Forligsmæssig afskedigelse. Afgørelsesbegrebet i forvaltningsloven

§ 19 suppleres af den ulovbestemte kontradiktionsregel. Efter denne regel bør der i sager om uansøgt afsked på grund af påstået uegnethed, påståede samarbejdsvanskeligheder mv. inden afskedigelse sker, i almindelighed gives den ansatte en redegørelse (der efter omstændighederne bør være skriftlig) for grundlaget for den påtænkte afskedigelse. En sådan redegørelse bør angive de forhold fra den pågældendes side der lægges vægt på, og - for så vidt der foreligger bevismæssige spørgsmål - det bevismæssige grundlag for at disse forhold antages at foreligge. Endvidere bør der gives den ansatte lejlighed til derefter at fremkomme med en udtalelse der kan indgå i grundlaget for afskedigelsesmyndighedens endelige stillingtagen, jf. f.eks. ombudsmandens udtalelse i en sag refereret i Folketingets Ombudsmands beretning for 1991, s. 200, og Vestre Landsrets dom, refereret i Ugeskrift for Retsvæsen 1994, s. 198.

På det foreliggende grundlag mener jeg således at amtet burde have iagttaget partshøringsreglerne i forbindelse med afskedigelsen af (A), og at Indenrigsministeriet som led i sit tilsyn med amtet burde have påtalt denne manglende partshøring."

Den foreløbig redegørelse blev sendt til Nordjyllands Amt og Indenrigsministeriet med henblik på at de kunne få lejlighed til at afgive yderligere udtalelser i sagen. Amtets kommentarer blev tilbagesendt gennem ministeriet.

Nordjyllands Amt anførte ved brev af 17. april 1997 følgende

"...

Den offentlige sektor har undergået en omfattende udvikling, både for så vidt angår opgaver, ansættelsesformer og organisationsformer ‑ ikke bare siden tiden før kommunalreformen i 1970 men i lige så høj grad indenfor det seneste 10‑år eller mindre. Retsgrundlaget for forvaltningens afgørelser ændrer sig også til stadighed.

På baggrund af denne udvikling er det derfor ikke indlysende at lærebogscitater, der er henholdsvis 32 og 23 år gamle, umiddelbart kan antages at dække den konkrete problemstilling. Som et meget aktuelt eksempel på et sådant forhold kan nævnes den verserende diskussion om offentlighedens adgang til offentligt ansattes personalemapper, hvor det fra flere kompetente sider anføres, at offentlighedsloven, der jo dog alene er 10 år gammel, slet ikke har taget højde for, eller var tiltænkt, de problemstillinger vi ser i dag. Justitsministeriet har som bekendt i konsekvens heraf iværksat et udvalgsarbejde.

Aftaler som den indgåede aftale mellem (A) og Nordjyllands Amt er meget almindelige i den kommunale og amtskommunale sektor. Aftalerne falder indenfor det aftaleinstitut på personalesagsområdet, der har dannet sig i Lønningsnævnets regi, og som gennem nævnets mangeårige praksis opstiller veldefinerede grænser for, hvad der kan indgåes aftale om i forbindelse med vanskelige afskedigelser. Ekstraktreferat af møde nr. 257 i Lønningsnævnets forretningsudvalg vedlægges.

Nordjyllands Amt er usikker på, om ombudsmanden mener, at Lønningsnævnet som institution og nævnets praksis ikke er en del af det generelle retsgrundlag for de enkelte ansættelsesforhold, og at der således ikke i dette aftaleinstitut ligger den yderligere bemyndigelse, der skal til for at dette forhold, der kan ordnes ved forvaltningsakt, også kan ordnes ved aftale.

Nordjyllands Amt er iøvrigt af den opfattelse, at man ikke længere ubetinget kan tale om et generelt retsgrundlag, i hvert fald ikke for så vidt angår topchefstillinger indenfor den offentlige forvaltning. Den individuelle aftale har allerede vundet indpas og vil formentlig blive anvendt i stadigt stigende omfang, og ikke mindst på baggrund af ønsker fra den ansatte. Det bemærkes, at regler om åremålsansættelse, med mulighed for at aftale særlige individuelle forhold, nu fremgår af mange overenskomster og iøvrigt også af tjenestemandsregulativet for amtskommuner.

Det er en selvfølge, at det er essentielt, at man også i fremtiden kan sikre den ansatte (chef og topchef) visse retsgarantier og en beskyttelse mod vilkårlige afskedigelser.

Imidlertid er den holdning ombudsmanden giver udtryk for i den aktuelle sag, ikke et reelt udtryk for en beskyttelse af den ansattes interesser. Med den store mediebevågenhed afskedigelse af offentlige topchefer oftest har, og med den adgang til aktindsigt i sagerne offentligheden og medierne efter gældende ret har krav på, vil det efter amtets opfattelse kunne være urimeligt belastende for medarbejderen, såfremt man altid skulle igennem en formaljuridisk procedure.

Ledelse af store offentlige virksomheder/institutioner er ofte kompleks, og amtet finder det ikke rimeligt eller ønskeligt, hvis man i alle tilfælde, hvor et ansættelsesforhold utvivlsomt må bringes til ophør, offentligt må stemple den pågældende person som uduelig, samarbejdsvanskelig eller lignende.

Herudover har Nordjyllands Amt fået den opfattelse, at ombudsmandens udtalelse i denne sag ikke ganske tager højde for den situation, hvor den afskedigende forvaltningsmyndighed faktisk handler med accept af den ansatte. Dette har ifølge fagforening (D), der repræsenterede (A) i den aktuelle sag, været tilfældet i forbindelse med indgåelsen af aftalen med (A). (A) tiltrådte således det af fagforening (D) indgåede forlig, og ifølge oplysninger fra (D), var (A) tillige enig i fagforening (D)'s forhandlingsmandat. (A) har således været inddraget i aftaleforløbet. Amtet er ikke bekendt med, at (A) har været utilfreds med aftalens konkrete indhold, og man skal iøvrigt bemærke, at det ikke var på baggrund af ønsker fra amtet, at (A) ikke deltog i selve forhandlingerne.

Under forhandlingerne blev ønsket om en ophævelse af ansættelsesforholdet naturligvis begrundet fra amtets side. Begrundelsen var manglende tillid til at (A) evnede at lede (X) Sygehus og samarbejdsvanskeligheder. Amtet ønskede af menneskelige grunde ikke dette refereret i pressen.

Sammenfattende er det derfor fortsat Nordjyllands Amts holdning, at der i den konkrete sag, er indgået en lovlig aftale vedr. ophør af tidligere sygehusdirektør (A)'s ansættelsesforhold ved Nordjyllands Amt. Aftalen er indgået med accept af (A), der under hele forløbet ‑ herunder i høringsfasen/perioden frem til forhandlingen ‑ har været repræsenteret af en professionel partsrepræsentant. At betragte og behandle sådanne sager som negative forvaltningsakter vil langt fra altid give den medarbejder sagen drejer sig om en reelt bedre retssikkerhed, og holdningen medfører desuden, at der kun vanskeligt vil kunne tages menneskelige hensyn, i den situation, hvor et ansættelsesforhold må bringes til ophør."

Indenrigsministeriet kommenterede i brev af 17. september 1997 den foreløbige redegørelse på følgende måde

"...

Ministeriet er enigt i Folketingets Ombudsmands opfattelse, hvorefter beslutninger om afskedigelse af ansatte i den offentlige forvaltning er forvaltningsakter og dermed omfattet af afgørelsesbegrebet i forvaltningsloven.

Ministeriet har imidlertid i sin udtalelse af 23. juni 1995 lagt til grund, at der i den foreliggende sag var tale om en privatretlig aftale om ansættelsesforholdets ophør, og at der således ikke var tale om en afgørelse i forvaltningslovens forstand.

Det anføres videre af Ombudsmanden, at der for de enkelte ansættelsesforhold gælder generelle regler i tjenestemandsloven og de kollektive overenskomster.

Eftersom der således eksisterer generelle regler, som regulerer såvel ansøgt som uansøgt afskedigelse, men der ikke er regler, som giver bemyndigelse til at benytte aftale i stedet for forvaltningsakt ved fratræden, finder Ombudsmanden, at fratræden uanset formen skal anses for omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Med baggrund i, at tjenestemandsloven indeholder regler om ansættelse og afskedigelse, kan ministeriet tilslutte sig, at tjenestemænd ansat i henhold til tjenestemandsloven kun kan fratræde på to måder - ansøgt og uansøgt afsked.

Derimod finder Indenrigsministeriet ikke, at det forhold, at en offentligt ansat er omfattet af en kollektiv overenskomst, i sig selv medfører, at den pågældendes fratræden sker ved en afgørelse. Den generelle karakter af retsgrundlaget for sådanne ansættelsesforhold taler således efter ministeriets opfattelse ikke - som anført af Ombudsmanden - imod at betragte en forligsmæssig afskedigelse som en aftaleretlig disposition, som falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Efter ministeriets opfattelse er der således ikke tale om, at det ved lov er bestemt eller forudsat, at et retsforhold skabes, forandres eller ophæves ved forvaltningsakt.

(A) er som amtskommunal tjenestemand ikke omfattet af tjenestemandsloven, og Indenrigsministeriet finder derfor ikke, at det på baggrund af tjenestemandslovens regler om afskedigelse var udelukket at lade (A) fratræde efter aftale.

Foranlediget af henvendelsen fra Folketingets Ombudsmand har Indenrigsministeriet imidlertid revurderet grundlaget for ministeriets udtalelse.

...

Efter en gennemgang af regulativet set i forhold til tjenestemandslovens regler er Indenrigsministeriet mest tilbøjeligt til at mene, at amtskommunale tjenestemænd kun kan fratræde på de to måder - enten ved ansøgt eller uansøgt afsked - og at der således ikke er mulighed for at bringe tjenestemandsforholdet til ophør ved en aftale.

I den konkrete sag ses (A) ikke selv at have søgt sin afsked, og Indenrigsministeriet er derfor enig med Ombudsmanden i, at (A) blev afskediget uden forudgående ansøgning.

Ministeriet kan på baggrund af den ændrede opfattelse vedrørende sagens faktiske omstændigheder tilslutte sig, at (A) dels havde et retskrav på partshøring i henhold til § 19 i forvaltningsloven ... , dels havde krav på en redegørelse for grundlaget for den påtænkte afskedigelse (den ulovbestemte kontradiktionsregel).

Ministeriet har i dag meddelt Nordjyllands Amtskommune sin retsopfattelse.

..."

Den 11. november 1997 afgav Nordjyllands Amt sine bemærkninger til Indenrigsministeriets brev af 17. september 1997. Amtet anførte følgende

"...

Nordjyllands Amt er fortsat af den opfattelse, at den indgåede aftale med (A) var en lovlig, korrekt og fornuftig måde at afslutte det konkrete ansættelsesforhold. En indgående gennemgang af Ombudsmandens foreløbige redegørelse og Indenrigsministeriets skrivelse af 17. september 1997 ændrer ikke herved.

Nordjyllands Amt har allerede tidligere anført, at Folketingets Ombudsmand og Indenrigsministeriet ikke ganske synes at have taget højde for det forhold, at Nordjyllands Amt handlede med accept fra (A), der under sagen var repræsenteret ved en professionel forhandlingspartner, nemlig sin forhandlingsberettigede organisation, fagforening (D). Der er således såvel i formaliteten som i realiteten tale om en gensidig aftale.

Ovenstående opfattelse hviler dog på den grundliggende antagelse, at der eksisterer et aftaleinstitut.

Nordjyllands Amt anførte i skrivelse af 17. april 1997, at man er usikker på, om Folketingets ombudsmand mener, at Lønningsnævnet og nævnets godkendelse af bestemmelser, retningslinier, overenskomster eller andre regler vedrørende (amts)kommunalt ansattes løn‑ og ansættelsesforhold, ikke er en del af retsgrundlaget vedr. ansættelsesforhold på det kommunale arbejdsmarked; således at bl.a. de af nævnet fastsatte retningslinier vedr. individuelle fratrædelses aftaler ikke er et gyldigt hjemmelsgrundlag ved afsked af tjenestemænd (ikke er den bemyndigelse, der giver Amtet adgang til at ordne retsforholdet ved aftale).

Efter gennemgang af Indenrigsministeriets skrivelse af 17. september 1997 er man fra Nordjyllands Amts side blevet yderligere i tvivl om, hvorledes Ombudsmanden og Indenrigsministeriet forholder sig til eksistensen af et aftaleinstitut overhovedet.

Dette er baggrunden for at Amtet har ønsket at udtale sig i sagen påny. Amtet mener det er principielt vigtigt at få afklaret om der eksisterer et aftaleinstitut for vanskelige afskedigelsessager og i givet fald hvorledes dette benyttes.

Amtet vil herudover gerne pointere, at hvis der ikke eksisterer et aftaleinstitut som ovenfor anført, føler man sig vildledt af Lønningsnævnets mangeårige praksis, der klart indikerer et aftaleinstitut for så vidt angår de vanskelige afskedigelsessager, og nu også et aftaleinstitut for så vidt angår ansættelser, idet der godkendes stadig flere retninglinier for individuelle ansættelsesaftaler. Nordjyllands Amt er således bekendt med, at Lønningsnævnet sidst på året formentlig skal behandle generelle retningslinier for kontraktsansættelse på det amtslige område. Som tidligere anført kan man næppe længere tale om et generelt retsgrundlag for så vidt angår offentlige (top)chefstillinger. I den forbindelse kunne man bemærke, at topchefer ansat efter gamle og traditionelle regler har et ligeså stort behov for reel retssikkerhed og retsbeskyttelse i en situation hvor ansættelsesforholdet må ophøre, som chefer ansat på nye og individuelle vilkår, hvorfor Amtet fortsat finder det urimeligt, særligt overfor den pågældende medarbejder, såfremt en aftale med udgangspunkt i de af Lønningsnævnet fastsatte vilkår ikke skulle være hjemlet.

Amtet forudser store problemer omkring det store antal sager, som er løst ved aftale i tillid til at Lønningsnævnets praksis var udtryk for gældende ret.

Det fremgår ikke af Lønningsnævnets praksis, at det er en betingelse for de ovennævnte aftaler, at der samtidig er forhold tilstede, der ville kunne begrunde en uansøgt afsked i henhold til tjenestemandsregulativet. Et sådant krav ville også medføre en logisk konflikt i forhold til tjenestemandsregulativet. Det er vel sådan, at en afskedigelse enten kan henføres under tjenestemandsregulativets regler (og er en forvaltningsakt) eller under Lønningsnævnets aftaleinstitut (hvorefter der er indgået en aftale). Det forekommer kunstigt, hvis pågældende tjenestemand i sidstnævnte tilfælde skulle formåes til selv at søge sin afsked, ligesom der vil kunne rejses tvivl om det hjemmelsmæssige grundlag for herefter at stille den fratrædende medarbejder mere gunstigt end efter regulativet.

Nordjyllands Amt har ikke yderligere bemærkninger.

..."

Den 15. december 1997 afgav ministeriet sine bemærkninger

"...

Indenrigsministeriet har i den anledning anmodet Kommunernes Lønningsnævn om en udtalelse til det af Nordjyllands Amtskommune anførte. Kommunernes Lønningsnævn har i brev af 2. december 1997 til Indenrigsministeriet bl.a. anført følgende

'Til belysning af det spørgsmål, som Nordjyllands Amtskommune har rejst over for Folketingets Ombudsmand, vedlægges en kopi af det brev af 23. oktober 1995, i hvilket Lønningsnævnet underrettede Amtsrådsforeningen om de retningslinier, som Lønningsnævnet havde godkendt den 13. sm.

Af retningsliniernes pkt. 1 fremgår det, at en (amts)kommune kan indgå individuelle fratrædelsesaftaler.

Af ordlyden i retningsliniernes pkt. 1. l.a ('en forlængelse af opsigelsesvarslet'), pkt. 1.2.a ('det opsigelsesvarsel, som medarbejderen har krav på') og af henvisningen i pkt. 1.6 til 'medarbejderens eventuelle ret til fratrædelsesgodtgørelse efter funktionærlovens § 2 a ' fremgår det forudsætningsvis, at retningslinierne tager sigte på situationer, hvor en (amts)kommune overvejer at foretage afskedigelse.

Retningslinierne indebærer en hjemmel til fravigelse fra de vilkår, som en tjenestemand efter tjenestemandsregulativet har krav på i tilfælde af uansøgt afsked, henholdsvis af de vilkår, som en funktionær efter funktionærloven har krav på i tilfælde af opsigelse fra arbejdsgiverens side. Retningslinierne indeholder således bestemmelser om 'ansættelsesforhold for personale i kommunal tjeneste'. Retningsliniernes gyldighed har derfor været betinget af den godkendelse, som blev meddelt af Lønningsnævnet, jf. § 67, stk. 1, i lov om kommunernes styrelse, og § 4, stk. 1, i Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 335 af 21. maj 1990 om Kommunernes Lønningsnævn ('Generelle bestemmelser om tjenestemænds ansættelses‑ og pensionsforhold ... samt ... overenskomster eller andre generelle regler for løn‑ og ansættelsesforhold for kommunalt, ikke‑tjenestemandsansat personale skal godkendes af Lønningsnævnet, inden de kan sættes i kraft.')

Spørgsmålet om, hvorvidt individuelle fratrædelsesaftaler i overensstemmelse med retningslinierne til løsning af vanskelige afskedigelsessager medfører, at retsforholdet falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb, har ikke været overvejet i forbindelse med Lønningsnævnets behandling af sagen. Dette spørgsmål falder uden for Lønningsnævnets kompetence.'

Indenrigsministeriet kan tilslutte sig det af Kommunernes Lønningsnævn anførte.

Indenrigsministeriet er således enigt i, at Kommunernes Lønningsnævns generelle retningslinier for individuelle fratrædelsesaftaler indebærer en hjemmel til fravigelse af de normale afskedigelsesvilkår, og ministeriet finder ikke, at der med retningslinierne er etableret et særligt aftaleinstitut, der er et alternativ til en forvaltningsakt.

På den baggrund er ministeriet fortsat tilbøjeligt til at mene, at amtskommunale tjenestemænd kun kan fratræde på to måder ‑ enten ved ansøgt eller uansøgt afsked.

..."

Ombudsmandens udtalelse

"Det fremgår af Indenrigsministeriets udtalelse af 17. september 1997 at ministeriet - med baggrund i at tjenestemandsloven indeholder regler om ansættelse og afskedigelse - kan tilslutte sig, at tjenestemænd ansat i henhold til tjenestemandsloven kun kan fratræde på to måder - ansøgt og uansøgt. Der er således ikke mulighed for at bringe tjenestemandsforholdet til ophør ved en aftale.

For så vidt angår amtskommunale tjenestemænd er ministeriet mest tilbøjeligt til at mene, at også disse kun kan fratræde på de nævnte to måder.

Derimod mener ministeriet ikke at det forhold at en offentligt ansat er omfattet af en kollektiv overenskomst i sig selv medfører at den pågældendes fratræden sker ved en afgørelse. Efter ministeriets opfattelse er der i sådanne tilfælde ikke tale om, at det ved lov er bestemt eller forudsat, at et retsforhold skabes, forandres eller ophæves ved forvaltningsakt.

Efter at have gennemgået ministeriets og amtets kommentarer til den foreløbige redegørelse må jeg fastholde den retsopfattelse vedrørende offentligt ansattes fratræden (både tjenestemænd og overenskomstansatte) som jeg har givet udtryk for i den foreløbige redegørelse.

Det er således fortsat min opfattelse at forvaltningslovens forarbejder sammenholdt med den generelle karakter af retsgrundlaget for ansættelsesforhold i forvaltningen taler imod at betragte en forligsmæssig afskedigelse som en aftaleretlig disposition som falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb.

Det tilføjes at jeg er enig i de abstrakte forskelle vedrørende retsgrundlaget for henholdsvis tjenestemandsansættelse og overenskomstansættelse inden for den offentlige forvaltning, som ministeriet har fremhævet i sin udtalelse af 17. september 1997. Men jeg er ikke enig med ministeriet i at de nævnte forskelle i almindelighed kan føre til at en uansøgt afskedigelse af en overenskomstansat medarbejder - hvor fratrædelsesvilkårene fremtræder som en aftale - skal bedømmes anderledes end en tilsvarende afskedigelse af en tjenestemand i relation til forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Jeg henviser dels til de ganske betydelige fællestræk der i realiteten - bl.a. på området for konkrete afskedigelsesbeslutninger - karakteriserer de to grundlæggende ansættelsesformer, dels til forvaltningsloven og dens forarbejder, jf. nærmere min foreløbige redegørelse.

Det bemærkes dog, at jeg ikke hidtil har haft lejlighed til at udtale mig om spørgsmålet på grundlag af konkrete afskedigelsessager af den omtalte art vedrørende overenskomstansatte.

For så vidt angår Deres sag er Indenrigsministeriet - som det ses - enig i at De ikke søgte Deres afsked, men blev afskediget, og at De på den baggrund skulle have været partshørt samt skulle have haft en redegørelse for grundlaget for den påtænkte afskedigelse (den ulovbestemte kontradiktionsregel). Ministeriet har gjort amtet bekendt med ministeriets opfattelse.

På den baggrund foretager jeg mig ikke mere i sagen."

NOTER (*1) Jf. FOB 1990, s. 22 og s. 494 ( FOB 1990, s. 458 ) og FOB 1991, s. 200.

Forligsmæssig afskedigelse. Afgørelsesbegrebet i forvaltningsloven

Sagens nærmere omstændigheder var følgende

Nordjyllands Amtsråds økonomiudvalg holdt den 24. oktober 1994 møde hvor amtsrådets sundhedsudvalg og sundhedsdirektør E deltog i forbindelse med behandlingen af spørgsmålet om sundhedsområdets investeringsplan for 1995, jf. referat af økonomiudvalgsmøde den 24. oktober 1994.

Af Nordjyllands Amts udtalelse af 30. november 1994 til Indenrigsministeriet fremgår at forholdene på X Sygehus blev drøftet under dette punkt på mødet. Amtet skrev således

"...

Under drøftelserne af dette punkt blev forholdene på (X) Sygehus og sygehusets fremtid inddraget i debatten. Der blev givet udtryk for, at ledelsen på sygehuset ikke fungerede tilfredsstillende, og mødet mundede ud i, at det blev pålagt forvaltningen at tage skridt til at bringe arbejdsforholdet med direktør (A) til ophør snarest muligt.

...

Endelig bemærkes, at amtssundhedsdirektøren til mødet den 24. oktober 1994 medbragte personlige notater om forholdene på (X) Sygehus. Disse notater findes ikke på sagen og er næppe genstand for aktindsigt.

..."

Amtet meddelte efterfølgende, den 30. juni 1995 - på baggrund af Indenrigsministeriets udtalelse af 23. juni 1995 - blandt andre A aktindsigt i følgende udtræk af amtssundhedsdirektørens notater som sidstnævnte medbragte til mødet den 24. oktober 1994

"...

Mangler overblikket over sygehusets virksomhed

· i budgetproceduren 1994 og 1995 har det fremgået, at der i ledelsen ikke har været nuanceret viden om posterne,

· budgetopfølgningen er mangelfuld - ved ikke hvad der sker, styres med bakspejl,

· overblik over anlæg har været mangelfuld. Planlægges enkeltting uden helheder,

· der opstår hele tiden flaskehalse. Der gøres ikke noget ved det fundamentale,

· har ikke opbygget et afdelingsbudget svarende til det faktiske forbrug. Ansættelsesstyring. Redskabet lavet i 1992, gennemføres i 1995.

(Samarbejdsvanskeligheder i forbindelse med) prioriteringer og dispositioner

· Indkøb af EDB samt IBM-aftale.

· Køkkenrenovering i 1994.

· Hvad vi ikke har på anlæg tager vi over driften.

· 1994 ansøgning om tillægsbevilling samtidig med ekstraordinært indkøb.

(Samarbejdsvanskeligheder i forbindelse med) lederrolle.

Virker i for stor udstrækning som ekspeditionskontor. Fremsender problemstillinger som i høj grad er uden dokumentation i konklusionen.

· Hjertekirurgi frataget sygehuset.

· Personalesager - sygehjælpere og portør - de 13 + øvrige tilbagekaldelse.

· Kvaliteten af det fremsendte materiale ikke god nok - bearbejdningsgraden ikke god nok. Mange gange om igen, inden I ser det.

· Budget 1995 - sygehusledelsen ved (A) siger, at 60-70 mill. er nødvendig for at rette op på normeringen. Livsfarlig markering indadtil (også Budget 1993).

· Et eksempel - medicinsagen.

Samme antal hænder med færre sengedage. Samtidig stoppe fyring af 13 sygehjælpere.

(Samarbejdsvanskeligheder i forbindelse med) lederstil.

Undertegnede og andre - også politikere er 'noget man må tåle som hindringer for sygehusledere på de rigtige sygehuse'. Smitter af i hans organisation.

· Personaleopsigelser.

· (A) og hans folk (adm. kontorchefer) har et dårligt samarbejde med andre sygehuse... Konflikt mellem (X) og resten.

· Beordret ham til møde i direktørkredsen - og generelt prioritere samarbejdet med andre højere.

Overholdelse af aftaler/samarbejde.

Har i en række tilfælde tilsidesat de aftaler vi har haft.

· Aftaler om budget 1995 - ikke holdt (hvordan man gør. Trimningsprocent)

· Aftale om større indkøb ikke holdt.

· Procedure i forbindelse med Hjertekirurgi.

· Vi skal ud i lodrette ordrer inden der sker noget (IBM projekt) EDB/kurser, Budget 1995.

· Hvis jeg presser ham er det altid nogle andres skyld.

· Konference om Centerdannelse inden projektet.

Manglende samarbejde.

Manglende ledelsesevne.

Hvad er gjort?

1. Budget under administration.

2. Begrænse hans dispositioner.

3. Række snakker med ham.

Farsø:"

Forvaltningen i Nordjyllands Amt optog herefter forhandlinger med A og dennes fagforening D, og den 3. november 1994 blev der indgået en aftale om A's fratræden som sygehusdirektør. Af protokollatet fra forhandlingerne den 3. november 1994 fremgik følgende

"...

Sagen forhandledes, der opnåedes enighed om, at (A)

· opsiges efter gensidig aftale til fratræden pr. 31. august 1995

· fritstilles i opsigelsesperioden fra dags dato

· ved fratrædelsen ydes en fratrædelsesgodtgørelse på 250.000,-

· afvikler al indtil 31. august 1995 optjent ferie inden fratrædelsestidspunktet

· fra 1. september 1995 oppebærer pension i henhold til gældende regler (pensionsalder 19 år).

Endvidere var der mellem parterne enighed om, at aftalen ikke kommenteres offentligt udover den udsendte pressemeddelelse.

Der tages forbehold for aftalens endelige godkendelse i Amtsrådet og i fagforeningen (D)'s hovedbestyrelse."

Aftalen var underskrevet af en repræsentant for Nordjyllands Amt og af en repræsentant for fagforening D.

Af Nordjyllands Amt, Personalekontorets, notat af 8. november 1994 vedrørende sagen fremgik følgende

"Hvis udgangspunktet var, at (A) var blevet afskediget 'efter bogen' kunne fratræden tidligst ske med udgangen af marts måned 1995 med overgang til egenpension fra den 1. april 1995.

Med forhandlingsresultatet skal der ydes løn til 31.08.95 + et fratrædelsesbeløb på kr. 250.000,00. Efter forhandlingsresultatet blev (A) fritstillet med det samme. Dette ville også have været tilfældet ved en afskedigelse 'efter bogen'.

..."

På et lukket amtsrådsmøde den 8. november 1994 blev aftalen godkendt med stemmetallene 23-2 mens en undlod at stemme og fem medlemmer var fraværende, jf. Nordjyllands Amts udtalelse af 30. november 1994 til Indenrigsministeriet.

Samme dag meddelte amtet A at amtsrådet havde godkendt aftalen. Amtet skrev således

"Som det er dig bekendt havde repræsentanter for Nordjyllands Amt den 3. november 1994 en drøftelse med repræsentanter for fagforeningen (D) om dit fortsatte ansættelsesforhold som sygehusdirektør ved (X) Sygehus.

Ved drøftelsen blev der indgået en gensidig aftale om din fratrædelse på nærmere aftalte vilkår.

Amtets repræsentanter tog forbehold for Amtsrådets endelige godkendelse.

Amtsrådet har på sit møde den 8. november 1994 godkendt aftalen.

På den baggrund meddeles du hermed afsked på vilkår, som fremgår af vedlagte protokollat fra drøftelsen den 3. november 1994.

Du vil ved fratrædelsen være berettiget til egenpension i henhold til reglerne, kr. 148.971,31 årligt.

..."

Radio B og avis C klagede efterfølgende til Indenrigsministeriet bl.a. over amtets sagsbehandling i forbindelse med anmodning om aktindsigt. Radio B bad endvidere ministeriet tage stilling til om amtet burde have partshørt A inden man besluttede at afskedige ham.

Nordjyllands Amt afgav den 30. november 1994 følgende udtalelse til Indenrigsministeriet omkring spørgsmålet om aktindsigt

"...

På avis (C)'s begæring om aktindsigt har amtet udleveret alle akter i sagen, som vedrører (A)'s fratræden. Det bemærkes herved, at sagen ekspederes på (A)'s personsag. Denne sag indeholder også akter om ansættelse, lønforhold, pensionsforhold etc., jfr. vedlagte oversigt. Man har herfra ment, at begæringen ikke omfattede disse dokumenter.

..."

Den 2. januar 1995 afgav amtet en supplerende udtalelse hvor man bl.a. anførte følgende

"...

Efter amtets opfattelse må begæringerne om aktindsigt ifølge loven fuldt ud anses for imødekommet, idet der ikke forefindes yderligere materiale om ophøret af (A)'s arbejdsforhold.

For så vidt angår amtssundhedsdirektørens personlige notater bemærkes, at de ikke er indgået i grundlag for behandling af sagen på anden måde end de øvrige argumenter, som blev fremført på mødet den 24. oktober 1994.

Notatet findes kun i et eksemplar, som beror hos amtssundhedsdirektøren. Det er således ikke uddelt på mødet og indgår ikke i sagsakterne. Det indeholder ikke konkrete oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning. Notatet indeholder personlige argumenter og vurderinger, som ikke alle blev fremført på mødet. Notatet indeholder derudover en række eksempler på det dårlige samarbejdsklima, der har været mellem sygehusets administrative ledelse og amtsrådet/forvaltningen. Disse eksempler var mødedeltagerne bekendte med i forvejen.

Amtet må fastholde, at der ikke kan gives aktindsigt i notatet.

...

Det skal yderligere præciseres, at Økonomiudvalget på baggrund af den efterfølgende drøftelse konkluderede, at der ikke var basis for at indlede en disciplinærsag. Udvalget fandt imidlertid, at det var nødvendigt straks at udskifte (A) på posten som sygehusdirektør på (X) sygehus. Begrundelsen herfor var samarbejdsvanskeligheder og manglende tillid til, at (A) kunne føre sygehuset videre på et tilstrækkeligt niveau.

For så vidt angår spørgsmålet om fratrædelsesvilkårene for (A) skal man henvise til vedlagte redegørelse, som blev givet af amtsborgmesteren i amtsrådsmødet den 13. december 1994. Som det fremgår heraf, er det amtets opfattelse, at vilkårene ligger inden for de rammer, som amtet bekendt var godkendt af Kommunernes Lønningsnævn.

Man er senere blevet opmærksom på, at Lønningsnævnet ikke udtrykkelig har accepteret at tjenestemænd fritstilles i opsigelsesperioden. Da det var nødvendigt at (A) forlod sygehuset med det samme, kunne man i stedet have anvendt tjenestefrihed med løn. Udgifterne for amtet i de to situationer er den samme.

Amtet finder, at den naturlige løsning i den foreliggende situation er at anvende fritstillingen. Amtet nærer intet ønske om at lægge hindringer i vejen for, at (A) får andet arbejde i opsigelsesperioden.

..."

I forbindelse med Indenrigsministeriets behandling af sagen rettede A den 4. januar 1995 telefonisk henvendelse til ministeriet idet han begærede aktindsigt i amtssundhedsdirektørens notater i sagen. Ministeriet meddelte den 1. januar 1995 A at spørgsmålet om aktindsigt beroede på principielle overvejelser, og at aktindsigtsanmodningen derfor ikke kunne imødekommes inden for 10-dagesfristen i offentlighedslovens § 16, stk. 2, og i forvaltningslovens § 16, stk. 2.

Den 23. juni 1995 afgav Indenrigsministeriet sin udtalelse i sagen. Indenrigsministeriet fandt at A, Radio B og avis C havde krav på aktindsigt - efter offentlighedsloven - i amtssundhedsdirektørens notater for så vidt angik de dele af notaterne, der var indgået i amtsrådets beslutning af 24. oktober 1994 om at bringe ansættelsesforholdet med A til ophør.

Ministeriet bad på denne baggrund amtet om snarest muligt på ny at behandle begæringerne fra Radio B og avis C om aktindsigt i notaterne samt tage stilling til As tilsvarende begæring. Det samme gjaldt mediernes anmodning om aktindsigt i visse af sagens øvrige dokumenter.

For så vidt angik spørgsmålet om anvendelse af forvaltningsloven, skrev ministeriet således

"...

Forvaltningslovens § 2, stk. 1, er sålydende

'Loven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.'

Forvaltningslovens § 19, stk. 1, er sålydende

'Kan en part i en sag ikke antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet denne lejlighed til at udtale sig.'

Ved siden af denne lovfæstede partshøringsregel antages der i sager om uansøgt afsked inden for den offentlige forvaltning at gælde en ulovbestemt, videregående pligt til partshøring.

Efter Indenrigsministeriets opfattelse finder ingen af de omhandlede partshøringsregler anvendelse i den foreliggende sag, da fagforening (D) på (A)'s vegne har indgået en privatretlig aftale med Nordjyllands Amtskommune om ansættelsesforholdets ophør. Amtskommunen har efter Indenrigsministeriets opfattelse således ikke truffet en egentlig afgørelse i forvaltningslovens forstand om at afskedige (A).

Indenrigsministeriet finder på denne baggrund ikke, at amtskommunen har tilsidesat lovgivningen ved ikke at foretage partshøring, forinden aftalen af 3. november 1994 blev indgået.

...

Indenrigsministeriet skal endelig bemærke, at det af styrelseslovens § 20, stk. 3, fremgår, at beslutninger truffet på udvalgsmøder skal indføres i en beslutningsprotokol. Efter ministeriets opfattelse burde den beslutning, der blev truffet på mødet den 24. oktober 1994 om at pålægge forvaltningen at tage skridt til at bringe (A)'s arbejdsforhold til ophør snarest muligt derfor have været ført til protokols.

..."

Den 2. januar 1996 modtog jeg brev af 14. december 1995 fra A som bl.a. skrev således

"...

Efterfølgende var der en 8-9 mdr. lang diskussion med involvering af Indenrigsministeriet, om hvorvidt der kunne gives journalister fra bl.a. Nordjyllands Radio indsigt i sagens akter. Da sagen blev løbende refereret i pressen gennem disse mange måneder, bad jeg selv på et tidspunkt om aktindsigt i sagen med henblik på så hurtigt som muligt at få en idé om, hvad der stod i de papirer som åbenbart pludselig fandtes på min sag, men som hverken jeg selv eller min fagforening var blevet bekendtgjort med.

...

Egentlig havde jeg besluttet at 'glemmme' sagen så godt som muligt og komme videre med min tilværelse, men inderst inde har jeg en nagende tvivl om, hvorvidt jeg er blevet behandlet korrekt og retfærdigt, og min tvivl er kun blevet større i de sidste dage, hvor jeg bl.a. er blevet opmærksom på en afgørelse som tilsynsrådet for Frederiksborg Amt har truffet i en sag om 2 topembedsmænd i Hillerød Kommune, idet jeg kan se visse lighedspunkter med min egen sag. Alt i alt forekommer det mig, at der ved fremgangsmåder som disse ikke tilsikres en rimelig sikkerhed for at sådanne sager behandles, som det bør ske i et retssamfund, al den stund at 'offeret' i situationen naturlig er rystet og måske ikke selv tænker med den klarhed som er nødvendig.

..."

Ved telefonisk henvendelse den 12. januar 1996 præciserede A over for en af mine medarbejdere at klagen både angik ministeriets afgørelse af afskedigelsessagen (om amtet var forpligtet til at partshøre ham) og spørgsmålet om aktindsigt.

Den 15. januar 1996 bad jeg Indenrigsministeriet om en udtalelse i anledning af klagen og om udlån af sagens akter idet jeg oplyste ministeriet om A's præcisering af klagen.

Den 18. januar 1996 meddelte Indenrigsministeriet mig at man ikke havde bemærkninger til klagen, og at man henholdt sig til udtalelsen af 23. juni 1995.

Den 12. marts 1997 afgav jeg en foreløbig redegørelse om sagen. Jeg anførte følgende

"Efter min foreløbige gennemgang af sagen har jeg besluttet at foretage en nærmere undersøgelse af det spørgsmål om partshøring som er rejst under sagen. Ved en stillingtagen til dette spørgsmål er det af afgørende betydning om forvaltningsloven gjaldt for det sagsforløb som førte til afskedigelsen af (A).

Forvaltningsloven gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed, jf. lovens § 2, stk. 1. Sager om indgåelse af kontraktsforhold eller lignende privatretlige dispositioner er derimod ikke omfattet af loven, bortset fra lovens bestemmelser om inhabilitet, jf. lovens § 2, stk. 2.

I forarbejderne til forvaltningsloven er det anført at afgørelsessager sigter til sager i hvilke der udfærdiges retsakter, dvs. udtalelser der gå ud på at fastslå hvad der er eller skal være ret i et foreliggende tilfælde, jf Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 115. Beslutninger som er omfattet af det klassiske forvaltningsaktbegreb anses også for omfattet af afgørelsesbegrebet i forvaltningsloven, jf. Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994) s. 40ff. Såvel før som efter forvaltningslovens ikrafttræden har det været almindeligt antaget at beslutninger om afskedigelse af ansatte i den offentlige forvaltning er forvaltningsakter og dermed omfattet af afgørelsesbegrebet i forvaltningslovens forstand, jf. f.eks. Jørgen Mathiassen, Forvaltningspersonellet (1990), s. 37-38. På linie hermed har Højesteret i en af dom af 12. september 1996 vedrørende afskedigelse af en kommunalt ansat udtalt at afskedigelsen 'også skal bedømmes efter forvaltningsretlige regler', jf. Ugeskrift for Retsvæsen 1996, s. 1462ff. Ved dommen blev afskedigelsen underkendt på grund af manglende partshøring, jf. forvaltningslovens § 19, stk. 1.

De enkelte ansættelsesforhold inden for den offentlige forvaltning kan ikke etableres i strid med regler der er fastsat i henholdsvis tjenestemandslovgivningen og de kollektive overenskomster. For ansættelsesforholdene gælder i vidt omfang ufravigelige regler. Om der kan fastsættes individuelle ansættelsesvilkår mv. vil i almindelighed bero på det nærmere indhold af de regler, der indgår i det generelle retsgrundlag, jf. Jørgen Mathiassens anførte sted s. 38. Retsgrundlaget for de enkelte ansættelsesforhold er således overvejende af generel karakter.

Efter min mening taler forvaltningslovens forarbejder sammenholdt med den generelle karakter af retsgrundlaget for ansættelsesforhold i forvaltningen imod at betragte en forligsmæssig afskedigelse som en aftaleretlig disposition som falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Hertil kommer at det er almindeligt antaget at en forvaltningsmyndighed som har bemyndigelse til at ordne et retsforhold ved en forvaltningsakt, ikke uden en yderligere bemyndigelse kan ordne retsforholdet ved en aftale med vedkommende adressat, jf. Bent Christensen, Forvaltningsret, Opgaver, Hjemmel, Organisation (1991), s. 282. Poul Andersen indtog samme principielle standpunkt med følgende formulering (Dansk Forvaltningsret, 5. udgave, (1965) s. 471ff): '... Naar Loven bestemmer eller forudsætter, at Skabelse, Forandring eller Ophævelse af Retsforhold sker ved Forvaltningsakt, kan Forvaltningsmyndighederne ikke i Stedet for Forvaltningsakter betjene sig af aftaler ...'. Som eksempel nævner Poul Andersen at det på baggrund af tjenestemandslovens regler om ansættelse og afskedigelse som tjenestemand må anses for udelukket, at dette forvaltningsanliggende reguleres ved aftale (s. 472). Også Jørgen Mathiassen har i sin disputats fra 1974 tilsluttet sig denne opfattelse, idet han anfører at: '... Det bør formentlig i dansk forvaltningsret fastholdes, at regler, der kan betegnes som ufravigelige, ikke er modtagelige for aftale mv. De fleste forsøg på at modificere tvingende regler ud fra overvejelser med hensyn til de interesser, der ligger til grund for reglerne osv., er på forhånd dømt til at skulle mislykkes. Den ene ufravigelige regel kan ikke være mere eller mindre tvingende end den anden ... De tvingende regler kan ikke fraviges ved aftale - de er 'aftalefjendtlige' ...', jf. Aftaler i forvaltningsretten (1974), s. 249.

I de generelle retsgrundlag for ansættelse i forvaltningen findes regler for såvel ansøgt som uansøgt afskedigelse, som bemyndiger forvaltningsmyndighederne til at træffe afskedigelsesbeslutninger i form af forvaltningsakter. Men de generelle retsgrundlag indeholder ikke bestemmelser der giver forvaltningen bemyndigelse til at benytte aftale i stedet for forvaltningsakt.

Selve afskedigelsesbeslutningen må således - selv om den måtte fremtræde som en aftale - anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Spørgsmålet er imidlertid om et forlig om de nærmere vilkår for afskedigelsen kan isoleres fra selve afskedigelsesbeslutningen og anses for en særskilt aftaleretlig disposition der falder uden for forvaltningslovens anvendelsesområde. Efter min mening er det ikke tilfældet. Jeg henviser for det første til at vilkår der er accessoriske til en forvaltningsakt, i almindelighed anses som en del af selve forvaltningsakten, jf. Bent Christensen, Forvaltningsret, Opgaver, Hjemmel, Organisation (1991), s. 211ff. Endvidere findes der i de generelle retsgrundlag for ansættelse i forvaltningen normalt nærmere rammer for fastsættelsen af vilkårene for en afskedigelse. Ifølge lov om kommunernes styrelse § 67, stk. 1, (jf. lovbekendtgørelse nr. 615 af 18. juli 1995) skal bestemmelser om løn- og ansættelsesforhold for personale i kommunal tjeneste eksempelvis godkendes af Lønningsnævnet. Endelige henviser jeg til at udskillelse af vilkårsfastsættelsen fra den egentlige beslutning om afskedigelse efter min mening ville være uforenelig med den almindelige retsgrundsætning om partshøring forud for uansøgt afskedigelse. Efter denne retsgrundsætning skal afskedigelsesmyndigheden i sager om uansøgt afsked, forinden afgørelse i sagen træffes, i almindelighed give den ansatte en skriftlig redegørelse for myndighedens egen foreløbige opfattelse af sagen, og herunder den retlige kvalifikation af faktum samt - for så vidt der i sagen måtte være bevismæssige spørgsmål - myndighedens bevismæssige vurderinger, jf. den nærmere omtale af retsgrundsætningen nedenfor s. 13-14. Det hører efter min mening med til en redegørelse for den retlige kvalifikation af faktum at angive de påtænkte vilkår for afskedigelsen.

Sammenfattende er det herefter min opfattelse at såvel den egentlige afskedigelsesbeslutning som beslutningen om de nærmere afskedigelsesvilkår indgår i et sagsforløb, der i sin helhed er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Det gælder selv om beslutningerne helt eller delvis fremtræder som truffet efter aftale eller forhandlinger.

Det anførte indebærer at forvaltningslovens almindelige bestemmelser om bl.a. partshøring, partsaktindsigt og begrundelse skal iagttages af myndighederne i alle afskedigelsessager vedrørende ansatte i forvaltningen. Jeg bemærker i den forbindelse at forvaltningslovens bestemmelser er ufravigelige. En part kan f.eks. ikke fraskrive sig retten til at blive partshørt, jf. Folketingets ombudsmands beretning for 1990, s. 22 (og s. 494).

På denne baggrund finder jeg at amtets beslutning i brevet af 8. november 1994 til (A) må anses for en afgørelse i forvaltningslovens forstand uanset det indgåede forlig om fratrædelsesvilkårene.

Med hensyn til spørgsmålet om partshøring skal jeg nærmere bemærke følgende

Efter forvaltningslovens § 19 er hovedreglen at forvaltningsmyndighederne har pligt til at foretage partshøring, når parten ikke kan antages at være bekendt med at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder. Dette gælder såfremt oplysningerne er til ugunst for parten og af væsentlig betydning for sagens afgørelse. Når disse betingelser er opfyldt, har myndigheden pligt til at gøre parten bekendt med oplysningerne og give denne lejlighed til at fremkomme med en udtalelse.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En sygehusdirektør klagede over Indenrigsministeriets og en amtskommunes behandling af ham i forbindelse med hans afskedigelse ved forlig. Amtskommunen og Indenrigsministeriet mente ikke at forvaltningsloven fandt anvendelse. Myndighederne henviste til at sygehusdirektøren havde indgået en aftale om vilkårene for fratrædelse, og at der derfor ikke var tale om en forvaltningsafgørelse om uansøgt afsked.

Ombudsmanden udtalte at en forligsmæssig afskedigelse ikke kan betragtes som en aftaleretlig disposition som falder uden for forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Ombudsmanden mente at såvel den egentlige afskedigelsesbeslutning som beslutningen om de nærmere afskedigelsesvilkår indgår i et sagsforløb, der i sin helhed er omfattet af forvaltningslovens afgørelsesbegreb. Det gælder selv om beslutningen helt eller delvist fremtræder som truffet efter aftale eller forhandling.

Ombudsmanden mente at sygehusdirektøren burde være blevet partshørt over grundlaget for afskedigelsen. (J.nr. 1996-0017-813).