtens indtræden, at betale tilslutningsafgift samt de gældende faste afgifter til (K) Fjernvarme. De kan derfor godt fortsætte med oliefyring - også efter tilslutningspligtens indtræden.

...

Energistyrelsen skal dog gøre opmærksom på, at § 14 i tilslutningsbekendtgørelsen giver mulighed for, at byrådet i særlige tilfælde efter ansøgning kan beslutte at forlænge tilslutningsfristen for en ejendom. Bestemmelsen kan bl.a. anvendes af kommunen i tilfælde, hvor særlige individuelle hensyn, ex. for dårligt stillede folkepensionister, gør det rimeligt at fravige den generelle bestemmelse om 9 års tilslutningsfrist.

De kan derfor ansøge (K) Kommune, inden tilslutningspligtens indtræden, om forlængelse af tilslutningsfristen for ejendommen, indtil ejerskifte eller fraflytning af ejendommen. Ligeledes er der ex. for folkepensionister mulighed for at få forlænget fristen, hvis væsentlige varmeinstallationer skal udskiftes. Der er endvidere mulighed for folkepensionister for at få indefrosset udgiften til fjernvarmeomstillingen på linje med ejendomsskatter. (K) Kommune vil kunne oplyse Dem nærmere om denne mulighed."

I sag 112 vejledte Energistyrelsen parten om partens hæftelse, fjernvarmeværkets økonomi og retsvirkningen af at der er pålagt tilslutningspligt

"... Med hensyn til fjernvarmeanlæggets tekniske stand, vil De gerne vide hvor store reinvesteringer der er nødvendigt de næste 9 år. De vil vide, hvordan hæftelsen er for den enkelte forbruger, såfremt værket ikke kan hvile i sig selv; om kommunen hæfter for evt. underskud; om der er solidarisk hæftelse. Endelige vil De vide om nye forbrugere vil få en kontrakt, der er magen til de nuværende aftagere af varme fra (A) halmvarmeværk med en afgift på 700 kr. pr. husstand excl. moms de næste 25 år. De mener ikke, at der kan laves tilslutningspligt på dette grundlag.

...

Med hensyn til økonomisk hæftelse, skal Energistyrelsen oplyse, at forbrugeren overfor fjernvarmeværket kun hæfter med sit indskud (tilslutningsafgiften) og intet herudover. Da halmværket er kommunalt ejet, hæfter kommunen for værkets gæld i øvrigt.

...

Med hensyn til værkets økonomi, skal Energistyrelsen bemærke, at der i 1993 blev udarbejdet forslag til en gældssanering, herunder afskrivning/regulering af det kommunale udlæg, gennemførelse af tilslutningspligt samt ændringer i takstregulativet. Samlet skal disse foranstaltninger medvirke til, at værket får en sund økonomi og fremover skal hvile i sig selv. Dette forslag er accepteret af Tilsynsrådet for (B) Amt.

Vedrørende Deres spørgsmål om den faste afgift fremover, skal Energistyrelsen oplyse, at den faste afgift excl. moms 1994-niveau er beregnet til 3.100 kr. både for nuværende og fremtidige forbrugere tilknyttet varmeværket. Energistyrelsen skal henvise til takstregulativ for (A) Varmeværk samt til "Rapport om (A) Fjernvarmeværk". Såfremt De ønsker yderligere oplysninger om værkets priser, skal styrelsen henvise Dem til at rette henvendelse til Gas- og Varmeprisudvalget, Nørregade 49, 1165 København K, som tager sig af spørgsmål vedrørende priser og leveringsbetingelser m.v.

Energistyrelsen skal i øvrigt henvise til vedlagte "Rapport om (A) Fjernvarmeværk" for yderligere oplysninger om værkets teknik, herunder fremtidige drift og økonomi.

...

Pålæggets retsvirkninger indebærer, at ejendommen skal tilsluttes fjernvarmeforsyningen med en frist på 9 år, regnet fra den 10. juni 1994. Tilslutningspligten kan dog træde i kraft, såfremt væsentlige varmeinstallationer skal udskiftes inden udløbet af 9 års fristen. De har ikke pligt til at aftage varme fra fjernvarmeforsyningen, ligesom De ikke har pligt til at indrette Deres fyringsanlæg til at kunne modtage fjernvarme. Men De har pligt til at betale de faste afgifter til fjernvarmeforsyningen ifølge forsyningens gældende takster, når tilslutningspligten indtræder."

Forvaltningslovens § 7, stk. 2, indeholder en pligt til at formidle skriftlige henvendelser fra borgerne til rette myndighed. Denne visitationspligt er nærmere udformet således at hvis en forvaltningsmyndighed "(m)odtager ... en skriftlig henvendelse, som ikke vedrører dens sagsområde, videresendes henvendelsen så vidt muligt til rette myndighed."

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 7, stk. 2, er aktuel i otte af de undersøgte sager (sagerne 001, 068 og 114-119).

I sagerne 114-119 sendte Energistyrelsen korrekt partens henvendelse - som var en klage over et en ændring af takstregulativet for et varmeværk - til Gas- og Varmeprisudvalget som værende den rette myndighed, da der var tale om en klage over priser og leveringsbetingelser. Energistyrelsen underrettede samtidig parten i sagerne om videresendelsen.

I sag 001 henviste Energistyrelsen til at parten måtte fremføre sine anbringender vedrørende betaling af faste afgifter over for Gas- og varmeprisudvalget som den kompetente myndighed, og at styrelsen ikke kunne tage stilling til forholdet; da det fremgik at parten allerede havde klaget til Gas- og Varmeprisudvalget, som også havde truffet afgørelse angående forholdet undlod Energistyrelsen at oversende denne del af partens klage til Gas- og Varmeprisudvalget.

Sag 068 er speciel, bl.a. derved at partens klager er meget omfattende og vedholdende, ligesom partens sprogbrug jævnligt afviger endog meget fra almindelig, høflig omgangsform. I den omfattende korrespondance med Energistyrelsen klagede parten bl.a. over spørgsmål som henhører under Gas- og Varmeprisudvalgets kompetence, afgørelser truffet af Gas- og Varmeprisudvalget og en bestemt ansat i Konkurrencestyrelsen (der fungerer som sekretariat for Gas- og Varmeprisudvalget), ligesom parten anmodede Energistyrelsen om aktindsigt i et dokument som ikke fandtes hos Energistyrelsen, men muligvis hos Gas- og Varmeprisudvalget. Energistyrelsen oversendte en klage fra parten over at kommunen takstfavoriserede erhverv til Gas- og Varmeprisudvalget. I relation til partens øvrige klager som ikke falder ind under Energistyrelsens kompetence og for så vidt angår aktindsigtsanmodningen foretog Energistyrelsen ikke videresendelse til rette myndighed, men nøjedes med (ofte noget generelt holdte) vejledninger og opfordringer til parten om selv at henvende sig til rette myndighed. Denne fremgangsmåde kan - på baggrund af omfanget, indholdet og karakteren af partens klager - ikke give mig grundlag for at konstatere at Energistyrelsen herved har tilsidesat forvaltningslovens § 7, stk. 2.

5) Notatpligt.

Offentlighedsloven indeholder i § 6, stk. 1, følgende bestemmelser

"I sager, hvor der vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, skal en myndighed, der mundtligt modtager oplysninger vedrørende en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse, eller som på anden måde er bekendt med sådanne oplysninger, gøre notat om indholdet af oplysningerne. Det gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter."

Det følger desuden af god forvaltningsskik at der herudover skal gøres notat om bl.a. alle væsentlige ekspeditioner i en sag.

Det vil i sagens natur langtfra altid kunne konstateres at notatpligten er tilsidesat. I de undersøgte sager har jeg imidlertid kunnet konstatere at der mangler notater i 14 sager (sagerne 008, 017, 038-41, 060, 092-093, 095, 107 og 111-113).

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 om notatpligten generelt anført

"Energistyrelsen er enig i, at i det omfang, der i Energistyrelsens afgørelser refereres til oplysninger, der er meddelt telefonisk, bør der være et telefonnotat på sagen. Tilsvarende bør der ligge notat om alle væsentlige ekspeditioner i en sag."

I sag 008 er der ikke lavet notat om den telefonsamtale med kommunen som ifølge Energistyrelsens afgørelse har fundet sted.

I sag 017 henviser kommunens brev af 1. april 1993 til en telefonsamtale 31. marts 1993; der er ikke notat herom på sagen.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Grunden til, at der i 3 af sagerne, 017, 060, 093, ikke ligger et notat på sagen kunne være, at Energistyrelsen, eksempelvis har vurderet, at der i disse sager ikke telefonisk er fremkommet oplysninger om en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse.

Når der ikke foreligger et telefonnotat på sagerne, og indholdet af telefonsamtalen i øvrigt ikke fremgår af sagen, er det vanskeligt at vurdere, om notatpligten i de 3 sager er tilsidesat."

I mangel af et telefonnotat er det selvsagt ikke muligt med sikkerhed at vide om telefonsamtalen havde et sådant indhold at Energistyrelsen burde have foretaget notat herom. Med kommunens brev sender kommunen et yderligere dokument i sagen og giver oplysning om forskellige afgifter samt giver et skøn over tilslutningsafgiften for den konkrete ejendom. Kommunens brev fremtræder som en reaktion på telefonsamtalen, og det er derfor nærliggende at antage at Energistyrelsen under telefonsamtalen har bedt om de nærmere oplysninger mv. som kommunen sendte den 1. april 1993. Det følger af god forvaltningsskik at den myndighed som beder om nærmere oplysninger, foretager et notat på sagen om et sådant sagsoplysningsskridt.

I sag 038 findes intet notat om den telefonsamtale med parten som ifølge Energistyrelsens afgørelse af 6. marts 1996 har fundet sted. Helt tilsvarende gælder i sag 039 , sag 040 og sag 041.

I min foreløbige rapport anførte jeg at sag 051 ikke indeholdt et notat om den telefonsamtale med Københavns Belysningsvæsen der henvises til i Energistyrelsens afgørelse af 6. marts 1996.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Med hensyn til sag 051 bemærkes, at der i sagen findes et telefonnotat med Københavns Belysningsvæsen (varmeforsyningen, KB) på forsiden af et gult omslag."

Notatet på det gule omslag lyder som følger

"7. juni 1994: varmeforsyningen/KB oplyste at ejendommen har været tilsluttet fjernvarmen siden 1987."

Jeg er herefter enig med Energistyrelsen i at der ikke mangler et telefonnotat i sag 051. Notatet er imidlertid indholdsmæssigt på visse punkter mangelfuldt. Det bør således i klar tekst fremgå hvilken myndighed og hvilen medarbejder hos myndigheden styrelsens medarbejder har talt med og at oplysningerne er indhentet telefonisk, ligesom det bør fremgå hvilken medarbejder i styrelsen som har ført samtalen og lavet notatet, gerne ved angivelse af den pågældende medarbejders initialer.

Sag 060 mangler et notat om en telefonsamtale som parten henviser til i sit brev af 26. april 1995.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Grunden til, at der i 3 af sagerne, 017, 060, 093, ikke ligger et notat på sagen kunne være, at Energistyrelsen, eksempelvis har vurderet, at der i disse sager ikke telefonisk er fremkommet oplysninger om en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse.

Når der ikke foreligger et telefonnotat på sagerne, og indholdet af telefonsamtalen i øvrigt ikke fremgår af sagen, er det vanskeligt at vurdere, om notatpligten i de 3 sager er tilsidesat."

I brevet af 26. april 1995 skriver parten bl.a.: "I forlængelse af telefonsamtalen skal jeg oplyse at jeg har haft besøg af Fyrodan som har vurderet at ...". Partens brev indeholder herefter forskellige tekniske og økonomiske oplysninger. Som nævnt ovenfor i relation til omtalen af sag 017 er det selvsagt i mangel af et telefonnotat ikke muligt med sikkerhed at vide om telefonsamtalen havde et sådant indhold at Energistyrelsen burde have foretaget notat herom; efter sagens sammenhæng er det dog nærliggende at antage at parten under telefonsamtalen i det mindste har oplyst at han ønskede at komme med yderligere oplysninger i sagen. En sådan oplysning ville være en væsentlig oplysning om sagens ekspedition som det følger af god forvaltningsskik at Energistyrelsen burde have noteret, således at det fremgik af sagen at parten havde ønsket at benytte sig af sin ret til at komme med et indlæg i sagen, jf. herved forvaltningslovens § 21.

I sag 092 bad Energistyrelsen den 24. januar 1995 parten om senest den 14. februar 1995 om at indsende bestemte oplysninger, idet styrelsen ellers ville afgøre sagen på det foreliggende grundlag. Energistyrelsen modtog den 13. februar 1995 fra parten et skriftligt indlæg, som dog ikke indeholdt de oplysninger Energistyrelsen havde bedt om. Energistyrelsen har herefter antagelig ment at burde skaffe de manglende oplysninger fra kommunen, idet Energistyrelsen den 6. juni 1995 modtog en supplerende udtalelse fra kommunen. Der er intet notat (alternativt et brev) som beder kommunen om at komme med de oplysninger som parten ikke kunne eller ville give i sagen.

Sag 093 indeholder intet notat om telefonsamtalen den 24. januar 1995 med parten.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Grunden til, at der i 3 af sagerne, 017, 060, 093, ikke ligger et notat på sagen kunne være, at Energistyrelsen, eksempelvis har vurderet, at der i disse sager ikke telefonisk er fremkommet oplysninger om en sags faktiske omstændigheder, der er af betydning for sagens afgørelse.

Når der ikke foreligger et telefonnotat på sagerne, og indholdet af telefonsamtalen i øvrigt ikke fremgår af sagen, er det vanskeligt at vurdere, om notatpligten i de 3 sager er tilsidesat."

Telefonsamtalen er omtalt i partens brev af 27. januar 1995 til Energistyrelsen. I brevet skriver parten bl.a.: "I henhold til tlf.samtale af den 24. januar 1995 fremsendes hermed ...". Partens brev indeholder herefter forskellige tekniske oplysninger om solvarmeanlæg, fyrkedel mv. og oplysning om partens olieforbrug. Som nævnt ovenfor i relation til omtalen af sag 017 er det selvsagt i mangel af et telefonnotat ikke muligt med sikkerhed at vide om telefonsamtalen havde et sådant indhold at Energistyrelsen burde have foretaget notat herom; efter sagens sammenhæng er det dog nærliggende at antage at Energistyrelsen under telefonsamtalen har bedt parten om at give yderligere oplysninger til sagen eller at parten under telefonsamtalen i det mindste har oplyst at han ønskede at komme med yderligere oplysninger i sagen. Hvad enten styrelsen har bedt parten om yderligere oplysninger eller parten selv bebudet at ville fremkomme med yderligere oplysninger er der tale om en væsentlig oplysning om sagens ekspedition som det følger af god forvaltningsskik at Energistyrelsen burde have noteret.

I sag 095 mangler et notat om Energistyrelsens (formentlig telefoniske) anmodning til partens svoger om at fremsende en fuldmagt; sagen er i øvrigt refereret i afsnit 3 ovenfor (s. 000).

I sag 107 skrev Energistyrelsen den 3. november 1994 til parten at styrelsen havde anmodet kommunen "om yderligere materiale i sagen". Energistyrelsen modtog den 8. november 1994 fra kommunen en "meddelelse uden særlig følgeskrivelse" som antagelig var bilagt det "yderligere materiale". Der findes ikke på sagen et notat (alternativt et brev) hvoraf fremgår hvilke yderligere oplysninger eller dokumenter Energistyrelsen har bedt kommunen om.

I sag 111 mangler et telefonnotat (alternativt et brev) hvoraf fremgår de supplerende oplysninger som parten gav i sagen og som er refereret i Energistyrelsens afgørelse.

I sag 112 findes ikke et notat om (alternativt et brev om) Energistyrelsens høring af kommunen. I sag 113 er forholdet det samme.

I nogle tilfælde må et foretaget notat anses for indholdsmæssigt utilstrækkeligt.

I sag 009 og sag 093 findes således udaterede og usignerede notater på "løse lapper"/selvklæbende sedler.

Der findes også forskellige tilfælde hvor notater på sagerne i øvrigt har et uklart eller mangelfuldt indhold. Sag 051 er omtalt ovenfor (s. 000). I sag 060 findes forskellige notater hvis indhold er uklart; det fremgår således ikke om notaterne gengiver oplysninger modtaget udefra eller blot indeholder interne overvejelser eller er huskesedler; i øvrigt er notaterne kun undtagelsesvis dateret og signeret. Sag 093 indeholder forskellige uforståelige (usammenhængende og til dels ulæselige stikord), udaterede og usignerede notater på løse lapper. Af de foretagne notater i sag 099 fremgår det ikke (klart) hvornår, hvorledes og fra hvem Energistyrelsen har indhentet oplysning om partens fyrkedel. Dog går visse oplysninger igen i et dokument udarbejdet af (kommunens) Teknisk Forvaltning den 4. januar 1993 og et internt notat udarbejdet den 5. april 1994 af Energistyrelsen. Helt tilsvarende forholder det sig i sag 100 og sag 105.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden bemærker... at det i sagerne 099, 100 og 105 ikke klart fremgår hvornår, hvorledes og fra hvem Energistyrelsen har indhentet oplysning om parternes fyrkedel. Hertil skal Energistyrelsen bemærke, at det fremgår af de fremsendte sagsakter fra kommunen (kommunens notat af 4. januar 1993) hvilken type fyringsanlæg, der er i de berørte ejendomme. For at Energistyrelsen kunne vurdere, om anlæggene var træfyr og kunne berettige til fritagelse, kontaktede Energistyrelsen dkTEKNIK, jf. telefonnotat af 8. april 1994, for at få oplysninger om anlæggenes forbrændingsprincip.

Vedrørende sag 099 bemærkes, at Energistyrelsen den 19. maj

1994 telefonisk anmodede kommunen om at besigtige fyringsanlægget i ejendommen Vesterstræde 6, hvilket fremgår af telefonnotat påsat brev af 6. april 1994 til klager. Baggrunden for, at styrelsen rettede denne anmodning til kommunen, var at ejeren, trods Energistyrelsens anmodning af 6. april 1994, ikke fremsendte oplysninger om fyringsanlægget.

Det er således Energistyrelsens opfattelse, at det af sagsmaterialet fremgår hvornår, fra hvem og hvorledes Energistyrelsen har indhentet oplysninger om parternes fyringsanlæg."

Styrelsens telefonnotat af 19. maj (1994) i sag 099 er en gul selvklæbende usigneret lap med følgende indhold

"19–5 d.d. talt m. .... [ulæseligt efternavn] Stubbekøbing km. anmodet km. om at besigtige anlægget.

Der ses ikke at være lavet notat om kommunens svar på styrelsens anmodning; de oplysninger styrelsen i anledning af anmodningen fik fra kommunen er i styrelsens brev af 12. september 1994 til parten refereret som følger

"...det fra Stubbekøbing Kommune er oplyst at der i ejendommen er installeret en Passat HD 21 kwh 1989."

Det er fortsat min opfattelse at det - i alt fald for en udenforstående - i sagerne 099, 100 og 105 ikke klart fremgår hvornår, hvorledes og fra hvem Energistyrelsen har modtaget oplysninger om parternes fyrkedel. Principielt bør det være muligt også for en udenforstående ved at sammenholde eksterne dokumenter med interne notater i en sag uden vanskeligheder klart at kunne konstatere hvornår, hvorledes og fra hvem myndigheden har modtaget oplysninger i sagen.

Notater på sagerne er ofte lavet på "løse lapper" eller selvklæbende gule sedler (i et format væsentligt mindre end A4). De "løse lapper" eller selvklæbende sedler, der kun i et enkelt tilfælde er forsynet med sagens j. nr., er lagt ind i sagen. Selvom der ikke kan opstilles formelle krav til, hvorledes der skal ske notat på en sag, er en sådan fremgangsmåde dog langt fra ubetænkelig, idet "løse lapper" forholdsvis let kan falde ud af sagen og bortkomne; det samme kan ske med de selvklæbende gule sedler (særligt når klæbeevnen efter nogen tid måtte være forringet). Findes lapperne igen, vil de ofte ikke kunne lægges på den rigtige sag igen på grund af manglende identifikationsoplysninger (j. nr. eller andet) i notatet.

Eksempelvis indeholder sag 007 et telefonnotat på en gul selvklæbende seddel og sag 008 et notat på en gul selvklæbende seddel. Sag 013 indeholder et telefonnotat på en gul selvklæbende seddel; denne er dog undtagelsesvis (som den eneste af de mange lapper og selvklæbende sedler) forsynet med journalnummer, dato og initialer. Sag 018 indeholder flere telefonnotater på gule selvklæbende sedler, medens sag 060 indeholder (telefon)notater på løse lapper og sag 093 flere notater på løse lapper.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Energistyrelsen er enig i, at i det omfang, der skal tages telefonnotater, skal disse være informative. Energistyrelsen har i enkelte tilfælde af de undersøgte sager ikke levet op til den standard. Energistyrelsen har på baggrund af rapporten iværksat en forbedring af forholdet, bl.a. ved at lave standardiserede telefonnotatark."

Jeg tager det oplyste til efterretning.

6) Aktindsigt.

Der er kun aktindsigtsspørgsmål i fire af de 119 undersøgte sager. Heraf er der aktindsigtsspørgsmål i relation til Energistyrelsen i tre sager.

I sag 009 besvarede kommunen en begæring fra parten om aktindsigt; parten klagede ikke over kommunens svar til Energistyrelsen.

I sag 068 bad parten i et brev af 7. september 1994 (som Energistyrelsen modtog dagen efter) "(i)ht lov om offentlighed i forvaltningen ... [om] fotokopi af den betalingsvedtægt [kommunen] skal følge", idet parten gik "ud fra at der i lighed med spildevand foreligger en af Energistyrelsen udarbejdet vedtægt af hensyn til retstilstanden på området". Energistyrelsen svarede allerede i brev af 9. september 1994 på partens anmodning, og Energistyrelsen handlede dermed i overensstemmelse med bestemmelsen i offentlighedslovens § 16, stk. 1 (hvorefter anmodninger om aktindsigt skal afgøres "snarest"), og bestemmelsen i offentlighedslovens § 10, stk. 2 (hvorefter myndigheden skal give parten en nærmere beskrevet underretning hvis ikke myndigheden inden 10 dage efter modtagelsen af en begæring om aktindsigt har truffet afgørelse herom) var således heller ikke aktuel. Energistyrelsen svarede følgende

"Energistyrelsen skal oplyse at styrelsen ikke udarbejder betalingsvedtægter. Energistyrelsen skal derfor henvise Dem til at rette henvendelse til Gas- og Varmeprisudvalget, Nørregade 49, 1165 København K, som behandler spørgsmål vedrørende priser og leveringsbetingelser.

Med hensyn til retstilstanden på området vedlægges Varmeforsyningslovens samt Energiministeriets bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg."

Energistyrelsens svar i sag 068 kan ikke give mig anledning til bemærkninger.

I sag 021 havde parten den 7. januar 1994 klaget over kommunens afgørelse om tilslutningspligt. Den 11. marts 1994 orienterede kommunen parten om at kommunen havde meddelt pressen aktindsigt efter offentlighedsloven. Parten klagede herover i et brev af 14. marts 1994 til kommunen som sendte brevet videre til Energistyrelsen. Den 15. juni 1994 traf Energistyrelsen følgende afgørelse vedrørende aktindsigtsspørgsmålet

"I medfør af lov om offentlighed i forvaltningen § 15, stk. 1, er Energistyrelsen rette myndighed til at afgøre, om begæring om aktindsigt kan imødekommes, når det omhandler klagesager.

Der henvises i denne forbindelse til 'Offentlighedsloven med kommentarer" af John Vogter, Jurist- og Økonomforbundets Forlag 1992 side 230 hvoraf fremgår, at begæring om aktindsigt i klagesager må fremsættes over for klageinstansen, og begæringer, der fremsættes over for underinstansen, må af denne fremsendes til den overordnede myndighed.

På denne baggrund skal Energistyrelsen hermed ophæve [kommunens] afgørelse om at imødekomme pressens begæring om aktindsigt i klagerne over kommunens påbud om tilslutningspligt.

Energistyrelsens hermed meddelte afgørelse kan ikke påklages til anden administrativ myndighed."

Helt tilsvarende forholder det sig i sag 022.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 15, stk. 1, har følgende ordlyd

"Fremsættes der begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indgår i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, afgør denne myndighed, om begæringen kan imødekommes. I andre tilfælde afgøres sager om aktindsigt af den myndighed, der har dokumentet i sin besiddelse."

Energistyrelsens fortolkning af offentlighedslovens § 15, stk. 1, kan ikke give mig grundlag for kritik. Jeg han nu også henvise til Jon Andersen m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 292, jf. s. 335, og Offentlighedsloven med kommentarer af John Vogter, 3. udgave 1998, s. 264f.

Derimod er det en fejl at Energistyrelsen nøjedes med at tage stilling til kompetencespørgsmålet og som følge af kommunens inkompetence ophævede kommunens afgørelse, men ikke samtidig selv traf en ny indholdsmæssig afgørelse angående aktindsigtsspørgsmålet. Dette gælder uanset at aktindsigt formentlig rent faktisk havde været gennemført på baggrund af kommunens afgørelse allerede inden Energistyrelsen traf afgørelse, og at en eventuelt ændret stillingtagen til omfanget af den aktindsigt der ville kunne gives efter offentlighedsloven derfor ikke ville kunne få nogen praktisk betydning. Forholdet er det at kommunen egentlig skulle have videresendt anmodningen om aktindsigt til Energistyrelsen, jf. herved forvaltningslovens § 7, stk. 2, med henblik på at Energistyrelsen kunne træffe afgørelse. Bestemmelsen i forvaltningslovens § 7, stk. 2, er i øvrigt omtalt ovenfor s. 000 i afsnit 4). At en myndighed som ikke er kompetent har truffet en indholdsmæssig afgørelse om aktindsigt fritager selvsagt ikke den kompetente myndighed fra at træffe afgørelse i aktindsigtssagen. - I øvrigt ses sagerne 021 og 022 ikke at indeholde oplysninger som ville kunne undtages fra aktindsigt efter undtagelserne i offentlighedslovens kapitel 3 (og herunder specielt lovens § 12, stk. 1, nr. 1, om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold, eller § 12, stk. 1, nr. 2, om drifts- og forretningshemmeligheder). Karakteren af de oplysninger som indgår i de undersøgte sager er i øvrigt beskrevet i afsnit 9) (s. 000) nedenfor.

Nedenfor i kapitel III.D.1.b) (s. 000) har jeg behandlet spørgsmålet om der må antages at eksistere en mulighed for at klage over Energistyrelsens afgørelser i aktindsigtssager og dermed hvorvidt den "negative" klagevejledning i forbindelse med aktindsigtsafgørelserne i sagerne 021 og 022 kan anses for indholdsmæssig korrekt.

7) Partshøring.

a) Indledning

Forvaltningsloven indeholder i § 19 og § 21 følgende bestemmelser om partshøring henholdsvis på myndighedens initiativ og efter partens begæring

§ 15. Miljø- og energiministeren kan fastsætte regler om, hvorledes kommunalbestyrelsens beslutninger efter §§ 11-14 skal meddeles eller offentliggøres, samt om at beslutningerne skal tinglyses på de pågældende ejendomme.

..."

Bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg (tilslutningsbekendtgørelsen) indeholder bl.a. følgende bestemmelser

" § 2. Kommunalbestyrelsen kan pålægge såvel ny som eksisterende bebyggelse tilslutningspligt til et kollektivt varmeforsyningsanlæg. Beslutning herom kan ikke træffes, før forudsætningerne herfor er belyst i et godkendt projekt. Beslutningen skal træffes samtidigt med eller umiddelbart efter godkendelsen af projektet.

Stk. 2. Godkendelse af projekter sker i overensstemmelse med bestemmelserne i Energiministeriets bekendtgørelse om varmeplanlægning og godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg.

...

§ 18. Kommunalbestyrelsens beslutninger efter reglerne i bekendtgørelsens kapitel 1, 2 og 3 skal meddeles skriftligt til ejeren af den pågældende ejendom. Beslutning efter §§ 5, 7, 8 og 15 skal meddeles samtidig med meddelelsen om godkendelsen af det projekt, der belyser forudsætningerne for beslutningen.

...

Stk. 3. Kommunalbestyrelsens meddelelse efter stk. 1 skal indeholde oplysninger om klageadgang og klagefrist, samt om retsvirkninger m.v. af kommunalbestyrelsens beslutning.

Stk. 4. Kommunalbestyrelsen foranlediger, at en beslutning om, at en ejendom er pålagt tilslutningspligt, tinglyses på ejendommen.

§ 19. Kommunalbestyrelsens afgørelser kan påklages til Energistyrelsen af den eller dem, til hvem afgørelsen er rettet.

Stk. 2. Klage indgives til kommunalbestyrelsen, der snarest sender klagen til Energistyrelsen, ledsaget af en udtalelse og det materiale, som har ligget til grund for kommunalbestyrelsens afgørelse.

§ 19

"Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse. Det gælder dog kun, hvis oplysningerne er til ugunst for den pågældende part og er af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) det efter oplysningernes karakter og sagens beskaffenhed må anses for ubetænkeligt at træffe afgørelse i sagen på det foreliggende grundlag,

2) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

3) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse,

4) parten ikke har ret til aktindsigt efter reglerne i kapitel 4 med hensyn til de pågældende oplysninger,

5) den påtænkte afgørelse vil berøre en videre, ubestemt kreds af personer, virksomheder m.v., eller hvis forelæggelsen af oplysningerne for parten i øvrigt vil være forbundet med væsentlige vanskeligheder, eller

6) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at gøre sig bekendt med grundlaget for den påtænkte afgørelse og til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes.

Stk. 3. Vedkommende minister kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte regler om, at nærmere angivne sagsområder, hvor bestemmelserne i stk. 2, nr. 1 eller 5, i almindelighed vil finde anvendelse, ikke skal være omfattet af bestemmelsen i stk. 1."

§ 20. Energistyrelsens afgørelser kan ikke påklages til anden administrativ myndighed bortset fra afgørelser efter § 17 for så vidt angår kollektive varmeforsyningsanlæg med en varmekapacitet på mere end 5 MW, der kan påklages til Energiministeriet.

..."

Energistyrelsen fungerer således i forhold til kommunerne som klageinstans. Derimod er der ikke et almindeligt over/underordnelsesforhold mellem Energistyrelsen og kommunerne.

B. Særligt om retsgrundlaget for tilslutningspligt.

Varmeforsyningsloven (lov nr. 382 af 13. juni 1990 som senest ændret ved lov nr. 213 af 29. marts 1995) indeholder bl.a. følgende bestemmelser

" § 4. Kommunalbestyrelsen godkender projekter for etablering af nye kollektive varmeforsyningsanlæg eller udførelsen af større ændringer i eksisterende anlæg.

...

§ 20. Energistyrelsens afgørelser kan ikke påklages til anden administrativ myndighed bortset fra afgørelser efter § 17 for så vidt angår kollektive varmeforsyningsanlæg med en varmekapacitet på mere end 5 MW, der kan påklages til Energiministeriet.

...

§ 21. Klagefristen er 4 uger fra den dag, afgørelsen er meddelt den klageberettigede.

§ 21

"Den, der er part i en sag, kan på ethvert tidspunkt af sagens behandling forlange, at sagens afgørelse udsættes, indtil parten har afgivet en udtalelse til sagen. Myndigheden kan fastsætte en frist for afgivelsen af den nævnte udtalelse.

Stk. 2. Bestemmelsen i stk. 1 gælder ikke, hvis

1) udsættelse vil medføre overskridelse af en lovbestemt frist for sagens afgørelse,

2) partens interesse i, at sagens afgørelse udsættes, findes at burde vige for væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, der taler imod en sådan udsættelse, eller

3) der ved lov er fastsat særlige bestemmelser, der sikrer parten adgang til at afgive en udtalelse til sagen, inden afgørelsen træffes."

Herudover er der i visse situationer en ulovbestemt pligt til partshøring på myndighedens initiativ, jf. nærmere Jon Andersen m. fl.: Forvaltningsret (1994), s. 347 ff.

Forvaltningslovens partshøringsregler såvel som de ulovbestemte partshøringsregler gælder i relation til alle afgørelsessager, og herunder i relation til aktindsigtsafgørelser. De nærmere betingelser for, at der vil skulle foretages partshøring, vil imidlertid næppe ofte være opfyldt i forbindelse med aktindsigtsafgørelser. Der er da heller ikke partshøringsfejl i relation til Energistyrelsens aktindsigtsafgørelser i sagerne 021-022 og 068.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 20 (hvorefter partshøring under visse særlige omstændigheder kan undlades) er har ikke været anvendt i nogen af de undersøgte sager; bestemmelsen vil næppe heller kunne finde anvendelse på det undersøgte administrationsområde.

Kun i én sag ( sag 033 ) har parten anvendt forvaltningslovens § 21. I sagen bad parten i brev af 19. august 1994 Energistyrelsen om at måtte komme med et yderligere skriftligt indlæg, og at sagen med henblik herpå blev sat i bero indtil den 15. september 1994. I brev af 12. september 1994 bad parten om at få forlænget fristen for at komme med et indlæg indtil den 26. september 1994, og i brev af 28. september 1994 bad parten om yderligere fristforlængelse til den 10. oktober 1994; Energistyrelsen imødekom begge disse anmodninger. Parten fremkom i brev af 10. november 1994 med det ønskede indlæg i sagen.

b) Partshøring ikke foretaget - ikke partshøringsfejl

I de 119 undersøgte sager er der i 54 sager ikke foretaget partshøring, uden at der herved ses at foreligge en partshøringsfejl. I de 54 sager er det således ikke klart, at der har skullet foretages partshøring, fordi der i sagen findes oplysninger, som er omfattet af partshøringsreglen i forvaltningslovens § 19. Der kan i øvrigt heller ikke i disse tilfælde antages at have været pligt til partshøring på ulovbestemt grundlag.

De 54 sager uden partshøringsmangler kan opdeles i tre hovedgrupper: sager som er afvist, sager hvor parten har kendt alle § 19-oplysninger fordi parten modtog en kopi af kommunens fremsendelsesskrivelse direkte fra kommunen og sager hvor der i øvrigt ikke i Energistyrelsens sag findes (nye) § 19-oplysninger.

Der er for det første ingen partshøringsmangel i de 12 sager (sagerne 020, 046, 066-067, 078, 110 og 114-119) som Energistyrelsen afviste. I to af disse sager (sagerne 078 og 110) var der i øvrigt heller ingen partshøringspligtige oplysninger selvom Energistyrelsen ikke havde afvist sagen (jf. den tredje gruppe nævnt nedenfor).

For det andet er den første betingelse i forvaltningslovens § 19 - at parten ikke kan antages at være bekendt med at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder - ikke opfyldt i 17 sager (sagerne 017, 075-077 og 079-091) hvor kommunen sendte parten en kopi af kommunens udtalelse mv. samtidig med at kommunen fremsendte sagen til Energistyrelsen, og hvor der ikke i sagen findes andre oplysninger som i øvrigt opfylder betingelserne i § 19.

Den tredje tilfældegruppe omfatter 25 sager (sagerne 001-003, 005-006, 008, 016, 018, 023-024, 027-032, 062, 072-074, 092, 096 og 106-108) hvor der i øvrigt ikke i Energistyrelsens sag indgår for parten ukendte eller ugunstige, væsentlige oplysninger, typisk fordi der i forbindelse med kommunens fremsendelse af sagen til Energistyrelsen ikke er fremkommet § 19-oplysninger. Nogle få sager kan illustrere denne tilfældegruppe

Sag 023 : Kommunen skrev i sin fremsendelsesskrivelse af 13. marts 1994 følgende til Energistyrelsen om sagen

"Klager vedrørende almindelig tvang til fjernvarmen. (K) kommune har ikke bemærkninger til klagen."

Der er heri intet høringstema vedrørende ejendommen i sag 23.

Sag 106 : Kommunen skrev i sin fremsendelsesskrivelse af 29. september 1993 følgende til Energistyrelsen

"Det kan ikke fra kommunens side ses at sagen er tilført noget nyt, siden kommunen meddelte afslag på ansøgning om fritagelse for tilslutningspligt til fjernvarmenettet.

Klageren oplyste forinden kommunens afgørelse af sagen at det installerede træfyr er at typen TARM HS A 16 kedel, og at dette er installeret i 1979."

Der er ikke i det citerede oplysninger som er omfattet af § 19, men hvis ikke parten selv have givet oplysningen om fyrtype ville denne oplysning have været omfattet af § 19.

Sag 108 : Med brev af 26. juli 1993 sendte kommunen bl.a. sag 108 til Energistyrelsen; i forbindelse med fremsendelsen havde kommunen ingen bemærkninger til sagen. Efter anmodning fra Energistyrelsen kom kommunen i brev af 25. august 1993 med en udtalelse; denne indeholder heller ikke bemærkninger eller oplysninger om sag 108 og dermed heller intet partshøringstema. I brev af 6. oktober 1993 kom kommunen med en supplerende udtalelse; denne indeholder følgende om sag 108

"[Ejendommen] er elopvarmet, og ville, såfremt indsigelse/klage var fremsendt i offentlighedsfasen, have medført en fravigelse af påbuddet"

Dette udsagn indeholder ikke et partshøringstema i forhold til parten i sag 108, idet oplysningen ikke er "til ugunst" for parten. Sag 110 svarer til sag 108.

At partshøringsspørgsmålet ikke altid er lige ukompliceret - og må overvejes hver gang der kommer nye oplysninger i sagen - kan illustreres af sagerne 092 og 094 (sidstnævnte sag er refereret i afsnit c).1 ° (s. 000) nedenfor). I de to sager partshører Energistyrelsen ganske vist, men ikke præcis over de oplysninger som er omfattet af forvaltningslovens § 19. I sagerne 092 og 094 indgår tilsammen fire typer af oplysninger: 1 ° oplysninger som (formentlig) ikke er omfattet af partshøringspligten, og over hvilke Energistyrelsen heller ikke partshører, 2 ° oplysninger som (formentlig) ikke er omfattet af partshøringspligten, men som Energistyrelsen alligevel "partshører" over, 3 ° oplysninger som er omfattet af partshøringspligten, og som Energistyrelsen partshører over og 4 ° oplysninger som efter deres art som udgangspunkt er omfattet af partshøringspligten, og som Energistyrelsen ikke partshører over. Den sidstnævnte type oplysninger findes ikke i sag 092, men udelukkende i sag 094.

Der er intet partshøringstema i forhold til parten i sag 092 i kommunens fremsendelsesskrivelse af 19. november 1993; denne indeholder en generel redegørelse for kommunens behandling af spørgsmålet om tilslutningspligt og ingen konkrete oplysninger eller kommentarer til sag 092. Energistyrelsen bad kommunen om at komme med en konkret udtalelse om sag 092; kommunen henviste herefter i brev af 31. august 1994 til kommunens generelle redegørelse af 19. november 1993 og anførte herudover at der "(i) den mere konkrete vurdering af ejendommen ... må ... tages hensyn til de oplysninger [parten] måtte fremsende". Heller ikke heri er der et partshøringstema. I brev af 2. juni 1995 sendte kommunen herefter et overslag over udgifterne ved omstilling af partens ejendom til fjernvarme; overslaget indeholder syv specificerede poster som tilsammen giver 149.000 kr. Energistyrelsen sendte kommunens brev af 2. juni 1995 til parten "til orientering" og bad samtidig fjernvarmeværket om eventuelle bemærkninger til kommunens brev. Fjernvarmeværket afgav den 8. s.m. en udtalelse som bl.a. konkluderede at "(o)mstillingen til fjernvarme for et parcelhus med et vandbårent anlæg ud over tilslutningsprisen normalt aldrig overstiger kr. 25.000 excl. moms." Bl.a. det citerede udsagn i fjernvarmeværkets udtalelse er klart omfattet af forvaltningslovens § 19. Også fjernvarmeværkets udtalelse sendte Energistyrelsen parten "til orientering". Samtidig bad Energistyrelsen kommunen om en ny udtalelse på baggrund af fjernvarmeværkets udtalelse. Kommunen svarede i brev af 14. september 1995 med at fastholde sin udgiftsvurdering og samtidig at oplyse at kommunens tekniske udvalg havde vurderet at parten i sag 092 burde fritages for tilslutningspligt på grund af en uforholdsmæssig høj tilslutningsudgift. Der var ikke pligt for Energistyrelsen til at partshøre over kommunens sidste brev, dels fordi det fremgår af brevet at kommunen havde sendt en kopi heraf direkte til parten, dels fordi der næppe i brevet er et partshøringstema; kommunen fastholder blot sin tidligere konklusion mht. faktum og kommer nu - som noget nyt - med en vurdering til gunst for parten. Energistyrelsen sendte imidlertid parten en kopi af kommunens brev af 14.september 1995 "til orientering". Der var imidlertid efter min opfattelse ikke noget i vejen for at Energistyrelsen sendte parten en kopi af kommunens sidste udtalelse, selvom dette konkret var overflødigt og hverken kunne kræves efter forvaltningslovens § 19 eller var nødvendigt for at overholde normerne for god forvaltningsskik.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden har i afsnittet om partshøring ... i rapporten bemærket, at Energistyrelsen i sag 092 og 094 ganske vist partshører, men ikke præcist over de oplysninger, som er omfattet af forvaltningslovens § 19.

Formuleringen blev drøftet på mødet den 3. juni 1999 mellem Ombudsmanden og Energistyrelsen. Ombudsmanden oplyste, at udtalelsen ikke skulle forstås som en kritik af Energistyrelsens partshøring i de 2 sager. I sag 092 havde Energistyrelsen partshørt over relevante oplysninger. Desuden havde Energistyrelsen sendt kommunens vurdering til gunst for parten til dennes orientering, hvilket ganske vist ikke var nødvendigt efter forvaltningslovens § 19 eller for at overholde normerne for god forvaltningsskik. På den anden side var der efter Ombudsmandens opfattelse ikke noget i vejen for, at Energistyrelsen sendte parten en kopi af udtalelsen. I sag 094 gav Energistyrelsen parten fuldt ud medhold i klagen, hvorfor det ikke er en fejl at undlade at partshøre om 2 supplerende udtalelser fra kommunen."

c) Partshøring foretaget

1 ° Indledning

I 33 sager (sagerne 007, 009-015, 019, 033, 035, 053, 056, 060-061, 063-064, 068-071, 093-094, 097, 099-105 og 112-113) er der foretaget en partshøring, som dog kun i 20 tilfælde (sagerne 007, 019, 033, 061, 063-064, 070-71, 093-094, 097, 099-105 og 112-113) reelt kan anses for fyldestgørende.

I sag 064 sendte Energistyrelsen parten kommunens fremsendelsesskrivelse til styrelsen "til orientering". Der er dog intet (obligatorisk) partshøringstema, da kommunes udtalelse ikke er "til ugunst" for partens sag.

I sagerne 099-105 er der intet partshøringstema i kommunens udtalelse (af 1. marts 1994), men selve fjernvarmeselskabets klage udløser partshøringspligt (uanset indholdet i øvrigt af klagen). Det følger a fortiori af forvaltningslovens § 19 at den part i en sag som ikke er bekendt med at der er rejst en sag må orienteres om sagens eksistens inden der træffes en afgørelse som ikke giver parten fuldt ud medhold. Energistyrelsen sendte den 4. juni 1994 både klagen og kommunens udtalelse i sagen til grundejeren.

Som et noget specielt eksempel på at der alt taget i betragtning må være foretaget en indholdsmæssigt fyldestgørende partshøring kan refereres sag 094 : I kommunens fremsendelsesskrivelse af 28. april 1993 anføres følgende om sag 094

"(K) kommune har i brev af 22. marts 1993 meddelt [parten], at ejendommen ikke kan fritages for tilslutningspålæg og anvist klagemulighed til Energistyrelsen. [Parten] har i brev af 31. marts 1993 anket kommunens afgørelse. Endvidere har [parten] ved besøg i forvaltningen redegjort for bebyggelsens varmeanlæg, som er et direkte oliefyret varmtluftsanlæg uden vandkreds. (K) kommune skal bemærke, at varmeanlægget i bebyggelsen ikke er et "vand-baseret" varmeanlæg og således ikke umiddelbart kan tilsluttes fjernvarme.

Udtalelsen indeholder væsentlige oplysninger i sagen; oplysningerne er dog næppe "til ugunst" for parten. Energistyrelsen partshørte ikke over kommunens udtalelse. Derimod partshørte Energistyrelsen i brev af 15. december 1993 over oplysninger som Energistyrelsen telefonisk havde indhentet fra kommunen. Af Energistyrelsens brev fremgår

"(K) kommune har telefonisk oplyst Energistyrelsen om, at Deres ejendoms opvarmningssystem bl.a. består af et luftvarmeanlæg, som kan tilsluttes fjernvarmen via en varmeveksler. Tilslutningen til fjernvarmen vil omkostningsmæssigt ligge på niveau med fjernvarmetilslutning af vandbaserede systemer.

Såfremt De har bemærkninger til kommunens oplysninger, bedes disse fremsendes til Energistyrelsen senest 15. januar 1994."

Jeg går ud fra at Energistyrelsen anså partshøringen for nødvendig (fordi betingelserne i forvaltningslovens § 19 var opfyldt); partshøringen er i øvrigt korrekt formuleret.

Bl.a. på baggrund af yderligere indlæg fra parten modtog Energistyrelsen supplerende udtalelser af 17. februar, 29. marts og 18. maj 1994 fra kommunen. I udtalelsen af 17. februar 1994 anførte kommunen

"Energistyrelsen har i brev af 7. februar 1994 anmodet (K) kommune om en præcis vurdering af omkostningerne ved en eventuel tilslutning til fjernvarme for ovennævnte ejendom.

I den anledning har vi anmodet [et VVS-firma] om at være (K) kommune behjælpelig med denne vurdering.

Firmaet oplyser, at man ultimo januar 1994 har afgivet tilbud på omstilling af et lignende anlæg beliggende i (K).

Dette tilbud omfatter

- nedtagning af det eksisterende oliefyrede luftvarmeanlæg og demontering af en overjordisk 1.200 ltr. olietank,

- installation af et nyt HESS-klimakabinet,

- installation af en ny vandvarmer,

- diverse rørforbindelser samt DANFOSS automatik til en samlet pris på kr. 45.660 incl. moms.

Tilskud til boligforbedring udgør kr. 8.125, således at nettoudgiften udgør kr. 37.535 incl. moms.

Her ud over skal [parten] naturligvis afholde udgifter til stiklednings- og tilslutningsafgifter på lige fod med alle øvrige forbrugere under (F) Fjernvarmeværk A.m.b.a.

(K) kommune finder ikke, at omstillingsudgifterne for [parten] er uforholdsmæssig bekostelig.

Til [partens] bemærkninger i dennes brev af 14. januar 1994 til Energistyrelsen om, at adskillige ejendomme med samme eller lignende anlæg er blevet fritaget af (K) kommune (tallet 128 er nævnt i brevet) kan følgende oplyses

(K) kommune har fritaget en række ejendomme for tilslutningspligt af forskellige årsager. Primært er det ejendomme, som har fået installeret alternative energianlæg førend den 5. marts 1993, som er fritaget.

Endvidere er en række elopvarmede ejendomme, som på grund af fejl i BBR fik pålæg, blevet fritaget. Nogle ejendomme med specielle varmeanlæg, som ikke fysisk kan tilsluttes fjernvarme er fritaget. Det er eksempelvis erhvervsejendomme, hvor der er installeret "Dantherm" varmlufts- og ventilationsaggregater eller tilsvarende, som er direkte oliefyrede uden kanal- eller rørtilslutninger.

Vi vedlægger en fortegnelse over ejendomme, som er behandlet administrativt i forbindelse med tilslutningspålæg."

I udtalelsen af 29. marts 1994 anførte kommunen

"I henhold til telefonisk aftale fremsendes vedlagt [partens] brev af 20.2.1994 til Teknisk forvaltning. Samtidig kan vi, på baggrund af Energistyrelsens oplysninger om [partens] anlæg meddele, at en vurdering af omkostningerne ved ejendommens tilslutning til fjernvarme formentlig vil betyde en udgift på ca. kr. 75.000,- + tilslutnings- og stikledningsafgifter til værket. Vurderingen baseres på, at det eksisterende luftvarmeanlæg (fabr. Morsø) ikke er egnet for tilslutning til fjernvarme. Det vil således være nødvendigt, at installere et andet opvarmningssystem i huset, dersom ejendommen skal tilsluttes til fjernvarme."

Endelig anførte kommunen i udtalelsen af 18. maj 1994

"Energistyrelsen har i brev af 6. april 1994 anmodet forvaltningen om en udtalelse om, hvorvidt kommunen finder et beløb på kr. 75.000 + stiklednings- og tilslutningsafgifter uforholdsmæssigt bekosteligt for tilslutning af ejendommen ... .

Jf. §12 nr. 1 i tilslutningsbekendtgørelsen finder (K) kommune, at beløbet kr. 75.000 + stikledningsafgift kr. 13.250 + tilslutningsafgift kr. 12.500, ialt kr. 100.750,- er uforholdsmæssigt bekosteligt."

Energistyrelsen partshørte ikke over nogen af de tre supplerende udtalelser. Isoleret betragtet måtte betingelserne for partshøring over kommunens udtalelser af 17. februar 1994 med bilag og af 29. marts anses for opfyldt. Derimod er det muligt at kommunens udtalelse af 18. maj 1994 - i lyset af Energistyrelsens praksis i relation til § 12, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg - klart er "til gunst" for parten, og at betingelserne i forvaltningslovens § 19, stk. 1, for at der skal foretages partshøring derfor allerede af denne grund ikke var opfyldt.

Når der efter min opfattelse heller ikke kan konstateres en partshøringsfejl i relation til de to første supplerende udtalelser fra kommunen i sag 094 skyldes dette at Energistyrelsen gav parten fuldt ud medhold i klagen, og at væsentlighedsbetingelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, derfor må antages at have svigtet. For det første indtræder partshøringspligten ikke på nogen bestemt tidspunkt; den nødvendige partshøring skal være foretaget inden der træffes afgørelse. For det andet: selvom oplysningerne i de to første supplerende udtalelser fra kommunen kan have været til ugunst for partens sag kan de ikke anses for at have været "af væsentlig betydning for sagens afgørelse" fra det tidspunkt hor det har stået Energistyrelsen helt klart at styrelsens afgørelse - uanset de to udtalelser fra kommunen - ville give parten fuldt ud medhold.

Parten har i øvrigt kun i seks sager (sagerne 007, 035, 060, 069-070 og 113) reageret på partshøringen.

2 ° Indholdsmæssigt ufyldestgørende partshøring.

I 13 sager (sagerne 009-015, 035, 053, 056, 060, og 068-069) har den foretagne partshøring således ikke været indholdsmæssigt fyldestgø-rende.

I sagerne 009-015 afgav kommunen den 13. juni 1994 en supplerende udtalelse. Udtalelsen indeholder bl.a. oplysning om at ejendommene er registreret som fritliggende 1-familiehuse med eget centralvarmeanlæg samt den enkelte ejendoms bygnings/boligareal eventuelle kælderareal og areal for eventuel udnyttet tagetage. Selvom oplysningerne i kommunens udtalelse meget muligt stammer fra Bygnings- og Boligregistret (BBR) er betingelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, om at parten "ikke (kan) antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder" dog alligevel opfyldt. Det afgørende er at parten ikke kan antages at være bekendt med at den konkrete oplysning indgår i den aktuelle sag. Parten kan ikke antages at være bekendt med at oplysningen indgår i den aktuelle sag blot fordi parten selv i anden sammenhæng har givet myndigheden oplysningen eller fordi oplysningen fremgår af et register hvis indhold parten i anden sammenhæng er blevet gjort bekendt med. Der er efter min opfattelse heller ikke tale om oplysninger som ville kunne undtages fra partshøring efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 19, stk. 1, nr. 1.

I sag 035 sendte Energistyrelsen parten kommunens udtalelse af 29. november 1994 "til orientering". Kommunens fremsendelsesskrivelse af 28. oktober 1993 indeholder et generelt resume af alle 74 klager angående kommunens afgørelse om tilslutningspligt samt kommunens stillingtagen hertil. Kommunens notat (modtaget af Energistyrelsen den 14. april 1994) indeholder et lignende generelt resumé og kommunens generelle kommentarer til klagerne samt en liste hvor de 74 klager henføres til en eller flere af de grupper kommunen har opdelt klagerne i. Energistyrelsen burde også have partshørt over kommunens generelle udtalelser og herunder hvilke(n) gruppe(r) kommunen havde henført den pågældende klage til. Tilsvarende forholder det sig i sagerne 053 og 056.

I sag 060 opfordrede Energistyrelsen med brev af 23. november 1994 parten til at komme med bemærkninger; det er dog uklart om både kommunens fremsendelsesskrivelse af 28. september 1994 og kommunens udtalelser af 13. oktober og 18. november 1994 er sendt til parten. Tilsvarende er det i sag 068 uklart om begge kommunens udtalelser af 19. oktober 1994 er sendt parten "til orientering".

I sag 069 er det en fejl at Energistyrelsen ikke hørte parten over kommunens udtalelse af 19. november 1994, idet udtalelsen kun delvist imødekom partens klage.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden har ... bemærket, at det i sag 069 er en fejl, at Energistyrelsen ikke hørte parten over kommunens udtalelse af 19. november 1994, idet udtalelsen kun delvist imødekom partens klage. Energistyrelsen skal hertil bemærke, at det af sagen fremgik, at ejendommen bestod af et butiksareal på 740 m² opvarmet ved luftvarme samt et administrationslokale på 180 m2 opvarmet ved oliefyr. Energistyrelsen havde telefonisk anmodet kommunen om at undersøge, om luftvarmeanlægget kunne tilsluttes fjernvarme samt hvilke omkostninger, der ville være forbundet hermed. Kommunens udtalelse vedrørte dels de ønskede oplysninger om luftvarmeanlægget, dels oplysninger om at administrationslokalet blev opvarmet ved oliefyr. Oplysningen om oliefyret fremgik allerede af klagers brev af 3. november 1994 til Energistyrelsen. Afgørende for Energistyrelsens vurdering af om en del af ejendommen kunne fritages for tilslutningspligt, var om luftvarmeanlægget rent teknisk og uden uforholdsmæssige omkostninger kunne tilsluttes varmeværket.

På baggrund af oplysningerne om luftvarmeanlægget i kommunens udtalelse meddelte Energistyrelsen fritagelse for den del af ejendommen, der blev opvarmet af dette. Klager fik således fuldt medhold i den del af sagen, der vedrørte luftvarmeanlægget, og for hvilken Energistyrelsen havde bedt kommunen om oplysninger. Der var ikke grund til at høre klager om luftvarmeanlægget, da klager fik fuldt medhold for denne del af ejendommen. Ligeledes var der ikke grund til at høre om oliefyret, idet oplysningerne om dette anlæg stammede fra klager."

Kommunens udtalelse af 19. november 1994 indeholder en vurdering af sagens faktum i relation til såvel butiksarealet som administrationslokalet, og herunder en konklusion om at man "... ville fastholde tilslutningspligten ... for administrationen".

Jeg er enig med Energistyrelsen i at oplysninger som en part har givet til myndigheden i forbindelse med behandlingen af den aktuelle sag som altovervejende hovedregel ikke er omfattet af forvaltnings-lovens § 19, stk. 1, idet parten normalt må antages at være bekendt med at oplysningernen indgår i myndighedens behandling af sagen. Grunden til at der i kommunens udtalelse alligevel er et partshøringstema er kommunens vurdering af at partens klage ikke skulle imødekommes for så vidt angår det vandbaserede varmeanlæg i administrationen. Begrebet "oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder" i forvaltningslovens § 19, stk. 1, omfatter ikke blot rent faktuelle oplysninger i sagen men også vurderinger som den myndighed som skal træffe afgørelsen, får fra andre myndigheder; afgørelsesmyndighedens interne vurderinger er derimod ikke omfattet af partshøringspligten.

3 ° Fremsendelse af oplysninger og dokumenter "til orientering".

I 18 sager hvor betingelserne i forvaltningslovens § 19 for at der skulle foretages partshøring klart er opfyldt har Energistyrelsen sendt parten oplysninger og dokumenter "til orientering" (sagerne 034-035, 056, 060-071, 092-093 og 097). I et af disse tilfælde (sag 092) endte Energistyrelsen dog med at give parten medhold, hvorfor fremgangsmåden set i lyset af hvad der efterfølgende skete i sagen må anses for uden betydning.

Som et eksempel på fremgangsmåden med at sende parten oplysninger og dokumenter "til orientering" kan citeres Energistyrelsens brev af 24. januar 1995 i sag 034

"Energistyrelsen har den 23. januar 1995 gennem (K) Kommune modtaget Deres klage af 10. januar 1995 over kommunens afslag på Deres ansøgning om dispensation fra tilslutningspligt til fjernvarme for Deres ejendom.

(K) Kommunes udtalelse til klagen vedlægges til Deres orientering.

Så snart jeg har haft lejlighed til nærmere at gennemgå det indsendte materiale, vil jeg vende tilbage til sagen."

Det er værd at bemærke at kommunens udtalelse i sag 034 indeholdt bl.a. detaljerede beregninger af energiforbruget i partens ejendom og præcise oplysninger og vurderinger angående partens personlige økonomi; udtalelsen indeholdt en stor mængde oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 19.

Fremgangsmåden med at sende oplysninger og dokumenter "til orientering" må anses for ganske uheldig, idet en partshøring for at være fyldestgørende bør formuleres således at det står parten klart at der faktisk er tale om en partshøring, typisk ved at parten opfordres til (eventuelt inden en bestemt frist) at komme med eventuelle kommentarer til det der partshøres over. Særligt forvirrende vil fremgangsmåden selvsagt kunne virke på parten hvis Energistyrelsen i samme sag - som i sag 092 (der er nærmere refereret ovenfor i afsnit b), s. 000) - "til orientering" sender parten både materiale som er omfattet af partshøringspligten og materiale som ikke er omfattet af parshøringspligten.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden har ... bemærket, at der er 18 sager, hvor Energistyrelsen burde have partshørt, men alene sendt kommunens udtalelse til orientering til parten. Ombudsmanden påpeger, at en partshøring for at være fyldestgørende bør formuleres således, at det står parten klart, at der faktisk er tale om en partshøring. Energistyrelsen vil fremover sikre, at der sker en mere omhyggelig partshøring, ligesom partshøring af oplysninger vil ske med anmodning om, at eventuelle bemærkninger afgives indenfor en nærmere angivet frist."

Jeg tager det oplyste til efterretning.

d) Partshøring fejlagtigt ikke foretaget

I 30 andre sager er der fejlagtigt slet ikke foretaget partshøring (sagerne 004, 021-022, 025-026, 036-045, 047-052, 054-055, 057-059, 095, 098, 109 og 111). Der er typisk tale om at Energistyrelsen fejlagtigt ikke har partshørt over § 19-oplysninger som findes i kommunens fremsendelsesskrivelse eller i senere modtagne udtalelser eller høringssvar fra kommunen.

I sagerne 021-022, 025-026 og 095 indeholder kommunens fremsendelsesskrivelse oplysninger som er omfattet af partshøringspligten. Eksempelvis indeholder kommunens fremsendelsesskrivelse af 19. maj 1993 i sag 026 bl.a. følgende oplysninger om en foretaget besigtigelse

"Kommunen har ved et uanmeldt besøg den 2.2.93 besigtiget fyringsanlæget. Det består af en mindre oliefyret kedel der ikke var i drift, samt en kedel hvori der blev fyret med spåner, men som kan anvendes til andre former for brændsel. Brændselslageret bestod udelukkende af sække med spåner."

I sag 036 indeholder kommunens fremsendelsesskrivelse af 28. oktober 1993 et generelt resume af alle 74 klager angående kommunens afgørelse om tilslutningspligt samt kommunens stillingtagen hertil. Kommunens notat (modtaget af Energistyrelsen den 14. april 1994) indeholder et lignende generelt resumé og kommunens generelle kommentarer til klagerne samt en liste hvor de 74 klager henføres til en eller flere af de grupper kommunen har opdelt klagerne i. Energistyrelsen burde også have partshørt over kommunens generelle udtalelser og herunder hvilke(n) gruppe(r) kommunen havde henført den pågældende klage til. Tilsvarende forholder det sig i sagerne 037-045, 047-052, 054-055 og 057-058.

I sag 059 havde Energistyrelsen den 23.februar 1993 en telefonsamtale med kommunen som er forholdsvis fyldigt refereret i et telefonnotat af samme dato. Af notatet fremgår bl.a. at kommunen oplyste at ejendommen ejere var henholdsvis 70 og 80 år men "raske og rørige, idet de selv kunne hente brænde og kløve dette" (hvorfor kommunen ikke mente at der burde gives dispensation) og at "installation (ny brænder) ville koste 2.500 kr.", hvorefter det ville være udelukket at fyre med brænde. Energistyrelsen burde have partshørt parten om i alt fald de angivne oplysninger fra telefonsamtalen med kommmunen. - Tilsvarende burde Energistyrelsen i sag 111 have partshørt over de oplysninger om partens fyranlæg som styrelsen telefonisk fik fra kommunen, jf. styrelsens telefonnotat af 25. oktober 1993.

I tre andre sager burde Energistyrelsen have partshørt over § 19-oplysninger i forskellige udtalelser fra kommunen: sag 004 (kommunens udtalelse af 9. marts 1993), sag 025 (kommunens høringssvar af 25. marts 1994), og sag 109 (kommunens udtalelse af 6. oktober 1993).

I min foreløbige rapport anførte jeg at Energistyrelsen også burde have partshørt over § 19-oplysninger i sag 034 (kommunens udtalelse af 19. juni 1995) og i sag 065 (kommunens udtalelse af 26. januar 1995 med bilag).

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"... sag 034 og sag 065. I disse sager foretog Energistyrelsen ikke partshøring, fordi kommunen i begge tilfælde havde sendt kopi af ud-talelsen til grundejer samtidig med fremsendelsen til Energistyrel-sen, hvorfor parten i de to sager kendte alle § 19‑oplysninger."

Efter min opfattelse må afgørelsesmyndigheden i langt de fleste til-fælde kunne antage at parten er bekendt med at oplysningerne i et høringssvar som indgår i behandlingen af den aktuelle sag, hvis en hørt myndighed direkte til parten har sendt en kopi af sit høringssvar til afgørelsesmyndigheden. Jeg er derfor også enig med Energistyrelsen i at der i sagerne 034 og 065 ikke skulle have været partshørt over de omhandlede udtalelser fra kommunen. Kommunens udtalelse af 26. januar 1995 i sag 065 henviser til "vedlagte brev" fra varmeværket til parten ; dette brev var i kopi vedlagt udtalelsen, men i udtalelsen identificeres brevet ikke, f.eks. ved en henvisning til brevets datering. Forudsat at det kan antages at parten med sikkerhed kan identificere brevet fra varmeværket til ham ved at læse den fra kommunen tilsendte kopi af kommunens udtalelse må parten også antages at være bekendt med at brevet fra varmeværket indgår i styrelsens sag.

Sag 098 indeholder et eksempel på at Energistyrelsen burde have partshørt over oplysninger som styrelsen har modtaget fra andre end kommunen. I sag 098 modtog Energistyrelsen den 18. marts 1994 fra en fabrikant af kedelanlæg mv. telefonisk oplysninger om de tekniske specifikationer for partens fyranlæg, jf. styrelsens telefonnotat af samme dato.

8) Sagsoplysning.

Efter officialprincippet påhviler det den myndighed, der skal træffe afgørelse, at påse, at sagen er tilstrækkeligt oplyst til at myndigheden kan træffe en fuldt forsvarlig afgørelse. I § 19, stk.2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg er det bestemt at klage over kommunens afgørelse skal sendes til kommunen, og at kommunen skal sende klagen videre til Energistyrelsen "ledsaget af en udtalelse og det materiale, som har ligget til grund for kommunalbestyrelsens afgørelse".

I 79 af de 119 undersøgte sager (sagerne 001-004, 016, 020, 023-024, 026, 028-023, 035-37, 042-058, 061-067, 069, 071-091, 095-098, 101, 106, 109-110 og 112-119) har Energistyrelsen - efter modtagelsen af sagen fra kommunen - ikke haft behov for at oplyse sagens faktum yderligere.

I de resterende 40 sager har Energistyrelsen haft behov for at oplyse sagens faktum yderligere.

Kun i to af sagerne ( sagerne 021-022 ) er der tale om mangelfuld sagsoplysning; i disse sager burde Energistyrelsen have oplyst aktindsigtsspørgsmålet på en sådan måde at styrelsen kunne have truffet en materiel aktindsigtsafgørelse (herunder ved fra kommunen at få begæringen (eller begæringerne) om aktindsigt samt oplysning om hvilke dokumenter og/eller oplysninger om ejendommen der var anset for omfattet af begæringen og udleveret af kommunen); se i øvrigt omtalen af disse sager i afsnit 6) (s. 000) ovenfor.

I de øvrige 38 af de 40 sager har Energistyrelsen oplyst sagen tilstrækkeligt, typisk ved at indhente oplysninger fra parten (sagerne 010-011, 015, 017-019, 034, 038-041, 060, 068, 070, 092-094, 102-104 og 111) eller kommunen (sagerne 010-011, 015, 017, 025, 027, 034, 059-060, 092-094, 107-108 og 111) eller ved en mere formel (supplerende) høring af kommunen (sagerne 005-009, 012-014 og 033). Eksempelvis Energistyrelsen i sag 005 - efter at styrelsen den 15. december 1993 havde modtaget sagen fra kommunen - i brev af 20. december 1993 kommunen om "tilslutningsprojektet, samt høringsskrivelse og påbudsskrivelsen om tilslutningspligt".

Nogle af sagerne har Energistyrelsen også oplyst ved henvendelse til andre, f.eks. indhentede Energistyrelsen i sag 018 en udtalelse fra et særligt sagkyndigt firma og i sag 060 fra et varmeværk.

Hvor det har været relevant har Energistyrelsen hørt andre over modtagne udtalelser. Eksempelvis hørte Energistyrelsen i sag 033 kommunen om det indlæg parten havde afgivet efter forvaltningslovens § 21 (se den nærmere omtale af sagen nedenfor i afsnit 13.b) (s. 000).

Energistyrelsens sagsoplysning har i nogle få sager været forholdsvis omfattende, se som et udpræget eksempel herpå sag 092 som er nærmere refereret ovenfor i afsnit 5) (s. 000) og - især - nedenfor i afsnit 13,b) (s. 000).

9) Tavshedspligt - Indhentelse og videregivelse af oplysninger.

Straffelovens § 152 indeholder bl. a. følgende bestemmelser

"Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes ...

...

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser."

De hensyn, som kan begrunde tavshedspligt, er nærmere beskrevet i forvaltningslovens § 27, stk. 1

"Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jfr. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152 c-152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til

1) statens sikkerhed eller rigets forsvar,

2) rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

3) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

4) gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

5) det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed,

6) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold, eller

7) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold."

Spørgsmålet om videregivelse af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder er nærmere reguleret i forvaltningslovens § 28, der sondrer mellem såkaldt særligt fortrolige oplysninger, jf. § 28, stk. 1, og andre fortrolige oplysninger, jf. § 28, stk. 3. § 28, stk. 1-3 indeholder følgende bestemmelser

"Oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder oplysninger om race, religion og hudfarve, om politiske, foreningsmæssige, seksuelle og strafbare forhold samt oplysninger om helbredsforhold, væsentlige sociale problemer og misbrug af nydelsesmidler og lignende, må ikke videregives til en anden forvaltningsmyndighed.

Stk. 2. Videregivelse af de i stk. 1 nævnte oplysninger kan dog ske, når

1) den, oplysningen angår, har givet samtykke,

2) det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives,

3) videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, eller

4) videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller er nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver.

Stk. 3. Andre fortrolige oplysninger må ud over de i stk. 2 nævnte tilfælde kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe."

Videregivelse af oplysninger til andre end en anden forvaltningsmyndighed (det vil bl. a. sige videregivelse til private) er ikke reguleret i forvaltningsloven. I disse situationer må der i princippet tages stilling til en videregivelse direkte på grundlag af bestemmelsen i straffelovens § 152, stk. 1, sammenholdt med forvaltningslovens § 27, stk. 1. Ved vurderingen af, hvorvidt en videregivelse må anses for "uberettiget" , vil der dog i visse situationer kunne hentes nogen vejledning i de detaljerede videregivelsesregler i forvaltningslovens § 28.

Ingen af de undersøgte sager ses at indeholde oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 28, stk. 1 (såkaldt særligt fortrolige oplysninger).

Andre fortrolige oplysninger (jf. forvaltningslovens § 28, stk. 3) findes i et mindre antal af de undersøgte sager. De undersøgte sager indeholder to typer andre fortrolige oplysninger: 1 ° oplysninger om enkeltpersoners personlige økonomi og 2 ° oplysninger om virksomheders opvarmningssystemer og udgifter til opvarmning.

Ad 1 ° bemærkes at oplysningerne skal være konkrete og vise noget faktuelt om partens økonomi førend oplysningerne kan anses for omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, (om "enkeltpersoners... interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold") og - i fortsættelse heraf - ville kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1) (om "oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold").

Der er således ikke tale om fortrolige oplysninger i de ofte forekommende tilfælde hvor parten af forskellige grunde "protesterer mod tvangstilslutning", mener at den valgte kollektive opvarmingsform er uhensigtsmæssig eller samfundsmæssig uøkonomisk eller i mere generelle vendinger hævder at en tilslutning vil være "for dyr" for partens ejendom. Der er efter min opfattelse heller ikke tale om fortrolige oplysninger i de ganske mange tilfælde hvor parten - uden at fremkomme med præcise, endsige dokumenterede oplysninger om sin privatøkonomi - har hævdet at parten har en anden opvarmingsform som er billigere end den kollektive varmeforsyning eller ikke "har råd" til at blive tilsluttet. Endelig mener jeg heller ikke at oplysninger om en ejendoms energiforbrug eller udgifter til opvarmning i sig selv kan anses for fortrolige oplysninger.

Derimod er oplysninger som giver et faktuelt indblik i partens og/eller dennes families økonomi fortrolige. Oplysninger af denne type findes dog kun i nogle få af de undersøgte sager. Det klareste eksempel på fortrolige oplysninger af denne art findes i sag 034 som indeholder en detaljeret diskussion om partens privatøkonomi og hvilket energiforbrug der skal lægges til grund for så vidt angår partens ejendom. Temaet i sag 034 er hvor meget det vil koste at opvarme partens ejendom ved hjælp af oliefyr henholdsvis fjernvarme, og om der inden for partens rådighedsbeløb efter betaling af faste udgifter vil være rimelig mulighed for at betale en vis forøgelse af varmeudgiften. Et andet - men dog lidt mindre omfattende eksempel - findes i sag 006 hvor parten med henvisning til (i sig selv klart fortrolige) oplysninger om partens indestående i og lån fra en bank og en almindelig opregning af arter af faste udgifter (som i øvrigt må anses for typiske for en familie som partens) søger sig fritaget for tilslutningspligt.

Ad 2 ° skal jeg bemærke at oplysninger om private virksomheders opvarmningssystemer og udgifter til opvarmning under ganske særlige omstændigheder vil kunne være omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6 og 7 (om "enkeltpersoners eller private selskabers ... interesse i at beskytte oplysninger om deres ... interne, herunder økonomiske, forhold" og "enkeltpersoners eller private selskabers ... økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold") og samtidig vil kunne undtages efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2 (om "tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende"); undtagelse fra offentlighed efter denne bestemmelse kræver dog en konkret vurdering af at "det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes". Fire af de 119 undersøgte sager (sagerne 009, 018, 025 og 033) angår private erhvervsvirksomheder.

Sag 018 angår et hotel og indeholder tekniske oplysninger om hotellets fyranlæg - anlæggets indretning og tekniske specifikationer og hvilket brændsel der anvendes. Sådanne oplysninger om et hotel kan som udgangspunkt efter deres art næppe anses for omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6 og/eller nr. 7, og kan under ingen omstændigheder undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, idet det konkrete fyringsanlæg næppe er så specielt at det kan anses for en forretningshemmelighed, og idet et hotels opvarmningssystem i øvrigt vanskeligt kan tænkes at være et konkurrenceparameter hvis offentliggørelse kunne tænkes at påvirke hotellets omsætning i væsentlig negativ retning.

Sagerne 025 og 069 angår tømmerhandlere.

Af sag 025 fremgår blot at en nærmere angiven del af ejendommen er opvarmet ved hjælp af centralvarme og andre dele ved hjælp af el-varme, medens atter andre dele er uopvarmet. De mest detaljerede oplysninger i sagen fremgår af en udskrift af Bygnings- og Boligregistret (BBR). Oplysninger i BBR er offentligt tilgængelige, også for private, jf. § 6, stk. 1, i lov om bygnings- og boligregistrering (lovbekendtgørelse nr. 132 af 28. maj 1990 som ændret ved lov nr. 275 af 8. maj 1991), hvorefter bl.a. personer og virksomheder kan rekvirere oplysninger fra BBR, og § 5 i bekendtgørelse nr. 509 af 28. juni 1991 (om adgangen til at modtage oplysninger fra bygnings- og boligregistret (BBR) samt oplysninger sammenstillet med flere ejendomsdataregistre mv. og digitale kort), hvorefter personer og virksomheder på begæring har ret til at gøre sig bekendt med de i BBR registrerede aktuelle oplysninger. På denne baggrund findes der ikke oplysninger i sag 025 som må anses for omfattet af forvaltningslovens § 27.

Sag 069 indeholder mere detaljerede tekniske oplysninger om opvarmningen af forskellige dele af ejendommen suppleret med præcise oplysninger om udgifterne ved omstilling til fjernvarme. Visse af disse oplysninger må efter deres art nok anses for omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 7, men opfylder dog næppe de indledende betingelser i § 27, stk. 1 (om at det "er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn ...") og ville således næppe heller kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

Sag 033 angår en møbelfabrik. I sagen findes formentlig så detaljerede oplysninger om opvarmingssystemet (herunder hvilket brændsel der anvendes) og luftfornyelsen i produktionslokalerne at disse efter deres art må anses for omfattet af offentlighedslovens § 27, stk. 1, nr. 7. Derimod er der næppe tale om en så speciel løsning mht. fabrikkens opvarmning mv. at offentliggørelse af oplysningerne herom ville kunne få væsentlig indflydelse på virksomhedens konkurrencemæssige stilling, og oplysningerne ville derfor næppe heller kunne opfylde væsentlighedsbetingelsen i indledningen af § 27, stk. 1, og ville dermed heller ikke kunne undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2.

I størstedelen af de undersøgte sager findes der således efter min opfattelse ikke oplysninger som klart er fortrolige.

I intet tilfælde har jeg kunnet konstatere uberettiget videregivelse af fortrolige oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed eller private.

10) Begrundelse.

a) Indledning

Forvaltningsloven indeholder i kapitel 6 følgende bestemmelser om begrundelse af afgørelser

" § 22. En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.

§ 22. Kommunalbestyrelsen og Energistyrelsens afgørelser skal være forsynet med oplysninger om klageadgang og klagefrist.

§ 23. Klagemyndigheden kan bestemme, at en klage skal have opsættende virkning."

Bekendtgørelse nr. 139 af 5. marts 1991 om varmeplanlægning og godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg (hvortil tilslutningsbekendtgørelsens § 2, stk. 2, henviser) indeholder bl.a. følgende bestemmelser

" § 6. Ansøgning om godkendelse af et projekt (projektforslag) skal være skriftligt og ledsaget af følgende oplysninger i det omfang, som er nødvendigt for den godkendende myndigheds bedømmelse af projektet

...

7)oversigt over ejendomme og forsyningsanlæg, der ifølge projektet påtænkes knyttet til anlægget ved påbud, tilslutningspligt eller bidragspligt til anlægget.

Stk. 2....

...

§ 23. Den, der har fået en afgørelse meddelt mundtligt, kan forlange at få en skriftlig begrundelse for afgørelsen, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold. En begæring herom skal fremsættes over for myndigheden inden 14 dage efter, at parten har modtaget underretning om afgørelsen.

Stk. 2. En begæring om skriftlig begrundelse efter stk. 1 skal besvares snarest muligt. Hvis begæringen ikke er besvaret inden 14 dage efter, at begæringen er modtaget af vedkommende myndighed, skal denne underrette parten om grunden hertil samt om, hvornår begæringen kan forventes besvaret.

§ 24. En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15."

Begrundelsespligten gælder i forbindelse med afgørelser, der ikke giver den pågældende part fuldt ud medhold, jf. § 22 og § 23, stk. 1, 1. pkt.

I forbindelse med skriftligt meddelte afgørelser gælder bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 22 og 24 om samtidig begrundelse.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., skal der i begrundelsen henvises til den eller de retsregler , der danner grundlag for afgørelsen. Henvisningen må være præcis. For så vidt angår love og bekendtgørelser, der er optaget i Lovtidende, må der således henvises til nr., dato og korrekt titel i Lovtidende samt til de(n) relevante paragraf(fer), stk.(r), pkt.(r), litra, led o.s.v. Er en retsforskrift kundgjort på anden måde (f. eks. ved kundgørelse af bekendtgørelser o.l. i et alternativt medium med hjemmel i en kongelig anordning, udstedt i medført af § 2, stk. 2, 2. led, i lovtidendeloven (lovbekendtgørelse nr. 842 af 16. december 1991 om udgivelsen af en Lovtidende og en Ministerialtidende) eller ved optagelse af fællesskabsretlige regler i De Europæiske Fællesskabers Tidende) må der - ud over den korrekte titel, nr., dato o.s.v. - henvises hertil. Meningen med kravet om en præcis henvisning til de(n) relevant(e) retsforskrift(er) er også at give parten mulighed for at foretage kontrolopslag i den originale retskilde. En identifikation af retsforskriften ved dennes almindelige kaldenavn vil kunne være tilstrækkelig i tilfælde, hvor myndigheden med sikkerhed kan lægge til grund, at parten i forvejen kender retsforskriften og dens præcise indhold, og hvor der samtidig ikke - på grund af ændringer i retsforskriften - kan være tvivl om, hvilken affattelse af retsforskriften, der er anvendt. På det område, der er omfattet af undersøgelsen, vil der næppe kunne tænkes sådanne retsforskrifter med et almindeligt kaldenavn.

For så vidt angår skønsmæssige afgørelser - d.v.s. afgørelser, hvor betingelserne for at træffe en given afgørelse (retsfaktum) og/eller afgørelsens indhold (retsfølgen) i den skrevne retsforskrift ikke er angivet eller dog kun angivet med en ikke ubetydelig mangel på præcision - kræver forvaltningslovens § 24, stk. 1, 2. pkt., at de bestemmende hovedhensyn - d.v.s. de væsentlige kriterier, der har ført til afgørelsen - skal angives.

I en vis udstrækning vil en begrundelse også skulle tage stilling til partsanbringender , jf. bl. a. min beretning for 1990, s. 359. Dette gælder ikke blot, såfremt partens anbringender angår kriterier, som myndigheden selv har inddraget i afgørelsen, men også andre partsanbringender, som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante for afgørelsen. For så vidt angår anbringender, som af myndigheden anses for uvæsentlige eller irrelevante, men som parten selv lægger stor vægt på, vil det efter omstændighederne være rigtigst udtrykkeligt i begrundelsen kortfattet at angive, at de pågældende anbringender ikke er tillagt betydning, således at parten kan konstatere, at myndigheden har været opmærksom på disse.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 2, skal begrundelsen endvidere "om fornødent indeholde en kort redegørelse" for sagens faktum. Omfanget, indholdet og detaljeringsgraden af en redegørelse for sagens faktum afhænger af en konkret vurdering i det enkelte tilfælde. Behovet for en redegørelse for sagens faktum må bl.a. vurderes på baggrund af, i hvilket omfang parten har medvirket i sagens behandling (særligt ved partshøring og partsaktindsigt), og hvorvidt sagens faktum i øvrigt er velkendt for parten eller ej. Herudover må kompleksiteten af sagens faktum også indgå i vurderingen, ligesom det er af betydning, om faktum er omtvistet eller ej. I relation til omstridt faktum må begrundelsen ikke blot indeholde en angivelse af, at faktum er omstridt, men også en angivelse af de modstridende versioner heraf samt en udtrykkelig angivelse af, hvilket faktum myndigheden bevismæssigt lægger til grund i forbindelse med afgørelsen.

Efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, kan begrundelsens indhold kun begrænses i det omfang, oplysninger, der ellers skulle være indgået i begrundelsen efter § 24, stk. 1-2, ville kunne undtages fra aktindsigt i medfør af den ganske restriktive bestemmelse i forvaltningslovens § 15; denne bestemmelse kræver, at der foreligger afgørende modhensyn af nærmere bestemt karakter. En indskrænkning af begrundelsen efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, vil ikke kunne tænkes at være relevant på det undersøgte område.

I øvrigt kan med hensyn til begrundelsespligten og begrundelsens indhold henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl.: Forvaltningsret (1994), s. 363 ff, og særligt s. 368 ff.

b) Oversigt over de undersøgte sager

I de 119 sager, der indgår i undersøgelsen, har Energistyrelsen truffet i alt 137 afgørelser (heraf 120 vedrørende sagens materie (heraf tre genoptagelsesafgørelser), 13 afgørelser om afvisning (heraf en genoptagelesafgørelse) og tre aktindsigtsafgørelser; hertil kommer en procesledende afgørelse). Heraf giver de 63 afgørelser (fordelt på 48 sager - sagerne 001-004, 006, 015-022, 026-030, 032, 033-034, 046-047, 051, 066-068, 069-070, 078, 092-095, 102, 106-112 og 114-119) ikke anledning til kritiske bemærkninger for så vidt angår overholdelsen af forvaltningslovens begrundelsesregler. De resterende 74 afgørelser (fordelt på 74 sager - sagerne 005, 007-014, 023-025, 031, 033, 035-045, 048-050, 052-065, 068, 071-077, 079-091, 096-105 og 113) lider af - hovedsageligt mindre væsentlige - begrundelsesmangler.

I 72 tilfælde kan henvisningen til skrevne regler ikke anses for (helt) fyldestgørende. I dispensationsagerne (mellem otte og 14 tilfælde) kunne en fyldestgørende henvisning til eller referat af praksis have forbedret begrundelsen; begrundelsen i disse sager overholder dog nok minimumskravene i forvaltningslovens § 24. I alle afgørelser - også i dispensationssagerne - er der redegjort fyldestgørende for de væsentlige hovedhensyn. I et enkelt tilfælde forholder begrundelsen sig ikke fyldestgørende til relevante partsanbringender. Endelig er der i et enkelt tilfælde ikke indeholdt en tilstrækkelig sagsfremstilling (henvisning til faktum) i afgørelsen.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden nævner..., at i dispensationssagerne (mellem 8 og 14 tilfælde) kunne en fyldestgørende henvisning til eller referat af praksis have forbedret begrundelsen; begrundelsen i disse sager overholder dog nok minimumskravene i forvaltningslovens § 24. Endvidere nævner Ombudsmanden ..., at hvis en myndighed ikke har en (positiv) dispensationspraksis, men eventuelt kun har meddelt dispensation i ganske enkelte tilfælde, som ikke lader sig beskrive i relation til abstrakte kriterier, vil myndigheden af gode grunde ikke som led i begrundelsen kunne give en redegørelse for sin dispensationspraksis.

De sager om dispensation, som undersøgelsen omfatter er enkeltstående tilfælde, hvor det ikke er muligt for Energistyrelsen at referere til en praksis for, hvornår der kan meddeles dispensation.

I andre tilfælde ‑ eksempelvis dispensation fra tilslutningspligt for lavenergibebyggelse ‑ hvor Energistyrelsen har fastlagt nærmere kriterier for adgangen til dispensation, redegør Energistyrelsen i sine afgørelser for praksis på området."

I det følgende vil begrundelsesspørgsmålet blive belyst ved konkrete eksempler. Der vil ikke blive foretaget nogen total, detaljeret gennemgang af alle de sager, hvor begrundelsen må anses for mere eller mindre mangelfuld. En sådan gennemgang ville være særdeles omfattende og ville næppe skabe noget større eller mere klart overblik over problemerne. I stedet er udvalgt de sager som må anses for egnede til at illustrere begrundelsesproblemerne på området.

c) Ikke begrundelsesmangel

De 63 afgørelser der ikke er mangelfuldt begrundet (fordelt på 48 sager), kan opdeles i forskellige grupper. Der er tale om genoptagelsesafgørelser i fire sager (sagerne 002, 093, 095 og 102), aktindsigtsafgørelser i tre sager (sagerne 021-022 og 068) og en procesledende afgørelse i en sag (sag 033). I 45 sager (sagerne 001-004, 006, 015-022, 026-030, 032, 034, 046-047, 051, 066-067, 069-070, 078, 092-095, 106-112 og 114-119) har den endelige afgørelse i sagen ikke været mangelfuldt begrundet.

Disse 45 sager omfatter for det første 12 sager som Energistyrelsen af forskellige grunde afviste (sagerne 020, 046, 066-067, 078, 110 og 114-119); disse sager er nærmere omtalt nedenfor i kapitel III.D.1.a) (s.000). For det andet har der i fem sager (sagerne 016, 018, 092, 094 og 108) ikke efter forvaltningslovens § 22 været pligt til over for grundejeren at begrunde Energistyrelsens afgørelse, som må anses for at have givet parten "fuldt ud medhold"; Energistyrelsen gav i øvrig disse sager en begrundelse som i alt væsentligt opfyldte kravene til en fyldestgørende begrundelse. I de sidste 28 af de 45 sager har Energistyrelsen truffet en realitetsafgørelse som ikke har givet parten "fuldt ud medhold", og i disse 28 sager må Energistyrelsens begrundelse anses for fuldt ud fyldestgørende (sagerne 001-004, 006, 015, 017, 019, 021-022, 026-030, 032, 034, 047, 051, 069-70, 093, 095, 106-107, 109 og 111-112).

Som et eksempel på en fyldestgørende begrundelse kan nævnes sag 051. I Energistyrelsens afgørelse i denne sag anføres bl. a.

"Københavns Belysningsvæsen har over for Energistyrelsen telefonisk oplyst, at ejendommen har været fjernvarmeforsynet siden 1987.

...

Det fremgår af sagen, at projektforslag for tilslutningspligt har været i høring fra den 29. marts 1993 til 27. april 1993. Borgerrepræsentationen vedtog projektforslaget den 17. juni 1993. Københavns Magistrat meddelte påbud om tilslutningspligt til berørte ejendomme ved skrivelse af 19. juli 1993.

Som begrundelse for klagen har De anført, at det meddelte påbud er en væsentlig ændring af den indgående kontrakt mellem ejerforeningen og Københavns Belysningsvæsen, hvorefter der er mulighed for udtrædelse. De betragter denne bestemmelse i kontrakten som det ende-gyldige lovformelige grundlag.

Energistyrelsen skal bemærke, at § 12 i varmeforsyningsloven giver Borgerrepræsentationen hjemmel til at bestemme, at eksisterende bebyggelse inden for en bestemt tidsfrist skal tilsluttes det kollektive varmeforsyningsanlæg. Denne bestemmelse er nærmere udmøntet i § 7 og § 8 i tilslutningsbekendtgørelsen. Varmeforsyningslovens regler om tilslutningspligt kan anvendes, uanset om der er en kontrakt mellem ejerforeningen og Københavns Belysningsvæsen om fjernvarmeforsyning.

./. Varmeforsyningsloven og tilslutningsbekendtgørelsen vedlægges til Deres orientering.

Pålæggets retsvirkninger indebærer, at ejendommen fortsat skal være tilsluttet fjernvarmenettet. Ejeren af ejendommen skal fortsat betale de faste afgifter, som skal betales for ejendomme, som er tilsluttet nettet. Derimod er der ikke nogen pligt til at aftage varme.

På baggrund heraf finder Energistyrelsen ikke grundlag for at tilsidesætte Borgerrepræsentationens beslutning om at pålægge Deres ejendom tilslutningspligt til fjernvarme, hvorfor Borgerrepræsentationens afgørelse hermed stadfæstes.

Energistyrelsens herved meddelte afgørelse kan ikke påklages til anden administrativ myndighed, jvf. § 20 i Energiministeriets bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

Ejerforeningen er således forpligtet til at betale de faste afgifter, sålænge ejendommen er pålagt tilslutningspligt, hvilket er en ændring i forhold til den indgående aftale med Københavns Belysningsvæsen. Som nævnt ovenfor giver varmeforsyningsloven Borgerrepræsentationen den fornødne hjemmel til at pålægge ejendommen tilslutningspligt med deraf følgende retsvirkninger uanset den indgående aftale om fjernvarmeforsyning."

Det kan efter min opfattelse - i den udstrækning der som i sag 051 vedlægges en kopi af reglerne hvoraf disse oplysninger fremgår - ikke kræves at der sker henvisning til skrevne reglers nr., dato og fulde titel i Lovtidende.

d) Henvisning til skrevne regler

Som nævnt kan henvisningen til skrevne regler i 72 tilfælde (sagerne 007-014, 023-025, 031, 035-045, 048-050, 052-065, 068, 071-077, 079-091, 096-105 og 113) ikke anses for (helt) fyldestgørende. I 20 af disse tilfælde (sagerne 007-008, 031, 035-045, 048, 061-062, 065, 068 og 071) mangler der helt en henvisning til skrevne regler, medens henvisningen i de 52 øvrige tilfælde må anses for utilstrækkelig. Af de 52 tilfælde er henvisningen til retsregler i de 43 tilfælde klart utilstrækkelig (sagerne 009-012, 014, 023-025, 050, 053-056, 058-060, 063-064, 073-077, 079-091, 096-097 og 101-105) medens henvisningen til retsregler i 8 tilfælde kunne have været mere præcis (sagerne 013, 049, 052, 057, 072 og 098-100). I et enkelt tilfælde (sag 113) har Energistyrelsen henvist til en forkert bekendtgørelse.

Som det også fremgår nedenfor under afsnit 15) (s. 000) har Energistyrelsen i ganske høj grad været opmærksom på at afgørelser og andre breve fra styrelsen ikke bør være unødigt sprogligt komplicerede. Jeg kan ikke udelukke at den utilstrækkelige henvisning til retsregler delvist kunne skyldes et ønske om at gøre styrelsens skriftlige meddelelser så sprogligt tilgængelige som muligt. I denne forbindelse må jeg dog henvise til hvad jeg skrev i rapporten om min egen drift undersøgelse angående 105 sager fra EU-direktoratet om EF's markedsordninger for landbrug mv. (offentliggjort i min beretning for 1995, s. 481ff). Jeg skrev her bl.a. (s. 527f)

"Jeg må videre forstå EU-direktoratets udtalelse af 24. oktober 1995 således, at direktoratet mener der bør tages hensyn til at direktoratets skrivelser er (mere) læsbare, og at en præcis regelhenvisning - således som det efter min opfattelse må kræves - set fra adressatens synsvinkel vil forringe forståeligheden af direktoratets afgørelser.

Jeg er meget enig i, at det er væsentligt at søge at gøre skrivelser m.v. fra myndigheder til borgere så læsbare som muligt (d.v.s. så læsbare som det er muligt uden at skrivelsen forringes indholdsmæssigt). Selv har jeg ved ombudsmandsembedet for flere år siden iværksat et forholdsvis omfattende sprogprojekt med henblik på at gøre skrivelser m.v. fra embedet mere læsbare. Ombudsmandsembedets sprogprojekt er bl.a. beskrevet i "The Danish Ombudsman" (udgivet i anledning af embedets 40-års jubilæum den 1. april 1995), side 105ff. [og min beretning for 1995, s. 661ff; min tilføjelse her].

Derimod kan jeg ikke være enig i, at en korrekt og fyldestgørende begrundelse bør undlades af hensyn til afgørelsens læsbarhed.

For det første er kravet om en fyldestgørende begrundelse et egentligt retligt krav, medens hensynet til at myndighedernes skrivelser gøres så læsbare som muligt udspringer af god forvaltningsskik. Det er ud fra almindelige retskildemæssige overvejelser åbenbart, at et retligt krav i tilfælde af en uløselig konflikt må gå forud for et hensyn, som udspringer af god forvaltningsskik.

For det andet er der imidlertid ikke nødvendigvis en uløselig konflikt mellem kravet om en fyldestgørende begrundelse og hensynet til afgørelsens læsbarhed. Dette kan jeg illustrere med et enkelt eksempel

EF-retsforskrifter har ofte meget lange og indviklede titler. Hvis der i en løbende tekst hver gang henvises til den fulde og korrekte betegnelse for disse retsforskrifter forringes afgørelsens læsbarhed væsentligt. Dette gælder vel særligt, hvis henvisningen sker ved hjælp af en traditionel eftersætning ("jf...."). Der er imidlertid intet i vejen for, at der i en afgørelses løbende tekst anvendes "populærnavne" eller forkortelser for retsforskrifter. Det må i så fald blot kræves, at afgørelsen indeholder en angivelse af, hvad forkortelsen dækker over.

...

Det ville ikke være unaturligt, hvis EU-direktoratets betænkelighed ved at skulle foretage en så præcis regelhenvisning som jeg mener skal foretages tillige måtte bero på ressourcemæssige overvejelser. Sådanne overvejelser ville - hvor forståelige de end måtte være - imidlertid ikke kunne være afgørende for overholdelsen af de forvaltningsretlige krav. Hertil kommer, at en kreativ og rationel benyttelse af moderne kontorteknologi (bl.a. elektronisk tekstbehandling) efter min opfattelse vil indebære en meget ringe (om overhovedet nogen) ressourcemæssig belastning ved en præcis regelhenvisning. Dette gælder særligt på områder, hvor der (som det typisk vil være tilfældet for EU-direktoratets vedkommende) er mange sager af samme type, hvor retsgrundlaget er det samme. ... "

Til illustration skal nævnes nogle tilfælde, hvor Energistyrelsens henvisning til skrevne regler ikke kan anses for (helt) fyldestgørende

I sag 007 henviser Energistyrelsen i sin afgørelse ikke til retsregler, hverken i lov eller bekendtgørelse - bortset fra klageafskæringsreglen i § 20, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg; denne regel indgår ikke i hjemmelsgrundlaget for afgørelsen. Tilsvarende gælder i sagerne 008, 031, 035-045 og 048.

I sag 061 henviser Energistyrelsen i sin afgørelse ikke til retsregler (hverken i lov eller bekendtgørelse) som hjemler tilslutningspligt eller fritagelse herfor. Tilsvarende gælder i sagerne 062, 065, 068 og 071.

I sag 014 indeholder Energistyrelsens afgørelse ingen angivelse af hjemlen (hverken i lov eller bekendtgørelse) til tilslutningspligt. Tilsvarende gælder i sagerne 053-055 og 058-059.

I sag 050 henviser Energistyrelsen i sin afgørelse ikke til retsregler som hjemler tilslutningspligten, men kun til bestemmelser om tinglysning af tilslutningspligten i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

I sag 023 henviser Energistyrelsen i sin afgørelse til at tilslutningspligt er pålagt "i overensstemmelse med de regler, der fremgår af varmeforsyningsloven med tilhørende bekendtgørelser". Tilsvarende generelle - og helt utilstrækkeligt præcise - henvisninger findes i sag 024-025.

I sagerne 076-077 henvises til varmeforsyningslovens § 12 (men ikke til lovens nr. og dato), men der henvises ikke til alle relevante bestemmelser eller nr. og dato for bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg. I sagerne 079-090 henvises til varmeforsyningsloven med nr. og dato, men dog ikke til den relevente bestemmelse i tilslutningsbekendtgørelsen eller dennes nr. og dato.

I sagerne 101-105 henvises der ikke til § 12, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

Sagerne 074-075 indeholder mere individuelle begrundelsesmangler. I sag 074 henvises ikke til tilslutningsbekendtgørelsens nr. og dato; dette er dog konkret ingen mangel, idet bekendtgørelsen vedlægges. Derimod mangler Energistyrelsens afgørelse i sag 074 en henvisning til bekendtgørelsens § 7 og § 12, nr. 1. I sag 75 henviser Energistyrelsens afgørelse ikke til varmeforsyningslovens § 12 (eller til lovens nr. og dato), ligesom der heller ikke henvises til de relevante bestemmelser i eller nr. og dato for tilslutningsbekendtgørelsen, der dog vedlægges. Energistyrelsens afgørelse i sagerne 074-075 mangler - ligesom i øvrigt i sagerne 072-073, 076-077 og 079-090 - også en henvisning til "Frikommuneregulativ nr. 22 for Næstved Kommune - Frikommuneregulativ om tilslutningspligt for eksisterende bebyggelse i naturgasområder", særligt regulativets § 1, samt - hvis en sådan havde foreligget - en bekendtgørelse i Lovtidende om regulativet.

I sag 009 henviser Energistyrelsen ikke til nr. og dato vedrørende "plan- og projektbekendtgørelsen". I sag 11 mangler Energistyrelsen tilsvarende en henvisning til nr. og dato vedrørende "tilslutningsbekendtgørelsen". Tilsvarenede forholder det sig i sagerne 011, 056, 060, 063-064, 073, 091, 096 og 097. I sag 060 henviser Energistyrelsen heller ikke til § 12, nr. 1, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg og i sagerne 096-097 heller ikke til tilslutningsbekendtgørelsens § 14.

I sag 013 henvises der ikke til varmeforsyningslovens nr. og dato; derimod henvises til den relevante bekendtgørelses nr. og dato. Tilsvarende forholder det sig i sag 049 og 057. I sag 052 henvises til lovens dato (men ikke nr.) og til nr. og dato for bekendtgørelsen.

I sagerne 98-100 henvises til de relevante bestemmelser i "tilslutningsbekendtgørelsen"; afslutningsvis i afgørelsen anfører Energistyrelsen at afgørelsen "ikke (kan) påklages til anden administrativ myndighed, jvf. § 20, stk. 1, i Energiministeriets bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg". Begrundelsen ville have vundet betydeligt i klarhed hvis Energistyrelsen - ad modum Energistyrelsens fremgangsmåde i sag 106 - første gang bekendtgørelsen nævnes f.eks. havde skrevet "tilslutningsbekendtgørelsen (bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg)" eller omvendt "bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg (tilslutningsbekendtgørelsen)", idet adressaten for afgørelsen så straks og uden tvivl var blevet klar over hvad forkortelsen dækker over. - Et tilsvarende spørgsmål som i sagerne 098-100 findes i øvrigt i sagerne 101-105; her er Energistyrelsens begrundelse dog også mangelfuld på andre punkter.

I sag 113 har Energistyrelsen henvist til en forkert bekendtgørelse for så vidt angår høringsfristen. Parten anførte bl.a. at kommunen ikke havde haft projektforslaget til høring hos grundejerne i 6 uger forud for vedtagelsen af forslaget. Energistyrelsen bemærkede hertil i sin afgørelse følgende

"Med hensyn til høringsperioden skal Energistyrelsen oplyse, at kommunen skal udsende projektforslag i høring i 4 uger, hvilket kommunen har overholdt ved udsendelse af materialet 21. marts med frist for svar 22. april 1994.

Energistyrelsen skal bemærke, at "Klar besked om varmeforsyning" refererer til den tidligere bekendtgørelse om tilslutningspligt fra 1982, hvor der var en høringsfrist på 6 uger og en klagefrist på 8 uger. Begge frister blev ændret til 4 uger i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991, hvorefter Deres ejendom er pålagt tilslutningspligt."

Høringsfristen (som tidligere var 6 uger, jf. § 8, jf. § 5, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 45 af 23. februar 1982 om godkendelse m.v. af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg) blev ikke ændret til 4 uger ved bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg, men fremgår derimod af § 8, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 139 af 5. marts 1991 om varmeplanlægning og godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg.

e) Redegørelse for praksis

Som det fremgår af kapitel III.C.4) (s. 000) ovenfor findes der i dispensationssagerne ikke i Energistyrelsens begrundelse en almindelig redegørelse for dispensationspraksis eller en angivelse af hvilke nærmere kriterier som (positivt) kunne begrunde dispensation. Da Energistyrelsen i alle de undersøgte sager har afslået at give dispensation, og da jeg således ikke er bekendt med om - i bekræftende fald - i hvilket tilfælde Energistyrelsen har givet dispensation, kan jeg dog ikke konstatere at der herved har været tale om en begrundelsesmangel. Hvis en myndighed ikke har en (positiv) dispensationspraksis, men eventuelt kun har meddelt dispensation i ganske enkelte tilfælde som ikke lader sig beskrive i relation til abstrakte kriterier, vil myndigheden af gode grunde ikke som led i begrundelsen kunne give en redegørelse for sin dispensationspraksis.

f) Redegørelse for hovedhensyn

I Energistyrelsens afgørelser i de undersøgte sager er der i alle tilfælde redegjort fyldestgørende for de væsentligste hovedhensyn.

g) Begrundelse i forhold til partsanbringender

Med en enkelt undtagelse har Energistyrelsen i alle tilfælde hvor der har været anledning hertil, i sin begrundelse forholdt sig adækvat til alle blot nogenlunde relevante partsanbringender.

I sag 033 havde parten i sit indlæg efter forvaltningslovens § 21 bl.a. anført

"Beslutningen om tilslutningspligt må i den konkrete situation sidestilles med et ekspropriationslignende indgreb.

...

Endelig bemærkes at (K) Kommune tidligere har meddelt dispensation til andre virksomheder i samme branche."

Partens anbringende angående ekspropriation besvarede Energistyrelsen i sin afgørelse som følger

"Med hensyn til det anførte om ekspropriation skal Energistyrelsen oplyse, at der ikke foreligger et ekspropriativt indgreb i den private ejendomsret ved pålæg af tilslutningspligt til fjernvarmeforsyning. Dette beror primært på, at der er tale om en generel regulering samt på indgrebets intensitet, hvorefter der er en frist på 9 år førend tilslutningspligten indtræder. Der er således tale om en erstatningsfri regulering"

Derimod kommenterede Energistyrelsen ikke partens anbringende om usaglig forskelsbehandling. Kommunen havde i sin udtalelse af 31. januar 1995 til dette anbringende oplyst følgende

"Der er givet fritagelse til en møbelfabrik og en parketfabrik i 1984 i forbindelse med godkendelse af kraftvarmeprojektet, fordi de to virksomheder anvendte det i forbindelse med produktionen fremkomne træaffald i miljøgodkendte fyringsanlæg til procesenergi og opvarmning. Desuden udgjorde energimængden ved udnyttelsen af træaffaldet mere end 50% af behovet for opvarmning af virksomhederne"

Selvom det i øvrigt fremgår af sagen at virksomheden i sag 033 på relevant og væsentlig måde adskildte sig fra de to andre virksomheder som kommunen havde fritaget for tilslutningspligt, burde Energistyrelsen i sin begrundelse i sag 033 også have kommenteret partens anbringende om usaglig forskelsbehandling og i denne forbindelse nærmere have redegjort for den retligt relevante forskel i faktum mellem på den ene side virksomheden i sag 033 og på den anden side de to andre virksomheder.

h) Sagsfremstilling (gengivelse af faktum)

Med en enkelt undtagelse indeholder Energistyrelsens begrundelse i alle tilfælde en god og relevant gengivelse af sagens faktum.

I sag 005 ønskede parten tilslutning til naturgas i stedet for til fjernvarme. Parten havde i sin klage til Energistyrelsen bl.a. anført at kommunens afgørelse var udtryk for usaglig forskelsbehandling i forhold til en anden ejendom E som havde fået dispensation fra områdeafgrænsningen for fjernvarme. E lå på samme vej som partens ejendom; i vejen lå både en gasforsyningsledning og en fjernvarmeledning. Til partens anbringende om usaglig forskelsbehandling anførte Energistyrelsen i sin afgørelse

"Styrelsen kan oplyse, at kommunalbestyrelsens afgørelse om dispensation altid sker ud fra en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde. De forhold der ligger til grund for kommunens beslutning om dispensation for ejendommen (E) er forskellige fra de forhold De har anført i Deres ansøgning, og kommunen har i Deres ansøgning ikke fundet grundlag for en dispensation. Styrelsen har hertil ingen bemærkninger."

Energistyrelsen burde i sin begrundelse have redegjort for de væsentlige, retligt relevante faktiske forskelle mellem ejendommen i sag 005 og ejendommen E. Jeg bemærker herved at det er åbenbart at disse oplysninger ikke ville kunne undtages fra begrundelsen efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 24, stk. 3. I sagen oplyste kommunen således at den "... i 1992 gav [Ejeren af E] dispensation til at blive tilsluttet naturgas. [Ejeren af E] begrundede sin ansøgning med at har bor i et grænseområde for naturgas. Desuden påpegede han, at han til daglig arbejder meget med installation af gaskedler i sin forretning, og at det derfor ville være en fordel at han kunne vise/fortælle sine kunder om egne erfaringer med naturgas." Kommunen henviste i sagen også til at varmeplanen - hvis der blev givet dispensation til parten i sag 005 - "i vid udstrækning (vil) være sat ud af kraft, da det vil være vanskeligt at afvise eventuelle efterfølgende dispensationsansøgninger".

11) Klagevejledning.

Forvaltningsloven indeholder i § 25, stk. 1, følgende bestemmelse om klagevejledning

"Afgørelser, som kan påklages til anden forvaltningsmyndighed, skal når de meddeles skriftligt, være ledsaget af en vejledning om klageadgang med angivelse af klageinstans og oplysning om fremgangsmåden ved indgivelse af klage, herunder om eventuel tidsfrist. Det gælder dog ikke, hvis afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold."

Bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg indeholder i § 22 en bestemmelse om at "... Energistyrelsens afgørelser skal være forsynet med oplysninger om klageadgang og klagefrist". På baggrund af forvaltningslovens § 25 er bekendtgørelsens bestemmelse for så vidt overflødig, med mindre bekendtgørelsens § 22 må forstås således at Energistyrelsen under alle omstændigheder skal give oplysning om rekursspørgsmålet (dvs. uanset om Energistyrelsens afgørelse ikke måtte kunne påklages), og der således i bekendtgørelsen er en mere vidtgående pligt til at give klagevejledning end den pligt der følger af forvaltningsloven.

Jeg har ikke grundlag for at kritisere at Energistyrelsen ikke gav klagevejledning i 9 sager hvor Energistyrelsen afviste sagen. Det drejer sig for det første om sag 020 hvor Energistyrelsen tilbagesendte sagen til kommunen som (endnu) ikke havde truffet (endelig) afgørelse om at pålægge parten tilslutningspligt. For det andet drejer det sig om sag 078 hvor parten tilbagekaldte klagen. For det tredje drejer det sig om sag 110 hvor klagen til Energistyrelsen skyldtes en vildfarelse hos parten, idet kommunens afgørelse havde givet parten fuldt ud medhold. Og endelig for det fjerde drejer det sig om sag 114-119 hvor Energistyrelsen oversendte sagen til Gas- og Varmeprisudvalget som rette myndighed.

I de resterende 110 sager er der i Energistyrelsens afgørelser givet individuel vejledning om, at Energistyrelsens afgørelse ikke kan påklages til anden administrativ myndighed. Det fremgår af § 20, stk. 1, i Energiministeriets bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg, at Energistyrelsens afgørelse i klagesager ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed. Bestemmelsen har hjemmel i § 28 i lov nr. 382 af 13. juni 1990 om varmeforsyning. Den "negative" klagevejledning i de 110 sager er således korrekt.

En tilsvarende "negativ" klagevejledning har Energistyrelsen givet i de aktindsigtsafgørelser styrelsen har truffet i sagerne 021 og 022. Nedenfor i kapitel III.D.1.b) (s. 000) har jeg behandlet spørgsmålet om der må antages at eksistere en mulighed for at klage over Energistyrelsens afgørelser i aktindsigtssager og dermed hvorvidt den "negative" klagevejledning i forbindelse med disse aktindsigtsafgørelser kan anses for indholdsmæssig korrekt.

Selvom forvaltningslovens § 25, stk. 1, ikke stiller krav om sådan "negativ" vejledning kan det være både hensynsfuldt over for parterne (der undgår at skulle overveje en klage til departementet og eventuelt at bruge tid herpå) og hensigtsmæssigt for departementet (der formentlig vil undgå at modtage en del klager, som er omfattet af klagebegrænsningen), at Energistyrelsen giver en "negativ" klage-vejledning.

12) Bekendtgørelse.

En afgørelse skal bekendtgøres for sagens parter.

Undersøgelsen har vist at Energistyrelsen i alle tilfælde korrekt har bekendtgjort styrelsens afgørelse direkte over for sagens parter.

I sag 021 tog Energistyrelsen stilling til en indsigelse fra parten om at kommunens afgørelse ikke var bekendtgjort. Parten ejede to ejendomme i kommunen: X-gade 2 og Y-gade 8. I forbindelse med klagen til Energistyrelsen anførte parten bl.a. at K kommune ikke havde meddelt ham en beslutning om tilslutningspligt vedrørende ejendommen Y-gade 8, men at han alene havde fået meddelelse om tilslutningspligt for ejendommen X-gade 2. I sin afgørelse i sagen anfører Energistyrelsen hertil bl.a.

"Det fremgår af det høringsmateriale, som (K) Kommune har udsendt, at Deres ejendom, Y-gade 8, er omfattet af projektforslaget for indførelse af tilslutningspligt.

...

Det fremgår af tilslutningsbekendtgørelsens § 18, stk. 1, at kommunalbestyrelsen skriftligt skal underrette ejere af berørte ejendomme om kommunalbestyrelsens beslutninger bl.a. vedrørende tilslutningspligt. Der stilles ikke krav om, at ejere af flere ejendomme skal underrettes særskilt for hver enkelt ejendom. Kommunens påbud om tilslutningspligt til en ejer af flere ejendomme kan ske ved en enkelt skrivelse til ejeren omfattende alle berørte ejendomme.

(K) Kommunes påbud om tilslutningspligt af 9. december 1993 er adresseret til Dem, Y-gade 8, og Deres ejendom beliggende X-gade 2 er tillige påført påbudsskrivelsen.

Kravet om skriftlig underretning i tilslutningsbekendtgørelsens § 18, stk. 1, er hermed opfyldt, da det fremgår af skrivelsen, at denne vedrører begge ejendomme."

Energistyrelsens opfattelse af bekendtgørelsesspørgsmålet i sag 021 kan ikke give mig grundlag for kritik.

13) Sagsbehandlingstid m.v.

a) Sagsbehandlingstid fra sagens start til myndighedens første henvendelse til parten

De 119 sager er i alt rejst 123 gange, idet parten i fire af sagerne har henvendt sig flere gange, jf. nærmere nedenfor kapitel D.2) (s. 000) om remonstration.

I 35 af de 123 tilfælde (sagerne 002, 005, 007-015, 018-020, 023-025, 034, 060-065, 068-071, 096-098 og 107 samt i forbindelse med partens genoptagelsesanmodning i sag 102) har Energistyrelsen rettet en første henvendelse til parten inden 1 måned fra sagens start (typisk modtagelsen af partens klage fra kommunen).

I de resterende 88 tilfælde er der gået mere end 1 måned fra sagens start til parten første gang har fået en henvendelse fra Energistyrelsen. Disse 88 tilfælde fordeler sig nærmere som følger

Tidsrum

Antal tilfælde

Sagsnumre

Over 1, men

under 2 måneder

35

017, 033, 035-058 og 112-119 samt i forbindelse med genoptagelsesanmodningen i sag 095

Over 2, men

under 3 måneder

5

004, 006, 016, 095 og 111

Over 3, men

under 4 måneder

13

021-022, 026, 092 og 099-105 samt i forbindelse med genoptagelsesanmodningen i sagerne 002 og 093

Over 4, men

under 5 måneder

2

003 og 093

Over 5, men

under 6 måneder

2

059, 078, 091 og 106

Over 6, men

under 7 måneder

20

028, 032, 072-077 og 079-090

Over 7, men

under 8 måneder

6

029, 031, 094 og 108-110

Over 8, men

under 9 måneder

1

030

Over 9, men

under 10 måneder

2

001 og 027

Det vil efter omstændighederne i konkrete tilfælde kunne forsvares, at der går indtil 1 måned efter sagens start, førend myndigheden retter den første henvendelse til parten. Dette kan særligt gælde i tilfælde, hvor myndigheden allerede ved sin første henvendelse til parten kan afslutte sagen, således som det var tilfældet i sagerne 066 og 067. I disse to sager havde Energistyrelsen den 30. september 1994 modtaget sagerne fra kommunen og afviste den 7. november 1994 klagerne, idet Energistyrelsen samtidig sendte sagerne til kommunen til fornyet behandling.

Det må under alle omstændigheder anses for problematisk, dersom der går mere end ca. 1 måned fra sagens rejsning til myndighedens første henvendelse til parten. Jo længere tid der går, jo mere kritisk må tidsforløbet anskues. På sagsområder som de undersøgte vil et tidsrum på mere end ca. 3 måneder fra sagens start til myndighedens første henvendelse til parten under alle omstændigheder anses for klart uacceptabelt. Er der tale om tidsrum på ½ år eller mere, må forholdet under alle omstændigheder anses for helt uacceptabelt.

Justitsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 73 af af 4. juni 1997 til samtlige ministerier, styrelser m.v. om mål for hurtig sagsbehandling m.v. og Indenrigsministeriets cirkulæreskrivelse af samme dato (j.nr. 1.k. 1997/1002-2) til samtlige kommunalbestyrelser og amtsråd indeholder nu retningslinier om målsætninger for sagsbehandlingstiden, herunder en konkret tilkendegivelse om at borgeren under alle omstændigheder - hvor ikke andet er fastsat (jf. f.eks. 10-dagsfristen i offentlighedslovens § 16, stk. 2, og forvaltningslovens § 16, stk. 2) - bør have et (eventuelt foreløbigt) fra myndighederne inden 1 måned efter sagens modtagelse.

b) Samlet sagsbehandlingstid

De 119 sager er i alt rejst 123 gange, idet parten i nogen af sagerne har henvendt sig flere gange, jf. nærmere nedenfor kapitel D.2) (s. 187f) om remonstration.

Den samlede sagsbehandlingstid i sagerne varierer ganske meget. Den korteste samlede sagsbehandlingstid har i 5 tilfælde været under 1 måned (sagerne 020, 066-067 og 107 samt i forbindelse med genoptagelsesanmodningen i sag 102). Den længste samlede sagsbehandlingstid har kunnet konstateres i 23 sager (over 2 år og 4 måneder).

De 118 tilfælde hvor den samlede sagsbehandlingstid har været over 1 måned fordeler sig som følger

Tidsrum

Antal tilfælde

Sagsnumre

Over 1, men

under 2 måneder

6

114-119

Over 2, men

under 3 måneder

6

004, 006, 016-017 og 095-096

Over 3, men

under 4 måneder

6

007, 018, 021-022 og 026 samt i forbindelse med genoptagelsesanmodningen i sag 002

Over 4, men

under 5 måneder

8

003, 005, 069-071, 093 og 112-113

Over 5, men

under 6 måneder

13

009-015, 059, 068, 078, 091, 106 samt i forbindelse med genoptagelsesanmodningen i sag 095

Over 6, men

under 7 måneder

23

002, 008, 028, 032, 072-077, 079-090 og 098

Over 7, men

under 8 måneder

10

023-025, 029, 031, 097 og 108-111

Over 8, men

under 9 måneder

3

030, 033, 046

Over 9, men

under 10 måneder

3

001, 027, 034

Over 12, men

under 13 måneder

7

099-105

Over 13, men

under 14 måneder

8

019, 060-065 og 094

Over 18, men

under 19 måneder

1

I forbindelse med genoptagelsesanmodningen i sag 093

Over 23, men

under 24 måneder

1

092

Over 28, men

under 29 måneder

23

035-045 og 047-058

Det er ikke muligt generelt at foretage en præcis angivelse af, hvilken samlet sagsbehandlingstid, som kan anses for acceptabel. En nærmere bedømmelse af den samlede sagsbehandlingstid kræver en vurdering af sagens art og eventuelt også sagens konkrete omstændigheder. Der må således tages hensyn til, i hvilken udstrækning en korrekt behandling af sagen har krævet indhentelse af (yderligere) oplysninger eller gennemførelse af andre tids- og ressourcekrævende processkridt, om sagens afgørelse - når denne i øvrigt er klar til afgørelse - er mere eller mindre kompliceret, og om sagen af hensyn til parten eller andre private eller offentlige interesser må anses for mere eller mindre hastende.

Justitsministeriets cirkulæreskrivelse nr. 73 af af 4. juni 1997 til samtlige ministerier, styrelser m.v. om mål for hurtig sagsbehandling m.v. og Indenrigsministeriets cirkulæreskrivelse af samme dato (j.nr. 1.k. 1997/1002-2) til samtlige kommunalbestyrelser og amtsråd indeholder nu retningslinier om målsætninger for sagsbehandlingstiden.

I sager som de undersøgte må der ved vurderingen af hvor lang en samlet sagsbehandlingstid der i almindelighed kan anses for acceptabel, efter min opfattelse på den ene side dels tages hensyn til at en afgørelse om tilslutningspligt må anses for en for den enkelte grundejer forholdsvis indgribende afgørelse som efter omstændighederne kan have ret væsentlig økonomisk og anden betydning, dels tages hensyn til at sagerne juridisk og - normalt - heller ikke faktuelt er specielt komplicerede. På den anden side må der tages hensyn til at kommunens afgørelse normalt faktisk (med mindre der måtte være truffet afgørelse efter tilslutningsbekendtgørelsens § 9 om tilslutningspligt i forbindelse med udskiftning af væsentlige varmeinstallationer i ejendommen - hvilket ikke er tilfældet i nogen af de undersøgte sager) først vil få indgribende virkning efter en årrække (senest 9 år fra kommunens afgørelse, jf. tilslutningsbekendtgørelsens § 7).

Derimod kan der efter min opfattelse ved vurderingen af den generelt acceptable sagsbehandlingstid på et område ikke tages hensyn til myndighedens (og medarbejdernes) subjektive forhold, idet vurderingen må hvile på et objektivt grundlag. At myndigheden således i almindelighed har utilstrækkelige ressourcer eller at der på et sagsområde kommer flere sager en forventet kan således nok for myndighedens medarbejdere være subjektivt undskyldende momenter, men kan ikke bevirke en forlængelse af den tid som må anses for en i almindelighed acceptabel sagsbehandlingstid på området.

På denne baggrund er det min opfattelse at en samlet sagsbehandlingstid på mere end ca. ½ år ikke kan anses for acceptabel i sager som de undersøgte. Konkrete omstændigheder i den enkelte sag kan gøre at en kortere sagsbehandlingstid end den angivne almindeligt acceptable samlede sagsbehandlingstid alligevel ikke anses acceptabel. Omvendt kan det også tænkes at konkrete omstændigheder i den enkelte sag kan gøre at en længere sagsbehandlingstid end den generelt acceptable på området trods alt ikke overskrider det rimelige.

I otte af de undersøgte sager giver sagsbehandlingstiden således anledning til kritiske bemærkninger, selvom den samlede sagsbehandlingstid er under ca. ½ år. I sagerne 114-119 modtog Energistyrelsen sagerne fra kommunen den 21. juli 1994; den 25. august 1994 afviste Energistyrelsen sagerne og oversendte samtidig disse til Gas- og Varmeprisudvalget. Da kompetencespørgsmålet var af en sådan art at det straks ved modtagelsen af sagerne burde have stået Energistyrelsen klart, burde afvisningen og oversendelsen have været sket noget før end efter lidt over 1 måned. Sagsbehandlingstiden i forbindelse med behandlingen af partens genoptagelsesanmodning overskrider i to sager det acceptable, selvom den er mindre end ca. ½ år. Dette gælder i sag 002 (mellem 3 og 4 måneder) og sag 095 (mellem 5 og 6 måneder).

I intet af de 79 tilfælde hvor den samlede sagsbehandlingstid har været længere end ca. ½ år, har jeg fundet sådanne konkrete omstændigheder at den længere sagsbehandlingstid efter min opfattelse trods alt må anses for rimelig.

Dette gælder også i tilfælde hvor Energistyrelsen har foretaget ekspeditioner i sagen ud over at træffe den endelige afgørelse, typisk i form af (supplerende) høring af kommunen og høring af parten. I disse tilfælde burde Energistyrelsen have fremskyndet de enkelte ekspeditioner med henblik på at undgå en unødig forlængelse af den samlede sagsbehandlingstid. Som et tilfældigt valgt, men forholdsvis typisk eksempel kan nævnes sag 033 hvor den samlede sagsbehandlingstid var mellem otte og ni måneder. I denne sag afgav parten et indlæg efter forvaltningslovens § 21 den 10. november 1994; Energistyrelsen hørte imidlertid først kommunen om dette den 24. januar 1995. Kommunen afgav høringssvar den 31. januar 1995, men Energistyrelsen hørte først parten om dette den 23. februar 1995.

I de 15 sager hvor den samlede sagsbehandlingstid har været mellem 1 og 1½ år, må sagsbehandlingstiden anses for klart uacceptabel. I de 25 tilfælde hvor sagsbehandlingstiden har den samlede sagsbehandlingstid har været over 1½ år, må sagsbehandlingstiden anses for helt uacceptabel.

I sag 093 var Energistyrelsen mellem 18 og 19 måneder om at behandle partens genoptagelsesanmodning. I sagen traf Energistyrelsen sin første afgørelse den 14. april 1994. Den 2. maj 1994 modtog styrelsen partens genoptagelsesanmodning. Den 8. august 1994 bad Energistyrelsen kommunen om en udtalelse som styrelsen modtog den 5. september 1994. Den 8. september 1994 bekræftede Energistyrelsen over for kommunen modtagelsen af udtalelsen. Den 24. januar 1995 havde Energistyrelsen en telefonsamtale med parten, fra hvem styrelsen den 2. februar 1995 modtog et brev med supplerende oplysninger og argumenter. Energistyrelsen modtog den 6. juni 1995 en supplerende udtalelse fra kommunen; denne sendte styrelsen den 7. juni 1995 parten "til orientering". Energistyrelsen traf sin anden afgørelse i sagen den 2. november 1995. Som det fremgår var der flere lange tidsrum, hvor der intet skete i sagen, og hvor denne beroede på Energistyrelsen.

I sag 092 var den samlede sagsbehandlingstid mellem 23 måneder og 2 år. Energistyrelsen modtog den 25. november 1993 partens klage. Den 22. marts 1994 bad Energistyrelsen parten om yderligere oplysninger i sagen. Den 9. august 1994 rykkede Energistyrelsen parten for svar og bad samtidig kommunen om en udtalelse, hvilken styrelsen modtog den 1. september 1994. Den 24. januar 1995 bad Energistyrelsen parten om senest den 14. februar 1995 om at indsende bestemte oplysninger, idet styrelsen ellers ville afgøre sagen på det foreliggende grundlag. Energistyrelsen modtog den 13. februar 1995 fra parten et skriftligt indlæg, som dog ikke indeholdt de oplysninger Energistyrelsen havde bedt om. Energistyrelsen har herefter antagelig ment at burde skaffe de manglende oplysninger fra kommunen, idet Energistyrelsen den 6. juni 1995 modtog en supplerende udtalelse fra kommunen. Den 7. juni 1995 sendte Energistyrelsen parten en kopi af kommunens supplerende udtalelse "til orientering"; samtidig bad Energistyrelsen fjernvarmeværket om eventuelle bemærkninger til kommunens supplerende udtalelse. Energistyrelsen modtog den 14. juni 1995 svar fra fjernvarmeværket. Den 15. juni 1995 orienterede Energistyrelsen parten og kommunen om fjernvarmeværkets svar og opfordrede samtidig fjernvarmeværket til at komme med en yderligere udtalelse. Den 15. september 1995 modtog Energistyrelsen fra kommunen endnu en supplerende udtalelse, hvilken styrelsen (antagelig enten den 15. eller den 25. september 1995; brevet er fejlagtigt dateret "1995.09.95") sendte parten "til orientering". Energistyrelsen traf afgørelse den 2. november 1995. Som det fremgår lå sagen stille i flere længere perioder, og den periode sagen beroede på parten kunne havde været forkortet væsentligt hvis Energistyrelsen langt tidligere havde givet parten en frist til at komme med oplysninger.

I 23 af de 24 undersøgte sager fra Københavns Kommune (sagerne 035-045 og 047-058) har Energistyrelsens samlede sagsbehandlingstid været mere end 2 år og 4 måneder. Energistyrelsen modtog den 29. oktober 1993 klagerne fra kommunen. Kommunens fremsendelsesskrivelse indeholdt en generel redegørelse, men indeholdt (bortset fra i relation til to sager som ikke indgår i min undersøgelse) ikke konkrete bemærkninger til de enkelte klager. Energistyrelsen bad den 14. december 1993 kommunen om en udtalelse vedrørende de enkelte klager. Som svar herpå modtog Energistyrelsen den 14. april 1994 et (generelt) notat om klagerne. Den 21. april 1994 bad Energistyrelsen igen kommunen om "snarest at fremsende udtalelse til hver klagesag". Den 27. april 1994 svarede kommunen hertil bl.a. at den "... (ikke) ser ... noget behov for endnu en gang at udarbejde nyt materiale til styrelsens behandling af klagerne. Magistraten finder således, at styrelsen nu bør fremme sagsbehandlingen vedrørende de fremsendte klager over tilslutningspligt i Københavns Kommune." Energistyrelsen bad herefter den 16. august 1994 kommunen om konkret at kommentere de enkelte klagepunkter i 19 sager, herunder i tre af de sager som indgår i min undersøgelse (sagerne 035, 053 og 056). Den 30. september 1994 modtog Energistyrelsen fra kommunen et notat som indeholder kommunens konkrete udtalelse til seks af de 19 sager (herunder en af de sager som indgår i min undersøgelse: sag 053). Den 30. november 1994 modtog Energistyrelsen fra kommunen konkrete udtalelser vedrørende de resterende 13 af de 19 sager (herunder to af de sager som indgår i min undersøgelse: sagerne 035 og 056). Energistyrelsen sendte parten kommunens udtalelse "til orientering". Dette skete i sag 035 den 1. december 1994, i sag 053 den 2. december 1994 og i sag 056 den 1. december 1994. Energistyrelsen traf afgørelse i sagerne i marts 1996. Som det fremgår var de tre af de 23 sager hvori Energistyrelsen fik konkrete udtalelser fra Københavns Kommune, principielt klar til afgørelse omkring årsskiftet 1994/95, medens de øvrige 20 af disse sager, hvor Energistyrelsen ikke indhentede konkrete udtalelser fra kommune, principielt var klar til afgørelse flere år før afgørelsen faktisk blev truffet.

Energistyrelsen har i sin afgørelse i de 23 sager hvor den samlede sagsbehandlingstid var over 2 år og 4 måneder, beklaget sagsbehandlingstiden, idet styrelsen skriver

"Indledningsvist skal Energistyrelsen beklage, at den afsluttende behandling af sagen er trukket ud. Dette skyldes det meget store antal sager på området."

Jeg har noteret mig Energistyrelsens beklagelse i de 23 sager. Ener-gistyrelsen burde imidlertid også over for parten have beklaget sagsbehandlingstiden i de øvrige 56 undersøgte sager hvor sagsbehandlingstiden har oversteget ca. ½ år.

Energistyrelsen har i sin udtalelse af 15. juni 1999 bl.a. anført

"Ombudsmanden har i en række sager kritiseret Energistyrelsens sagsbehandlingstid både i relation til, hvor lang tid der går fra sagens start til Energistyrelsens første henvendelse til parten og i relation til den samlede sagsbehandlingstid.

Energistyrelsen er enig i denne kritik og har, også før Ombudsmandens rapport forelå, rettet op på forholdet.

De senere år har det været fast praksis, at Energistyrelsen få dage efter at have modtaget en klagesag vedrørende spørgsmål om tilslutningspligt kvitterer for modtagelsen af klagen. Kvitteringsskrivelsen vedlægges kommunens eventuelle udtalelse til sagen. Såfremt kommunen ikke har udtalt sig til sagen, orienteres klageren om, at styrelsen har anmodet kommunen om en udtalelse, og at Energistyrelsen vil vende tilbage til sagen, når denne foreligger.

Den samlede sagsbehandlingstid for sager om tilslutningspligt har endvidere de seneste år ligget på 3‑6 måneder. Energistyrelsen har således i de seneste år ikke overskredet den tidsramme, som Ombudsmanden i undersøgelsen finder acceptabel i sager om tilslutningspligt. Energistyrelsens samlede sagsbehandlingstid i sager om tilslutningspligt fremgår i øvrigt af Energistyrelsens hjemmeside på internettet.

En af årsagerne til, at en del af de påklagede sager, der indgår i Ombudsmandens undersøgelse, ikke blev afgjort indenfor en acceptabel sagsbehandlingstid, var det voksende antal sager om tilslutningspligt m.v., der blev påklaget til Energistyrelsen. Dette skyldes, at der i 1992 blev vedtaget lov nr. 4 af 3. januar 1992 om statstilskud til færdiggørelse af fjernvarmenet. Tilskud til nye net efter ordningen var betinget af, at kommunen pålagde ejendomme i forsyningsområdet tilslutningspligt til pågældende fjernvarmenet efter reglerne i lov om varmeforsyning. Også på andre af kontorets områder steg antallet af klagesager i perioden 1990‑1995. Hvor sagsantallet i 1990 lå på 100 sager om året, voksede klagesagsantallet til 214 i 1992, til 350 i 1993 og til 397 i 1994.

Med hensyn til sagsbehandlingstiden i de undersøgte sager skal Energistyrelsen bemærke, at den længste samlede sagsbehandlingstid (2 år og 4 måneder) forelå i 23 sager fra Københavns Kommune. I alt modtog Energistyrelsen 74 klager fra Københavns Kommune over Magistratens pålæg om tilslutningspligt. Som det fremgår af rapporten, havde Energistyrelsen betydelige problemer med at få en udtalelse til klagerne fra Københavns Kommune. Kommunens udtalelser til klagerne indgår typisk som et vigtigt element i sagsoplysningen,og kommunen er forpligtet til at fremkomme med en udtalelse i forbindelse med klagesagens fremsendelse til Energistyrelsen. Først efter afholdelse af flere møder med kommunen og gentagne skriftlige påmindelser fik Energistyrelsen 13 måneder efter modtagelsen af klagerne de sidste udtalelser til klagerne. Efterfølgende har Energistyrelsen også i en del af de 74 sager måtte indhente oplysninger til brug for klagesagsbehandlingen, herunder om hvilke VE‑anlæg, der var installeret, om omstillingsudgifter og om ejendommens energiforbrug.

Størstedelen af Energistyrelsens sagsbehandlingstid i sagerne fra Københavns Kommune er gået med at få indhentet kommunens udtalelse og få oplyst sagerne fyldestgørende.

Til Ombudsmandens bemærkning om, at i de sager, hvor Energistyrelsen ikke indhentede konkrete udtalelser fra kommunen, var sagerne principielt klar til afgørelse flere år før afgørelsen faktisk blev truffet, bemærkes, at da der ofte er en nær retlig og faktisk sammenhæng mellem sager fra samme kommune afgøres klagesagerne samlet, hvilket også skete i København. Hvis eksempelvis et kommunalbestyrelsesmedlem har været inhabil, eller et tilslutningsprojekt har været mangelfuldt, vil sådanne forhold være relevant at inddrage i alle de påklagede sager, også selv om klager ikke har fremført forholdet. Dette er baggrunden for, at Energistyrelsen stiler imod at afgøre klagesagerne samlet. Energistyrelsen er opmærksom på, at denne måde at tilrettelægge sagsbehandlingen på, ikke udvider rammerne for, hvad der kan anses for en acceptabel samlet sagsbehandlingstid."

Jeg har noteret mig det oplyste; jeg forstår Energistyrelsens udta-lelse derhen at styrelsen er enig i at en samlet sagsbehandlingstid på 2 år og 4 måneder i sager som de omhandlede under alle omstændigheder klart overskrider grænsen for det acceptable.

c) Besvarelse af rykkere og underretning af parten, når sagen trækker ud

Af Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986) fremgår følgende om forvaltningsmyndigheders besvarelse af rykkerskrivelser

" 208. Rykkerskrivelser fra den, der er part i sagen, og som er rimeligt begrundet i sagsbehandlingstiden, bør i almindelighed besvares med det samme. Besvarelsen bør indeholde oplysning om, hvorpå sagen beror og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge."

Undersøgelsen viser en ringe grad af efterlevelse af disse retningslinier.

I fire af de 119 undersøgte sager har parten rykket Energistyrelsen. I tre af disse fire sager fremgår det ikke af sagen at Energistyrelsen har svaret på partens rykker.

I sag 013 modtog kommunen den 4. marts 1994 partens klage til Energistyrelsen. Energistyrelsen modtog den 20. maj 1994 klagen fra kommunen og styrelsen sendte den 26. maj 1994 et brev til parten hvori styrelsen bekræftede at have modtaget klagen og sendte parten en kopi af kommunens fremsendelsesskrivelse med bilag. Af et telefonnotat i sagen fremgår at parten den 14. oktober 1994 "har rykket for afgørelse". Energistyrelsen traf den 15. november 1994 afgørelse i sagen uden at partens rykker forinden ses besvaret. Det må anses for acceptabelt, at en myndighed undlader at besvare en rykker, dersom sagens afgørelse faktisk bliver meddelt få dage efter modtagelsen af rykkeren. Det tidsrum, som i denne forbindelse kan anses for acceptabelt, er imidlertid efter min opfattelse klart overskredet i sag 013. Dersom myndigheden ved modtagelsen af en rykker formoder, at en afgørelse kan meddeles inden for få dage, må myndigheden påse, at dette faktisk også sker. Dersom forudsætningen ikke bliver opfyldt, må myndigheden straks dette viser sig besvare rykkeren (hvilket bl. a. for at undgå yderligere forsinkelse af sagens afslutning eventuelt kan ske telefonisk; der vil i givet fald skulle foretages notat på sagen om en sådan telefonsamtale).

I sag 060 skrev parten den 17. november 1994 til varmeværket. I brevet skrev parten bl.a.

"Jeg har i denne uge rykket for afgørelsen hos Energistyrelsen, som oplyste at der vil gå nogen tid før den foreligger".

Energistyrelsen traf afgørelse i sag 060 ca. 1 år senere (den 21. november 1995); det fremgår ikke i øvrigt af Energistyrelsens sag at styrelsen modtog - eller besvarede - en rykker fra parten.

Sag 048 indeholder en meget klar tilsidesættelse af pligten til at besvare rykkere. Energistyrelsen modtog den 29. oktober 1993 partens klage fra kommunen og styrelsen sendte den 14. december 1993 et brev til parten hvori styrelsen bekræftede at have modtaget klagen og orienterede parten om at styrelsen samtidig havde bedt kommunen om en udtalelse. Energistyrelsen oplyste afslutningsvis i brevet af 14. december 1993 at styrelsen ville vende tilbage til sagen når kommunens udtalelse ville foreligge. Energistyrelsen modtog kommunens udtalelse den 16. juni 1994, og den 16. december 1994 modtog Energistyrelsen en skriftlig rykker fra parten. Denne skriftlige rykker blev ikke besvaret inden Energistyrelsen den 6. marts 1996 (eller mere end 1 år og 2 måneder senere) traf afgørelse i sagen.

I sag 094 besvarede Energistyrelsen derimod partens rykkere. En skriftlig rykker fra parten modtaget den 17. januar 1994 besvarede Energistyrelsen den 21. samme måned. Energistyrelsen modtog den 3. februar 1994 et brev fra parten som bl.a. indeholdt en rykker; Energistyrelsen reagerede herpå i brev af 7. samme måned. I sine svar på rykkerne i sag 094 gav Energistyrelsen dog ingen antydning af hvornår sagen ville kunne være afgjort; det blev den faktisk den 14. juni 1994.

Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986) indeholder også følgende punkter

" 206. Hvis en forvaltningsmyndighed som følge af sagens karakter eller den almindelige sagsbehandlingstid for den pågældende myndighed ikke kan træffe afgørelse inden kortere tid efter sagens modtagelse, bør myndigheden give den, der er part i sagen, underretning om, hvorpå sagen beror og så vidt muligt oplysning om, hvornår myndigheden regner med, at afgørelsen kan foreligge.

207. Myndigheden bør endvidere give den, der er part i sagen, underretning, når behandlingen af den konkrete sag på grund af særlige omstændigheder vil tage længere tid end sædvanligt."

Herefter har myndigheden ikke blot pligt til at underrette parten i tilfælde, hvor sagen trækker længere ud, end myndigheden i den konkrete sag (evt. som svar på en rykker) har givet udtryk for over for parten, men også i tilfælde, hvor sagsbehandlingen bliver mere langvarig, end det ud fra partens synspunkt med rimelighed kan forventes. Myndigheden må således vurdere, hvor lang tid parten med rimelighed kan forvente, at der i almindelighed vil medgå til behandlingen af en sag af den omhandlende art, og - når dette tidsrum er forløbet - underrette parten om, at behandlingen af sagen trækker ud, og så vidt muligt om, hvornår sagen kan forventes afsluttet.

I de sager, der indgår i undersøgelsen, har Energistyrelsen i intet tilfælde foretaget underretning i overensstemmelse med pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven.

I øvrigt er det min opfattelse, at der - selv i de mere komplicerede af de undersøgte sager - i alt fald burde have været givet underretning efter pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning, da der var gået ca. 3 måneder fra sagens rejsning, og herefter igen ca. hver 3. måned. Da sagerne har været forbehandlet af en anden myndighed (klagerne blev indsendt til kommunerne), burde Energistyrelsen have underrettet parten straks efter Energistyrelsens modtagelse af sagen, hvis der da var gået mere end ca. 3 måneder siden sagens start (kommunens modtagelse af klagen).

Som det ses af oversigten over den samlede sagsbehandlingstid (s. 000) har Energistyrelsen i de fleste tilfælde tilsidesat underretningspligten efter pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning. Mere præcist har de tidsmæssige betingelser for at underretning af egen drift skulle foretages mindst været opfyldt i 106 af de i alt 123 tilfælde, idet alene Energistyrelsens samlede sagsbehandlingstid i 106 af de 123 tilfælde har oversteget 3 måneder; til denne sagsbehandlingstid skal lægges kommunernes - ofte ikke helt ubetydelige - sagsbehandlingstid (jeg har ikke foretaget nogen registrering heraf, idet kommunernes sagsbehandling ikke direkte har indgået i undersøgelsen). I ca. 2/3 (alene ud fra Energistyrelsens egen sagsbehandlingstid maksimalt 79) af de 123 tilfælde har Energistyrelsen mere end én gang forsømt at foretage underretning. Jeg må finde det meget beklageligt, at Energistyrelsen således konsekvent har tilsidesat underretningspligten efter pkt. 206 - 207 i Justitsministeriets vejledning om forvaltningsloven (1986).

14) Vildfarelse, sjusk m.v.

I 15 af de undersøgte sager er der anledning til at påpege vildfarelse, sjusk m.v. - ud over de mangler i relation til opfyldelsen af notatpligten som fremgår af afsnit. 5) ovenfor (s. 000).

I sag 002 befandt Energistyrelsen sig i en faktisk vildfarelse med hensyn til tidspunktet for installation af træfyr i partens ejendom. I brev af 17. januar 1994 til kommunen skrev parten bl.a. at "... opvarmningen af hele ejendommen, dvs. såvel til beboelse som værksted, sker med et træfyr. Dette fyr har været i ejendommen i en lang årrække, dvs. også før den 1. april 1984." I brev af 13. marts 1994 søgte parten kommunen dispensation for tilslutningspligten. Parten skrev i den forbindelse bl.a.

"I 1989 byggede vi om, og lavede huset som nyt.

...

Vi fik derfor ikke lavet tilslutning til gas, ..., men vi har investeret i en ny træbrænder til ca. dkr..."

I sin afgørelse af 4. november 1994 skrev Energistyrelsen bl.a.

"De anfører som begrundelse for Deres klage, at Deres beboelsesejendom siden 1989 har været indrettet med et fyringsanlæg til træ ..."

Parten korrigerede i brev af 27. november 1994 Energistyrelsens vildfarelse og oplyste at ejendommen i 1989 havde fået et nyt fyr; ejendommen havde siden opførelsen i 1923 haft installeret et træfyr. Af Energistyrelsens svar af 30. marts 1995 til parten fremgår at den omhandlede vildfarelse ikke havde haft nogen væsentlig retlig betydning, idet ejendommen var pålagt tilslutningspligt i 1984, og idet der efter de dagældende regler ikke havde været mulighed for at fritage ejendommen for tilslutningspligt med henvisning til at der i ejendommen var installeret træfyr. - Selvom vildfarelsen således ikke havde ført til en forkert afgørelse var den dog efter min opfattelse ikke heldig.

To sager indeholder fejlagtige datoangivelser. I sag 025 modtog Energistyrelsen klagen den 15. marts 1994, og traf afgørelse den 10. november 1994. Et brev til parten i sagen er dateret "1995.03.18"; det skulle ud fra sammenhængen utvivlsomt have været 18. marts 1994 (hvilket Energistyrelsen da også er blevet opmærksom på og har anført på styrelsens brevkopi i sagen). I sag 092 modtog Energistyrelsen den 15. september 1995 fra kommunen endnu en supplerende udtalelse, hvilken styrelsen (antagelig enten den 15. eller den 25. september 1995; brevet er fejlagtigt dateret "1995.09.95") sendte parten "til orientering".

Tre sager - sagerne 108, 109 og 110 indeholder en fejlagtig identifikation af den faste ejendom sagen angår. I de tre sager identificerede Energistyrelsen i styrelsens afgørelser de pågældende ejendomme som adressen på ejendommen i sag 111. Fejlen (som formodentlig skyldes genbrug af tekst i Energistyrelsens tekstbehandlingssystem), blev dagen efter afsendelsen af styrelsens afgørelser skriftligt berigtiget og beklaget af styrelsen.

Som det fremgår i kapitel I ovenfor (s. 000) bad jeg efter min gennemgang af de 119 sager Energistyrelsen om bl.a. nogle manglende sagsakter. Efter at have fået svar på denne anmodning ses der kun på de undersøgte sager at mangle et enkelt dokument; i sag 094 mangler kommunens afgørelse af 23. november 1992.

Endelig findes i 9 af de undersøgte sager fraklip af dele nogle af de originale, udefra kommende dokumenter i sagen. I sag 026 er der fraklip i øverste venstre hjørne i flere dokumenter, medens der er fraklip i øverste venstre hjørne i et enkelt dokument i sagerne 003, 005, 017, 059, 079 og 099. I sagerne 106 og 108 er der fraklip i øverste højre hjørne i et dokument på sagen. Fraklippet - som typisk har fjernet væsentlige dele af brevhovedet på dokumentet - tjener naturligvis intet sagligt eller fornuftigt formål, men kan muligvis være opstået ved at man ved en betydelig skødesløshed har fraklippet et frimærke på de modtagne kuverter uden først at fjerne de dokumenter kuverten indeholdt.

15) Den sproglige udformning af Energistyrelsens afgørelser og andre breve.

Breve mv. fra offentlige myndigheder bør sprogligt være korrekt ud-formet. Undersøgelsen har vist, at Energistyrelsen ikke har proble-mer i denne relation.

Tværtimod viser min undersøgelse - hvilket også illustreres af de passager fra Energistyrelsens breve jeg har citeret ovenfor - at Energistyrelsen i sagerne i ganske høj grad har evnet at formulere sig sprogligt forståeligt og uden unødig anvendelse af bureaukratiske vendinger, kompliceret sætningsopbygning eller fagudtryk som parterne i sagerne ikke kan formodes at kunne forstå. Undersøgelsen synes således at vise at Energistyrelsen er opmærksom på de sproglige spørgsmål som er omtalt i bl.a. min beretning for 1995, s. 661ff.

C. Hjemmelsspørgsmål.

1) Indledning.

Bortset fra det i afsnit 2) nedenfor nævnte bemyndigelsesspørgsmål er der efter min opfattelse ikke tvivl om at Energistyrelsens afgørelser i de undersøgte sager har hjemmel og er indholdsmæssigt lovlige. Selvom nogle af Energistyrelsens afgørelser - som det fremgår ovenfor i kapitel III.B.10) (s. 000) - er mangelfuldt begrundet er Energistyrelsens begrundelser i disse sager ikke mere mangelfuld og retsområdet ikke mere indviklet end at jeg har kunnet foretage en efterprøvelse af de indholdsmæssige afgørelser i alle de undersøgte sager.

På baggrund af Energistyrelsens begrundelser og mine egne overvejelser mener jeg herefter at der kan gives følgende oversigt over hjemlen til Energistyrelsens afgørelser i de undersøgte sager

I de 12 sager som blev afvist af Energistyrelsen (sagerne 020, 046, 066-067, 078, 110 og 114-119) falder hjemlen til Energistyrelsens afgørelse i tre hovedgrupper.

I fire sager var retsgrundlaget for afvisningen at der (på tidspunktet for Energistyrelsens afgørelse) ikke af kommunen var en i forhold til klageren negativ afgørelse. Sag 020 blev afvist fordi kommunen (endnu) ikke havde truffet endelig afgørelse. I sag 046 fik parten af kommunen fritagelse for tilslutningspligt inden Energistyrelsen tog stilling til klagen. Sag 078 afviste Energistyrelsen fordi parten tilbagekaldte klagen, og sag 110 afviste Energistyrelsen fordi kommunens afgørelse faktisk havde givet parten fuldt ud medhold.

To sager ( sagerne 066-067 ) afviste Energistyrelsen fordi betingelserne for hjemvisning til kommunen til fornyet behandling i første instans på grund af nova var opfyldt (sagerne er nærmere omtalt i kapitel III.D.1.a) (s. 000) nedenfor).

Seks sager ( sagerne 114-119 ) afviste Energistyrelsen på grund af inkompetence; den kompetente myndighed var Gas- og Varmeprisudvalget, jf. varmeforsyningslovens § 20, jf. § 21, og særligt § 21, stk. 5.

I de resterende 107 af de undersøgte 113 sager (sagerne 001-019, 021-045, 047-065, 068-077, 079-109 og 111-113) traf Energistyrelsen en realitetsafgørelse angående spørgsmålet om tilslutning til et kollektivt varmeforsyningsanlæg m.v.

102 af de 107 sager hvori Energistyrelsen traf en realitetsafgørelse angår varmeforsyningslovens § 12, stk. 1, om tilslutningspligt for eksisterende bebyggelse. De fem sager som ikke angår varmeforsyningslovens § 12 er følgende

Sag 002 angår § 11, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 98 af 19. marts 1982 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg; i modsætning til i § 12, nr. 2, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg var der ikke i 1982-bekendtgørelsen hjemmel til fritage ejendomme med visse typer "træfyr" fra tilslutning.

Sag 003 som angår § 19, stk. 1, i lov nr. 258 af 8. juni 1979 om varmeforsyning (denne bestemmelse svarer i øvrigt til § 12, stk. 1 i varmeforsyningsloven af 1990) og § 1, jf. § 6, i bekendtgørelse nr. 98 af 19. marts 1982 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg (disse bestemmelser svarer i øvrigt til § 2, jf. § 7, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg).

Sag 005 handler om dispensation fra fjernvarmeområdeafgrænsningen og angår varmeforsyningslovens § 3, stk. 1-2, jf. § 9.

Sag 008 handler om tilslutning af ny bebyggelse og angår varmeforsyningslovens § 11, stk. 1, og § 12, nr. 1, 2 og 5 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

Den sidste af de 107 sager som Energistyrelsen har realitetsbehandlet og som ikke angår varmeforsyningslovens § 12, stk. 1, er sag 016 som handler om etablering af el-varme og som angår varmeforsyningslovens § 14 og § 16 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

I de resterede 102 af de 107 sager som Energistyrelsen har realitetsbehandlet har Energistyrelsens afgørelse hjemmel i varmeforsyningsloven, særligt lovens § 12, stk. 1. Det er dog kun i 40 af de 102 sager (sagerne 009, 013-015, 019, 021-025, 030, 033, 047, 049-052, 062, 068, 072-077, 079-090, 109 og 112-113) Energistyrelsen har eller burde have forholdt sig til lovhjemlen for afgørelsen, særligt fordi parten i sin klage af forskellige grunde har anført at afgørelsen om tilslutningspligt savnede (lov)hjemmel. I de resterende 62 af de 102 sager har Energistyrelsen udelukkende taget eller skullet tage stilling til sagen efter forskellige bestemmelser i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg, særligt bestemmelserne bekendtgørelsens § 12 og § 14, idet parten har ønsket at opnå fritagelse eller dispensation fra tilslutningspligten (hvis hjemmel parten ikke har bestridt).

Af de 102 sager som angår varmeforsyningslovens § 12, stk. 1, angår de 79 sager fritagelse for tilslutning efter § 12 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg.

Af de 79 sager angår 59 sager (sagerne 007, 010, 013-015, 017, 019, 023-033, 035-045, 047-050, 052-062, 068-071, 074-077, 091-092, 094, 097, 108, og 112-113) spørgsmålet om fritagelse for tilslutningspligt fordi parten mener at omstillingen til kollektive varmeforsyning vil være uforholdsmæssig bekostelig , jf. bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 1. 12 af de 59 sager (sagerne 010, 015, 019, 026, 029, 048, 056, 059-060, 077, 092 og 097) angår samtidig spørgsmålet om fritagelse til tilslutningspligt fordi parten mener at betingelserne i bekendtgørelsens § 12, nr. 2, om alternativ opvarmning er opfyldt. En sag (sag 033) angår foruden bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 1, også bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 3, om overskudsvarme fra produktionsvirksomhed.

Andre 31 af de 79 sager som angår § 12 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg angår bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 2, om fritagelse på grund af alternativ opvarmning. I 14 af de 31 sager (sagerne 011, 012, 018, 064-065, 093, og 098-105) er kun bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 2, aktuel, medens også andre bestemmelser er aktuelle i de øvrige 17 af de 31 sager. I 12 af de 17 sager (sagerne 010, 015, 019, 026, 029, 048, 056, 059, 060, 077, 092 og 097) er også bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 1 aktuel. Af de 12 sager er der to sager hvor også andre af bekendtgørelsens bestemmelser end § 12, nr. 2 og nr. 1, er aktuelle (sag nr. 077 (der også angår bekendtgørelsens § 4 og § 7) og sag 097 (der også angår bekendtgørelsens § 14). I de andre fem af de 17 sager er - foruden bekendtgørelsens § 12, nr. 2 - andre bestemmelser end bekendtgørelsens § 12, nr. 1, aktuelle. I sag nr. 063 er også bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 4, aktuel, i sag nr. 111 er bekendtgørelsens § 12, nr. 5, også aktuel, i sag nr. 107 er også bekendtgørelsens § 14 aktuel, i sag nr. 021 er også bekendtgørelsens § 18, stk. 1 (om meddelelse af kommunens afgørelser) aktuel, og endelig er i sagerne nr. 063 og 106 også bekendtgørelsens § 18, stk. 4, (om tinglysning af tilslutningspligten på ejendommen) aktuel.

Kun en sag (sag 033) angår bestemmelsen i § 12, nr. 3, i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg om overskudsvarme fra produktionsvirksomhed , og kun en sag (sag 063) angår bekendtgørelsens § 12, nr. 4, om bygninger som påregnes nedrevet inden for en kortere årrække. Bestemmelsen i bekendtgørelsens § 12, nr. 5, om bygninger som ikke er beregnet til at være konstant opvarmet i fyringssæsonen er ikke aktuel i forbindelse med nogen af Energistyrelsens afgørelser i de undersøgte sager.

Dispensationsbestemmelsen i § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg er efter min vurdering aktuel (retligt relevant) i otte af de 107 sager som Energistyrelsen har realitetsbehandlet (sagerne 001, 004, 006, 034, 095-097 og 107).

2) Bemyndigelsesspørgsmål.

Der er i almindelighed ikke tvivl om at Energistyrelsens afgørelser i de undersøgte sager har fornøden bemyndigelse. I relation til 18 sager fra Næstved ( sagerne 072-077 og 079-090 ) rejser der sig dog et - noget særegent og for så vidt formelt - bemyndigelsesproblem.

I efteråret 1992 vedtog Næstved Byråd "Frikommuneregulativ nr. 22 for Næstved Kommune - Frikommuneregulativ om tilslutningspligt for eksisterende bebyggelse i naturgasområder". Frikommuneregulativet indeholder følgende bestemmelser

"§ 1. Energiministeriets Bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning mv. til kollektive varmeforsyningsanlæg § 7 ændres, således at ejendomme beliggende i naturgasområder kan kræves tilsluttet et kollektivt varmeforsyningsanlæg med en frist på 15 år.

Stk. 2. Fristen regnes fra det tidspunkt, hvor ejeren af den pågældende ejendom har modtaget byrådets meddelelse om, at ejendommen er pålagt tilslutningspligt, jf. dog § 2.

§ 26....

Stk. 4. De i bekendtgørelsens § 10 nævnte afgørelser, der træffes af Energistyrelsen, kan ikke påklages til anden administrativ myndighed, jf. § 28 i lov om varmeforsyning. Undtaget herfra er de afgørelser, der efter Energiministeriets bekendtgørelser henholdsvis om varmeforsyningsanlæg og om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg kan påklages til energiministeren.

..."

Bekendtgørelse nr. 139 af 5. marts 1991 om varmeplanlægning og godkendelse af projekter for kollektive varmeforsyningsanlæg indeholder følgende bestemmelser om klageadgangen

" § 13. Kommunalbestyrelsens afgørelse om godkendelse af et projekt for et kollektivt varmeforsyningsanlæg kan påklages til Energistyrelsen af de i § 12, stk. 1 og 2, nævnte.

...

EGEN DRIFT-UNDERSØGELSE ANGÅENDE 119 SAGER FRA ENERGISTYRELSEN OM TILSLUTNINGSPLIGT TIL KOLLEKTIVE VARMEFORSYNINGSANLÆG.

I. UNDERSØGELSENS AFGRÆNSNING, TILRETTELÆGGELSE OG GENNEMFØRELSE.

Den 5. december 1995 skrev jeg til Energistyrelsen, at jeg havde besluttet at gennemføre et egen drift-projekt vedrørende Energistyrelsen. Det var hensigten, at undersøgelsen skulle omfatte 100 sager, afgjort af Energistyrelsen. Den 18. december 1995 afholdt jeg et møde med repræsentanter for Energistyrelsen. På mødet bad jeg Energistyrelsen om at måtte modtage 20 sager om tilslutningspligt efter varmeforsyningslovens § 11, stk. 1, og § 12, stk. 1.

Jeg modtog herefter fra Energistyrelsen den 22. december 1995 sagsakterne i 21 sager.

Efter en foreløbig gennemgang af de først modtagne sager skrev jeg den 27. december 1995 til Energistyrelsen at den ene af de modtagne sager angik forskellige klager over Gas- og Varmeprisudvalget og dettes sekretariat og derfor faldt uden for afgrænsningen af egen drift-projektet; jeg returnerede derfor sagen til Energistyrelsen. De resterende 20 af de modtagne sager fandt jeg kunne indgå i egen drift-projektet, og jeg bad herefter Energistyrelsen om at måtte modtage yderligere 80 sager om tilslutningspligt udvalgt efter de nærmere kriterier, som blev aftalt på mødet den 18. december 1995, d.v.s. 20 sager fra Københavns Kommune og yderligere 60 sager fra den øvrige del af landet.

Den 4. og 16. april 1996 modtog jeg fra Energistyrelsen akter med tilknytning til i alt 151 sager fra 29 forskellige kommuner. Blandt de 151 sager var 24 sager fra Københavns Kommune som (med en enkelt undtagelse) var afgjort af Energistyrelsen i marts 1996 og 127 sager fra 28 andre kommuner, afgjort i perioden fra maj 1993 til oktober 1995.

32 af de 151 modtagne sager besluttede jeg af forskellige grunde ikke skulle indgå i undersøgelsen.

For det første har jeg ikke undersøgt en af sagerne som angår et energiselskabs klage over at en kommune ikke ville godkende et projektforslag udarbejdet af selskabet; denne sag falder uden for rammen for min undersøgelse (som tager sigte på at undersøge Energistyrelsens behandling og afgørelse af sager om enkelte ejendommes tilslutnings- eller forblivelsespligt).

For det andet drejer det sig om 21 sager fra Fanø Kommune. Baggrunden herfor er at jeg har behandlet en konkret klagesag angående tilslutningspligt til fjernvarme på Fanø. I klagesagen var der 20 klagere, heraf mindst 16 klagere som er "gengangere" i forhold til de sager jeg fik fra Energistyrelsen. Den konkrete klagesag (der særligt angår hjemlen til og proceduren i forbindelse med kommunalbestyrelsens beslutning om at pålægge ejendomme inden for fjernvarmeforsyningsområdet på Fanø tilslutningspligt) illustrerer mange af de væsentlige spørgsmål på sagsområdet i almindelighed og for så vidt angår Fanø-sagerne i særdeleshed, selvom jeg ikke i klagesagen har taget stilling til om der måtte være grundlag for at fritage de enkelte ejendomme for tilslutningspligt efter § 12 eller for dispensation fra tilslutningspligten efter § 14 i bekendtgørelse nr. 196 af 22. marts 1991 om tilslutning m.v. til kollektive varmeforsyningsanlæg. En anonymiseret udgave af min afsluttende udtalelse i den konkrete klagesag er optrykt som bilag 1 til denne rapport.

Endelig for det tredje drejer det sig om 10 sager fra Rønne Kommune. Disse sager har jeg udtaget af undersøgelsen på baggrund af at Energistyrelsen i skrivelse af 24. april 1996 orienterede mig om at 15 grundejere havde anlagt sag ved Østre Landsret. Af materiale angående denne retssag som jeg senere efter anmodning har modtaget fra Energistyrelsen fremgår at sagen blev anlagt ved stævning af 15. maj 1995 og den 13. maj 1998 blev afsluttet ved et indenretligt forlig. Videre fremgår det at mindst en af de grundejere som havde anlagt retssag også er part i en af de sager jeg modtog fra Energistyrelsen. I afsnit III. C 1) nedenfor (s. 000) har jeg nærmere redegjort for retssagens konsekvens for min generelle prøvelse af hjemmelsspørgsmål i sagerne.

Jeg besluttede herefter at lade undersøgelsen omfatte de resterende 119 sager hvori jeg havde modtaget sagsakter. Udvidelsen af undersøgelsen fra de oprindeligt påtænkte 100 sager skete på baggrund af at jeg fandt det nyttigt at lade undersøgelsen omfatte sager fra et stort antal kommuner af forskellig størrelse og med forskellig geografisk lokalisering (de 119 undersøgte sager er fordelt på 26 forskellige kommuner), men at det på den anden side ville være upraktisk at begrænse undersøgelsen til kun at omfatte nogle af de modtagne sager fra den enkelte kommune, idet gennemgangen af sagerne viste at der ofte er en nær retlig og faktisk sammenhæng mellem sager fra samme kommune.

Undersøgelsen har dog ikke direkte omfattet sagsbehandlingen eller afgørelsen hos de kommuner som har truffet afgørelse i 1. instans.

Efter min gennemgang af de 119 sager bad jeg i skrivelse af 15. marts 1999 Energistyrelsen om noget yderligere baggrundsmateriale og nogle manglende sagsakter; Energistyrelsen besvarede denne anmodning med skrivelse af 25. marts 1999. Endelig har en af mine medarbejdere i april 1999 indhentet enkelte yderligere oplysninger fra Energistyrelsen.

Den 17. maj 1999 sendte jeg Energistyrelsen min foreløbige rapport om undersøgelsen af sagerne. I fremsendelsesskrivelsen anførte jeg bl.a., at hvis Energistyrelsen måtte ønske dette, deltog man gerne herfra i et møde om rapporten, inden Energistyrelsen afgiver sin udtalelse. Et sådant møde blev afholdt den 3. juni 1999.

Energistyrelsen afgav på baggrund heraf en udtalelse i skrivelse af 15. juni 1999. Energistyrelsens bemærkninger er gengivet de steder i rapporten bemærkningerne vedrører. Derudover er udtalelsen i sin helhed optaget som bilag 2 til rapporten.

II. KARAKTERISTIK AF DET UDVALGTE OMRÅDE.

A. Generelt.

Efter varmeforsyningsloven (lov nr. 382 af 13. juni 1990 som senest ændret ved lov nr. 213 af 29. marts 1995) er kompetencen til at træffe afgørelse i første instans normalt henlagt til kommunerne. Efter lovens § 4, stk. 1, godkender kommunalbestyrelsen "projekter for etablering af nye kollektive varmeforsyningsanlæg eller udførelsen af større ændringer i eksisterende anlæg". Kommunalbestyrelsen kan efter lovens § 11, stk. 1, senest ved udstedelse af byggetilladelse beslutte at ny bebyggelse ved ibrugtagning skal tilsluttes et kollektivt varmeforsyningsanlæg "(h)vis det forudsættes i et godkendt projekt" for det pågældende kollektive varmeforsyningsanlæg. Efter lovens § 12, stk. 1, kan kommunalbestyrelsen også bestemme at eksisterende bebyggelse inden for en bestemt tidsfrist skal tilsluttes et kollektivt varmeforsyningsanlæg "(h)vis det forudsættes i et godkendt projekt" for det pågældende kollektive varmeforsyningsanlæg.

Kommunale afgørelser kan efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger kun påklages (rekurreres) til anden forvaltningsmyndighed hvis der er hjemmel hertil.

Varmeforsyningslovens kapitel 6 indeholder regler om klage. Efter lovens § 26, stk. 1, kan kommunalbestyrelsens afgørelser efter bl.a. kapitel 2 (der bl.a. omfatter § 4, § 11 og § 12) påklages til miljø- og energiministeren. I lovens § 27 er bestemt at "(k)lagefristen er 4 uger fra den dag, afgørelsen er meddelt den pågældende". Lovens § 28 indeholder følgende bestemmelse

"Henlægger miljø- og energiministeren sine beføjelser til at træffe afgørelser efter loven eller efter bestemmelser fastsat efter loven til en institution under Miljø- og energiministeriet, kan miljø- og energiministeren fastsætte regler om adgang til at klage over afgørelserne, herunder om at afgørelserne ikke i alle tilfælde kan indbringes for anden administrativ myndighed."

Denne bemyndigelse er udnyttet i bekendtgørelse nr. 364 af 9. juni 1993 om Energistyrelsens opgaver. Bekendtgørelsen indeholder bl.a. følgende bestemmelser

" § 2. Energistyrelsen varetager de i kapitel 2 nævnte opgaver og beføjelser samt opgaver, der herudover særskilt henlægges til styrelsen.

...

I.

UNDERSØGELSENS AFGRÆNSNING, TILRETTELÆGGELSE OG GENNEMFØRELSE.

II.

KARAKTERISTIK AF DET UDVALGTE OMRÅDE.

A.

Generelt.

B.

Særligt om retsgrundlaget for tilslutningspligt.

C.

Særligt om retsgrundlaget for fritagelse for eller dispensation fra tilslutningspligten.

D.

Særligt om retsvirkningen af tilslutningspligt.

III.

UNDERSØGELSEN.

A.

Kortlægning af sagerne.

B.

Sagsbehandlingsregler.

C.

Hjemmelsspørgsmål.

D.

Prøvelse.

IV.

ENERGISTYRELSENS UDTALELSE.

V.

SAMMENFATNING OG KONKLUSION.

A.

Sammenfatning.

B.

Konklusion.