Aktindsigt i personalemapper

§ 11, stk. 1, i offentlighedsloven indeholder følgende bestemmelse

'Oplysninger i dokumenter, der er omfattet af § 7 og § 10, nr. 1-5, om faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet, skal, uanset disse bestemmelser, meddeles i overensstemmelse med lovens almindelige regler.'

Udenrigsministeriet bemærkede i afgørelsen af 9. maj 1997 at der efter ministeriets mening ikke - ud over nogle oplysninger der var refereret i tjenestebiografien fra Udenrigsministeriets Grå Kalender for 1997 - var indeholdt oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for de pågældendes ansættelsesforhold i de interne dokumenter.

Rækkevidden af denne bemærkning er ikke ganske klar, og dens betydning bliver yderligere uklar ved at ministeriets afgrænsning af sagens interne dokumenter som anført ovenfor må anses for baseret på en urigtig retsopfattelse.

Ministeriet mener tilsyneladende at oplysninger i interne dokumenter om individuelle løntillæg, om orlov, om tjenesterejser osv. ikke er ekstraheringspligtige i henhold til § 11, stk. 1.

Denne opfattelse er jeg ikke enig i. Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1

En række oplysninger har ministeriet afslået at udlevere i henhold til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Bestemmelsen har følgende ordlyd

'Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om

1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold ...'

Ministeriet har under sagen gjort gældende at - i hvert fald - følgende oplysninger har kunnet tilbageholdes i henhold til bestemmelsen

· individuelle løntillæg

· udetillæg

· pensionsalderberegning

· privat adresse

· CPR-nummer

· oplysninger om pårørende

· oplysninger om eventuelle 'sikkerhedsundersøgelser'

I forarbejdsbemærkningerne til § 12, stk. 1, nr. 1, anførtes bl.a.

'Undtagelsesadgangen er principielt knyttet til en generel vurdering af oplysningernes karakter. Det er lige så lidt som efter den gældende lov en forudsætning for bestemmelsens anvendelse, at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde må anses for påkrævet. På den anden side kan det dog forekomme, at den, hvis forhold en oplysning angår, særligt har tilkendegivet, at den pågældende for sit vedkommende anser oplysningen for at tilhøre privatlivets fred. Dette vil efter omstændighederne kunne begrunde, at oplysningen undtages med hjemmel i bestemmelsen. Dette gælder f.eks. hemmeligholdte telefonnumre og beskyttede adresser i folkeregistrene.' (Ombudsmandens fremhævning). (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 226f )

Det afgørende for anvendelse af § 12, stk. 1, nr. 1, er som det ses af ordlyden og forarbejderne, oplysningernes karakter af at vedrøre 'private forhold'.

Det er herefter klart at oplysninger der vedrører eventuel ægtefælle og eventuelle børn, som udgangspunkt kan undtages fra aktindsigt. Det samme gælder oplysninger om CPR-nummer.

Omvendt må jeg finde det lige så klart at oplysninger om løn, herunder individuelle løntillæg, hjemmetillæg og udetillæg, ikke kan anses for at vedrøre de ansattes private forhold. Der ses navnlig ikke at være grundlag for at skelne imellem almindelig løn og løn der er fastsat på mere individuelt grundlag.

Det forhold at udetillæg indirekte afspejler private forhold, såsom antal børn og civilstand, finder jeg ikke kan gøre en forskel. For så vidt oplysninger om antal børn og den ansattes civilstand indgår i lønberegningen, har oplysningerne tjenstlig karakter og kan ikke begrunde at oplysninger om tillæggets størrelse nægtes udleveret.

Heller ikke oplysninger om pensionsalderberegning kan efter min mening betragtes som private oplysninger. Oplysningerne relaterer sig utvivlsomt til tjenstlige forhold og kan ikke undtages i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1.

Med hensyn til de ansattes privatadresse er retsstillingen mindre klar. Privatadresse må som udgangspunkt anses for at vedrøre enkeltpersoners private forhold og er således omfattet af ordlyden af § 12, stk. 1, nr. 1. I betænkning nr. 1349/1997 er imidlertid anført følgende

'...

Særligt om det nævnte spørgsmål vedrørende aktindsigt i offentligt ansattes privatadresser (og telefonnumre) bemærkes følgende

Efter § 3, stk. 1, nr. 3, i lov om folkeregistrering (jf. lovbekendtgørelse nr. 508 af 14. september 1978) kan der fra CPR-registeret bl.a. videregives oplysning om en bestemt, identificeret persons adresse. Dette gælder dog ikke, hvis adressen er beskyttet.

De nærmere regler om adressebeskyttelse findes i § 17 i Indenrigsministeriets bekendtgørelse nr. 652 af 27. juli 1995 om folkeregistrering. Efter bestemmelsens stk. 1 kan enhver ved henvendelse til folkeregisteret i sin bopælskommune kræve, at vedkommendes adresse ikke opgives til private. Adressebeskyttelsen bortfalder efter et år, men kan efter ønske forlænges, jf. § 17, stk. 2.

En adressebeskyttelse er ikke ubetinget. Efter § 17, stk. 3, kan beskyttelsen normalt ikke opretholdes over for kreditorer, der agter at foretage skridt til opkrævning eller inddrivelse af en forfalden fordring, og efter stk. 4, kan folkeregisteret også i øvrigt udlevere en beskyttet adresse til personer, der skønnes at have en retlig interesse heri.

Under offentlighedsloven af 1970 var det almindeligt antaget, at oplysninger, der efter andre regler var offentligt tilgængelige, ikke kunne tilbageholdes efter den tilsvarende bestemmelse i denne lovs § 2, stk. 1, nr. 1. Det var således bl.a. antaget, at sædvanlige folkeregisteroplysninger ikke kunne undtages efter bestemmelsen, jf. 1978-betænkningen, s. 253.

I forarbejderne til den gældende bestemmelse i § 12, stk. 1, nr. 1, er det anført, at der i forhold til den tilsvarende bestemmelse i 1970-loven tilsigtes en vis udvidelse af adgangen til aktindsigt, jf. Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 226. Endvidere hedder det bl.a. følgende

'Undtagelsesadgangen er principielt knyttet til en generel vurdering af oplysningernes karakter. Det er lige så lidt som efter den gældende lov en forudsætning for bestemmelsens anvendelse, at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde må anses for påkrævet. På den anden side kan det dog forekomme, at den, hvis forhold en oplysning angår, særligt har tilkendegivet, at den pågældende for sit vedkommende anser oplysningen for at tilhøre privatlivets fred. Dette vil efter omstændighederne kunne begrunde, at oplysningen undtages med hjemmel i bestemmelsen. Dette gælder f.eks. hemmeligholdte telefonnumre og beskyttede adresser i folkeregistrene.' (fremhævet her)

På den anførte baggrund er det i Justitsministeriets praksis antaget, at ikke-beskyttede adresser (og ikke-hemmelige telefonnumre) ikke kan undtages efter § 12, stk. 1, nr. 1, jf. herved også John Vogter, s. 188f, med omtale af Justitsministeriets sag L.A.1989-523-51. I denne sag udtaltes det bl.a., at patientrådgiveres private adresser og telefonnumre kun kan undtages fra aktindsigt, såfremt de er hemmelige, henholdsvis beskyttede.

Også i anden forvaltningsretlig litteratur er det anført, at oplysninger, der i forvejen er frit tilgængelige, f.eks. visse oplysninger i folkeregisteret, ikke kan undtages efter § 12, stk. 1, nr. 1, jf. Hans Gammeltoft-Hansen, s. 285.' (S. 33-34)

Jeg er enig i udvalgets beskrivelse af gældende ret og må derfor lægge til grund at privatadresser kun kan anses for undtaget fra aktindsigt for så vidt adressen er beskyttet mod udlevering i henhold til bekendtgørelsen om folkeregistrering.

I øvrigt har jeg henstillet til Udenrigsministeriet at ministeriet genoptager sagen til ny behandling og træffer ny afgørelse i forhold til de oplysninger som er nægtet udleveret i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1, og som efter det foran anførte ikke kan henregnes til denne bestemmelse.

Offentlighedslovens § 13, stk. 1

Ministeriet har afslået at udlevere oplysninger med henvisning til offentlighedslovens § 13, stk. 1. Bestemmelsen har følgende indhold

'Retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til

statens sikkerhed eller rigets forsvar,

rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,

forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,

gennemførelse af offentlig kontrol, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,

det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed, eller

private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.'

Oplysninger om eventuelle 'sikkerhedsundersøgelser' har ministeriet undtaget i henhold til § 13, stk. 1, nr. 1 og nr. 2, idet tilbageholdelsen er blevet anset for nødvendig af hensyn til 'statens sikkerhed' og 'rigets udenrigspolitiske interesser'. Denne opfattelse giver mig ikke anledning til bemærkninger.

Oplysninger om individuelle løntillæg, herunder udetillæg og hjemmetillæg, er blevet nægtet udleveret i henhold til § 13, stk. 1, nr. 6.

Disse oplysninger er også blevet nægtet udleveret i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1, og jeg har ovenfor udtalt at § 12, stk. 1, nr. 1, efter min mening ikke kan anvendes i denne relation.

En bestemmelse svarende til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, blev indført ved offentlighedsloven fra 1970 (lov nr. 280 af 10. juni 1970). I betænkningen der lå til grund for lovforslaget til offentlighedsloven fra 1970 (betænkning nr. 325/1963), er på s. 64 om baggrunden for bestemmelsen anført at man forudsatte at der kun ville blive gjort brug af den under § 2, nr. 7, foreslåede bestemmelse i tilfælde, hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller enkeltpersoners interesse klart ville tilsige det. I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 260, har udvalget om den tidligere bestemmelses rækkevidde bl.a. skrevet således

'Der kan være anledning til indledningsvis at fastslå, at den eksemplifikation på bestemmelsens anvendelsesområde, der er givet i forarbejderne, utvivlsomt ikke er udtømmende, men at også andre beskyttelsesinteresser end de nævnte kan komme i betragtning. Tværtimod er forholdet antagelig det, at der næppe på forhånd kan drages absolutte grænser for, hvilke typer af interesser der i givet fald vil kunne varetages gennem anvendelse af generalklausulen.

I det omfang, der er spørgsmål om at begrænse offentligheds-princippet af hensyn til interesser, der falder uden for de i lovmotiverne nævnte, vil der dog givetvis blive stillet strengere krav med hensyn til styrken af det aktuelle beskyttelsesbehov. I det hele taget må det i overensstemmelse med forarbejderne lægges til grund, at undtagelse efter bestemmelsen kun kan gøres, hvor det er klart påkrævet...

En samlet vurdering af de tilfælde, hvor bestemmelsen efter de foreliggende oplysninger har været bragt i anvendelse i praksis, efterlader det indtryk, at den i betydelig udstrækning, -...- er blevet benyttet til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådanne er anerkendt ved udformningen af lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.'

På baggrund af denne beskrivelse af gældende ret skrev udvalget i betænkningen på s. 285ff følgende om sine overvejelser

'Det er udvalgets opfattelse, at en sådan generalklausul bør opretholdes i forbindelse med offentlighedslovens revision. Udvalget har i så henseende navnlig lagt vægt på, at der ikke i den periode, offentlighedsloven har været i kraft, er indhøstet så udførlige erfaringer, at det er muligt med rimelig grad af sikkerhed at overskue alle de undtagelsesbehov, der vil kunne opstå i praksis, at en generalklausul er påkrævet for at undgå, at visse meget specielle undtagelsesbehov opregnes udtrykkeligt i loven, samt at en generalklausul giver loven en ønskelig smidighed med hensyn til at kunne tilpasses nye undtagelsesbehov, der måtte opstå i fremtiden, således at hyppige ændringer af loven kan undgås. Udvalget skal dog samtidig understrege, at generalklausulen som hidtil kun forudsættes anvendt i begrænset omfang og kun, hvor der er et klart behov derfor.'

Som det ses, forudsætter anvendelse af § 13 som helhed at vurderingen af de beskrevne hensyn foretages konkret. Dertil kommer at anvendelse af § 13, stk. 1, nr. 6, yderligere forudsætter at de hensyn der skal kunne begrunde at en oplysning tilbageholdes, gør sig gældende med betydelig vægt.

Ministeriets synspunkt er at det vil gøre det vanskeligt at gennemføre en individuel lønpolitik hvis oplysninger om individuelle løntillæg bliver offentligt tilgængelige.

Efter min mening kan det ikke afvises at en lønpolitik baseret på individuelle løntillæg vil have vanskeligere vilkår såfremt oplysninger er undergivet almindelig aktindsigt, end hvis de kan hemmeligholdes. Dette hensyn er måske snarere end efter § 13, stk. 1, nr. 6, tilgodeset i § 13, stk. 1, nr. 5. Det er dog i denne sammenhæng mindre betydningsfuldt om vurderingen skete i henhold til nr. 5 eller efter nr. 6, idet det klart er forudsat at nr. 6 kan benyttes til at varetage hensyn som er beslægtet med de hensyn der udtrykkeligt er opregnet i nr. 1-5.

Jeg finder således at et hensyn som det påberåbte kan tilgodeses efter § 13, stk. 1, nr. 5 eller nr. 6.

Jeg må imidlertid anse det for tvivlsomt om ministeriets personalepolitiske interesse er tilstrækkeligt tungtvejende til at begrunde at oplysninger af denne type tilbageholdes. Jeg henviser for det første til at netop oplysninger om aflønning af offentligt ansatte ud fra mere generelle hensyn bør være offentligt tilgængelige. I det forslag til lov om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen justitsministeren fremsatte den 14. november 1997 (L 76), foreslås adgangen til aktindsigt i personalesager opretholdt for så vidt angår 'oplysninger om den ansattes ... lønmæssige forhold'. I bemærkningerne til lovforslaget er det anført bl.a. at denne type oplysninger hører til den gruppe 'som offentligheden, herunder medierne, kan have en reel interesse i'. Specielt om hvilke lønmæssige oplysninger der efter lovforslaget skal være omfattet af aktindsigten, anførtes følgende

'Endvidere er oplysninger om lønmæssige forhold omfattet af loven. Det gælder ikke kun oplysninger om grundløn m.v., men også oplysninger om f.eks. merarbejdsvederlag, kvalifikations- og funktionsløn, særlige tillæg, fratrædelsesgodtgørelse og pension m.v. I forlængelse heraf er også oplysninger om tjenesterejser, herunder bl.a. rejseregnskaber, undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler. Oplysninger om de nærmere omstændigheder i forbindelse med f.eks. tildeling af tillæg eller indgåelse af aftaler om fratrædelsesgodtgørelse er derimod ikke omfattet af bestemmelsen.'

Som det ses, er oplysninger om særlige tillæg, kvalifikationstillæg og funktionsløn i lovforslaget kendetegnet som oplysninger af reel offentlig interesse.

Såfremt individuelle løntillæg fastsættes efter objektive kriterier såsom kvalifikationer, arbejdsindsats, resultater mm., forekommer det mindre sandsynligt at offentlighed vedrørende tillæggenes størrelse skulle gøre det så vanskeligt at føre en individuel og løndifferentieret lønpolitik at det kan begrunde at oplysninger af denne art generelt nægtes udleveret i henhold til § 13, stk. 1, nr. 5, evt. nr. 6.

Jeg har gjort Udenrigsministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet at ministeriet i forbindelse med sin genoptagelse af sagen også genvurderer dette spørgsmål.

Sammenfatning

Efter min opfattelse indeholdt Deres ansøgning om aktindsigt tilstrækkelig identifikation af de pågældende sager. Jeg er derfor ikke enig i ministeriets bemærkninger om dette spørgsmål.

Min gennemgang af de fem personalemapper viser at kun ganske få dokumenter vil kunne nægtes udleveret fordi de ikke er indgået til eller oprettet af ministeriet som et led i administrativ sagsbehandling.

Jeg finder ikke at ministeriet har været berettiget til at anse sager om udsendelse og hjemsendelse for sager om ansættelse og forfremmelse.

En række af de undtagne dokumenter er fejlagtigt anset for interne arbejdsdokumenter i henhold til offentlighedslovens § 7.

Ministeriet har endvidere ikke været berettiget til at undtage oplysninger om persionsalderberegning, om ude- og hjemmetillæg, om individuelle løntillæg samt om private ubeskyttede adresser i henhold til § 12, stk. 1, nr. 1.

Endelig finder jeg det uberettiget at oplysninger om individuelle løntillæg generelt er undtaget i henhold til § 13, stk. 1, nr. 6.

Jeg har henstillet at ministeriet genoptager sagen til fornyet behandling for så vidt angår dokumenter der efter det foran anførte er blevet nægtet udleveret ud fra en urigtig retsopfattelse.

..."

NOTER (*1) Jf. FOB 1976, s. 130, FOB 1996, s. 270, FOB 1996, s. 279 ( FOB 1996, s. 273 ).

Aktindsigt i personalemapper

Journalisten A ved avisen B skrev den 4. marts 1997 til Udenrigsministeriet og klagede over at ministeriet ikke havde givet ham fuld aktindsigt i personalemapper vedrørende ambassadør R, direktør S, ambassadør, tidligere direktør T og ambassadør U. A anførte

"(B) skal hermed ‑ i henhold til Lov om Offentlighed i Forvaltningen ‑ anke over manglende aktindsigt i personalesagsmapperne (Både A‑ og B‑akter) vedrørende ambassadør (R), kommende direktør (S), afgående direktør (T) og ambassadør (U).

Først og fremmest ønsker (B) en oversigt over hvilke akter ministeriet har udtaget af hver enkelt personalesagsmappe. Og en begrundelse for hvorfor hvert af disse dokumenter er udtaget. Listen bedes opstillet person for person.

Dernæst ønsker (B) de faktiske oplysninger i hvert enkelt udtaget dokument oplyst.

(B) skal påklage, at en række lønoplysninger ‑ i strid med offentlighedsloven ‑ er udtaget af hver af de fire nævnte personalesagsmapper.

Løn‑oplysningerne er således af væsentlig, faktuel karakter og bedes derfor fuldt oplyst for hver af de fire personer.

Det gælder oplysning om aktuel lønramme (Det bedes oplyst hvad lønrammen giver i kroner og øre), aktuelt chefpulje‑tillæg, særlige tillæg og eventuelle andre tillæg.

Udenrigsministeriet bedes for hver af de fire opstille og sammenregne den samlede årsløn.

For de ‑ blandt de fire ‑ der er udsendte medarbejdere bedes oplyst det aktuelle udetillæg. Uanset om det ligger oplyst i personalesagsmapperne ‑ eller ej.

For (U) ønskes følgende akter fremlagt (Uanset om akterne befinder sig i personalesagsmapperne ‑ eller andre steder)

· Eventuelle klager (F.eks. fra danske koncerner med afdelinger i (landet L)) tilsendt UM og/eller ambassaden i (byen H) over (H)‑ambassaden, hvor ambassadør (U) specifikt nævnes.

· Eventuelle skriftlige påtaler vedrørende (U)'s håndtering af en personalesag (...) med videre på ambassaden (i byen M).

Vedrørende (T) bedes følgende akter udleveret

· Akter der eventuelt omtaler/påtaler (T)'s håndtering af (I)-sagen (Uanset om akterne befinder sig i personalesagsmappen eller ej).

Vedrørende (R) bedes følgende akter udleveret

· Akter der eventuelt påtaler hans indkøb af antikke mahogni-møbler til hans daværende direktørkontor i (ministeriet K) (Uanset om akterne befinder sig i personalesagsmappen eller ej)."

I et brev ligeledes af 4. marts 1997 bad A endvidere om aktindsigt i ambassadør V's personalesag. A skrev følgende

"(Avisen B) skal hermed - i henhold til Lov om Offentlighed i Forvaltningen - udbede sig samtlige akter i ambassadør (V)'s personalesagsmappe. Det gælder såvel A som B-akter.

Vi ønsker i særlig grad akter, der belyser (V)'s aktuelle løn. Det vil sige lønramme, eventuelle chefpulje-tillæg, særlige tillæg og eventuelle andre tillæg. Hertil kommer akter, der oplyser omfanget af (V)'s aktuelle udetillæg (Uanset om dette er journaliseret i personalesagsmappen eller ej).

UM bedes opstille en oversigt om (V)'s lønforhold og sammenregne den samlede løn.

Vi ønsker tillige udleveret eventuelle akter, hvor den såkaldte (J)-sag er omtalt - og hvor (V)'s navn/embede nævnes (Altså ombygningen af den danske ambassade i (byen J) og sagen om den daværende ministerråd (Z)'s 'opsigelse'). Vi er her i særlig grad interesseret i akter, der viser om (V) har fået en eller flere påtaler i forbindelse med (J)-affærerne (Ombygningen af den danske ambassade/(Z)/dennes ægtefælles arkitekt-arbejde m.v.). Akterne bedes udleveret - uanset om de måtte befinde sig i personalesagsmappen eller er journaliseret andre steder.

Vi ønsker også akter, der måtte belyse baggrunden for, at (V) - trods de meget uheldige hændelser i (byen J) - udnævnes til (...)."

I et brev af 14. marts 1997 svarede Udenrigsministeriet på A's anmodning om at få oplysning om lønforhold

"Idet henvises til Deres skrivelse af 4. marts 1997 bemærkes, at Udenrigsministeriet snarest vil give Dem en skriftlig begrundelse for, at en række dokumenter og oplysninger i de nævnte mapper blev undtaget fra aktindsigt, da De den 4. marts havde lejlighed til her i Udenrigsministeriet at gennemse ovennævnte akter.

Under gennemsynet redegjorde Udenrigsministeriet mundtligt for de begrundelser, der lå til grund for begrænsningen i aktindsigt, og Udenrigsministeriet tilbød at give en skriftlig begrundelse. Det var forståelsen, at De alene ønskede en sådan begrundelse med hensyn til personalesagsmappen vedrørende (U). Anmodningen om en skriftlig begrundelse vedrørende alle 4 personale‑sagsmapper medfører, at besvarelsen ikke kan ske umiddelbart, idet det er hensigtsmæssigt, at dette spørgsmål behandles samlet.

Deres anmodning om aktindsigt i lønoplysninger vedr. de nævnte 4 medarbejdere besvares som følger (beløbene er opgjort på årsbasis)

(T): Skalaløn lr. 42 (kr. 669.390), topcheftillæg (kr. 123.037) og hjemmetillæg (kr. 37.228)

(R): Skalaløn lr. 42 (kr. 669.390)

(S): Skalaløn lr. 38 (kr. 437.871) topcheftillæg (kr. 95.578) og hjemmetillæg (kr. 37.228).

(U): Skalaløn lr. 38 (kr. 437.871).

Individuelle tillæg er ikke medtaget. Disse tillæg afspejler bl.a. vedkommendes individuelle ansættelsesvilkår ‑ herunder en vurdering af kvalifikationer og arbejdsindsats m.m. Adgangen til aktindsigt omfatter ikke sådanne oplysninger, jf. offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Tilsvarende gælder oplysning om udetillæg, der bl.a. fastsættes under hensyn til embedsmandens civilstand, evt. ægtefælles opholdssted samt børn, som embedsmanden eller dennes ægtefælle har forsørgerpligt over for under hensyntagen til deres antal, alder og opholdssted."

Ministeriet skrev videre at man snarest ville vende tilbage med skriftlige begrundelser for at man havde udtaget nogle dokumenter af de fire personalemapper da A havde lejlighed til at gennemse sagerne i ministeriet. Ministeriet anførte videre

"De har videre præciseret Deres oprindelige anmodning om aktindsigt og har konkret anmodet om aktindsigt i

· eventuelle skriftlige påtaler vedrørende (U)'s håndtering af en personalesag (...),

· akter, der eventuelt omtaler/påtaler (T)'s håndtering af '(I)-sagen', samt

· akter, der eventuelt påtaler (R)'s indkøb af antikke møbler til hans daværende direktørkontor i (ministeriet K).

Udenrigsministeriet er ikke i besiddelse af akter/dokumenter med de angivne indhold, og der er heller ikke på Udenrigsministeriets akter foretaget notater med et indhold som angivet af Dem."

I et brev også af 14. marts 1997 oplyste ministeriet at A ville få lejlighed til at gennemse ambassadør (V)'s personalesag i ministeriet bortset fra dokumenter som ville blive undtaget fra aktindsigt i medfør af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedsloven.

I et brev af 9. maj 1997 traf Udenrigsministeriet afgørelse om aktindsigt i sagerne. Ministeriet anførte

"1....

Videre begrundes, hvorfor en række dokumenter vedrørende ambassadør (V)'s ansættelse blev undtaget, da De med fax af 17. marts 1997 fik aktindsigt i (V)'s personalesag. Det udestående spørgsmål vedrørende (V)'s såkaldte b‑sag besvares tillige med nærværende skrivelse, idet der heller ikke for så vidt angår personalesagsmapperne vedrørende (V) kan gives aktindsigt i dokumenter fra 'b‑sagen'. Begrundelsen herfor er indeholdt i det følgende.

2. Udenrigsministeriet har forstået det således, at De ikke har behov for en skriftlig begrundelse for, at enkelte dokumenter ikke blev undergivet aktindsigt, da (avisen B) (journalist (C)) den 25. februar 1997 havde lejlighed til at gennemse personalesagen vedrørende presseråd (I).

(C) nævnte under samtalen den 25. februar 1997 af egen drift, at formålet med anmodningen om aktindsigt af 13. februar 1997 generelt var at undersøge rækkevidden af offentlighedsloven i relation til personalesager og dens administration hos forskellige myndigheder.

Deres supplerende anmodninger af 4. marts 1997 præciserede en række spørgsmål vedrørende de nævnte personalesager, der blev besvaret ved førnævnte skrivelse af 14. marts 1997.

Den oprindelige anmodning om aktindsigt af 13. februar 1997 vedrørte 5 personale mapper. Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag , den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Udenrigsministeriet har ikke pligt til at imødekomme begæringer om at få lejlighed til at gennemse alle sager af en bestemt art eller sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode.

Udenrigsministeriets personale mapper indeholder hver for sig flere individuelle og klart afgrænsede sagsforhold vedrørende medarbejderne, hvorfor det i relation til en anmodning om aktindsigt i en personalemappe er nødvendigt at præcisere hvilken personale sag , der konkret tænkes på.

Ved skrivelse af 4. marts 1997 præciserede De som nævnt på en række områder den oprindelige anmodning, og De bad bl.a. om oplysning om de pågældende medarbejderes aktuelle lønforhold.

Særligt det forhold, at De har peget på de aktuelle lønforhold har medført, at Udenrigsministeriet må gå ud fra, at Deres anmodning af 13. februar 1997 som udgangspunkt vedrørte de pågældende medarbejderes nuværende ansættelsesforhold i Udenrigsministeriet.

Det betyder i praksis, at begrundelserne omfatter personalesagerne vedrørende (T)'s tjeneste som tjenestemand i lr. 42 og direktør (hvortil han blev konstitueret den 9. februar 1993), ambassadør (R)'s tjeneste som tjenestemand i lr. 42 (hvortil han blev udnævnt med virkning fra den 1. april 1992), viceudenrigsråd (S)'s tjeneste som tjenestemand i lr. 38 (hvortil han blev udnævnt med virkning fra den 1. februar 1995) og ambassadør (U) tjeneste som tjenestemand i lr. 38 (hvortil han blev udnævnt med virkning fra den 1. februar 1985).

Med hensyn til ambassadør (V) har De telefonisk peget på hans ansættelse siden den 1. januar 1985, der også kort berører hans tidligere ansættelse som tjenestemand i lr. 38 ((V) blev ansat som tjenestemand i lr. 40 med virkning fra den 1. maj 1986).

3. De har fået lejlighed til at gennemse hhv. har modtaget kopi af de på vedlagte liste angivne dokumenter i de personalesager vedr. de nævnte medarbejdere, der er afgrænset ovenfor. Det bemærkes, at afgrænsningen under gennemsynet ikke var fastlagt helt så præcist som beskrevet ovenfor, hvorfor De også fik lejlighed til at gennemse enkelte dokumenter vedrørende tidligere ansættelsesforhold i Udenrigsministeriet.

Begrundelserne nedenfor omfatter såvel de såkaldte 'a-sager' som 'b‑sagerne' vedrørende de nævnte medarbejdere. Dokumenter og oplysninger på personalesagsmapperne, der ikke indgår som en del af den administrative sagsbehandling vedrørende de nævnte medarbejderes nuværende ansættelsesforhold, er ikke omfattet af retten til aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1.

a. Sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste er ifølge offentlighedslovens § 2 ikke omfattet af lovens regler ‑ bortset fra bestemmelsen i § 6 om notatpligt.

Udenrigsministeriet betragter både sager om udnævnelse til tjeneste på en udepost og sager om hjemkaldelse fra samme, som sager der i henseende til bestemmelserne om aktindsigt må behandles som sager om ansættelse eller forfremmelse, der ligeledes er undtaget fra aktindsigt i medfør af den nævnte bestemmelse.

Udenrigsministeriet har derfor med hjemmel i offentlighedslovens § 2 undtaget dokumenter vedrørende de pågældende medarbejderes ansættelse og deres eventuelle efterfølgende forflyttelser mellem hjemme‑ og udetjenesten. Det gælder skrivelser mellem Udenrigsministeriet og medarbejderne herom, skrivelser til repræsentationerne om forflyttelser, skrivelser m.m. udarbejdet til brug for akkreditering/anmeldelse i opholdslandet samt skrivelser om overrækkelse af akkreditiver m.m.

b. Skrivelser/notitser udarbejdet af Udenrigsministeriet i personalesager og som ikke er videregivet uden for ministeriet er interne arbejdsdokumenter , der er undtaget fra aktindsigt i medfør af bestemmelserne i offentlighedslovens § 7, stk. 1.

Notitser og skrivelser udvekslet mellem personalekontoret og repræsentationerne i udlandet er ligeledes interne arbejdsdokumenter, der er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7, stk. 1, nr. 2 om brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed. Det bemærkes, at Udenrigstjenestens 3 grene, Udenrigsministeriet, ambassaderne og konsulaterne, udgør én myndighed.

I sager, der afgøres ved kongelig resolution, og det gælder sager om udnævnelse af tjenestemænd samt forflyttelser af tjenestemænd i lr. 37 og opefter, anses dronningen og den forvaltningsmyndighed, der har behandlet sagen, for én myndighed. Indstillinger m.m. til Dronningen om udnævnelse af tjenestemænd og forflyttelse af samme må derfor anses som interne arbejdsdokumenter, der i medfør af offentlighedslovens § 7 som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt.

Hvorvidt de faktiske oplysninger , der er indeholdt i de interne arbejdsdokumenter, skal meddeles, beror ifølge offentlighedslovens § 11, stk. 1 på, om de faktiske oplysninger er af væsentlig betydning for de enkelte ansættelsesforhold.

Med henblik på oplysning om visse faktiske personaledata vedlægges en kopi af de nævnte medarbejderes tjenestebiografier fra Udenrigsministeriets Grå Kalender for 1997, der afspejler visse af de faktiske oplysninger, der fremgår af de respektive personalesager.

Det er Udenrigsministeriets vurdering, at der herudover ikke i de nævnte interne arbejdsdokumenter er indeholdt oplysninger om faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for de pågældendes ansættelsesforhold.

c. Endelig er enkelte dokumenter og oplysninger undtaget fra aktindsigt i medfør af bestemmelsen i offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, jf. stk. 2, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske forhold.

Det gælder efter Udenrigsministeriets vurdering oplysninger om pensionsalderberegninger indeholdt i registerudskrifter fra Pensab (Økonomistyrelsens pensionsalderberegning) samt udskrifter af Udenrigsministeriets personaleregister, der bl.a. indeholder oplysninger om privat adresse, cpr. nr., pårørende m.m..

Oplysning om eksistensen (og indholdet) af eventuelle 'sikkerhedsundersøgelser' af de nævnte medarbejdere er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens 13, stk. 1, nr. 1 og nr. 2, jfr. stk. 2, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar (nr. 1) og rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller til mellemfolkelige institutioner (nr. 2). Det nævnte materiale er ligeledes undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1. nr. 1, jf. stk. 2 citeret ovenfor.

4. Med hensyn til oplysning om lønforhold henvises til Udenrigsministeriets skrivelse af 14. marts 1997, der besvarede Deres konkrete spørgsmål herom.

Det bemærkes, at personalesagerne vedrørende direktør (T), ambassadør (R) og viceudenrigsråd (S) indeholder interne skrivelser (der er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7) med oplysning om individuelle løntillæg for så vidt angår de perioder, der er undersøgt i sammenhæng med Deres anmodning om aktindsigt.

Personalesagerne vedrørende direktør (T) og ambassadør (R) indeholder tillige skrivelser modtaget fra andre myndigheder med oplysning om individuelle løntillæg.

Oplysning om individuelle lønvilkår er efter Udenrigsministeriets vurdering undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, jf. stk. 2, hvorefter retten til aktindsigt kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private eller offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Offentliggørelse af oplysninger om individuelle løntillæg ville gøre det vanskeligt at gennemføre en individuel personalepolitik, da lønvilkår indgår som en integreret del af personalepolitikken.

Personalesagerne indeholder ikke oplysninger om størrelsen af de udsendte medarbejderes udetillæg (vedrører ambassadør (R), ambassadør (V) og ambassadør (U)). Men oplysning herom er ‑ som nævnt i Udenrigsministeriets skrivelse af 14. marts 1997 ‑ undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, jf. stk. 2 citeret ovenfor.

5. I relation til Deres supplerende anmodning om aktindsigt af 4. marts 1997 bemærkes, at der ‑ som nævnt i Udenrigsministeriets skrivelse af 14. marts 1997 ‑ udestår besvarelse af spørgsmålet om eventuelle klager over ambassaden i (byen H), mens ambassadør (U) har gjort tjeneste på posten. De har telefonisk præciseret, at Deres spørgsmål vedrørte klager fra større danske erhvervsvirksomheder. Som allerede meddelt telefonisk indeholder Udenrigsministeriets akter ikke oplysninger om sådanne klager, og det kan herved supplerende bekræftes, at heller ikke ambassadens akter indeholder sådanne klager."

Vedhæftet var følgende oversigt over de dokumenter der var blevet udleveret i de fem sager

"Dokumenter på personalesagsmapperne vedrørende (T), (R), (S), (V) og (U), der er blevet gennemset af/udleveret til (B)

(T)'s nuværende ansættelsesforhold (direktør, tjenestemand i lr. 42, siden 9. februar 1993)

· Pressemeddelelse nr. 211/1996 af 12.11.1996

· Ritzau‑meddelelse om personaleændringer

· Skrivelse af 2.1.1996 fra Statsministeriet om en konference for departementschefer.

· Pressemeddelelse nr. 45/1993 af 10.3.1993 om udnævnelse af direktøren m.m.

· Pressemeddelelse nr. 23/1993 af 9.2.1993 om konstituering af direktøren

(R)'s nuværende ansættelsesforhold (tjenestemand i lr. 42 med virkning fra 1. april 1992)

· Pressemeddelelse nr. 14/1997 af 30.1.1997 om ambassadørudnævnelse.

· Skrivelse af 29.10.1992 fra Institut International d'Etudes Bancaires.

(S)'s nuværende ansættelsesforhold (viceudenrigsråd, tjenestemand i lr. 38, siden 1. februar 1995)

· Fax af 23.9.1996 fra Institut for Statskundskab, Kbhs Universitet vedr. gæsteforelæsning.

· Skrivelse af 16.9.1996 fra Danmarks Forvaltningshøjskole vedr. konference for statslige afdelingschefer.

· Pressemeddelelse nr. 15/1995 om ambassadørudnævnelser m.m.

(V)'s ansættelsesforhold siden 1. januar 1985

· Ums skrivelse af 8.3.91 til (B)

· (B)'s skrivelse af 28.2.91 til UM

· Pressemeddelelse af 26.3.1986 om ambassadørudnævnelser m.m.

(U)'s nuværende ansættelsesforhold (tjenestemand i lr. 38 siden 1. februar 1985)

· Finansministerens skrivelse af 22.2.1996 til (U), (byen H)

· Pressemeddelelse nr. 113 af 30.6.1994 om ambassadørudnævnelser m.m.

· Miljøministerens skrivelse af 24.5.1994 til (U), (byen M)

· UMs erklæring af 20.2.1991 om udsendelse til (byen M)."

Denne afgørelse påklagede journalist A i brev af 10. juni 1997 til mig. A anførte

"Som det fremgår af Udenrigsministeriets egen oversigt, har ministeriet kun udleveret ganske få dokumenter fra hver af de nævnte personers personalesagsmapper.

(Avisen B) bad ellers 4. marts ministeriet om aktindsigt i samtlige dokumenter i de fem personers personalesagsmapper.

Udenrigsministeriet har således i alle fem tilfælde nægtet at udlevere dokumenter om pension, skalaløn, topcheftillæg, individuelle løntillæg, udetillæg og sikkerhedsundersøgelser gennem hele karriereforløbet.

Udenrigsministeriet har alene udfærdiget et notat om de fems skalaløn, topcheftillæg og eventuelle hjemmetillæg. Hverken dokumenter eller faktiske oplysninger om individuel løn og udetillæg er udleveret.

Disse afgørelser skal hermed ankes.

Derudover har ministeriet nægtet at udlevere samtlige notitser sendt mellem ministeriet og diverse ambassader/konsulater/repræsentationer vedrørende de fem. Vi taler her om notitser, som er arkiveret i personalesagsmapperne.

Ministeriet hævder, at ministeriets 3 grene udgør én myndighed. (B) er ‑ som Ombudsmanden ‑ ganske uenig.

Derfor skal den manglende udlevering af sådanne notitser f.s.v. angår de fem nævnte personalesagsmapper tillige ankes.

Efter (B)s opfattelse er der alene tale om forfremmelse, når en ansat i staten også rykkes op i lønramme.

På den baggrund påklages manglende udlevering af dokumenter vedrørende de fems (Igen alene dokumenter, som er arkiveret i personalesagsmapperne) forflyttelser/omplaceringer/hjemkaldelser med videre, hvor forflyttelsen/omplaceringen/hjemkaldelsen ikke har bevirket en oprykning i lønramme.

Det skal understreges, at Udenrigsministeriet i utallige tilfælde op gennem 80'erne og 90'erne har nægtet (B) - specielt undertegnede - at oplyse om bestemte ansatte chefers løn, løntillæg og udetillæg.

Med herværende anke ønsker (B) tillige at få fastslået, at sådanne oplysninger helt generelt skal udleveres på konkret forespørgsel. Helt uanset om anmodningen er fremsat i forbindelse med ønske om udlevering af akter fra en personalesagsmappe eller fra andre aktmapper.

(B) er vidende om at flere af de fem har været indblandet i affærer, som kan sidestilles med tjenesteforsømmelser.

(B) har derfor mistanke om, at ministeriet - i strid med offentlighedsloven - har tilbageholdt akter vedrørende tjenesteforsømmelser. Her tænkes især på (U) og nu afdøde (V). Til dels (T) og (R)."

Ministeriet kommenterede Deres klage i et brev af 29. august 1997. Ministeriet bemærkede bl.a.

"2. De generelle anmodninger om aktindsigt i personalemapperne blev imødekommet ved gennemsyn den 25. februar 1997 af (I)'s personalesager, ved gennemsyn den 4. marts 1997 af personalesagerne vedrørende (T), (R), (S), og (U), samt ved skrivelse af 14. marts og fax af 17. marts 1997 vedrørende (V)'s personalesager.

Udenrigsministeriets skrivelse af 14. marts vedrørende (V) besvarede tillige et spørgsmål om hans aflønning og en del af spørgsmålet vedrørende '(J)-sagen'.

Den resterende del af anmodningen om aktindsigt i '(J)‑sagen' blev imødekommet den 9. april 1997 ved (A)'s gennemsyn i Udenrigsministeriet af en række akter desangående. (A) fik lejlighed til helt eller delvist at se de på bilag 5 til hans skrivelse til Ombudsmanden af 10. juni 1997 angivne dokumenter. De dokumenter, der helt eller delvist blev undtaget fra aktindsigt, var helt eller delvist udtaget af aktpakken. Der var de pågældende steder indlagt en beskrivelse af dokumentet og en forklaring på, hvorfor dokumentet helt eller delvist var undtaget fra aktindsigt. Begrundelserne herfor fremgår af vedlagte liste over disse dokumenter, der blev udleveret til (A).

Udenrigsministeriet besvarede ved skrivelse af 14. marts 1997 de konkrete spørgsmål vedrørende aflønningen af (T), (R), (S) og (U) og eventuelle klager/påtaler vedrørende (T), (R) og (U).

Ved skrivelse af 9. maj 1997 gav Udenrigsministeriet en begrundelse for, at en række dokumenter ikke blev undergivet aktindsigt. Denne skrivelse besvarede tillige det sidste ubesvarede konkrete spørgsmål, der vedrørte evt. klager vedrørende ambassaden i (byen H).

3. (B)'s anmodninger om aktindsigt var grundlaget for en omfattende artikelserie om aktindsigt i personalesager. (B) angav således i en artikel den 14. februar 1997 på side 16, der vedlægges, at bladet ' for at finde ud af, hvilke type hemmeligheder, der er gemt i disse mange mapper ' den 13. februar havde anmodet om aktindsigt ' i en stribe topembedsmænds papirer '.

Under gennemsynet i Udenrigsministeriet den 25. februar 1997 oplyste journalist (C), (avisen B), som nævnt i Udenrigsministeriets skrivelse af 9. maj 1997, at formålet med anmodningen om aktindsigt af 13. februar 1997 generelt var at undersøge rækkevidden af offentlighedsloven i relation til personalesager.

4. Offentlighedslovens § 4, stk. 3 betyder bl.a., at det er muligt at afslå en begæring om aktindsigt, uanset at genstanden for aktindsigt er identificerbar, hvis begæringen reelt tilsigter at skabe adgang til en ubestemt flerhed af sager, jfr. herved bl.a. Gammeltoft‑Hansen mfl., Forvaltningsret, s. 266.

Udenrigsministeriets indtryk af samtalen den 25. februar 1997 sammenholdt med artikelserien i (avisen B) og ikke mindst ordlyden af artiklen den 14. februar 1997 var, at (B) var på 'fisketur' i en række personalemapper for som anført i artiklen den 14. februar at finde en ubestemt flerhed af 'hemmeligheder'.

Udenrigsministeriet kunne derfor have afvist (B)'s anmodning af 13. februar 1997 om aktindsigt med den begrundelse, at der var tale om en 'fisketur' i en række akter. Ministeriet valgte imidlertid at fortolke anmodningen af 13. februar 1997, så den i et vist omfang blev afgrænset. Afgrænsningen og dens begrundelse fremgår af ministeriets skrivelse til (B) af 9. maj 1997.

Ved afgrænsningen blev der især lagt vægt på, at (B) den 4. marts 1997 havde suppleret den generelle anmodning om aktindsigt med en række konkrete spørgsmål (bl.a. aktuel løn), der indicerede, at bladet kun var interesseret i de aktuelle ansættelsesforhold vedr. de udpegede embedsmænd. (B) spurgte derudover konkret til en række forhold vedrørende de udpegede embedsmænds ansættelsesforhold, som det ikke havde været nødvendigt at specificere, såfremt man virkeligt havde ønsket at se alle dokumenterne på personalemapperne.

Et yderligere argument for afgrænsningen knytter sig til det forhold, at Udenrigsministeriets personalemapper hver for sig indeholder flere individuelle og klart afgrænsede personale sager vedrørende medarbejderne, hvorfor det i relation til en anmodning om aktindsigt i en personale mappe i overenstemmelse med offentlighedslovens § 4, stk. 3 er nødvendigt at præcisere, hvilken konkret personalesag, der tænkes på.

Det var som beskrevet ovenfor nærliggende for ministeriet at fortolke (B)'s anmodninger om aktindsigt, så disse omfattede sager ne vedrørende de udpegede medarbejderes nuværende ansættelsesforhold, hvilket blev lagt til grund ved afgrænsningen.

Havde denne afgrænsning ikke været acceptabel for (B), kunne bladet have reageret over for Udenrigsministeriet, hvilket ikke skete.

5. Udenrigsministeriet kunne i forbindelse med afgrænsningen, der knyttede (B)'s anmodninger om aktindsigt til de nuværende ansættelsesforhold, have stillet yderligere krav til identifikationen, idet der som nævnt ovenfor på personalemapperne findes flere selvstændige personalesager vedrørende medarbejderne.

Det gælder ikke alene sager om ansættelse og forfremmelse, der i offentlighedslovens § 2 udtrykkeligt er angivet som 'sager', der kan undtages fra aktindsigt. Der findes også andre personalesager, der er lige så selvstændige ‑ såsom sager om aflønning, pension, placeringer, personalebedømmelser etc.

6. Det bemærkes, at Udenrigsministeriets personalemapper indeholder dokumenter, der ikke har indgået i Udenrigsministeriets administrative behandling af en personalesag vedrørende de pågældende embedsmænd. Disse dokumenter, der af arkivtekniske grunde er blevet lagt på 'personalemapperne', er derfor ikke anset for omfattet af (B)'s anmodninger om aktindsigt.

7. Med hensyn til begrundelserne for de givne afslag på aktindsigt, henvises dels til Udenrigsministeriets skrivelse af 9. maj 1997, dels til de notater, der er hæftet på hvert enkelt dokument på akterne vedrørende de udpegede embedsmænds aktuelle ansættelsesforhold.

Udenrigsministeriets skrivelse af 9. maj 1997 begrunder under henvisning til bestemmelser i offentlighedsloven spørgsmålet om aktindsigt i udskrifter fra Pensab‑registret, hvortil tillige bemærkes, at en imødekommelse af anmodningen om aktindsigt heri så vidt ses ville være uforenelig med registerlovens § 17, stk. 1.

Udenrigsministeriet har i skrivelsen af 9. maj 1997 begrundet en undtagelse af aktindsigt i dokumenter vedrørende de individuelle løntillæg med en henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1. Som supplerende begrundelse skal så vidt ses henvises til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

De individuelle lønforhold aftales som et integreret led i personalepolitikken efter en individuel bedømmelse af medarbejderen og dennes stilling, hvori også indgår en bedømmelse af kvalifikationer m.m. Såfremt disse oplysninger blev offentligt tilgængelige, ville det blive særdeles vanskeligt at gennemføre en individuel lønpolitik som forudset i Finansministeriets intentioner med den decentrale løndannelse, der specielt på AC-området er blevet styrket ved de seneste overenskomstforhandlinger.

Begrundelsen er parallel til begrundelsen for ikke at give aktindsigt i dokumenter indeholdende personalebedømmelser, der i almindelighed kan undtages fra aktindsigt i medfør af lovens § 13, stk. 1, nr. 6. Som anført i Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål 1293 fra medlem af Folketinget Anne Baastrup bør det være muligt for en myndigheds ledelse f.eks. én gang årligt skriftligt over for medarbejderen at tilkendegive sin vurdering af medarbejderens kvalifikationer, arbejdsindsats, samarbejdsevner m.v.. Justitsministeriet vurderede, at en sådan ordning i realiteten ville være umulig at opretholde, hvis vurderingen som hovedregel var undergivet aktindsigt. Tilsvarende ville efter Udenrigsministeriets opfattelse gøre sig gældende for den individuelle lønpolitik, hvis oplysning om de individuelle løntillæg var offentligt tilgængelige.

Udenrigsministeriet har under henvisning til offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1 heller ikke givet oplysning om udetillæg, der bl.a. fastsættes under hensyn til embedsmandens civilstand, evt. ægtefælles opholdssted samt børn, som embedsmanden eller dennes ægtefælle har forsørgerpligt over for under hensyntagen til deres antal, alder og opholdssted. Denne praksis har i tidens løb ‑ uden at det har givet anledning til indsigelser ‑ været opretholdt over for alle, der har anmodet om aktindsigt i dokumenter eller sager vedrørende de konkret beregnede udetillæg.

Udenrigsministeriet betragter både sager om udnævnelse til tjeneste på en udepost og sager om hjemkaldelse fra samme, som sager der i henseende til bestemmelserne om aktindsigt må behandles som sager om ansættelse eller forfremmelse, der således er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 2.

Udenrigsministeriet har derfor med hjemmel i offentlighedslovens § 2 undtaget dokumenter vedrørende de pågældende medarbejderes ansættelse og deres eventuelle efterfølgende forflyttelser mellem hjemme‑ og udetjenesten. Det gælder skrivelser mellem Udenrigsministeriet og medarbejderne herom samt skrivelser til repræsentationerne om forflyttelser. Disse dokumenter kan tillige undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 7, nr. 1 og nr. 2.

8. (B) anfører i skrivelsen af 10. juni 1997 til Ombudsmanden, at bladet har mistanke om, at Udenrigsministeriet i strid med offentlighedsloven tilbageholder oplysninger vedrørende påtaler m.m. i anledning af tjenesteforsømmelser, uanset at de konkrete spørgsmål herom blev besvaret ved Udenrigsministeriets skrivelse af 14. marts 1997 og skrivelse af 9. maj 1997.

Det fremgik, at der ikke på Udenrigsministeriets akter fandtes dokumenter af den nævnte karakter vedrørende (U), (R) og (T). Dokumenterne vedrørende '(J)‑sagen' (og eventuelle påtaler til (V)) blev behandlet ved (A)'s gennemsyn den 9. april 1997 af (J)‑sagens dokumenter."

Jeg sendte A en kopi af udtalelsen, og han fremsatte i brev af 10. september 1997 bl.a. følgende bemærkninger

"1. ...

Fakta er, at (B) har haft et overordnet formål med at henvende sig til flere myndigheder på én gang vedrørende adgang til udvalgte personalesagsmapper.

Det overordnede formål var således at få efterprøvet, om decentrale som centrale myndigheder behandler sådanne anmodninger på samme måde ‑ eller på vidt forskellig måde.

Resultatet af dette arbejde viser, at Udenrigsministeriet af alle afprøvede myndigheder tolker offentlighedsloven allermest restriktivt for så vidt angår offentlighedens adgang til oplysninger i personalesagsmapper.

Dernæst viser vort arbejde, at myndighederne behandler sådanne anmodninger på vidt forskellig vis. En myndighed ‑ DR ‑ behandler tillige enslydende anmodninger om adgang til personalesagsmapper forskelligt fra gang til gang. (...) (Et spørgsmål som er genstand for en anden klage til Ombudsmanden fra (B) ‑ ved undertegnede).

2. Ud over det overordnede sigte ‑ at afprøve forvaltningspraksis omkring et specielt område i offentlighedsloven ‑ har (B) selvfølgelig bestemte formål med at udbede sig oplysninger fra udvalgte personalemapper.

Disse bestemte formål behøver (B) netop ikke redegøre for. Men det er ingen hemmelighed, at undertegnede tidligere har skrevet artikler i (B), hvor (U)'s, (V)'s og (R)'s navne indgår som en væsentlig bestanddel.

Derudover har der i offentligheden verseret en såkaldt '(I)‑sag', som igen ‑ siges det ‑ har spillet en afgørende rolle i forbindelse med det faktum, at (T) ikke længere er direktør i (ministeriet K).

Personen (S) er netop tiltrådt som direktør i ministeriet. Alene af den grund forekommer en anmodning om aktindsigt i dennes personalesagsakter ‑ journalistisk set ‑ indlysende.

Udenrigsministeriet er udmærket bekendt med (B)'s mere præcise interesser i de udvalgte personalesagsmapper.

Påstanden om at (B) er på en generel, ustruktureret, formålsløs fisketur ‑ så og sige for sjov, er derfor fremsat mod bedre vidende.

3. Justitsministeriet har offentliggjort en liste over, hvilke oplysninger, der kan frigives fra personalemapperne. Om denne liste indeholder alle grupper af oplysninger, der skal frigives efter offentlighedsloven, må komme an på en prøve, men jeg vil blot her konstatere, at Udenrigsministeriet (UM) undlader at frigive en række akter og oplysninger, som Justitsministeriet (JM) mener skal udleveres.

Lad mig blot nævne

Oplysninger og akter om uddannelse: JM siger ja. UM nej.

Oplysninger om civilstand: JM siger ja. UM nej.

Ikke‑beskyttet adresse: JM siger ja. UM nej.

Ikke‑hemmeligt telefonnummer: JM siger ja. UM nej.

Oplysninger om tjenesteforsømmelser: JM siger ja. UM siger tilsyneladende nej.

Løn, inklusive tillæg: JM siger ja. UM vil ikke udlevere, hvad man betegner som individuelle tillæg og udetillæg.

Oplysninger om tjenesterejser: JM siger ja. UM tilsyneladende nej.

Rejseregnskaber: JM siger ja. UM siger tilsyneladende nej.

Oplysninger om hvilke sager man har beskæftiget sig med: JM siger ja. UM tilsyneladende nej.

Oplysninger om efteruddannelseskurser: JM siger ja. UM tilsyneladende nej.

4. Endelig kunne (B) ønske, at punkt 6. i Udenrigsministeriets brev af 29. august 1997 klargøres.

(B) læser punktet således, at ministeriet af egen drift udtager en række akter fra personalesagsmapperne uden at oplyse, hvilke akter og aktgrupper, der er udtaget.

Begrundelsen hævdes at være, at de udtagne akter ikke hører hjemme i personalesagsmapperne.

Hertil må (B) indvende: Er akter og aktgrupper arkiveret i en personalesagsmappe, så skal disse selvfølgelig udleveres, såfremt nogen beder om aktindsigt i personalesagsmappen. Med mindre disse er undtaget aktindsigt.

Bordet fanger så at sige. Man kan ikke efterfølgende komme og sige, at de og de akter faktisk slet ikke skulle have været arkiveret i personalesagsmappen. Det var bare noget der skete af arkivtekniske grunde.

Det noteres i den forbindelse, at Udenrigsministeriet synes at mene, at kun akter, der er 'administrative' hører hjemme i personalesagsmapperne.

Alle andre steder vil man mene, at også eksempelvis personale-politiske akter hører hjemme i personalesagsmapperne."

I et brev af 18. september 1997 supplerede De med følgende oplysninger

"I forlængelse af min skrivelse af 10. september finder jeg det relevant at gøre opmærksom på, at Justitsministeriets Domstolsafdeling netop har udleveret visse akter fra tre landsdommeres personalemapper til (avisen B) (Efter anmodning fra undertegnede).

Justitsministeriet har - i modsætning til Udenrigsministeriet - udleveret akter, der angiver

Dommernes individuelle tillæg,

Dommernes pensionsforhold,

Dommernes eventuelle udetillæg (En enkelt af dommerne har tidligere været udsendt i flere omgange til Bruxelles/Paris).

Delvis omfanget af dommernes bijobs - og delvis hvad dommerne honoreres med for disse bijobs.

Nærmere oplysninger om Justitsministeriets behandling af denne sag kan fås hos Justitsministeriet, Domstolsafdelingen, Administrationskontoret, St. Kongensgade 1-3, 1264 København K. Henvis til J.nr. (...).

Jeg vedlægger til orientering udskrift af artikel om emnet begået af undertegnede..."

Den nævnte artikel indeholdt bl.a. følgende

"Justitsministeriet udleverer oplysninger om individuel løn, udetillæg bijobs og pension fra personalemapper, mens Udenrigsministeriet fortsat nægter ‑ sagen indbragt for Ombudsmanden.

Justitsminister Frank Jensen (S) tryner nu ‑ i realiteten ‑ sin kollega i Udenrigsministeriet Niels Helveg Petersen (R).

I en principsag om udlevering af oplysninger fra de omstridte personalemapper har Justitsministeriet netop udleveret oplysninger om tre landsdommeres pensionsforhold (Udskrifter fra Pensab), deres individuelle løn, udetillæg og en række oplysninger om deres bijobs over for (B).

Akternes frigivelse er interessant, fordi Udenrigsministeriet i en lignende sag har nægtet at udlevere de samme oplysninger fra blandt andet direktør (S)'s, ambassadør (U)'s, ambassadør (R)'s og (nu afdøde) ambassadørs (V)'s personalemapper.

(B) ankede i sommer Udenrigsministeriets mangelfulde udlevering af akter fra personalemapperne til Ombudsmanden, der nu behandler sagen.

TYNDE BEGRUNDELSER

Udenrigsministeriet hævder i en svarskrivelse til Ombudsmanden af 29. august, at aktindsigt i udskrifter fra Pensab‑registeret 'så vidt ses ville være uforenelig med' registerloven.

Ministeriet hævder også, at udlevering af akter og oplysninger om individuel løn ikke kan udleveres, fordi det i så fald ville 'blive særdeles vanskeligt at gennemføre en individuel lønpolitik som forudset i Finansministeriets intentioner med den decentrale løndannelse (....)'.

Om udetillæg hævder ministeriet, at de har lov til at hemmeligholde disse, fordi de 'fastsættes under hensyn til embedsmandens civilstand, evt. ægtefælles opholdssted samt børn, som embedsmanden eller dennes ægtefælle har forsørgerpligt over for under hensyntagen til deres antal, alder og opholdssted'.

'Denne praksis har', skriver Helvegs drenge i sit forsvarsskrift til Ombudsmanden, 'i tidens løb ‑ uden at det har givet anledning til indsigelser ‑ været opretholdt over for alle, der har anmodet om aktindsigt i dokumenter eller sager vedrørende de konkret beregnede udetillæg'.

Det sidste er lodret forkert. (B) har utallige gange gjort indsigelser over manglende udlevering af oplysninger om udetillæg.

Det er tillige bemærkelsesværdigt, at udenrigsminister Helvegs embedsmænd med hensyn til de tre nævnte grupper af oplysninger ikke kan finde en eneste begrundelse for at nægte udlevering i henhold til Lov om Offentlighed i Forvaltningen.

Justitsministeriet har tillige udleveret en række oplysninger om de tre landsdommeres bijobs.

Det gælder oplysninger om hvilke bijobs de enkelte dommere har. Og hvad de scorer på bijobbene. Oversigterne er dog - indrømmer ministeriet - ikke udtømmende.

Også på dette punkt afviger Udenrigsministeriets praksis. Ministeriet nægter at udlevere en eneste oplysning - eller akter - om embedsmændenes eventuelle bijobs.

Det er justitsminister Frank Jensen (S) og hans embedsmænd, der fastlægger reglerne for alle øvrige ministeriers håndtering af offentlighedsloven - herunder hvilke akter og oplysninger, der skal udleveres fra personalesagsmapperne.

Derfor er Justitsministeriets udlevering af oplysninger om dommerne til (B) retningsgivende - også for Udenrigsministeriet."

A's kommentarer blev forelagt for Udenrigsministeriet som i brev af 3. november 1997 anførte

"1. ...

2. (B) fokuserer en del på Udenrigsministeriets bemærkninger om 'fisketur', der var medtaget for at sætte (B)'s samtidige anmodninger om aktindsigt i flere myndigheders personaleakter i relief.

Bemærkningen i (B)'s skrivelse af 10. september 1997 om personalepolitiske akter, som (B) havde et håb om også at kunne finde på de konkrete personalemapper, bestyrker 'fisketurs‑indtrykket'. Det forhold, at (B) har haft et formål med anmodningerne om aktindsigt, udelukker ikke, at der kunne være tale om en 'fisketur'. Udenrigsministeriet har imidlertid i sidste ende lagt vægt på, at (B)'s anmodning om aktindsigt i forhold til Udenrigsministeriet trods alt alene omfattede 6 personalemapper, hvorfor man ikke har ført argumentet om 'fisketur' (jf. offentlighedslovens § 4, stk. 3) til ende.

Udenrigsministeriet har heller ikke afvist (B)'s anmodninger om aktindsigt i personalemapperne med den begrundelse, at (B) ikke som krævet i offentlighedslovens § 4, stk. 3 havde præciseret genstanden for aktindsigt, og ministeriet er hermed i overensstemmelse med justitsministerens besvarelse den 30. juni 1997 af spørgsmål nr. 252 fra Folketingets Retsudvalg.

Udenrigsministeriet har imidlertid omtalt ovennævnte to spørgsmål, da de bidrager til bedømmelsen af den skete fortolkning af (B)'s anmodninger om aktindsigt, hvorefter anmodningerne 'kun' blev behandlet til ende i relation til de udpegede embedsmænds nuværende ansættelsesforhold. Fortolkningen blev ikke efterfølgende anfægtet af (B) og er heller ikke udtrykkeligt bestridt i (B)'s 3 skrivelser til Ombudsmanden om sagen.

3. Udenrigsministeriet har i relation til (B)'s anmodninger vurderet de dokumenter, der med rimelighed kan betragtes som hørende til en løbende personalesag vedrørende medarbejdernes aktuelle ansættelsesforhold.

Udenrigsministeriets arkiv er baseret på et emneopdelt dossiersystem. Ministeriets personalemapper indeholder derfor flere selvstændige sager og dokumenter, der ikke efter en sædvanlig forståelse er en del af en løbende personalesag, men som alligevel på en eller anden måde vedrører medarbejderen. Som anført i ministeriets skrivelse af 29. august 1997 til Ombudsmanden er disse dokumenter/sager ikke behandlet i relation til (B)'s anmodninger om aktindsigt, der vedrørte medarbejdernes personalesager.

Udenrigsministeriet behøver ikke over for (B) at redegøre for hvilke andre sager end personalesager, der findes på mapperne. Sagerne er ikke udtaget af mapperne, og såfremt Ombudsmanden finder, at der kan stilles spørgsmål til den konkrete sondring mellem 'løbende personalesager' og 'andre sager', vil ministeriet gerne begrunde denne nærmere.

4. (B) drager i sin skrivelse af 10. september 1997 nogle konklusioner om Udenrigsministeriets synspunkter vedrørende aktindsigt i en række dokumenttyper. Der sammenlignes med den liste over behandlingen af oplysninger i personalesager, der er optrykt på s. 46 i Justitsministeriets vejledning om aktindsigt i personalesager. Det er efter Udenrigsministeriets opfattelse bemærkelsesværdigt, at denne sammenligning er foretaget, når Udenrigsministeriet ikke har udtalt sig om de konkrete spørgsmål.

Det bemærkes, at justitsministeren ved fremsendelsen af listen til Folketinget bl.a. anførte, at den enkelte sags omstændigheder kunne indebære, at oplysninger, som efter oversigten er undergivet aktindsigt, alligevel kan undtages fra aktindsigt, jf. Justitsministeriets vejledning om aktindsigt i personalesager s. 45.

5. Oplysninger om tjenesterejser er ikke oplysninger, der kan karakteriseres som hørende til en 'løbende personalesag'. Det drejer sig om rent tjenstlige opgaver, der bestrides på linie med andre opgaver. Da (B) ikke bad om aktindsigt i dokumenter vedrørende tjenesterejser, der i øvrigt ikke er akteret på Udenrigsministeriets personalemapper, har (B) selvsagt ikke fået udleveret sådanne oplysninger.

6. Med hensyn til løntillæg bemærkes, at oplysninger om generelle, typisk stillingsbestemte, tillæg er undergivet aktindsigt. Derimod finder Udenrigsministeriet, at et hensyn til ministeriets lønpolitik, der indebærer en differentieret aflønning af bl.a. ministeriets chefer baseret på en vurdering af kvalifikationer, belastning og resultater, arbejdsindsats, fleksibilitet, personaleledelse, samarbejdsevner m.v., må medføre, at oplysninger om disse individuelle personlige tillæg kan undtages fra aktindsigt i henhold til offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 og § 12, stk. 1, nr. 1. Dette konkrete skøn er ikke udelukket, jf. justitsministerens bemærkning til ovennævnte liste.

De individuelt begrundede personlige tillæg fandtes ikke i væsentligt omfang, da den oprindelige offentlighedslov trådte i kraft i 1970, og var heller ikke et fremtrædende element i lønpolitikken i 1986, da Folketinget behandlede den seneste offentlighedslov, der trådte i kraft den 1. januar 1987. Der er ikke holdepunkter i lovens forarbejder for, at oplysninger om individuelt begrundede personlige tillæg ikke kan undtages iht. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6.

Blev disse oplysninger offentligt tilgængelige må det formodes, at ministeriets medarbejdere ville tendere mod at ønske en standardiseret aflønning, så forskelle i individuelle kvalifikationer, arbejdsindsats, resultater m.m. ikke ville komme til udtryk i lønfastsættelsen. Dette ville være vanskeligere at afvise, hvis medarbejderne kunne risikere deres individuelle aflønning offentliggjort i dagspressen sammenlignet med andres aflønning.

Det ville således blive vanskeligere at gennemføre den mere individuelt begrundede aflønning af medarbejderne, der er fastlagt som en konsekvens af de senere års lønpolitik på det offentlige arbejdsmarked, og som er aftalt mellem Finansministeriet og de berørte faglige organisationer.

7. Udenrigsministeriet må fastholde, at oplysninger om de konkret beregnede udetillæg kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1.

(B) anfører i den artikel‑tekst, der var vedlagt skrivelsen til Ombudsmanden af 18. september 1997, og som var optrykt dagen efter i (B), at det er urigtigt, når Udenrigsministeriet har anført, at (B) ikke tidligere havde gjort indsigelse mod ministeriets synspunkt.

Selv om det er uden betydning for den retlige vurdering af spørgsmålet om aktindsigt vedrørende konkrete udetillæg, vil Udenrigsministeriet ikke undlade at meddele, at ministeriet ikke har kunnet finde skrivelser eller notater, der antyder, at (B) skriftligt eller mundtligt tidligere har anfægtet Udenrigsministeriets synspunkt vedrørende dette. Den medarbejder i ministeriet, der de sidste 8 år har været ansvarlig for området, erindrer heller ikke, at (B) eller journalisten har anfægtet Udenrigsministeriets bedømmelse.

8. Udenrigsministeriet finder, at sager om forflyttelse af ministeriets medarbejdere (udsendelse og hjemkaldelse) i relation til offentlighedsloven må sidestilles med sager om ansættelse og forfremmelse og derfor kan undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 2. Dette må klart gælde, såfremt medarbejderen i forbindelse med forflyttelsen bliver forfremmet til ansættelse i en højere lønramme. Men ministeriet finder, at forflyttelsessagen ikke bør behandles anderledes i relation til offentlighedsloven, hvis medarbejderen beholder sin ansættelsesmæssige indplacering i forbindelse med forflyttelsen til anden stilling.

Udenrigsministeriets forflyttelsespligt giver Udenrigsministeriet som ansættelsesmyndighed en række beføjelser, der kan få indgribende konsekvenser for medarbejderne. Uanset at behandlingen af sagerne om forflyttelse ‑ typisk efter ansøgning ‑ i de fleste tilfælde ikke giver anledning til særlige problemer, ville det være betænkeligt, om sagerne som udgangspunkt var offentligt tilgængelige. Da begrundelserne for ikke at give offentligheden adgang til disse oplysninger er sammenlignelige med begrundelserne for, at offentligheden ikke har ret til aktindsigt i ansættelses‑ og forfremmelsessager, må det være korrekt at anvende offentlighedslovens § 2 analogt på ministeriets forflyttelsessager.

Skulle Ombudsmanden ikke være enig heri, vil ministeriet selvsagt påny vurdere de dokumenter vedrørende forflyttelser, som er blevet undtaget fra aktindsigt under henvisning til offentlighedens (skal være offentlighedslovens, ombudsmandens bemærkning) § 2. Af de til Ombudsmanden fremsendte akter fremgår, at der kan være andre begrundelser for ikke at give fuld aktindsigt.

9. Udenrigsministeriet finder principielt, at brevveksling mellem ministeriet og en medarbejder i en personalesag må betragtes som en intern brevveksling, jf. offentlighedslovens § 7. Men skulle Ombudsmanden finde, at sådan brevveksling er 'ekstern', vil ministeriet selvsagt påny overveje, i hvilket omfang de nævnte dokumenter kan udleveres til (B), idet der, som det fremgår af de fremsendte akter, også her kan være andre begrundelser for ikke at udlevere dokumenterne.

10. Med hensyn til de i (B)'s artikel den 19. september 1997 omtalte Pensab‑udskrifter bemærkes, at disse som udgangspunkt ikke er offentligt tilgængelige, jf. registerlovens § 17 samt offentlighedslovens § 5, stk. 2. De registerudskrifter, der er behandlet i denne sammenhæng, blev modtaget af Udenrigsministeriet fra Økonomistyrelsen i lukkede kuverter adresseret til medarbejderne, der efterfølgende returnerede dem til Udenrigsministeriets akter, og ministeriet foretog ikke sagsbehandling på udskrifterne.

11. (B) anfører i sin artikel den 19. september 1997, at Udenrigsministeriets oplysninger på en række områder i sagen har været 'lodret forkerte'.

Ovenfor i pkt. 7 er omtalt (avisen B)'s beskrivelse af dets tidligere henvendelser til Udenrigsministeriet om aktindsigt i konkrete individuelle udetillæg. (B) anfører tillige, at ministeriet ikke har henvist til offentlighedsloven i forbindelse med afslag på aktindsigt på en række områder. Dette stemmer heller ikke med Udenrigsministeriets opfattelse. Endelig anfører (B), at Udenrigsministeriet i modsætning til Justitsministeriet har nægtet at give oplysninger om bijobs, uanset at spørgsmålet ikke har været aktuelt i relation til de personalesager, der er blevet behandlet i denne sammenhæng.

Generelt har Udenrigsministeriet ikke ønsket at give meroffentlighed i personalesager. Denne linie er blevet lagt i samråd og i overenstemmelse med repræsentanter for ministeriets personalegrupper."

Ombudsmandens udtalelse

"Udenrigsministeriets afgørelse i sagen er truffet i henhold til offentlighedslovens § 4. Bestemmelsen har følgende ordlyd

' § 4. Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt mv.

Stk. 2. Den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-11 og § 14, forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod.

Stk. 3. Begæring efter stk. 1 og 2 skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med.'

Ifølge bestemmelsen har borgerne - herunder pressen - et krav på at få aktindsigt med de begrænsninger og undtagelser der følger af loven eller af anden lovgivning.

Ministeriets afgørelse af 9. maj 1997 og de senere udtalelser til mig rejser en række spørgsmål vedrørende anvendelse af offentlighedsloven. Ikke alle ministeriets synspunkter har haft betydning for den konkrete afgørelse af hvilke dokumenter og oplysninger ministeriet har anset sig for forpligtet til at udlevere til Dem.

I det følgende udtaler jeg min opfattelse af ministeriets synspunkter uanset om de har haft konkret betydning for sagens udfald.

Jeg har haft samtlige akter i de fem omhandlede sager til gennemsyn. Dokumenter der er blevet tilbageholdt, er i sagerne påhæftet afkrydsningsskemaer med angivelse af grunde til at dokumentet blev tilbageholdt.

I det følgende har jeg ikke omtalt de konkrete dokumenter, men har begrænset mig til at kommentere de retlige synspunkter der har været bestemmende for om ministeriet har tilbageholdt dokumenter.

Identifikation af sagen/dokumenter

Ministeriet har i udtalelsen af 29. august 1997 til mig gjort gældende at Deres anmodning om aktindsigt ikke indeholdt en tilstrækkelig identifikation af det ønskede materiale - at der var tale om en 'fisketur' i en række personalemapper. Ministeriet anså sig derfor berettiget til at afslå en del af Deres anmodning af denne grund. Jeg forstår ministeriets opfattelse således at bortset fra Deres specificering af at De ønskede oplysninger om lønforhold vedrørende de fem personer og oplysninger om eventuelle disciplinærsager, opfyldte Deres henvendelse ikke kravene i lovens § 4, stk. 3.

Det fremgår af forarbejderne til § 4, stk. 3, at bestemmelsen overvejende er begrundet i det praktiske hensyn at en aktindsigtsanmodning skal indeholde tilstrækkelige oplysninger til at myndigheden ved hjælp af sin journal kan finde frem til de ønskede dokumenter eller til den pågældende sag.

Justitsministeriets arbejdsgruppe vedrørende aktindsigt i personalesager afgav i november 1997 betænkning (betænkning nr. 1349/1997). I betænkningen anføres bl.a. følgende om fortolkningen af § 4, stk. 3

'Om bestemmelsen anfører John Vogter, s. 93f, bl.a. følgende

'Det er i bestemmelsen præciseret, at en begæring om aktindsigt skal indeholde en angivelse enten af den sag eller af de dokumenter, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Grundbetingelsen er således, at den, der ønsker aktindsigt, må have kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed, jf. Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling, 3. udgave, s. 177.

Dette krav medfører bl.a., at der ikke kan forlanges adgang til at gennemgå en forvaltningsmyndigheds registre, journalmateriale, regnskabsmateriale eller andet tilsvarende materiale af generel karakter med henblik på herigennem at finde frem til sager af en bestemt art eller alle sager, der er blevet journaliseret i en bestemt periode, jf. Eilschou Holm, side 36.

I øvrigt er det vanskeligt at beskrive, hvor specificeret angivelsen af en sag eller et dokument skal være. Det må anses for tilstrækkeligt, at begæringen indeholder de oplysninger, der efter indretningen af de pågældende myndigheders journaler, registre mv. er nødvendige for, at man kan finde frem til sagen, jf. Folketingstidende 1969/70, tillæg A, sp. 587. Angivelse af en sags journalnummer er ikke nødvendig. Det er imidlertid heller ikke i alle tilfælde tilstrækkeligt, at der opgives et journalnummer, når omstændighederne viser, at ansøgeren reelt ikke er bekendt med den pågældende sags eksistens, men f.eks. blot gætter eller slutter sig frem til, at et sådant journalnummer må dække over en sag.

Det påhviler vedkommende forvaltningsmyndighed at vejlede publikum om, hvilke oplysninger der i det enkelte tilfælde må tilvejebringes for at opfylde disse krav, jf. vejledningen til offentlighedsloven, pkt. 17.'

Det følger bl.a. af det anførte, at der ikke kan forlanges adgang til en myndigheds journaler m.v. med det formål at finde frem til personalesager, som der herefter kan søges aktindsigt i. Og er den, der søger aktindsigt, f.eks. ikke bekendt med navnet på den pågældende medarbejder, og er det ikke på anden måde muligt at finde frem til, hvem det drejer sig om, kan der også gives afslag efter § 4, stk. 3.

Advokat Bent Unmack Larsen har i et responsum af 19. marts 1996 til Dansk Sygeplejeråd og Foreningen af Speciallæger, der efterfølgende er sendt til Folketingets Retsudvalg, gjort gældende, at en begæring om aktindsigt i en bestemt offentligt ansats 'personalesag' i realiteten henviser til en række forskellige sager, og at begæringen derfor ikke opfylder konkretiseringskravet i § 4, stk. 3. Bent Unmack Larsens synspunkt er, at 'personalesagen' reelt består af en række selvstændige sager (f.eks. vedrørende lønforhold, disciplinær påtale, advarsler i anledning af kritisable forhold uden karakter af tjenesteforseelse mv.).

Justitsministeriet har taget stilling til Unmack Larsens synspunkt i en besvarelse af 30. juni 1997 af spørgsmål nr. 252 fra Folketingets Retsudvalg (alm. del ‑ bilag 773), optaget som bilag til betænkningen.

I besvarelsen anføres bl.a. følgende

'Offentlighedsloven indeholder ikke en definition af sagsbegrebet ‑ heller ikke i relation til bestemmelsen i § 4, stk. 3. Nogen præcis definition af begrebet lader sig næppe heller opstille. Groft sagt kan udtrykket 'en sag' siges at sigte til en flerhed af dokumenter og oplysninger, hvor der består en sådan samhørighed, at det er naturligt og hensigtsmæssigt at behandle de pågældende dokumenter og oplysninger som en afgrænset enhed. Administrativ praksis må tillægges en vis vejledende betydning for spørgsmålet om, hvorvidt en flerhed af dokumenter på denne måde udgør en enhed og dermed en enkelt sag, eller om der er tale om flere forskellige sager.

Det typiske er formentlig, at en forvaltningsmyndigheds journaliseringssystem er indrettet således, at alle eller de fleste oplysninger om den enkelte medarbejders personalemæssige forhold er samlet på én sag (personalesagen). En begæring om aktindsigt i 'personalesagen' vil derfor i journalteknisk forstand angå en enkelt sag. Det vil være nemt for myndigheden at finde sagen frem, og ansøgeren vil være bekendt med, at sagen findes. Udgangspunktet må derfor være, at konkretiseringskravet i § 4, stk. 3, er opfyldt, smlg. pkt. 2‑3 ovenfor.

Det kan ikke udelukkes, at der kan forekomme tilfælde, hvor en samling af dokumenter, der i journalteknisk henseende behandles som én sag, i realiteten omfatter en sådan ubestemt flerhed af emner og spørgsmål mv., at en begæring om aktindsigt i sagen alligevel vil kunne afslås med hjemmel i § 4, stk. 3.

I de her omhandlede tilfælde, hvor 'personalesagen' angår en enkelt person og alene indeholder oplysninger af en nærmere bestemt og afgrænset karakter (personalemæssige forhold), er der imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse ikke i retskilderne grundlag for at fravige det anførte udgangspunkt. Det bemærkes i den forbindelse særligt, at det forhold, at ansøgeren eventuelt ikke på forhånd har nærmere kendskab til de forskellige oplysninger, der ligger i sagen (adresseoplysninger, løn, intern rokering, karriereforløb m.v.), ikke i sig selv kan føre til et andet resultat. Et formål med offentlighedsloven er netop at sætte offentligheden i stand til at gøre sig bekendt med hidtil ukendte oplysninger i forvaltningens dokumenter, jf. nærmere Betænkning 325/1963 om Offentlighed i Forvaltningen, s. 42ff.

På den baggrund er Justitsministeriet ikke enig i, at offentlighedslovens § 4, stk. 3, normalt vil kunne anvendes som hjemmel til at afslå begæringer om aktindsigt i navngivne medarbejderes personalesager.

Det er således fortsat Justitsministeriets opfattelse, at hjemmelen for helt eller delvis at nægte aktindsigt i personalesager i almindelighed må søges i andre bestemmelser i offentlighedsloven, herunder i § 13, stk. 1, nr. 6, som Bent Unmack Larsen også har behandlet i sit responsum af 19. marts 1996.'

Justitsministeriet har også i andre sammenhænge givet udtryk for, at en begæring om aktindsigt i en bestemt offentligt ansats 'personalesag' ikke kan afslås med hjemmel i offentlighedslovens § 4, stk. 3.'

Jeg er enig i betænkningens beskrivelse af indholdet af § 4, stk. 3.

Det følger af denne fortolkning at Udenrigsministeriet ikke har ret i at ministeriet kunne afslå en del af Deres ansøgning om aktindsigt fordi De ikke specificerede hvilke oplysninger eller dokumenter i de fem personalesager De ønskede udleveret. Det forhold at ministeriet mente at der fra Deres side var tale om en 'fisketur', dvs. at ansøgningen blot havde til formål at undersøge rækkevidden af aktindsigt i personalesager, kan efter min mening ikke begrunde at ansøgningen blev afslået i henhold til § 4, stk. 3. Det fremgår klart af såvel ordlyden som forarbejderne til bestemmelsen at der ikke er tale om en indholdsmæssig begrænsning af retten til aktindsigt, men om et praktisk begrundet krav til ansøgningens formulering.

Jeg har gjort Udenrigsministeriet bekendt med min opfattelse.

Ministeriets afgrænsning af Deres ansøgning

Det fremgår af ministeriets bemærkninger i udtalelsen af 29. august 1997 at ministeriet har anset sig for berettiget til at holde nogle dokumenter tilbage fordi De ikke udtrykkeligt i anmodningen henviste til dem og derfor ikke havde bedt om at de blev udleveret.

Det følger af det jeg har anført ovenfor om § 4, stk. 3, at ministeriet ikke kunne forlange at De udtrykkeligt angav at de pågældende dokumenter skulle udleveres når dokumenterne rent faktisk lå i personalemapperne vedrørende de nævnte personer. Ministeriet har imidlertid ret i at Deres breve af 4. marts 1997 kunne læses således at De ikke var interesseret i at få udleveret alle dokumenter fra de fem sager, men at kun særlige dokumenter/oplysninger havde Deres interesse. Det fremgår ikke klart af sagen i hvilken udstrækning dokumenter er blevet tilbageholdt fordi de ikke skønnedes at være omfattet af Deres ansøgning. Jeg vil dog pege på at ministeriet - såfremt man har været i tvivl om hvorledes Deres ansøgning skulle forstås - burde have kontaktet Dem for at bede Dem præcisere om et givet dokument var omfattet af ansøgningen.

Jeg har gjort ministeriet bekendt med min opfattelse.

Dokumenter som led i administrativ sagsbehandling

Ministeriet synes endvidere at have den opfattelse at en række dokumenter som lå i personalesagerne, men som ikke ansås for at have direkte tilknytning til den pågældendes ansættelsesmæssige forhold i ministeriet, men som dog var oprettet eller modtaget fordi den pågældende havde ansættelse i ministeriet, kunne tilbageholdes. Jeg forstår ministeriets synspunkt således at disse dokumenter ikke anses for at være indgået til eller oprettet som et led i administrativ sagsbehandling.

I bemærkningerne til forslaget om lov om offentlighed i forvaltningen (Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 210) er anført følgende om betingelserne for at et dokument kan anses for at være undergivet administrativ sagsbehandling

'...

Uden for falder således dokumenter, der blot modtages til 'opbevaring' (f.eks. i Rigsarkivet) eller alene undergives 'ren teknisk' eller lignende bearbejdning (stempling, legalisering o.l.). Tilsvarende gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse, når disse ikke indgår som element i myndighedens afgørelsesgrundlag.

Uden for falder endvidere andet 'papirmateriale' som f.eks. undervisningsmateriale, kort, bøger, brochurer, selv om det produceres eller anvendes af offentlige myndigheder. Indgår et sådant materiale derimod f.eks. i en klagesag over den pågældende myndighed, vil det normalt på det grundlag blive omfattet af retten til aktindsigt i den pågældende klagesag.

Om dokumentbegrebets nærmere afgrænsning henvises til bemærkninger til §§ 5-6, samt til udvalgets overvejelser s. 160ff i betænkningen.

...'

I betænkning nr. 857/1978, s. 160, anføres bl.a. følgende om hvilke dokumenter der bør være omfattet af loven

'...

For det første må bestemmelsen - ligesom loven i almindelighed - antages at bygge på en forudsætning om, at dokumenter kun bliver undergivet aktindsigt efter loven, såfremt de modtages af eller afsendes fra en forvaltningsmyndighed som led i en administrativ sagsbehandling. Med denne begrænsning af lovens rækkevidde har det navnlig været tanken at afskære aktindsigt med hensyn til dokumenter, der blot opbevares eller befordres af en forvaltningsmyndighed eller alene gøres til genstand for en teknisk bearbejdning af myndigheden. Det gælder således også for egentlige dokumenter, at de skal have karakter af aktstykker for at blive omfattet af loven, sml. ovenfor under 1 om det beslægtede problem med hensyn til andre genstande end skriftstykker i traditionel forstand.

At eksempelvis dokumenter, der af private indleveres til postbesørgelse hos postvæsenet, ikke bør være omfattet af loven, er da også efter udvalgets opfattelse indlysende. Det samme gælder imidlertid ligeledes dokumenter, der af private indleveres til opbevaring i det offentliges arkiver m.v. - ofte med klausuler om hemmeligholdelse i en kortere eller længere årrække. Såfremt offentlighedsloven blev gjort anvendelig på private arkivalier, måtte det befrygtes, at indlevering af sådanne dokumenter i en række tilfælde ville blive undladt til skade navnlig for forskningen. Heller ikke i tilfælde, hvor dokumenter alene indleveres til forvaltningsmyndigheder med henblik på en teknisk eller anden dermed ligestillet bearbejdning, såsom stempling, legalisering o.lign., bør de være undergivet aktindsigt.

...'

Som det fremgår, er der snævre grænser for hvilke dokumenter der ikke er omfattet af bestemmelsen, og på baggrund af forarbejderne må det efter min opfattelse lægges til grund at den nævnte passus i § 4, stk. 1 - om at dokumenterne skal være indgået til myndigheden 'som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed' - kun udeholder dokumenter som ikke er tillagt eller kan tillægges betydning for myndighedens administrative virksomhed på området. Det skal med andre ord typisk være dokumenter hvis indhold er myndighedens almindelige løbende administrative virksomhed helt uvedkommende. Jf. også Carl Aage Nørgaard og Jens Garde, Forvaltningsret, Sagsbehandling (1995), 4. udgave ved Jens Garde og Karsten Revsbech, s. 203.

Det følger af det anførte at dokumenter som er lagt på personalesagen, som udgangspunkt må anses for at være indgået som et led i administrativ sagsbehandling. Kun dokumenter som er indgivet ved en fejl, eller som blot lægges til opbevaring uden at have nogen som helst betydning for sagen, vil efter min mening kunne nægtes udleveret på dette grundlag.

Som anført tidligere finder jeg det ikke påkrævet at omtale de enkelte dokumenter der er nægtet udleveret. Min gennemgang af sagerne viser at kun ganske få dokumenter i de fem personalesager vil kunne nægtes udleveret af denne grund. Jeg finder navnlig ikke at udskrifterne fra Pensab-registret ville kunne kategoriseres som dokumenter af denne type.

Ministeriet har i udtalelsen af 3. november 1997 bemærket at

'(s)åfremt Ombudsmanden finder, at der kan stilles spørgsmål til den konkrete sondring mellem 'løbende personalesager' og 'andre sager', vil ministeriet gerne begrunde det nærmere.'

Da jeg som anført finder at der kan sættes spørgsmålstegn ved den konkrete sondring mellem 'løbende personalesager' og 'andre sager', har jeg på baggrund af ministeriets bemærkning samtidig hermed henstillet til ministeriet at det genovervejer nægtelsen af at udlevere dokumenter der har ligget i personalesagerne, men som ikke er indgået som et led i administrativ sagsbehandling i disse sager.

Jeg har samtidig henstillet at ministeriet i forbindelse med genvurderingen inddrager de betragtninger jeg har anført ovenfor om rækkevidden af begrebet 'administrativ sagsbehandling'.

Sager om ansættelse og forfremmelse

Offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum, indeholder følgende bestemmelse

'...

For sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste gælder kun bestemmelsen i § 6.

...'

I begrundelsen for denne undtagelse hedder det betænkning nr. 1349/1997 om aktindsigt i personalesager

'...

I lovens § 2 bestemmes det, at visse sagstyper er undtaget fra dens anvendelsesområde. Det gælder sager inden for strafferetsplejen , sager om lovgivning , indtil lovforslag er fremsat for Folketinget, og - med undtagelse af bestemmelsen om notatpligt i § 6 - sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste.

Den sidstnævnte undtagelse betyder, at sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste generelt er undtaget fra offentlighedslovens regler om aktindsigt, uanset hvilke dokumenter og oplysninger de indeholder. Det samme gjaldt under 1970-loven, jf. denne lovs § 6, stk. 1. Om baggrunden herfor hedder det i Betænkning 325/1963 om Offentlighed i Forvaltningen, s. 51f, bl.a. følgende

'Hvis den adgang til at gøre sig bekendt med den offentlige forvaltnings dokumenter, som udkastet til lov om offentlighed i forvaltningen i øvrigt vil hjemle, kommer til at omfatte ansøgninger af den her omhandlede art og erklæringer afgivne herover, vil det bevirke, at ikke blot ansøgere, men alle kan forlange oplysninger om ansøgernes navne og tillige adgang til at se selve ansøgningerne. Ansøgernes navne og ansøgningernes indhold ville kunne offentliggøres, og det samme ville gælde erklæringer om ansøgninger om offentlig stilling eller hverv, afgivne af en forvaltningsmyndighed eller af private, idet 1866-lovens undtagelsesbestemmelse for sådanne erklæringer da ville falde bort.

Undtagelsesbestemmelserne i lovudkastets § 2 vil naturligvis også komme til at gælde for de her omhandlede dokumenter og vil muliggøre en vis hensyntagen til ansøgere ved at udelukke adgangen til at gøre sig bekendt med oplysninger, hvis meddelelse ville komme i strid med væsentlige hensyn til privatlivets fred og personlige anliggender i øvrigt, jfr. § 2, stk. 1, pkt. 4. Denne undtagelsesregel ville imidlertid i sådanne sager kun beskytte mod offentlighed, når det drejer sig om personlige forhold af særlig karakter, for eksempel sygdom eller invaliditet.'

På denne baggrund fandt et flertal på 12 af medlemmerne af den kommission, der afgav betænkningen, at 'afgørende hensyn' talte imod at lade offentlighedsprincippet finde anvendelse på dokumenter i sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste. Flertallet pegede i den forbindelse navnlig på, at en offentlighedsordning i lyset af de anførte forhold kunne afholde kvalificerede personer fra at søge stilling i det offentlige, og at indstillinger mv. fra andre myndigheder om, hvilke personer der skal ansættes i en stilling, ville blive mere forbeholdne, end hvis de ikke var undergivet offentlighed, jf. nærmere betænkningen, s. 52.

Et mindretal på otte af kommissionens medlemmer fandt ikke tilstrækkelig begrundelse for at undtage de nævnte sager fra offentlighedsprincippet, jf. betænkningen, s. 53f.

I forslaget til 1970-loven er det alene anført, at det i overensstemmelse med kommissionens flertal foreslås, at sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste holdes uden for offentlighedsordningen, jf. Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 593.

Spørgsmålet om, hvorvidt der fortsat var grundlag for at opretholde denne begrænsning i offentlighedsprincippet, blev overvejet i forbindelse med tilblivelsen af den gældende offentlighedslov. I 1978-betænkningen, s. 107, hedder det således bl.a. følgende

'Arbejdsgruppen [under det udvalg, der afgav betænkningen] har overvejet både spørgsmålet om, hvorvidt offentligheden helt eller delvis bør have adgang til aktindsigt i personalesager (jf. den gældende lovs § 6, stk. 1), og spørgsmålet om, hvorvidt den særlige adgang hertil for en part i en ansættelses- eller forfremmelsessag efter lovens § 10, stk. 2, bør udvides.

I førstnævnte henseende er det arbejdsgruppens opfattelse, at der ikke i forbindelse med lovrevisionen bør indføres fuld offentlighed i ansættelses- og forfremmelsessager, idet dette ville give anledning til væsentlige betænkeligheder både af hensyn til offentlige interesser, navnlig ønsket om i videst muligt omfang at tiltrække kvalificerede ansøgere, og private interesser, navnlig behovet for at beskytte ansøgere mod offentliggørelse af deres private forhold.

...

Udvalget kan tiltræde arbejdsgruppens opfattelse af, at det ikke vil være forsvarligt generelt at lade sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste blive undergivet den almindelige adgang til aktindsigt efter offentlighedslovens kapitel 1 og skal herved henvise til de af arbejdsgruppen anførte grunde.'

Udvalget foreslog i stedet en ordning, hvorefter der i de omtalte sager skulle udarbejdes en fortegnelse over ansøgerne. Denne fortegnelse skulle kunne kræves udleveret i det omfang, hemmeligholdelse ikke var påkrævet efter stillingens beskaffenhed eller af hensyn til en ansøgers forhold, jf. betænkningen, bl.a. s. 36 og 108. I det oprindelige forslag til en ny offentlighedslov var der medtaget en bestemmelse herom, men under Folketingets behandling af lovforslaget blev der rejst tvivl om hensigtsmæssigheden og berettigelsen af en sådan ordning, idet den kunne tænkes at afholde kvalificerede ansøgere fra at søge stillinger i det offentlige, jf. Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 3079. På den baggrund blev bestemmelsen ikke medtaget i det endelige forslag til den gældende lov.

Der er således ikke nogen almindelig adgang for offentligheden til at blive gjort bekendt med, hvem der er ansøger til en stilling i det offentliges tjeneste.

Derimod er der efter tjenestemandslovens § 5, stk. 3, en særlig ret for den, der søger en tjenestemandsstilling (og vedkommende faglige organisation), til at få udleveret en liste med navn mv. på de øvrige ansøgere. En ansøger kan efter bestemmelsens stk. 4 skriftligt anmode om, at de pågældende oplysninger ikke gengives offentligt. I så fald straffes en sådan gengivelse efter stk. 5 med bøde.

Den nævnte bestemmelse gælder kun personer, der søger ansættelse i statens eller folkekirkens tjeneste efter reglerne i tjenestemandsloven, jf. lovens § 1. Den gælder således f.eks. ikke for kommunale og amtskommunale tjenestemænd. For sådanne tjenestemænd gælder alene bestemmelsen i forvaltningslovens § 10, stk. 2. Efter denne bestemmelse kan den, der ansøger eller har ansøgt om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste, kun forlange at blive gjort bekendt med de dokumenter mv., der vedrører den pågældendes egne forhold.

Om den nærmere rækkevidde af undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., henvises i øvrigt til John Vogter, s. 71ff. Som det her bl.a. anføres, er andre sager om tjenesteforholdet (personalesager) end sager om ansættelse og forfremmelse omfattet af lovens almindelige regler, jf. herved også Folketingets Ombudsmands beretning for året 1976, s. 130, vedrørende den tilsvarende bestemmelse i § 6, stk. 1, i 1970-loven.

Ombudsmandssagen drejede sig om, i hvilket omfang en sag i Undervisningsministeriet vedrørende forskningskontrol ved handelshøjskolen i Århus var undergivet aktindsigt. I ombudsmandens udtalelse, der refereres nærmere nedenfor under pkt. 4.4.3, anføres bl.a., at den nævnte bestemmelse ikke - heller ikke analogt - kan udstrækkes til at omfatte andre arter af sager om offentligt ansatte end ansættelses- og forfremmelsessager.

Således er f.eks. sager om suspension , afskedigelse og disciplinærforfølgning omfattet af offentlighedsloven. Også ' almindelige personalesager ', som typisk oprettes ved en medarbejders tiltræden, og hvor der løbende lægges oplysninger om f.eks. merarbejdsvederlag og andre tillæg, orlov, intern rokering, personalebedømmelser, referater af udviklingssamtaler mv., er omfattet af loven.

...'

Justitsministeren fremsatte den 14. november 1997 et lovforslag om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen (lovforslag nr. L 76). § 2, stk. 2, havde følgende indhold

'...

Stk. 2. Bortset fra bestemmelsen i § 6 gælder loven endvidere ikke for sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste. Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. dog stk. 3.

...'

I bemærkningerne til bestemmelsen er bl.a. anført følgende

'...

Bestemmelsens 1. pkt. svarer til den gældende bestemmelses stk. 1, 2. pkt. Der tilsigtes ingen ændringer i bestemmelsens anvendelsesområde.

Efter bestemmelsens 2. pkt. vil loven, bortset fra § 6 om notatpligt, som udgangspunkt heller ikke gælde for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste (konkrete personalesager).

Bestemmelsens typiske anvendelsesområde vil være 'almindelige personalesager', dvs. sager, der normalt oprettes ved en medarbejders tiltræden, og hvor der løbende lægges oplysninger om medarbejderen vedrørende f.eks. grundløn, merarbejdsvederlag og andre tillæg, ferieoversigter, sygelister, erklæringer om tavshedspligt, personalebedømmelser, referater af udviklingssamtaler, oplysninger om intern rokering, oplysninger om tjenesterejser mv.

...'

Forslaget blev endeligt vedtaget efter tredje behandling den 7. maj 1998.

Ordlyden af den nugældende bestemmelse i § 2, stk. 1, 2. punktum, taler efter min mening for at udtrykkene 'ansættelse' og 'forfremmelse' fortolkes således at der sigtes til sager vedrørende førstegangsansættelse hos vedkommende myndighed eller udnævnelse til avancementsstillinger. Jeg har for så vidt forståelse for at bestemmelsens ordlyd og de hensyn der ligger bag, kunne begrunde at beslutninger om at udpege en person til ambassadør eller tilsvarende stillinger ved repræsentationerne anses for forfremmelser. Imod denne fortolkning taler imidlertid bestemmelsens forhistorie, bestemmelsens formål og de forudsætninger med hensyn til fortolkningen af den nugældende bestemmelse der fremgår af betænkning nr. 1349/1997 og bemærkningerne til lovforslag, L 76. Hertil kommer yderligere at det nu i lov om udenrigstjenesten (§ 2) er fastslået at Udenrigsministeriet, de diplomatiske og konsulære repræsentationer, udgør en fælles tjeneste og er én myndighed (se s. 37). Hermed er det blevet præciseret - som anført af Udenrigsministeriet i den sag som er omtalt i min beretning 1996, s. 270ff - at et kontor i ministeriet og en ambassade i organisatorisk henseende har samme status, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1996, s. 279, sp. 2.

Ministeriet har afslået at udlevere dokumenter om udsendelse og hjemsendelse af de pågældende medarbejdere under henvisning til at disse sager må sidestilles med sager om 'ansættelse og forfremmelse' (Udenrigsministeriets brev af 3. november 1997, citeret foran, s. 18-22).

Jeg opfatter ministeriets bemærkning således at ministeriet ikke mener at de pågældende spørgsmål er direkte omfattet af § 2, stk. 1, 2. punktum.

Denne opfattelse er jeg som anført ovenfor enig i. Videre må jeg forstå ministeriet således at et afslag på at udlevere disse dokumenter kan begrundes med en analogislutning fra § 2.

Offentlighedsloven er opbygget således at § 4 fastlægger som en hovedregel at almenheden har ret til aktindsigt medmindre der i loven er gjort undtagelse fra eller fastsat begrænsninger i denne ret. Allerede lovens systematik fører derfor efter min mening til at det må anses for betænkeligt at undtagelserne finder analog anvendelse på tilfælde uden for deres direkte anvendelsesområde. Dertil kommer det i betænkning nr. 1346/1997 anførte om at § 2 ikke - heller ikke analogt - kan udstrækkes til at omfatte andre typer af sager om offentligt ansatte end ansættelses- og forfremmelsessager.

Jeg finder derfor ikke at ministeriet har været berettiget til at sidestille sager om udsendelse og hjemsendelse med ansættelses- eller forfremmelsessager, og derfor heller ikke at offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. punktum, har kunnet anvendes i denne relation.

Jeg har gjort Udenrigsministeriet bekendt med min opfattelse og henstillet at ministeriet genoptager denne del af sagen til fornyet vurdering på baggrund af det jeg har anført.

Interne arbejdsdokumenter

Offentlighedslovens § 7 har følgende indhold

'§ 7. Retten til aktindsigt omfatter ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses

dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug,

brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed og

brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes.'

Ministeriet oplyser at det har afslået at udlevere skrivelser mellem ministeriet og de enkelte medarbejdere om udsendelse til og hjemkaldelse fra udeposter som interne dokumenter (udtalelse af 29. august 1997). I udtalelsen af 3. november 1997 har ministeriet tilføjet at det finder at 'brevveksling mellem ministeriet og en medarbejder i en personalesag må betragtes som en intern brevveksling'.

I betænkning nr. 1349/1997 hedder det om dette spørgsmål

'...

Et særligt spørgsmål er, om brevveksling mellem myndigheden og medarbejderen selv om personalemæssige spørgsmål - f.eks. om afskedigelse, tildeling af disciplinær sanktion, orlov, tjenestefrihed mv. - kan anses for intern brevveksling. Justitsministeriet har antaget, at sådan brevveksling ikke er intern, jf. herved bl.a. pkt. 12 i Justitsministeriets vejledning om aktindsigt i personalesager (1997). Baggrunden er, at medarbejderen ikke deltager i brevvekslingen på myndighedens vegne, men som part i den pågældende sag.'

(S. 27)

I breve om løn, udnævnelse, afskedigelse, tjenestefrihed osv. har den person beslutningen vedrører, partsstatus efter forvaltningsloven og er i denne sammenhæng en udenforstående person i forhold til myndigheden. Brevveksling om sådanne spørgsmål kan derfor efter min mening ikke betragtes som interne dokumenter i henhold til § 7 i offentlighedsloven.

Dette gælder ikke alene sager hvori der træffes egentlig afgørelse i forhold til den ansatte, men også tilfælde hvor brevvekslingen fra myndighedens side har karakter af en tjenestebefaling, f.eks. om hvorvidt den pågældende kan afholde ferie, eller om hvor den pågældende skal gøre tjeneste. Jeg er derfor ikke enig med ministeriet i at de her omhandlede breve har kunnet nægtes udleveret i henhold til offentlighedslovens § 7.

Jeg har gjort Udenrigsministeriet bekendt med min opfattelse og har henstillet at ministeriet genoptager sagen for så vidt det har været lagt til grund at sådanne dokumenter har kunnet tilbageholdes i henhold til § 7.

Ministeriet betragter notitser og skrivelser udvekslet mellem personalekontoret og repræsentationerne i udlandet som interne arbejdsdokumenter.

Lov nr. 150 af 13. april 1983 om udenrigstjenesten, som ændret ved lov nr. 331 af 14. maj 1997, § 2, har følgende indhold

'Udenrigstjenestens tre grene, udenrigsministeriet, de diplomatiske og de konsulære repræsentationer, udgør en fælles tjeneste og er én myndighed.'

Ved loven er det nu slået fast at brevveksling mellem udenrigstjenestens tre grene skal anses for interne bl.a. i henhold til offentlighedslovens § 7.

Jeg har tidligere - den 31. maj 1996 - givet udtryk for at jeg ikke anså brevveksling mellem ministeriet og de udenlandske repræsentationer for interne, jf. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1996, s. 270 og s. 273. Efter Folketingets vedtagelse af ovennævnte lovændring finder jeg ikke at jeg som Folketingets Ombudsmand bør udtale mig yderligere om spørgsmålet.

Ministeriet har endvidere undtaget indstillinger til dronningen om udnævnelser af de pågældende tjenestemænd og forflyttelse af samme som interne dokumenter idet ministeriet i disse sager betragter dronningen og ministeriet som én myndighed.

I betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen, s. 58f, foreslog kommissionen i § 4, stk. 1, litra a, i udkast til offentlighedslov at 'indstillinger til Kongen' udtrykkeligt blev undtaget fra retten til aktindsigt (udkastets § 4, stk. 1, litra a).

I forarbejderne til den tidligere offentlighedslov (lov nr. 280 af 10. juni 1970) er bl.a. anført følgende om baggrunden for ikke at følge kommissionens forslag på dette punkt (Folketingstidende 1969-70, tillæg A, sp. 591)

'...

Bestemmelsen, der angiver visse dokumenter, som ikke er undergivet offentlighed, svarer med enkelte ændringer til kommissionsudkastets § 4, men er opstillet og affattet i overensstemmelse med den tilsvarende bestemmelse i partsoffentlighedslovens § 6.

Bestemmelsen i kommissionsudkastets stk. 1, litra a, om indstillinger til kongen er ikke medtaget; denne bestemmelse må anses for overflødig ved siden af bestemmelsen i forslagets § 5, nr. 4.

...'

I betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 236, er der for så vidt angår forvaltningsmyndigheders indstillinger til regenten, anført følgende

'...

Udvalget har... ikke... fundet det påkrævet udtrykkeligt at undtage en forvaltningsmyndigheds indstillinger til kongen, som det ved offentlighedslovens gennemførelse blev anset for overflødigt at medtage i § 5, nr. 1, på grund af bestemmelsen i § 5, nr. 4, om brevveksling 'inden for samme myndighed'. I sager, der afgøres ved kgl. resolution, må kongen og den forvaltningsmyndighed, der har behandlet sagen, anses for én myndighed, og indstillinger til kongen må derfor utvivlsomt bedømmes som interne arbejdsdokumenter i relation til bestemmelsen i § 9 i udvalgets lovudkast. Udvalget skal i denne forbindelse bemærke, at sager, hvor kongen kan handle uden ministerkontrasignatur, f.eks. hans privatretlige dispositioner, udnævnelse og afskedigelse af hofembedsmænd, ordenstildelinger osv., overhovedet ikke kan anses for omfattet af loven.

...'

Som det fremgår af offentlighedslovens § 7, omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds interne arbejdsdokumenter. Jeg har på baggrund af tilblivelseshistorien for bestemmelsen ikke grundlag for kritik i anledning af denne del af ministeriets afgørelse.

Offentlighedslovens § 11, stk. 1

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist klagede over at Udenrigsministeriet ikke havde givet ham fuld aktindsigt i 5 personalemapper.

Ombudsmanden mente at ansøgningen indeholdt tilstrækkelig identifikation af de pågældende sager, og at kun ganske få dokumenter kunne nægtes udleveret fordi de ikke var indgået i, eller oprettet af ministeriet som led i administrativ sagsbehandling.

Ombudsmanden udtalte videre at han ikke mente ministeriet havde været berettiget til at anse sager om udsendelse og hjemsendelse for sager om ansættelse og forfremmelse, og at en række af de undtagne dokumenter fejlagtigt var blevet anset som interne arbejdsdokumenter.

Endvidere mente Ombudsmanden at det var uberettiget at oplysninger om pensionsalderberegning, om ude- og hjemmetillæg, om individuelle løntillæg og om private ubeskyttede adresser var blevet undtaget fra aktinsigt.

Ombudsmanden henstillede til ministeriet at genoptage sagen til fornyet behandling for så vidt angik de dokumenter der var nægtet udleveret ud fra en urigtig retsopfattelse. (J.nr. 1997-1565-401).