Fradrag for tilskud fra "danmark" i ydelser efter bistandslovens § 58

§ 2. Nævnet skal bistå med afgrænsning mellem hjælpemidler, der kan ydes efter bistandslovens § 58, og behandlingsredskaber, der henhører under sygehusvæsenet.

Stk. 2. Nævnet afgiver indstilling til Socialministeriet og Sundhedsministeriet om afgrænsning mellem nye produkter og produktgrupper indenfor henholdsvis hjælpemidler og behandlingsredskaber samt for produkter og produktgrupper, hvis anvendelsesområde ændres som følge af udviklingen inden for sygdomsbehandling, produktudvikling, sundhedsvæsenets struktur og andet.'

I vejledning nr. 1 af 14. juni 1988 (offentliggjort i Ministerialtidende 1989) om ydelse af hjælpemidler i henhold til bistandslovens § 58 anføres bl.a.

' 4. Afgrænsning til anden lovgivning

Der findes i lovgivningen andre regler om ydelse af hjælpemidler inden for følgende områder

· sygehussektoren (se afsnit 4.1.)

· hjemmesygeplejen (se afsnit 4.2.)

· undervisningssektoren (se afsnit 4.3.)

· anden lovgivning i øvrigt (se afsnit 4.4.)

Kun hvor det ansøgte hjælpemiddel ikke kan henføres til disse bestemmelser, behandles ansøgningen efter bistandslovens regler.'

I bilag 2 til vejledningen ('Oplysning om enkelte hjælpemidler') er i relation til 'Medicin (bek. § 8)' bl.a. anført

'Hjælp ydes kun til ansøgere, der selv har en egenudgift på 500 kr. (nu 300 kr., jf. bekendtgørelse nr. 423 af 16. juni 1989; min bemærkning) månedlig. Får ansøgeren hjælp til medicin efter andre bestemmelser, fx pensionslovgivningen som personligt tillæg, bistandslovens §§ 46 a eller 48, er der kun egenudgift i det omfang, disse bestemmelser ikke dækker den fulde udgift.

Personer, der er medlem af sygeforsikringen Danmark, hvor der i et vist omfang fås refusion for udgifter til tilskudsberettiget lægeordineret medicin, har kun en egenudgift for så vidt angår ikke-refunderede udgifter.'

Det centrale hjemmelsspørgsmål i sagen angår fortolkningen af ordet 'egenudgiften' i § 8, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler efter bistandslovens § 58. Bekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i bistandslovens § 58, stk. 2. For så vidt angår bestemmelsen i bekendtgørelsens § 8, stk. 2, er denne særligt udstedt med hjemmel i bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 3 ('i hvilket omfang modtageren selv skal bære en del af udgiften til et hjælpemiddel'). Bestemmelserne i bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 1-4, er ikke ændret siden lov nr. 333 af 19. juni 1974. Forslaget til denne lov blev fremsat af socialministeren den 16. januar 1974 (jf. Folketingstidende 1973-74 (2. samling), tillæg A, sp. 641ff). Lovforslagets § 58, stk. 2, (anførte sted sp. 655) svarede til den vedtagne bestemmelse. Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgår bl.a.

'Det foreliggende forslag til en lov om social bistand er udarbejdet på grundlag af synspunkterne i socialreformkommissionens 2. betænkning.'

Af bemærkningerne til lovforslagets enkelte bestemmelser fremgår bl.a. (anførte sted sp. 705f )

' Til kapitel 13.

Til § 58.

I overensstemmelse med princippet i socialreformkommissionens 2. betænkning er i den foreslåede bestemmelse samlet alle de situationer, hvor der kan ydes et hjælpemiddel, uanset personkredsen og hjælpemidlets beskaffenhed. Det forudsættes, at reglerne omfatter de tilfælde, hvor der efter de gældende regler i revalideringsloven ydes personer med normal erhvervsevne tilskud til livsvigtig medicin.

...

Stk. 2 indeholder en opregning af, på hvilke punkter socialministeren kan give nærmere regler for tildeling af hjælpemidler.

Nr. 1, 2 og 3 om afgrænsning af de hjælpemidler, hvortil der kan ydes støtte, om hvornår et hjælpemiddel kan ydes som lån, og om, hvorvidt modtageren selv skal bære en del af udgiften, svarer til den nugældende lovgivning og betragtninger i socialreformkommissionens 2. betænkning. Herudover er der i nr. 4 givet mulighed for - som det i praksis er sket efter såvel revalideringsloven som omsorgsloven - at fastsætte særlige betingelser for støtte til visse hjælpemidler.'

I såvel lovforslagets almindelige som specielle bemærkninger er der således henvist til socialreformkommissionens 2. betænkning. Kapitel V i 'Socialreformkommissionens 2. betænkning - Det sociale tryghedssystem, service og bistand' (betænkning nr. 664/1972) angår 'Ydelse af hjælpemidler med henblik på at lette den daglige tilværelse'. Heraf fremgår bl.a. (bet. 664/1972, s. 60f )

'B. LOVGIVNING INDEN FOR DET SOCIALE OMRÅDE

4. Den mest betydningsfulde lovgivning inden for det sociale område vedrørende ydelse af hjælpemidler findes i revalideringsloven (§ 3) og i lov om omsorg for folkepensionister og invalidepensionister (§ 1). Endvidere er der bestemmelser i sygeforsikringsloven og lov om offentlig forsorgs særforsorgsafsnit, der hyppigt anvendes. Den øvrige række af bestemmelser, der kort er gengivet i bilag 3, har et mindre anvendelsesområde.

a. Lov nr. 170 af 29. april 1960 om revalidering

5. Efter revalideringslovens § 3 kan der ydes hjælp til anskaffelse og vedligeholdelse af visse hjælpemidler, 'der skønnes uden uforholdsmæssig udgift at ville kunne afhjælpe eller i betydelig grad formindske følgerne af bestående invaliditet'.

Efter bestemmelsen ydes der hjælp til anskaffelse og vedligeholdelse af større bandager, proteser, sygevogne, høreapparater mv. Det er en betingelse for, at der efter revalideringsloven kan ydes hjælp til bandager og proteser, at disse er individuelt fremstillede. (En undtagelse er væskefyldte brystproteser).

Efter revalideringslovens § 3 ydes der kun 'større hjælpemidler'. Dette er nærmere fastlagt i cirkulære af 22. maj 1967 vedrørende lov om revalidering ved indførelsen af en 'bagatelgrænse'. Denne er for tiden på 50 kr. Hjælpemidler til en værdi under dette beløb må i øvrigt anskaffes enten med tilskud fra sygekassen, efter forsorgslovens § 47 eller pågældende må selv afholde hele beløbet.

6. Hjælp efter revalideringsloven kan ikke ydes i tilfælde, hvor der kan ydes hjælp i henhold til ulykkesforsikringsloven, som led i særforsorg eller i henhold til omsorgsloven.'

Udvalgets overvejelser fremgår af kapitel V, F. I denne forbindelse anføres s. 64 bl.a.

'F. OVERVEJELSER VEDRØRENDE HJÆLPEMIDLER UNDER EN SOCIAL SERVICE‑ OG BISTANDSLOV

27. Som det fremgår af redegørelsen foran under B og C, er der i de bestemmelser, der findes spredt i lovgivningen, opstillet ret forskelligartede betingelser for at yde hjælpemidler.

Baggrunden for denne opdeling er til dels historisk betinget. Forskellighederne i betingelserne for at modtage ydelserne, de mange myndigheder, der har afgørelseskompetence efter de forskellige love, og endelig forskellige betalings‑, refusions‑ og ankeregler synes at måtte føre til en overvejelse af at koordinere og samle området.

Det bør overvejes så vidt muligt at samle området i et afsnit i den almene sociale service‑ og bistandslov således, at i princippet alle ydelser af materielle hjælpemidler (ortopædiske, medicinske og tekniske i øvrigt) samt en række former for bistand til transport af handicappede og til boligindretning og ‑forandring for handicappede tildeles efter ensartede kriterier, ...'

Under udvalgets overvejelser anføres videre bl.a. (bet. 664/1972, s. 66ff)

' Kriterier for ydelse af hjælpemidler

...

45. En almindelig bestemmelse om ydelse af hjælpemidler må formuleres på en sådan måde, at ydelsen kan gives uanset økonomisk trang, ligesom både tilstand som følge af invaliderende lidelser og tilstand som følge af høj alder må være omfattet af bestemmelsen. Det må anses for hensigtsmæssigt at foreskrive, at hjælpemidler eller hjælp til indretning af bolig, transporthjælp mv. ydes, når ydelsen af hjælpemidlet i væsentlig grad vil lette tilværelsen for den pågældende.

46. Bistandslovens hovedregel kan eventuelt formuleres således, at hjælpemidler og andre foranstaltninger, der kan forventes at lette den daglige tilværelse, kan ydes, når de skønnes at ville afhjælpe eller i betydelig grad formindske følgerne af invaliderende lidelser eller lidelser som følge af høj alder.

...

47. I forbindelse med den generelle bestemmelse bør der være hjemmel til, at man centralt kan afgrænse de hjælpemidler, der kan ydes støtte til. Ved formuleringen må der tages hensyn til, at en række hjælpemidler efter den gældende lovgivning gives med tilskud efter sygeforsikringsloven, og at disse hjælpemidler også ‑ og formentlig udelukkende ‑ skal ydes efter bistandsloven. Det må ved udarbejdelsen af nye regler endvidere påses, at der ikke sker forringelse i forhold til de gældende bestemmelser.

...

48. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt der bør opstilles økonomiske betingelser for ydelse af hjælpemidler, bemærkes, at der i revalideringsloven findes en hjemmel for revalideringsnævnet til at fastsætte en mindstegrænse for ydelsen af hjælpemidler (bagatelgrænse). Denne grænse er ‑ ved cirkulære ‑ fastsat til 50 kr. og har i øvrigt ikke været ændret siden 1933. I de øvrige love og bestemmelser vedrørende hjælpemidler findes ikke tilsvarende bestemmelser, men inden for sygeforsikringsloven har man for så vidt angår hjælp til anskaffelse af hjælpemidler en ovre grænse for, hvad der kan ydes hjælp til.

49. Den generelle bagatelgrænse i revalideringsloven har formentlig i det væsentligste været begrundet i administrative hensyn, idet man ‑ såfremt der kunne ydes støtte til anskaffelsen af selv de billigste hjælpemidler ‑ på grund af den administrative struktur, der er opbygget i forbindelse med behandlingen af ansøgninger om hjælpemidler, ville blive stillet over for et betydeligt antal sager, såvel i kommunen som i revalideringsnævnet (hvortil afgørelsen kan ankes), herunder også refusionskrav til invalideforsikringsfonden, der som hovedregel fuldt ud betaler ydelser efter revalideringsloven.

I forbindelse med revision i 1968 af lov om omsorg for invalidepensionister og folkepensionister åbnedes mulighed for, at det sociale udvalg kunne yde en lang række hjælpemidler til pensionister, således at udgiften afholdes af rådighedsbeløbet for personlige tillæg til pensionerne. Der er ikke i omsorgsloven nogen bagatelgrænse. Der foreligger ikke oplysninger om, at den kommunale administration af omsorgsloven har skabt administrative vanskeligheder af den karakter, som revalideringslovens bagatelgrænse skulle hindre.

50. Det foreslås derfor, at man i en social service‑ og bistandslov afskaffer den efter revalideringsloven fastsatte generelle bagatelgrænse. I stedet bør der gives en bemyndigelse til, hvor de ovenfor nævnte administrative grunde taler for det, administrativt i enkelte arter af tilfælde at fastsætte visse grænser for ydelse af mindre bekostelige hjælpemidler og reparation af hjælpemidler.'

Ydelser efter bistandslovens § 58 tildeles ud fra ansøgerens behov for at kunne kompensere for invaliditet eller svækkelse og er ikke - modsat visse andre ydelser efter bistandsloven - økonomisk trangsbestemte. Ydelser fra en privat sygeforsikring kan derfor ikke modregnes i ydelser efter bistandslovens § 58 allerede med henvisning til at § 58 er trangsbestemt.

Efter min opfattelse ligger den fortolkning myndighederne har anlagt af ordet 'egenudgiften' i § 8, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler efter bistandslovens § 58 inden for den sprogligt mulige forståelse af ordet.

Af legalitetsprincippet følger imidlertid at en trinlavere retsregel (f.eks. i en bekendtgørelse) ikke må være i strid med en trinhøjere retsregel (f.eks. i en lov). Dette indebærer også at en regel i en bekendtgørelse ikke kan fortolkes i strid med eller ud over den relevante bemyndigelsesbestemmelse i loven der giver hjemmel til udstedelsen af bekendtgørelsen.

Som det fremgår af de ovenfor citerede forarbejder til bistandslovens § 58, stk. 2, (se særligt bet. 664/1997, kapitel V, pkt. 49-50) afskaffede man ved bistandsloven den generelle bagatelgrænse i revalideringsloven; i stedet indføjedes (i bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 3) en hjemmel til - for at undgå 'administrative vanskeligheder' - ved bekendtgørelse 'i enkelte arter af tilfælde at fastsætte visse grænser for ydelse af mindre bekostelige hjælpemidler og reparation af hjælpemidler'. Hjemlen til at lade borgeren betale en del af udgiften til et hjælpemiddel kan således ikke antages at kunne udnyttes med det formål at begrænse det offentliges udgifter til ydelser efter bistandslovens § 58, men derimod til at opnå en vis lettelse af administrationen på området.

Da bistandslovens § 58 som tidligere nævnt ikke er trangsbestemt, og da de administrative grunde der er nævnt i forarbejderne ikke ses at tale for at fradrage både refusioner fra en privat sygeforsikring som 'danmark' og et 'bagatelbeløb' (for tiden 300 kr.) i ydelser efter bistandslovens § 58, mener jeg ikke der i bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 3, er tilstrækkelig hjemmel til at nedsætte ydelsen efter § 58 i samme udstrækning et 'bagatelbeløb' dækkes af ydelser fra en privat sygeforsikring.

Hertil kommer at en reduktion af en ydelse efter bistandslovens § 58 med henvisning til at borgeren via en privat sygeforsikring har fået dækket en del af udgiften som borgeren uden den private sygeforsikring ville skulle have afholdt endeligt, efter min opfattelse måtte kræve en klar hjemmel. Der er i realiteten tale om et forbud mod at borgeren (principielt for egne midler) tegner en forsikring mod en administrativt fastsat 'selvrisiko'; et sådant forbud er efter min opfattelse så indgribende at det måtte kræve en udtrykkelig lovhjemmel.

For så vidt angår medlemmer af Sygeforsikringen 'danmark' må bestemmelsen i § 8, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 som ændret ved bekendtgørelse nr. 423 af 16. juni 1989 efter min opfattelse herefter anvendes således at bevillingen efter bistandslovens § 58 omfatter medicinprisen fratrukket tilskud efter sygesikringslovgivningen og eventuelle andre offentlige tilskud, men ikke refusion fra 'danmark'.

Dette fortolkningsresultat er bedst stemmende med retsstillingen for udbetalinger fra private forsikringer i andre relationer. Således indeholder erstatningsansvarsloven (lovbekendtgørelse nr. 599 af 8. september 1986 som senest ændret ved lov nr. 73 af 1. februar 1995) i § 2, stk. 2, følgende udtrykkelige bestemmelse om fradrag i erstatning for tabt arbejdsfortjeneste

'I erstatningen fradrages ... forsikringsydelser, der har karakter af en virkelig skadeserstatning, ... .'

I erstatning for helbredelsesudgifter, jf. erstatningsansvarslovens § 1, stk. 1, fradrages ydelser fra private sygeforsikringer, jf.

Jens Møller: Erstatningsansvarsloven med kommentarer, 4. udgave (1996), hvor det s. 55 anføres

'Ydelser fra private sygeforsikringer skal fradrages i erstatningen, jf. Bet. III s. 95 og lovforslaget sp. 87. Det samme gælder ydelser fra sygeforsikringsforeninger ('Danmark'), se Bo von Eyben, Kompensation s. 159 og Udmåling s. 48.'

Lov om erstatning fra staten til ofre for forbrydelser (lovbekendtgørelse nr. 470 af 1. november 1985 som ændret ved lov nr. 366 af 18. maj 1994) indeholder i § 7, stk. 1, følgende udtrykkelige bestemmelse om fradrag i voldsoffererstatningen fra det offentlige

'Erstatning ydes ikke i det omfang skaden ... dækkes af ... private forsikringer ... .'

I de nævnte eksempler er der udtrykkelig hjemmel i loven til fradrag på baggrund af udbetalinger fra private forsikringer, eller der er dog klart og udtrykkeligt forudsat i lovens forarbejder at et sådant fradrag skal ske. Der gælder således en almindelig grundsætning om at der ikke uden lovhjemmel kan ske fradrag for ydelser fra private forsikringer i (bl.a.) ikke-trangsbestemte offentlige ydelser.

Jeg er opmærksom på at der efter omstændighederne - når der ikke skal ske fradrag i hjælp efter bistandslovens § 58 af ydelser udbetalt af 'danmark' - vil kunne tænkes tilfælde hvor der vil blive tale om 'overkompensation', således at forstå at de samlede ydelser fra det offentlige og ydelsen fra 'danmark' til en given tilskudsberettiget medicin overstiger medicinprisen. Afgørelsen af hvorvidt en borger herved opnår en urimelig overdækning er dog ikke så ukompliceret; der må i denne forbindelse også tages hensyn til den præmie (det medlemsbidrag) borgeren har betalt til 'danmark'. Under alle omstændigheder kan betragtninger angående det urimelige i en (mulig) 'overkompensation' ikke udgøre et hjemmelsgrundlag for at fradrage ydelser fra 'danmark' i ydelser efter bistandslovens § 58; derimod vil sådanne rimelighedsbetragtninger eventuelt kunne være en retspolitisk baggrund for en adækvat ændring af bistandsloven.

Jeg har overvejet betydningen af bestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11. Bestemmelsen regulerer forholdet mellem ydelser fra det offentlige efter sygehuslovgivningen henholdsvis bistandsloven, samt ydelser efter arbejdsskadeforsikringslovgivningen.

Som det fremgår af bistandslovens § 58, stk. 11, pkt. 4 i vejledningen om ydelse af hjælpemidler i henhold til bistandslovens § 58 (citeret ovenfor) samt bilag 2 til vejledningen (ligeledes citeret ovenfor) anses bistandslovens § 58 for subsidiær i forhold til (bl.a.) ydelser efter sygehuslovgivningen og arbejdsskadeforsikringsloven.

De ydelser som er nævnt i bistandslovens § 58, stk. 11, er lovregulerede. Ydelserne fra Sygeforsikringen 'danmark' hviler derimod på privatretlige aftaler. De lovregulerede ydelser er obligatoriske, medens medlemskab af 'danmark' beror på frivillig aftale.

På denne baggrund finder jeg ikke at det med tilstrækkelig sikkerhed modsætningsvis kan sluttes fra bestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11, at ydelser efter bistandslovens § 58 generelt ikke er subsidiære i forhold til ydelser fra en privat sygeforsikring som 'danmark'.

At der således efter min opfattelse næppe vil kunne sluttes modsætningsvis fra bestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11, med den ovenfor beskrevne konsekvens for en privat sygeforsikring som 'danmark', ændrer imidlertid ikke ved min tidligere anførte konklusion. Det afgørende er at der efter min mening ikke i bistandsloven er hjemmel til at fradrage ydelser fra en privat sygeforsikring som 'danmark' til en borger der opfylder tildelingskriterierne i bistandslovens § 58.

3. Den Sociale Ankestyrelses sagsbehandling

3.1. Stillingtagen til klage over det sociale ankenævns begrundelse

(A) har i pkt. 5) b) i klagen af 30. december 1994 til Den Sociale Ankestyrelse (citeret ovenfor) klaget over at det sociale ankenævn ikke havde taget stilling til hans hovedsynspunkt hvorefter den relevante del af vejledningen af 10. juni 1988 savnede hjemmel, og at det sociale ankenævns begrundelse i øvrigt var mangelfuld.

Den Sociale Ankestyrelse har kompetence til at behandle klager over sagsbehandlingsspørgsmål som kan have betydning i forbindelse med de afgørelser de underordnede instanser træffer. Dette gælder bl.a. spørgsmålet om overholdelse af begrundelsespligten i forvaltningsloven. Efter min opfattelse burde Den Sociale Ankestyrelse i sin afgørelse have taget udtrykkeligt stilling til (A)'s klage over begrundelsen i det sociale ankenævns afgørelse, og - hvis Den Sociale Ankestyrelse havde ment begrundelsen ikke var fyldestgørende - da have tilkendegivet over for det sociale ankenævn på hvilke punkter begrundelsen var mangelfuld.

3.2. Den Sociale Ankestyrelses egen begrundelse

Forvaltningsloven indeholder følgende bestemmelser om begrundelse af skriftlige afgørelser

§ 7. Når behovet er til stede, jf. § 1, kan der ydes hjælp til anskaffelse af de i §§ 8-19 nævnte hjælpemidler.

§ 8. Tilskudsberettiget medicin, der ordineres på grund af en varig lidelse.

Stk. 2. Hjælpen ydes til egenudgiften ud over 300 kr. månedlig og udbetales månedsvis bagud.'

Socialministeriet har ligeledes med hjemmel i bistandslovens § 58, stk. 2, udstedt bekendtgørelse nr. 787 af 14. december 1988 om oprettelse af et hjælpemiddelnævn. Denne bekendtgørelse indeholder bl.a. følgende bestemmelser

' § 1. Socialministeren nedsætter efter aftale med sundhedsministeren et hjælpemiddelnævn

...

§ 22

'En afgørelse skal, når den meddeles skriftligt, være ledsaget af en begrundelse, medmindre afgørelsen fuldt ud giver den pågældende part medhold.'

§ 24

'En begrundelse for en afgørelse skal indeholde en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. I det omfang, afgørelsen efter disse regler beror på et administrativt skøn, skal begrundelsen tillige angive de hovedhensyn, der har været bestemmende for skønsudøvelsen.

Stk. 2. Begrundelsen skal endvidere om fornødent indeholde en kort redegørelse for de oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er tillagt væsentlig betydning for afgørelsen.

Stk. 3. Begrundelsens indhold kan begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15.'

Den henvisning til retsregler som kræves efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., må være klar og specifik, jf. nærmere Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 368f. Om den grad af præcisering der kan kræves ved henvisning til skrevne retsregler har jeg i min beretning for 1995, s. 513, bl.a. anført

'Efter forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., skal der i begrundelsen henvises til den eller de retsregler , der danner grundlag for afgørelsen. Henvisningen må være præcis. For så vidt angår love og bekendtgørelser, der er optaget i Lovtidende, må der således henvises til nr., dato og korrekt titel i Lovtidende samt til de(n) relevante paragraf(fer), stk.(r), pkt.(r), litra, led o.s.v. ... Meningen med kravet om en præcis henvisning til de(n) relevant(e) retsforskrift(er) er også at give parten mulighed for at foretage kontrolopslag i den originale retskilde. En identifikation af retsforskriften ved dennes almindelige kaldenavn vil kunne være tilstrækkelig i tilfælde, hvor myndigheden med sikkerhed kan lægge til grund, at parten i forvejen kender retsforskriften og dens præcise indhold, og hvor der samtidig ikke - på grund af ændringer i retsforskriften - kan være tvivl om, hvilken affattelse af retsforskriften, der er anvendt.'

Den Sociale Ankestyrelse har i sin skrivelse af 21. juni 1996 henvist til '§ 58, stk. 1 og 2, i lov om social bistand' og 'Socialministeriets bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988, § 8'.

Bistandsloven må i den givne sammenhæng anses for en almindeligt kendt lov. På den anden side er loven blevet ændret med korte mellemrum. Bestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 1, ses ikke ændret siden hovedloven (lov nr. 333 af 19. juni 1974 om social bistand); derimod er lovens § 58, stk. 2, siden ændret siden hovedloven (lovens stk. 2, nr. 5, blev indsat ved § 1, nr. 6, i lov nr. 258 af 8. juni 1978).

Selvom der ikke kunne herske rimelig tvivl om indholdet af de lovbestemmelser Den Sociale Ankestyrelse havde anvendt i sagen ville det dog efter min opfattelse have været i bedst overensstemmelse med hensynet bag forvaltningslovens begrundelsesregler hvis Den Sociale Ankestyrelse havde henvist til den seneste lovbekendtgørelse af bistandsloven.

Efter min opfattelse indebærer forvaltningslovens § 24, stk. 1, 1. pkt., at der altid skal henvises til en bekendtgørelses nr., dato og titel i lovtidende samt at der tillige skal henvises til (relevante) ændringsbekendtgørelser. Den Sociale Ankestyrelse burde således have gengivet bekendtgørelsens titel i lovtidende og tillige have henvist til bekendtgørelse nr. 423 af 16. juni 1989, der ændrede beløbet i bekendtgørelsens § 8, stk. 2.

En tilstrækkelig begrundelse må give en fyldestgørende forklaring på hvorfor afgørelsen har fået det pågældende indhold, ligesom begrundelsen i et vist omfang må tage stilling til partsanbringender, jf. Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 371f, og f.eks. Folketingets Ombudsmands beretning for året 1995, s. 513f.

Under sagen havde (A) bl.a. anført det relevante og kvalificerede retlige anbringende at bistandslovens § 58, stk. 11, må fortolkes således at hjælp efter bistandslovens § 58 ikke kan være subsidiær i forhold til ydelser fra Sygeforsikringen 'danmark'. Den Sociale Ankestyrelse afviste i skrivelsen af 21. juni 1996 dette anbringende med den bemærkning 'at det fremgår af sammenhængen i § 58, at § 58, stk. 11, alene vedrører hjælp til motorkøretøj efter § 58'. Den Sociale Ankestyrelse har senere - i udtalelsen til mig - på baggrund af indsigelser fra (A) erkendt at den citerede bemærkning 'skyldes .. en fejl'. Jeg må herefter konstatere at Den Sociale Ankestyrelse således reelt ikke i afgørelsen (og i øvrigt heller ikke senere i udtalelsen til mig) har taget stilling til (A)'s anbringende i relation til bistandslovens § 58, stk. 11."

I brev af 21. juli 1997 kommenterede Ankestyrelsen min foreløbige redegørelse. I brevet var der bl.a. anført

" Hjemmelsspørgsmålet

...

Ankestyrelsen skal bemærke, at styrelsen i sin afgørelse har lagt vægt på ordlyden i § 8, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988, hvorefter der gives hjælp til egenudgiften ud over 500 kr. (nu 300 kr. jf. bkg. nr. 423 af 16. juni 1989). Efter en almindelig sproglig forståelse af ordet 'egenudgiften', fandt Ankestyrelsen, at bestemmelsen måtte forstås således, at der kun kan ydes hjælp til den egenudgift ansøger selv har måttet afholde ved medicinindkøbet, ud over de 300 kr.

Ankestyrelsen har taget udgangspunkt i, at ydelser efter § 58 ikke er trangsbestemte, og at der derfor som udgangspunkt er en ret til ydelsen, hvis man i øvrigt opfylder betingelserne i § 58. Som udgangspunkt er § 58 primær i forhold til andre bestemmelser i bistandsloven (§§ 46, 46a og 48) og pensionsloven (§ 17) om hjælp til hjælpemidler, idet hjælp efter disse bestemmelser er afhængig af økonomisk trang.

I modsætning til udgangspunktet er reglen i bekendtgørelsen § 8 om hjælp til medicin subsidiær i forhold til de ovenfor nævnte andre bestemmelser, idet der, hvis der gives hjælp efter disse bestemmelser, ikke er tale om egenbetaling.

Baggrunden for at medicinudgifter i 1987 blev indføjet i hjælpemiddelbekendtgørelsen, og dermed genindført som en udgift, der kan dækkes efter bistandslovens § 58, var ‑ efter Socialministeriets oplysninger ‑ et ønske fra Sammenslutningen af Sociale Udvalg om at friholde personer, der vedvarende har et medicinforbrug på grund af en varig lidelse, for udgifter på mere end et vist afgrænset beløb månedligt, idet man havde konstateret, at der i nogle situationer kunne være store problemer med medicinudgifter, uden at det var muligt at yde hjælp efter bistandslovens øvrige bestemmelser eller pensionslovgivningen. Der var således tale om en minimering af patientens egenudgift og ikke en generel medicintilskudsordning.

Baggrunden for reglen om egenbetaling i forbindelse med medicinudgifter synes bl.a. at være en vurdering af, at der ikke generelt er grund til at yde hjælp til mindre udgifter, med mindre ansøger er omfattet af de regler, hvor der gives hjælp efter en økonomisk trangsvurdering. Ankestyrelsen mener dog ikke, at man kan lægge til grund, at det samtidig indførte 'bagatelbeløb' ikke også skulle være begrundet i administrative hensyn.

Ankestyrelsen skal endvidere bemærke, at det er rigtigt, som anført af Ombudsmanden, at det af bemærkningerne til bistandslovens § 58, stk. 2, pkt. 3), fremgår, at bestemmelsen svarer til den gældende lovgivning og betragtningerne i socialreformkommissionens 2. betænkning. Heraf fremgår bl.a., at den tidligere generelle bagatelgrænse i revalideringsloven formentlig i det væsentligste har været begrundet i administrative hensyn, for at undgå et betydeligt antal sager. Det fremgår videre, at man fandt, at denne grænse burde afskaffes, men at der burde indføres en bemyndigelse til, hvor de nævnte administrative grunde taler for det, administrativt i enkelte arter af tilfælde at kunne fastsætte visse grænser for ydelse af mindre bekostelige hjælpemidler og reparation af hjælpemidler.

Ankestyrelsen finder ikke, at det forhold at et 'bagatelbeløb' i det væsentligste kun kan indføres af administrative grunde, umiddelbart nødvendigvis må medføre, at der herefter ikke kan ske fradrag i egenbetalingen for beløb, som er dækket af en privat forsikring. Ankestyrelsen finder umiddelbart, at samme betragtninger kan gøres gældende med hensyn til dækning fra privat forsikring som med hensyn til dækning via anden lovgivning, nemlig at ydelsen efter § 58 er indført som en sidste mulighed for at få dækket sine medicinudgifter, hvis udgifterne er af en vis størrelse og andre muligheder svigter.

Ankestyrelsen mener ikke, at dette synspunkt fører til, at der som anført af Ombudsmanden i realiteten er tale om et forbud mod at borgeren tegner en forsikring mod en administrativt fastsat 'selvrisiko'. Dels er der ikke tale om en generel fortolkning, som nødvendigvis også må gælde i alle andre tilfælde end hjælp til medicinudgifter efter bistandslovens § 58, men en fortolkning på baggrund af § 58, jf. det ovenfor anførte herom. Dels indebærer medlemskab af Sygeforsikringen 'danmark' dækning af en række andre udgifter end udgiften til tilskudsberettiget medicin, som f.eks. lægebehandling, briller og tandbehandling. Kontingentbetalingen kan derfor ikke vurderes alene i lyset af 'bagatelbeløbet'.

Det er således Ankestyrelsens opfattelse, at der har udviklet sig en fast praksis på området, der ikke strider mod sigtet med bestemmelsen i bekendtgørelsens § 8, stk. 2, jf. også det i Socialstyrelsens vejledning nr. 1 af 14. juni 1988, bilag 2, pkt. NKH‑Medicin, anførte om, at personer, der er medlem af sygeforsikringen 'danmark', hvor der i et vist omfang fås refusion for udgifter til tilskudsberettiget lægeordineret medicin, kun har en egenudgift for så vidt angår ikke‑refunderede udgifter.

Ankestyrelsen har bemærket sig, at Ombudsmanden henviser til, at der ses at gælde en almindelig grundsætning om, at der ikke uden lovhjemmel kan ske fradrag for ydelser fra private forsikringer i (bl.a.) ikke‑trangsbestemte offentlige ydelser. Af de ovenfor anførte grunde har Ankestyrelsen imidlertid ment at kunne træffe afgørelse på grundlag af en fortolkning af § 58, stk. 2, pkt. 3, og bekendtgørelsens § 8, stk. 2.

Ombudsmanden har desuden overvejet betydningen af bistandslovens § 58, stk. 11. Ombudsmanden finder ikke, at det med tilstrækkelig sikkerhed modsætningsvis kan sluttes fra bestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11, at ydelser efter bistandslovens § 58 generelt ikke er subsidiære i forhold til ydelser fra en privat sygeforsikring som 'danmark'. Dette ændrer imidlertid ikke ved Ombudsmandens tidligere konklusion.

Ankestyrelsen har ingen bemærkninger til Ombudsmandens konklusion vedrørende anvendelsen af bistandslovens § 58, stk. 11, men er enig i det af Ombudsmanden anførte.

Sagsbehandlingen

Ombudsmanden har vedrørende det sociale ankenævns begrundelse anført, at Ankestyrelsen i sin afgørelse burde have taget udtrykkeligt stilling til klagen over begrundelsen i ankenævnets afgørelse, og ‑ hvis Ankestyrelsen havde ment at begrundelsen ikke var fyldestgørende ‑ da have tilkendegivet over for ankenævnet på hvilke punkter begrundelsen var mangelfuld.

Ankestyrelsen er enig med Ombudsmanden i, at Ankestyrelsen har kompetence til at behandle spørgsmålet.

Ankestyrelsen har imidlertid fundet, at det i dette tilfælde var tilstrækkeligt så vidt muligt at tage stilling til klagers anbringender i Ankestyrelsens egen begrundelse for afgørelsen.

Ombudsmanden har videre anført, at det efter hans opfattelse havde været i bedst overensstemmelse med hensynet bag forvaltningslovens begrundelsesregler, hvis Ankestyrelsen havde henvist til den seneste lovbekendtgørelse af bistandsloven. Ombudsmanden finder desuden, at Ankestyrelsen burde have henvist til samtlige bekendtgørelser, også den der ændrede beløbet i § 8, stk. 2, og til deres fulde titel i lovtidende.

Ankestyrelsen vil tage Ombudsmandens synspunkter vedrørende lovhenvisninger mv. til efterretning.

Ombudsmanden har endeligt bemærket, at Ankestyrelsen reelt ikke i afgørelsen (og i øvrigt heller ikke i senere udtalelse) har taget stilling til klagers anbringende vedrørende bistandslovens § 58, stk. 11.

Ankestyrelsen beklager som tidligere meddelt, at styrelsen har besvaret et af klagers anbringender fejlagtigt. Ankestyrelsen skal udtale, at styrelsen ikke finder, at § 58, stk. 11, gør udtømmende op med, hvorvidt alle andre offentlige og private ydelser er primære eller subsidiære i forhold til § 58. Forskellen er, som også anført af Ombudsmanden i den foreløbige redegørelse, at ydelserne, som særligt er nævnt i stk. 11, er obligatoriske ydelser. Reglen er en videreførelse af en regel i revalideringslovens § 3, hvorefter støtten til hjælpemidler var subsidiær i forhold til regler om sådan støtte i den sociale ulykkesforsikringslovgivning samt til hjælpemidler, der ydedes som led i behandling på offentligt sygehus. Efter Ankestyrelsens opfattelse tager bestemmelsen alene sigte på at regulere forhold mellem støtte efter den nævnte lovgivning og støtte efter § 58."

Ved brev af 11. august 1997 sendte jeg min foreløbige redegørelse og Ankestyrelsens udtalelse til Socialministeriet, med henblik på ministeriets udtalelse om hjemmelsspørgsmålet i sagen.

Socialministeriet skrev i en udtalelse af 19. december 1997 hertil bl.a.

"Ombudsmandens redegørelse giver Socialministeriet anledning til følgende bemærkninger

Offentlig støtte til medicinudgifter gives i første række efter sygesikringslovgivningen. Derudover er der efter den sociale lovgivning forskellige muligheder for at yde hjælp til udgifter, der ikke dækkes efter sygesikringslovens generelle tilskudsregler.

Indtil 1. juli 1987 var der mulighed for at hjælpe personer, som ikke selv havde økonomiske midler til at afholde udgifterne, ved en supplerende hjælp efter bistandslovens § 46 a eller, hvis der var tale om pensionister, ved et personligt tillæg efter pensionslovens § 17. Handicappede børn under 18 år og voksne hjemmeboende med vidtgående fysiske eller psykiske handicap kunne få dækket medicinudgifter efter bistandslovens § 48 uden hensyn til de økonomiske forhold.

Der var på daværende tidspunkt hverken efter bistandsloven eller pensionsloven mulighed for at hjælpe en gruppe personer, der som følge af deres økonomiske forhold ikke kunne få dækket medicinudgifter, men som på grund af kroniske lidelser havde store og vedvarende medicinudgifter, der belastede et i øvrigt rummeligt budget. Som nævnt i Ankestyrelsens udtalelse af 21. juli 1997 blev det på den baggrund foreslået af blandt andre Sammenslutningen af Sociale Udvalg, at der skulle kunne ydes tilskud til dækning af store medicinudgifter til personer med kroniske lidelser.

Ved bekendtgørelse nr. 431 af 19. juni 1987 indsattes en ny § 9 a i den dagældende hjælpemiddelbekendtgørelse. Bestemmelsen havde følgende ordlyd

'§ 9 a. Personer, der får ordineret tilskudsberettiget medicin på grund af en varig lidelse, kan få hjælp til dækning af den del af egenudgiften, der overstiger 500 kr. pr. måned.

Stå 2. Hjælpen udbetales månedsvis bagud.'

Bestemmelsen om hjælp til medicinudgifter, der blev indsat i den tidligere hjælpemiddelbekendtgørelse ved bekendtgørelse nr. 431 af 19. juni 1987, er videreført med en lidt ændret formulering, men uden indholdsmæssige ændringer, i bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler efter bistandslovens § 58. Beløbsgrænsen på 500 kr. blev nedsat til 300 kr. ved bekendtgørelse nr. 423 af 16. juni 1989.

Som det fremgår skal hjælpemiddelbekendtgørelsens bestemmelse ikke ses som en generel medicintilskudsregel. Målgruppen for bestemmelsen er alene en gruppe personer, der løbende har store udgifter til medicin, som ikke kan dækkes efter andre bestemmelser, herunder trangsbestemmelserne i bistandslovens § 46 a og pensionslovens § 17. Ansøgninger om støtte til medicinudgifter skal nu ‑ ligesom før 1. juli 1987 ‑ primært vurderes efter de nævnte trangsbestemmelser, hvor tilskud fra private forsikringer, herunder sygeforsikringen 'Danmark', indgår ved den økonomiske behovsvurdering.

Det er på den baggrund Socialministeriets opfattelse, at den fortolkning af ordet 'egenudgiften', der er anlagt såvel i Socialstyrelsens vejledning nr. 1 af 14. juni 1988 som af Den Sociale Ankestyrelse, både ligger inden for den sprogligt mulige forståelse af ordet og stemmer overens med intentionerne bag hjælpemiddelbekendtgørelsens bestemmelse om hjælp til dækning af medicinudgifter.

Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt hjælpemiddelbekendtgørelsens § 8 med den gældende fortolkning er i strid med bemyndigelsesbestemmelserne i bistandslovens § 58, må der efter Socialministeriets opfattelse tages udgangspunkt i bestemmelsernes ordlyd. Socialministeriet er enig med Ombudsmanden i, at lovens forarbejder indgår som et vigtigt element ved bedømmelsen, men Socialministeriet finder, at der herudover skal lægges vægt på tilkendegivelser fra Folketinget efter lovens vedtagelse, uanset at tilkendegivelserne ikke kommer til udtryk gennem lovændringer.

Forslaget om, at der i et vist omfang skulle kunne ydes hjælp til medicinudgifter til personer, som på grund af deres økonomiske forhold ikke kunne få hjælp til udgifterne efter sociallovgivningens trangsbestemmelser, blev inddraget i forhandlingerne i 1986‑87 i Folketingets Socialudvalg om forbedringer på hele handicapområdet. I beretning over en prioriteret handlingsplan for den fremtidige handicappolitik, afgivet den 27. maj 1987, var der i Folketingets Socialudvalg enighed om iværksættelse af en række initiativer, herunder at der med virkning fra 1. juli 1987 skulle kunne ydes dækning af udgifter over 500 kr. månedlig til medicin til kronisk syge. Samtidig pålagde Socialudvalget socialministeren over for Socialudvalget i folketingsåret 1988‑89 at redegøre for forløbet af disse initiativer.

Der henvises til Folketingstidende, folketingsåret 1986‑87, tillæg B, spalte 2529‑2544.

I marts 1989 fremlagde socialministeren over for Folketingets Socialudvalg en redegørelse om opfølgningen af Socialudvalgets handlingsplan. Med hensyn til spørgsmålet om tilskud til medicin oplyste socialministeren følgende

'Ifølge Socialministeriets bekendtgørelse nr. 431 af 19. juni 1987 kan fra 1. juli 1987 personer, der får ordineret tilskudsberettiget [medicin] på grund af en varig lidelse, få hjalp til dækning af den del af egenudgiften, der overstiger 500 kr. pr. måned. Regeringen har aftalt med forligspartierne at nedsatte denne grænse til 300 kr. pr. måned i forbindelse med forliget om at indføre en egenbetaling på 800 kr. for medicinudgifter efter sygesikringsloven.'

Der vedlægges kopi af socialministerens redegørelse vedrørende opfølgning af handlingsplanen for den fremtidige handicappolitik mv., marts 1989.

Det er Socialministeriets opfattelse, at der ved vurderingen af hjemmelsgrundlaget bør lægges mindst lige så stor vægt på den nævnte beretning fra Folketingets Socialudvalg, som på forarbejder, der dannede grundlag for lovens vedtagelse 13 år tidligere. Socialministeriet deler således ikke Ombudsmandens opfattelse af, at der ikke er tilstrækkelig hjemmel for hjælpemiddelbekendtgørelsens § 8, hvorefter hjælp til tilskudsberettiget medicin, der ordineres på grund af en varig lidelse, alene ydes til egenudgiften ud over 300 kr. månedlig.

Det kan i øvrigt oplyses, at bistandsloven afløses af serviceloven, jf. lov nr. 454 af 10. juni 1997 om social service, den 1. juli 1998. Af bemærkningerne til lovforslagets § 95 (den vedtagne lovs § 97) fremgår, at det forudsættes, at der som efter den gældende hjælpemiddelbekendtgørelse vil være mulighed for at yde hjælp til store egenudgifter til tilskudsberettiget medicin, der ordineres på grund af en varig lidelse. På den baggrund er der i udkast til ny hjælpemiddelbekendtgørelse og tilhørende vejledning, som Socialministeriet har sendt til høring til en række organisationer m.v. den 21. november 1997, lagt op til en videreførelse af den nuværende praksis."

A kommenterede i brev af 16. februar 1998 Socialministeriets udtalelse. A skrev

"Således som jeg læser den relevante del af Socialministerens redegørelse - afsnit II, f; citeret i Socialministeriets udtalelse -er der heri alene indeholdt de faktiske oplysninger, at 1987-bekendtgørelsen fastsatte 'egenudgiften' for mennesker, der får ordineret tilskudsberettiget medicin på grund af en varig lidelse, til 500 kr. pr. måned, og at regeringen med forligspartierne havde aftalt 'at nedsætte denne grænse til 300 kr. pr. måned'. Ministerens redegørelse til Folketingets Socialudvalg omtaler ikke med ét ord, at der ved opgørelse af egenudgiften - efter Socialministeriets opfattelse - skal tages hensyn til den refusion, som den tilskudsberettigede måtte modtage fra 'danmark'.

Jeg må - uanset at dette er uomtalt i brevet fra Socialministeriet - gå ud fra, at Folketingets Socialudvalg ved en beretning har taget Socialministerens redegørelse af marts 1989 til efterretning.

Allerede af den grund, at spørgsmålet om 'egenudgiften's mulige afhængighed af tilskud fra 'danmark' er uomtalt i Socialministerens redegørelse af marts 1989 til Folketingets Socialudvalg, kan den omstændighed, at Socialudvalget måtte have taget denne redegørelse til efterretning, efter min mening ikke tages til indtægt for, at Socialudvalget tillige har taget til efterretning, at udtrykket 'egenbetaling' skal fortolkes som af Socialministeriet hævdet."

Ved brev af 23. april 1998 sendte jeg A's bemærkninger og bemærkninger fra Sygeforsikringen "danmark" som repræsenterer en part i en tilsvarende sag som jeg behandler, til Socialministeriet.

I et brev som jeg modtog den 4. juni 1998, oplyste Socialministeriet at det ikke havde bemærkninger til A's brev af 16. februar 1998.

Jeg afgav herefter følgende endelige udtalelse

"1. Vedrørende hjemmelsspørgsmålet

Lov nr. 454 af 10. juni 1997 om social service indeholder i § 97 bl.a. følgende bestemmelser

'Kommunen yder støtte til hjælpemidler til personer med varigt nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, når hjælpemidlet

i væsentlig grad kan afhjælpe de varige følger af den nedsatte funktionsevne,

i væsentlig grad kan lette den daglige tilværelse i hjemmet eller

er nødvendigt for, at den pågældende kan udøve et erhverv.

Stk. 2....

...

Stk. 5. Socialministeren kan fastsætte regler om

1) ...

2) i hvilket omfang modtageren selv betaler en del af udgiften til anskaffelse, reparation og drift af et hjælpemiddel.

... '

Om bestemmelsen anføres det i bemærkningerne til lovforslagets § 95 (som svarer til § 97 i den vedtagne lov), jf. Folketingstidende 1996-97, tillæg A, s. 4992-4993

' Til § 95

Forslaget afløser bistandslovens § 58 og bygger på anbefalinger fra Udvalget om hjælpemidler og andre handicapkompenserende ydelser (Kompensationsudvalget).

...

... Der er således ikke tilsigtet nogen ændring i den personkreds, der kan modtage støtte til hjælpemidler.

Der er heller ikke tilsigtet ændringer i de nuværende tildelingskriterier.

...

Derudover svarer bemyndigelsesbestemmelsen i stk. 5 med redaktionelle ændringer til den gældende lov. Vedrørende udgiften til anskaffelse, jf. stk. 5, nr. 2, forudsættes det, at bagatelgrænsen i hjælpemiddelbekendtgørelsen ophæves efter anbefaling fra Kompensationsudvalget. Det forudsættes, at der som efter den gældende hjælpemiddelbekendtgørelse vil være mulighed for at yde hjælp til dækning af store egenudgifter til tilskudsberettiget medicin, der ordineres på grund af en varig lidelse.

...'

På denne baggrund og på baggrund af det som Socialministeriet har anført i sin udtalelse af 19. december 1997, er det min opfattelse at hjemmelsspørgsmålet må anses for ganske tvivlsomt.

Jeg har herefter ikke fundet fuldt tilstrækkeligt grundlag for at henstille til Den Sociale Ankestyrelse at genoptage sagen med henblik på at træffe en ny afgørelse.

Derimod har jeg henstillet til Socialministeriet ved en kommende revision af lov om social service i loven at foreslå indsat en bestemmelse som indeholder udtrykkelig hjemmel til at fradrage tilskud fra Sygeforsikringen 'danmark' i støtte efter § 97 i lov om social service.

2. Den Sociale Ankestyrelses sagsbehandling

Jeg må fastholde den kritik af Ankestyrelsens sagsbehandling som jeg har anført under pkt. 3 i min foreløbige redegørelse.

Den Sociale Ankestyrelse burde således i sin afgørelse udtrykkeligt have taget stilling til A's klage over begrundelsen i det sociale ankenævns afgørelse, og - hvis Ankestyrelsen havde ment begrundelsen ikke var fyldestgørende - have tilkendegivet over for det sociale ankenævn på hvilke punkter begrundelsen var mangelfuld.

Ligeledes må jeg konstatere at Ankestyrelsens egen begrundelse var mangelfuld på de punkter som fremgår af pkt. 3.2. i min foreløbige redegørelse.

3. Afslutning

Jeg har meddelt Socialministeriet og Den Sociale Ankestyrelse min opfattelse. Jeg foretager mig herefter ikke videre i sagen."

NOTER (*1) Jf. FOB 1995, s. 513ff 019950048174.

Fradrag for tilskud fra "danmark" i ydelser efter bistandslovens § 58

Den 28. marts 1994 modtog Vallensbæk Kommune en ansøgning fra B om tilskud efter bistandslovens § 58 til dækning af medicinudgifter. Den 5. maj 1994 meddelte kommunen B bevilling efter bistandslovens § 58 med virkning fra ansøgningsdatoen. Af bevillingen fremgik bl.a.

"Løbende bevilling på

Dækning af medicinudgifter til den angivne varige lidelse, såfremt den årlige udgift vedr. den tilskudsberettigende medicin overstiger kr. 3.600,-

Refunderes med det beløb udgiften overstiger egenudg. på kr. 300,- månedlig."

Den 13. september 1994 skrev Vallensbæk Kommune til B at kommunen ikke fremover ville dække den del af hendes udgifter til medicin som hun fik refunderet fra Sygeforsikringen "danmark".

I brev af 16. september 1994 til Vallensbæk Kommune protesterede B's ægtefælle, A, på B's vegne over kommunens afgørelse i brevet af 13. september 1994. A skrev bl.a.

"I Deres brev er ikke angivet nogen hjemmel til Deres beslutning om, at refusionen fra 'danmark' skal modregnes i medicintilskuddet fra kommunen. Fra socialinspektør (X) har jeg imidlertid den 29. f.m. efter anmodning modtaget et uddrag af Socialstyrelsens vejledning nr. 1 af 14. juni 1988, hvoraf bl.a. fremgår følgende

'Personer, der er medlem af sygeforsikringen Danmark, hvor der i et vist omfang fås refusion for udgifter til tilskudsberettiget lægeordineret medicin, har kun en egenudgift for så vidt angår ikke-refunderede udgifter.'

Til det retligt/principielle spørgsmål anfører jeg, at det er min vurdering, at den citerede passus i Socialministeriets vejledning savner hjemmel i bistandslovens § 58 og i den i medfør heraf udfærdigede bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 (med senere ændringer)

Undtagelsesbestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11, angiver ‑ udtømmende ‑, at hjælp efter § 58 ikke kan ydes efter arbejdsskadeforsikringslovgivningen eller som led i behandling på et offentligt sygehus. Efter almindelige fortolkningsprincipper gælder, at undtagelser fra en hovedregel fortolkes snævert, og at der ikke gives undtagelserne større rækkevidde, end affattelsen af bestemmelsen med sikkerhed indebærer. § 58, stk. 11, er konkret og præcis og rummer ingen mulighed for indfortolkning af den citerede passus fra Socialministeriets vejledning af 14. juni 1988.

Bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 3, giver Socialministeren hjemmel til at fastsætte regler om, i hvilket omfang modtageren selv skal bære udgifter til et hjælpemiddel. I medfør heraf har Socialministeren ved § 8, stk. 2, i den nævnte bekendtgørelse fastsat, at hjælp til tilskudsberettiget medicin, der ordineres pga. en varig lidelse, ydes 'til egenudgifter udover 300 kr. månedlig'. Bekendtgørelsen nævner ikke med et ord, at 'egenudgifter' skal forstås som 'egenudgifter med fradrag af den forsikringsydelse, som den tilskudsberettigede måtte modtage, begrundet i medlemskab af 'danmark''.

Ud over disse betragtninger over den manglende hjemmel anfører jeg, at en beslutning om, at refusionen fra 'danmark' skal modregnes i medicintilskuddet fra kommunen, er i strid med lighedsgrundsætningen , jf. nedenstående eksempel

Hvis min kone i en måned køber tilskudsberettiget medicin for 1.000 kr. og i den anledning modtager 550 kr. i refusion fra 'danmark', fører beslutningen til, at kommunen udbetaler tilskud med (1.000 kr. ‑ 550 kr. ('danmark') - 300 kr. (egenbetalingen efter bekendtgørelsens § 8, stk. 2) =) 150 kr. Herved opnås tilsyneladende en ligestilling med den borger, som har tilsvarende medicinudgifter, som får medicintilskud efter bistandslovens § 58, og som ikke er medlem af 'danmark', og som vil få udbetalt et kommunalt medicintilskud på (1.000 kr. ‑ 300 kr. (egenbetalingen) =) 700 kr. Også min kone har jo fået refunderet 700 kr. af medicinudgiften, nemlig 550 kr. fra 'danmark' og 150 kr. fra kommunen.

Ligestillingen er imidlertid kun tilsyneladende: Min kones medlemskab af 'danmark' indebærer en månedlig udgift på 186,33 kr., nemlig 1/3 af kvartalspræmien på 559 kr. Kommunens beslutning om, at refusionen fra 'danmark' skal modregnes i kommunens medicintilskud, betyder altså, at min kone får en månedlig merudgift på 186 kroner i forhold til den borger, som har tilsvarende medicinudgifter, som får medicintilskud efter bistandslovens § 58, og som ikke er medlem af 'danmark'.

På dén måde stiller man ikke borgerne lige for loven. Tværtimod straffer man økonomisk den borger, der ‑ bl.a. for at begrænse sine medicinudgifter ‑ har tegnet en police i et sygeforsikringsselskab. Jeg fremhæver i denne forbindelse, at 'danmark' drives efter forretningsmæssige principper: forsikringsydelserne finansieres fuldt ud af forsikringstagernes præmieindbetalinger, uden offentlige subsidier af nogen art.

På den beskrevne baggrund skal jeg anmode kommunen om at ændre beslutningen om, at refusionen fra 'danmark' skal modregnes i kommunens medicintilskud. Hvis kommunen fastholder beslutningen, vil den af min kone blive påklaget til Det Sociale Ankenævn for Københavns Amt."

I skrivelse af 12. oktober 1994 til B fastholdt Vallensbæk Kommune sin opfattelse. Kommunen skrev bl.a.

"Idet der henvises til Deres breve af 31.8, 16.9. og 1.10, har man gennemgået Deres fremsendte regninger vedrørende medicin købt i august og september måned.

Der kan ikke udbetales refusion, da Deres medicinudgift til den tilskudsberettigede medicin er dækket fuldt ud af Sygeforsikringen danmark.

Det skal bemærkes, at De principielt opfylder betingelserne for bevilling af medicintilskud, men at De for tiden ikke er berettiget til at modtage refusion, da De som nævnt ikke har nogen egenudgift.

I Deres brev af 16.9.94, anmoder De kommunen om at ændre beslutning, således at refusion fra danmark ikke modregnes i kommunens tilskud.

Vallensbæk kommune må fastholde den tidligere trufne beslutning, da der ikke er nogen egenudgift på den tilskudsberettigede medicin."

I brev af 16. oktober 1994 klagede A på B's vegne til Det Sociale Ankenævn for Københavns Amt. I klagen skrev A bl.a.

"I denne anledning påklager jeg for det første Vallensbæk Kommunes beslutning af 13. f.m. - som fastholdt ved brevet af 12. ds. - om, at refusionen fra 'danmark' skal modregnes i kommunens medicintilskud efter bistandslovens § 58. Det er min opfattelse, at denne beslutning dels savner hjemmel, dels er i strid med lighedsgrundsætningen. Jeg kan i det hele henholde mig til bemærkningerne i mit brev af 16. f.m.

I brevet af 12. ds. afviser Vallensbæk Kommune overhovedet at udbetale medicintilskud til min kone efter bistandslovens § 58 for august og september 1994

'Der kan ikke udbetales refusion, da Deres medicinudgift til den tilskudsberettigede medicin er dækket fuld ud af Sygeforsikringen 'danmark'.'

'.... da De som nævnt ikke har nogen egenudgift.'

'.... da der ikke er nogen egenudgift på den tilskudsberettigede medicin.'

Jeg påklager dernæst for det andet denne del af Vallensbæk Kommunes afgørelse af 12. ds.

Denne del af kommunens afgørelse hviler på den vildfarelse, at medlemmer af 'danmark', som har en medicinbevilling efter bistandslovens § 58, fuldt ud får refunderet deres udgifter til al medicin, der er omfattet af kommunens medicinbevilling.

For personer, der er gruppe l‑ eller gruppe 2‑medlemmer af 'danmark' herunder for min kone, der er gruppe 2‑medlem ‑ gælder efter forsikringspolicen med 'danmark',

· at 'danmark' erstatter patientandelen af udgiften til lægemidler, som er tilskudsberettigede ifølge Sundhedsministeriets bekendtgørelse (afsnit 1‑ og 2‑medicin), og

· at Sygeforsikringen 'danmark' erstatter 50 % af udgiften til receptpligtige lægemidler, som ikke er tilskudsberettigede ifølge Sundhedsministeriets bekendtgørelse (afsnit 3‑medicin).

Blandt de lægemidler, som er omfattet af Vallensbæk Kommunes medicinbeviling efter bistandslovens § 58, er Temesta, Kodamid og Primperan Retard. Disse lægemidler er afsnit 3‑lægemidler, som er receptpligtige, men ikke tilskudsberettigede efter Sundhedsministeriets bekendtgørelse.

Af de afregninger, som min kone har sendt til Vallensbæk Kommune, fremgår, at hun

· i august måned 1994 har købt sådanne afsnit 3‑lægemidler for i alt 949,40 kr., og at hun

· i september måned 1994 har købt sådanne afsnit 3‑lægemidler for i alt 969,40 kr.

Min kone har fra 'danmark' fået refunderet 50 % af de nævnte udgifter, og hun har således ‑ til indkøb af disse lægemidler ‑ haft en nettoudgift på 50 % af de nævnte beløb, dvs. 474,70 kr. i august 1994 og 487,70 kr. i september 1994.

Selv efter Vallensbæk Kommunes afgørelse af 13. f.m. ‑ hvis retmæssighed jeg som ovenfor anført bestrider ‑ har min kone derfor krav på, som tilskud efter bistandslovens § 58, at få udbetalt

· for august 1994: 474,70 kr. - 300,00 kr. = 174,70 kr.,

· for september 1994: 487,70 kr. - 300,00 kr. = 187,70 kr., eller i alt 362,40 kr.

Jeg konstaterer,

· at Vallensbæk Kommunes breve af 13. f.m. og 12. ds. ikke indeholder en henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke disse breves - indbyrdes modstridende - afgørelser er truffet, og

· at Vallensbæk Kommune i brevet af 12. ds. ikke med et ord har taget stilling til synspunkterne i mit brev af 16. f.m."

Med skrivelse af 31. oktober 1994 sendte Vallensbæk Kommune A's klage videre til Det Sociale Ankenævn for Københavns Amt. Samtidig skrev kommunen bl.a.

"Pågældende er medlem af Sygeforsikringen 'danmark' som gruppe 2 forsikret. Hun får dækket den fulde udgift til den tilskudsberettigede medicin via sit medlemskab, og har derfor ikke en egenbetaling på den tilskudsberettigede medicin.

Der er fejlagtigt blevet refunderet medicinudgifter til (B) i perioden april til august 1994. Da vi blev opmærksom på denne fejl, blev (B) i brev dateret den 12. oktober underrettet om at der ikke fremover kunne ydes refusion til den tilskudsberettigede medicin."

Den 4. november 1994 skrev Vallensbæk Kommune til B at kommunens sociale udvalg på et møde den 26. oktober 1994 havde besluttet at fastholde afgørelsen, og at kommunen derfor havde sendt sagen videre til det sociale ankenævn.

I brev af 20. november 1994 til det sociale ankenævn supplerede A klagen. A skrev

"I et brev af 8. ds. har De bekræftet modtagelsen af den klage, som jeg på min kones vegne ‑ gennem Vallensbæk Kommune ‑ har sendt til Dem den 16. f.m. Af en med Deres brev fremsendt kopi af Vallensbæk Kommunes brev af 31. f.m. til Dem fremgår bl.a., at min kone ‑ fordi hun er gruppe 2‑medlem af Sygeforsikringen 'danmark' ikke har 'en egenbetaling på den tilskudsberettigede medicin'.

For den gode ordens skyld skal jeg ‑ idet jeg henviser til bemærkningerne i mit brev af 16. f.m. ‑ hertil anføre, at min kone rent faktisk har haft udgifter til medicin, som var omfattet af kommunens medicinbevilling, men som ikke blev dækket (fuldt ud) gennem refusion fra Sygeforsikringen 'danmark'. Denne del af medicinbevillingen har kommunen nu imidlertid (med fremtidig virkning) tilbagekaldt, jf. vedlagte kopi af kommunens brev af 4. ds. til min kone.

Med hensyn til den del af min klage, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt refusionen fra 'danmark' skal modregnes i kommunens medicintilskud efter bistandslovens § 58, bemærker jeg, at jeg ‑ efter at jeg havde afsendt min klage af 16. f.m. ‑ er blevet opmærksom på at daværende socialminister Yvonne Herløv Andersen den 30. juni 1994 har svaret på et spørgsmål (nr. S 1474) herom af 23. s.m. fra medlem af Folketinget Karen Højte Jensen.

I den daværende socialministers brev af 30. juni 1994 hedder det (ad bistandslovens § 58) blandt andet

'Efter bistandslovens § 58, jf. § 8 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler, kan der ydes hjælp til tilskudsberettiget medicin til den del af udgiften, der overstiger en egenudgift på 300,‑ kr. pr. måned.

Det følger bl.a. (?) af Socialstyrelsens vejledning af 14. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler efter bistandslovens § 58, at personer, der er medlemmer af Sygeforsikringen 'danmark', hvor der i et vist omfang fås refusion for udgifter til tilskudsberettiget lægeordineret medicin, kun har en egenudgift for så vidt angår ikke‑refunderede udgifter.

...

Med hensyn til andre hjælpemidler efter bistandslovens § 58, vil en person, der opfylder betingelserne for hjælp efter bistandslovens § 58, normalt få dækket udgifterne med det fulde beløb, uanset om den pågældende er medlem af Sygeforsikringen 'danmark'. Dog er der efter bestemmelserne i § 58 en egenbetaling for ortopædisk fodtøj på 500,‑ kr. Der kan herefter evt. ydes tilskud fra Sygeforsikringen 'danmark' til egenbetalingen.'

Som anført i mit brev af 16. september 1994 til Vallensbæk Kommune (til hvilket brev jeg har henholdt mig i min klage af 16. oktober 1994 til Ankenævnet) er der ikke hjemmel til bestemmelsen i Socialstyrelsens vejledning af 14. juni 1988 om, at 'egenudgifter' til medicin skal forstås som 'egenudgifter til medicin med fradrag af den forsikringsydelse, som den tilskudsberettigede måtte modtage, begrundet i medlemskab af Sygeforsikringen 'danmark''. Denne del af den daværende socialministers svar på et spørgsmål fra medlem af Folketinget Karen Højte Jensen er derfor efter min mening ikke korrekt.

Den daværende socialministers svar af 30. juni 1994 giver mig herudover anledning til at bemærke, at der ‑ i bemyndigelsen for ministeren efter bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 3, til at fastsætte regler om, i hvilket omfang modtageren selv skal betale udgiften til et hjælpemiddel ‑ med sikkerhed ikke er hjemmel til (således som det fremgår af det nævnte svar) at fastsætte,

· at et medlem af 'danmark' skal have modregnet refusionen fra denne forsikring i et medicintilskud efter bistandslovens § 58, inden 'egenbetalingen' fratrækkes, men

· at et medlem af 'danmark' ikke skal have modregnet refusionen fra denne forsikring i et tilskud til ortopædisk fodtøj, inden 'egenbetalingen' fratrækkes.

Det er uforeneligt med lighedsgrundsætningen, om ordene 'selv skal bære en del af udgiften til et hjælpemiddel' (i bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 3) fortolkes forskelligt, afhængigt af om den, som får hjælp efter bistandslovens § 58, og som er medlem af 'danmark', får hjælp til medicin eller til ortopædisk fodtøj.

Ministersvaret af 30. juni 1994 betyder, hvis man fjerner 'mellemregningerne',

· at et medlem af 'danmark', som hver 18. måned får tilskud til et par håndsyede sko, og som skal afholde en egenbetaling på 500 kr., kan få et tilskud fra 'danmark' til denne egenbetaling på 250 kr., men

· at et medlem af 'danmark' (fx min kone), som hver eneste måned har meget store udgifter til medicin (hvoraf kun en del er omfattet af en bevilling efter bistandslovens § 58), og som af den tilskudsberettigede del af medicinudgiften skal afholde en månedlig egenudgift på 300 kr., ikke kan få nogen del heraf dækket af 'danmark'.

Det kan ikke være rigtigt."

I skrivelse af 20. december 1994 meddelte ankenævnet A at det havde stadfæstet Vallensbæk Kommunes afgørelse. Nævnet skrev bl.a.

" Sagsfremstilling

Det fremgår af sagen, at Deres ægtefælle er berettiget til hjælp til tilskudsberettiget lægeordineret medicin i henhold til bistandslovens § 58.

Det fremgår endvidere, at Deres ægtefælle er medlem af Sygeforsikringen 'danmark' som gruppe 2 forsikret og at hun som følge heraf får dækket den fulde egenandel af udgiften til tilskudsberettiget medicin.

Kommunen har på baggrund heraf besluttet at meddele afslag på hjælp i henhold til bistandslovens § 58, da der ikke foreligger en egenudgift til denne medicin.

Kommunen har endvidere meddelt Dem, at der tidligere fejlagtigt er refunderet udgifter til ikke‑tilskudsberettiget medicin (afsnit 3‑præparater) og at der ikke fremover vil kunne ydes refusion til denne medicin, efter at kommunen er blevet opmærksom på den opståede fejl.

De har anført, at De ikke finder, at der er lovhjemmel til at modregne refusion fra 'danmark' før udbetaling af tilskud til medicin og for så vidt angår afsnit 3‑præparater, at disse udgifter kun bliver refunderet med 50% fra 'danmark', således at De mener, at Deres ægtefælle er berettiget til hjælp hertil med den del af udgiften, der overstiger kr. 300,‑ pr. måned.

Lovgrundlag

Der henvises til vedlagte kopi af Socialministeriets bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni (1988) § 8 med tilhørende vejledning fra Socialstyrelsen.

Af vejledningen fremgår bl.a., at personer, der er medlem af Sygeforsikringen 'danmark', hvor der i et vist omfang fås refusion for udgifter til tilskudsberettiget lægeordineret medicin, kun har en egenudgift for så vidt angår ikke‑refunderede udgifter.

Endvidere henvises til vedlagte kopi af en afgørelse truffet af Den sociale Ankestyrelse i en lignende sag, hvor spørgsmålet om modregning af refusion fra privat sygeforsikring er behandlet.

Ankestyrelsen udtaler i afgørelsen, at der som udgangspunkt ikke kan ydes hjælp til udgifter, som fuldt ud dækkes efter anden lovgivning eller ved tilskud fra privat sygeforsikring.

Såfremt der herefter søges om hjælp til ikke‑refunderede udgifter må der foretages en konkret vurdering af ansøgerens økonomiske forhold.

...

AFGØRELSE

Det blev besluttet at tiltræde kommunens afgørelse, hvorefter der er meddelt afslag på hjælp i henhold til bistandslovens § 58 til udgifter til lægeordineret tilskudsberettiget medicin, idet disse udgifter, efter det oplyste, er fuldt ud dækket af medlemskabet af Sygeforsikringen 'danmark'.

Det blev endvidere besluttet at tiltræde kommunens beslutning, hvorefter udgifter til ikke‑tilskudsberettiget lægeordineret medicin ikke er omfattet af reglerne i bistandslovens § 58."

I den afgørelse (af 30. september 1994, j.nr. ... ) hvortil det sociale ankenævn henviser i sin afgørelse af 20. december 1994, har Den Sociale Ankestyrelse bl.a. anført

"Tildeling af personligt tillæg efter lov om social pension § 17 forudsætter, at pensionistens økonomiske behov ikke kan afhjælpes gennem støtte efter anden lovgivning eller gennem private midler.

Der kan derfor som udgangspunkt ikke ydes personligt tillæg til behandlingsudgifter, som fuldt ud dækkes efter anden lovgivning eller ved tilskud fra en privat sygeforsikring.

Der kan imidlertid ikke gives afslag på personligt tillæg til behandlingsudgifter alene med henvisning til, at der ydes tilskud til udgiften fra en privat sygeforsikring.

Der må således i hvert tilfælde foretages en konkret vurdering af pensionistens samlede økonomiske forhold. I denne vurdering må indgå såvel pensionistens indtægts- og formueforhold, som de faste udgifter, herunder udgifter til kontingent til den private sygeforsikring."

I brev af 30. december 1994 klagede A på B's vegne til Den Sociale Ankestyrelse over det sociale ankenævns afgørelse. I klagen skrev A bl.a.

" Bemærkninger vedrørende sagens principielle karakter

I en bevilling af 5. maj 1994 bevilgede Vallensbæk Kommune - med virkning fra den 27. marts 1994 - tilskud efter bistandslovens § 58 til betaling af min kones udgifter til en række lægemidler, som er ordineret pga. en varig lidelse.

Anledningen til den foreliggende sag er, at Vallensbæk Kommune i en afgørelse af 12. oktober 1994 har meddelt, at den refusion, som min kone modtager fra Sygeforsikringen 'danmark', skal fratrækkes, forinden tilskud ydes fra kommunen, at Sygeforsikringen 'danmark' fuldt ud refunderer udgiften til medicin, som er tilskudsberettiget efter Sundhedsministeriets bekendtgørelse, at min kone derfor ikke har nogen egenudgift, og at der derfor ikke kan kræves refusion efter den nævnte bevilling.

I et brev af 16. oktober 1994 påklagede jeg Vallensbæk Kommunes afgørelse til Det Sociale Ankenævn for Københavns Amt, der ‑ som foran refereret ‑ den 20. december 1994 har tiltrådt Vallensbæk Kommunes afgørelse.

I min brevveksling med Vallensbæk Kommune og i min klage til Det Sociale Ankenævn har jeg gjort gældende, at der savnes lovhjemmel til ‑ som fastsat i Vallensbæk Kommunes afgørelse af 12. oktober 1994 ‑ at bestemme, at refusionen fra 'danmark' skal modregnes i medicintilskuddet fra kommunen.

Min klage over Ankenævnets afgørelse af 20. december 1994 drejer sig derfor om den rigtige anvendelse af en lovregel. Den foreliggende sag er derfor ' egnet til at udstikke retningslinier for et bestemt område ' (jf. den klagevejledning, der fulgte med Ankenævnets brev af 20. december 1994).

Sagen er således efter min mening principiel, og jeg anmoder derfor om, at der træffes beslutning om, at min klage optages til behandling i Ankestyrelsen, jf. § 6, stk. 6, i lov om Den Sociale Ankestyrelse.

Bemærkninger vedrørende sagens substans

1) Bistandslovens § 58

Lovbestemmelsens stk. 1 indeholder hjemmel til, at der bl.a. til personer med varig, sygdomsbetinget svagelighed kan ydes støtte til hjælpemidler.

Lovbestemmelsens stk. 2, nr. 3, bemyndiger Socialministeren til at fastsætte regler om, i hvilket omfang modtageren selv skal bære en del af udgiften til et hjælpemiddel.

Lovbestemmelsens stk. 11 angiver det som en forudsætning for hjælp efter denne lovbestemmelse, at hjælpemidlet ikke kan ydes efter arbejdsskadeforsikringslovgivningen eller som led i behandlingen på et offentligt sygehus.

2) Socialministeriets bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 (med senere ændringer) om ydelse af hjælpemidler efter bistandslovens § 58

I medfør af bistandslovens § 58, stk. 2, nr. 3, er det i bekendtgørelsens § 8, stk. 2, fastsat, at hjælp til tilskudsberettiget medicin, der ordineres pga. en varig lidelse, ydes 'til egenudgifter ud over 300 kr. månedlig'.

3) Socialstyrelsens vejledning nr. 1 af 14. juni 1988

Af vejledningen fremgår bl.a.

'Personer, der er medlem af Sygeforsikringen 'danmark', hvor der i et vist omfang fås refusion for udgifter til tilskudsberettiget lægeordineret medicin, har kun en egenudgift for så vidt angår ikke‑refunderede udgifter.'

Det citerede passus i vejledningen savner hjemmel i bistandslovens § 58 og i Socialministeriets hjælpemiddelbekendtgørelse

· Lovens § 58, stk. 2, nr. 3, taler om, 'i hvilket omfang modtageren selv skal bære en del af udgiften', og hjælpemiddelbekendtgørelsens § 8, stk. 2, anvender udtrykket 'egenudgifter'. Hverken loven eller bekendtgørelsen nævner med et ord, at de nævnte udtryk skal forstås som 'egenudgifter med fradrag af den forsikringsydelse, som den tilskudsberettigede måtte modtage, og som er begrundet i medlemskab af 'danmark''.

· Lovens § 58, stk. 11, angiver, at hjælp efter lovens § 58 er subsidiær i forhold til ydelser efter arbejdsskadeforsikrings‑ og sygehuslovgivningen. § 58, stk. 11, er således en undtagelsesbestemmelse, der ‑ efter almindelige fortolkningsprincipper ‑ må fortolkes snævert. Der kan ikke gives en undtagelse større rækkevidde, end affattelsen af bestemmelsen med sikkerhed indebærer. Affattelsen af § 58, stk. 11, er præcis og udtømmende, og den rummer ingen mulighed for ‑ som sket ved Socialstyrelsens vejledning af 14. juni 1988 ‑ at indfortolke, at hjælp til medicin efter lovens § 58 er subsidiær også i forhold til ydelser fra Sygeforsikringen 'danmark'.

4) Relationerne til Sygeforsikringen 'danmark'

Vallensbæk Kommunes ‑ af Ankenævnet tiltrådte ‑ afgørelse indebærer, at min kone, hvis hun i en måned køber tilskudsberettiget (dvs. afsnit 1‑ og 2‑) medicin for 400 kr., ikke får noget tilskud efter bistandslovens § 58, fordi disse 400 kr. fuldt ud refunderes af 'danmark'.

Jeg kan ‑ selv om det ikke er udtrykt i hverken Vallensbæk Kommunes eller Ankenævnets afgørelser ‑ ane, at der bag disse afgørelser ligger betragtninger om, at et medlem af 'danmark' ikke bør kunne få refunderet sine medicinudgifter to gange. Jeg har naturligvis forståelse for sådanne rimelighedssynspunkter.

Men virkeligheden i min kones sag er ikke slet så enkel

Min kone har hver måned betydelige medicinudgifter til anden lægeordineret, receptpligtig (afsnit 3‑) medicin, nemlig til tabl. Halcion, Temesta og Kodamid og til caps. Primperan Retard. Udgifterne til disse lægemidler udgør typisk ca. 900 kr. pr. måned, hvoraf 50 % ‑ ca. 450 kr. ‑ bliver refunderet af 'danmark'.

Hvis der blev set bort fra refusionen fra 'danmark' ved beregningen af tilskuddet efter bistandslovens § 58, ville min kones medicinregnskab for den i eksemplet skitserede måned se sådan ud

Afsnit 1‑ og 2‑medicin

400 kr.

Afsnit 3‑medicin

900 kr.

I alt

1.300 kr.

Tilskud efter bistandslovens § 58: 400 - 300 kr.

100 kr.

Refusion fra 'danmark': 400+450 kr.

850 kr.

950 kr.

Nettoudgift

350 kr.

Konsekvensen af at se bort fra refusionen fra 'danmark' ved beregningen af tilskuddet efter bistandslovens § 58 ville ‑ i det beskrevne eksempel på min kones månedlige medicinudgifter ‑ være, at hun i den pågældende måned ikke ville have en nettoudgift på 450 kr., men kun på 350 kr. Det kan jeg ikke have ondt af: min kone har tegnet en police i det 100 procent forsikringstagerfinansierede forsikringsselskab, Sygeforsikringen 'danmark', og hun betaler herfor en præmie på (pr. 1. januar 1995) 194,67 kr. om måneden ‑ bl.a. med det formål at kunne nedbringe sine medicinudgifter i tilfælde af sygdom.

5) Ankenævnets afgørelse af 20. december 1994

a) I et afsnit med overskriften 'Lovgrundlag' henvises til en afgørelse, som Den Sociale Ankestyrelse har truffet den 14. september 1994 om forståelsen af § 17 (om personlige tillæg) i lov om social pension.

Den refererede afgørelse drejer sig om fortolkning af en hjemmel til at yde trangsbestemte tillæg 'til pensionister, hvis økonomiske forhold er særlig vanskelige'. Det er derfor for mig ikke overraskende, at afgørelsen fastslår, at der som hovedregel ikke kan ydes tillæg efter denne bestemmelse til behandlingsudgifter, som fuldt ud dækkes ved tilskud fra en privat sygeforsikring. Der skal foretages en konkret trangsvurdering, hvori bl.a. skal indgå udgifter til kontingent til den private sygeforsikring.

Medicintilskud efter bistandslovens § 58 er ikke trangsbestemt, og den refererede fortolkning af pensionslovens § 17 er derfor uden betydning for den foreliggende sag.

b) Jeg finder det kritisabelt,

· at der i Ankenævnets afgørelse ikke med et ord er taget stilling til mit hovedsynspunkt, hvorefter Socialstyrelsens vejledning af 10. juni 1988 ‑ for så vidt angår medicintilskuddets beregning for medlemmer af Sygeforsikringen 'danmark' ‑ savner hjemmel; Ankenævnets afgørelse konstaterer uden kommentarer, at denne vejledning er en del af lovgrundlaget,

· at Ankenævnets afgørelse ‑ fraset måske henvisningen til en sag, der handlede om noget andet (jf. ovenfor pkt. 5a) ‑ ikke er begrundet, og

...

c) Ankenævnet har i afgørelsen - ud over det, der er gengivet i indledningen til dette brev - 'besluttet at tiltræde kommunens beslutning (af 4. november 1994), hvorefter udgifter til ikke-tilskudsberettiget, lægeordineret medicin ikke er omfattet af reglerne i bistandslovens § 58'.

Af Vallensbæk Kommunes brev af 4. november 1994 fremgår, at det beror på en fejl, at der hidtil er ydet refusion af udgifter til ikke-tilskudsberettiget medicin, og at denne del af medicinbevillingen derfor er tilbagekaldt med fremtidig virkning.

Denne afgørelse fra Vallensbæk Kommune er imidlertid ikke omfattet af min klage til Ankenævnet - og ej heller af nærværende klage til Den Sociale Ankestyrelse."

Den 24. februar 1995 sendte Det Sociale Ankenævn for Københavns Amt sagen til Den Sociale Ankestyrelse; samtidig meddelte nævnet at det ikke havde yderligere bemærkninger til sagen.

Den Sociale Ankestyrelse meddelte i skrivelse af 21. juni 1996 A sin afgørelse i sagen. Ankestyrelsen skrev bl.a.

"Ankestyrelsen finder, at kommunen har været berettiget til at reducere hjælpen til tilskudsberettiget medicin efter bistandslovens § 58 med et beløb svarende til den af Sygeforsikringen 'danmark' udbetalte refusion.

Ankestyrelsen har herved lagt vægt på, at det fremgår af hjælpemiddelbekendtgørelsen nr. 303 af 10. juni 1988 § 8, at der alene kan ydes hjælp til dækning af pågældendes egen andel af udgiften. Bestemmelsen er subsidiær i forhold til bistandslovens øvrige bestemmelser og forudsætter, at andre muligheder for støtte er udnyttet, herunder fra private forsikringsordninger, der tager sigte på at begrænse egenudgiften. Dette hviler på en flerårig praksis, som efter Ankestyrelsens opfattelse ikke strider mod sigtet med bestemmelsen i bekendtgørelsens § 8, stk. 2, hvorefter støtten ydes til egenudgiften ud over et fast beløb månedlig.

De har som støtte for klagen anført, at undtagelsesbestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11 må fortolkes indskrænkende, og at bestemmelsen ikke rummer mulighed for at indfortolke, at hjælp til medicin efter § 58 er subsidiær i forhold til ydelser fra 'danmark'.

Ankestyrelsen skal hertil bemærke, at det fremgår af sammenhængen i § 58, at § 58, stk. 11 alene vedrører hjælp til motorkøretøj efter § 58.

For så vidt angår det af Dem anførte omkring kontingentbetaling til 'danmark' skal Ankestyrelsen bemærke, at der er tale om en privat forsikringsordning, som dækker flere områder end medicinområdet. Der er således ikke tale om en udgift, der følger af, at en forsikringsydelse til medicin kommer til udbetaling.

Ankestyrelsen tiltræder således ankenævnets afgørelse.

Ankestyrelsen skal samtidig beklage den lange sagsbehandlingstid, og at De ikke tidligere har modtaget meddelelse om, at sagens behandling trak ud.

...

Lovgrundlaget for afgørelsen

Sagen er bedømt efter § 58, stk. 1 og 2 i lov om social bistand.

Socialministeriets bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988, § 8 og Socialministeriets vejledning nr. 1 af 10. juni 1988, bilag 2 afsnit NKH -- Medicin."

I brev af 6. juli 1996 klagede A til mig. Han skrev bl.a.

"Jeg gør fortsat gældende, at Vallensbæk Kommunes afgørelse savner lovhjemmel.

I Ankestyrelsens afgørelse er der lagt vægt på, at det af § 8 i den bekendtgørelse (hjælpemiddelbekendtgørelsen), der er udstedt i medfør af bistandslovens § 58, fremgår, at der alene kan ydes hjælp til pågældendes egen andel af udgiften til medicin. Det har jeg ikke bestridt ‑ men det er ikke det, som sagen drejer sig om.

I Ankestyrelsens afgørelse hedder det videre, at bestemmelsen i hjælpemiddelbekendtgørelsens § 8 'forudsætter, at andre muligheder for støtte er udnyttet, herunder fra private forsikringsordninger, der tager sigte på at begrænse egenudgiften'. Denne forudsætning fremgår hverken af hjælpemiddelbekendtgørelsen eller af bistandslovens § 58, men det anføres i Ankestyrelsens afgørelse, at forudsætningen 'hviler på en flerårig praksis, som ... ikke strider mod sigtet i bekendtgørelsens § 8, stk. 2, hvorefter støtten ydes til egenudgiften ud over et fast beløb månedlig'.

En myndighedspraksis, som indfortolkes i en bekendtgørelse, og som begrænser borgernes rettigheder, kan ikke træde i stedet for en manglende lovhjemmel.

I min klage til Den Sociale Ankestyrelse har jeg ‑ til støtte for det synspunkt, at Vallensbæk Kommunes afgørelse savner lovhjemmel ‑ anført, at lovens § 58 indeholder én undtagelsesbestemmelse, nemlig bestemmelsens stk. 11, som angiver, at hjælp efter § 58 er subsidiær i forhold til ydelser efter arbejdsskadeforsikrings‑ og sygehuslovgivningen. Det er derfor min opfattelse, at bestemmelsen i § 58, stk. 11, der er præcis og udtømmende, udelukker den skete fortolkning, hvorefter hjælp til medicin efter § 58 er subsidiær også i forhold til ydelser fra Sygeforsikringen 'danmark'.

Ankenævnets afgørelse afviser denne argumentation med en bemærkning om, 'at det fremgår af sammenhængen i § 58, at § 58, stk. 11, alene vedrører hjælp til motorkøretøj efter § 58'.

Jeg forstår ikke dette synspunkt. Lovens § 58, stk. 11, angiver, hvad der er 'en forudsætning for støtte efter denne bestemmelse '. Det må naturligt forstås som 'en forudsætning for støtte efter (hele) lovens § 58. Det er i øvrigt ikke umiddelbart indlysende for mig, at teksten i § 58, stk. 11 ('at hjælpemidlet ikke kan ydes ... som led i behandling på et offentligt sygehus') udelukkende skulle dreje sig om hjælp til anskaffelse af et motorkøretøj. Andre hjælpemidler end invalidebiler ydes nok hyppigt som led i sygehusbehandling."

Jeg bad herefter den 15. juli 1996 Den Sociale Ankestyrelse om en udtalelse i sagen.

Den Sociale Ankestyrelse udtalte i skrivelse af 9. september 1996 følgende

"Ankestyrelsen traf den 21. juni 1996 afgørelse om, at Vallensbæk Kommune havde været berettiget til at reducere hjælp til tilskudsberettiget medicin efter bistandslovens § 58 med et beløb svarende til den fra Sygeforsikringen 'danmark' udbetalte refusion.

Ankestyrelsen lagde ved afgørelsen vægt på, at det fremgår af hjælpemiddelbekendtgørelsen nr. 303 af 10. juni 1988 § 8, at der alene ydes hjælp til dækning af pågældendes egen andel af udgiften. Denne bestemmelse er subsidiær i forhold til bistandslovens øvrige bestemmelser og forudsætter, at andre muligheder for støtte er udnyttet, herunder fra private forsikringsordninger, der tager sigte på at begrænse egenudgiften. Dette hviler på en flerårig praksis, som efter Ankestyrelsens opfattelse ikke strider mod sigtet med bestemmelsen i bekendtgørelsens § 8, stk. 2, hvorefter støtten ydes til egenudgiften ud over et fast månedligt beløb.

(A) har i klagen gjort gældende at Ankestyrelsens henvisning til at anvendelse af bestemmelsen i hjælpemiddelbekendtgørelsens § 8 forudsætter, at andre muligheder for støtte forinden er udnyttet savner hjemmel i loven.

Det er i klagen bl.a gjort gældende, at undtagelsesbestemmelsen i § 58, stk. 11 må fortolkes indskrænkende, og at bestemmelsen ikke (rummer) mulighed for at indfortolke, at bestemmelsen alene skulle vedrøre hjælp til anskaffelse af motorkøretøj.

Ankestyrelsen finder ikke, at det nu oplyste i det hele kan give grundlag for en ændret stillingtagen omkring fortolkningen af bistandslovens § 58 samt hjælpemiddelbekendtgørelsens § 8. Særligt for så vidt angår det af (A) anførte omkring § 58, stk. 11 skal Ankestyrelsen dog bemærke, at § 58, stk. 11 også efter Ankestyrelsens opfattelse refererer til alle hjælpemidler. Det af Ankestyrelsen anførte i afgørelsen af 21. juni 1996, hvorefter 'det fremgår af sammenhængen i § 58, at § 58, stk. 11 alene vedrører hjælp til motorkøretøj efter § 58' skyldes således en fejl. Som følge heraf vil denne bemærkning udgå i den kommende Sociale Meddelelse (0-114-96) som Ankestyrelsen vil udsende om afgørelsen.

Ankestyrelsen kan med den ændring som følger af det ovenfor anførte omkring undtagelsesbestemmelsen i § 58, stk. 11 fortsat henholde sig til det i afgørelsen af 21. juni 1996 anførte."

Den 16. september 1996 sendte jeg A en kopi af Den Sociale Ankestyrelses udtalelse som han kommenterede således i brev af 6. oktober 1996

"Fra Den Sociale Ankestyrelses brev noterer jeg mig, at Ankestyrelsen nu er enig med mig i, at undtagelsesbestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11, ikke alene vedrører hjælp til motorkøretøjer, men vedrører alle de hjælpemidler, der er omfattet af bistandslovens § 58, herunder hjælp til tilskudsberettiget medicin. Ankestyrelsens ændrede holdning til denne detalje bestyrker min opfattelse, hvorefter bestemmelsen i bistandslovens § 58, stk. 11 ‑ der præcist og udtømmende angiver, at hjælp efter § 58 er subsidiær i forhold til ydelser efter arbejdsskadeforsikrings‑ og sygehuslovgivningen ‑ ikke kan fortolkes på den måde, at hjælp efter § 58 til medicin er subsidiær også i forhold til ydelser fra Sygeforsikringen 'danmark'.

Jeg er blevet opmærksom på, at Socialministeren i Folketinget den 24. april 1996 ‑ som svar på et spørgsmål (nr. S 1774) fra medlem af Folketinget Erik Larsen ‑ har redegjort for sin fortolkning af bistandslovens § 58 i relation til borgere, som er medlemmer af Sygeforsikringen 'danmark'. Ministeren har henvist til sit svar af 1. juli 1994 på et tilsvarende spørgsmål (nr. S 1474) fra medlem af Folketinget Karen Højte Jensen.

Af Ministerens svar fremgår det, at der i medfør af bistandslovens § 58 (i hjælpemiddelbekendtgørelsen) er fastsat en egenbetaling dels for ortopædisk fodtøj (500 kr. pr. par sko), dels for udgifter til tilskudsberettiget medicin (300 kr. pr. måned).

Jeg forstår Ministerens svar sådan, at det er konsekvensen af hendes opfattelse,

· at en borger, som får tilskud til ortopædisk fodtøj, og som selv må afholde en egenbetaling på 500 kr. for et par sko, har ret til at refunderet en del af denne egenbetaling fra 'danmark', men

· at en borger, som får tilskud til tilskudsberettiget medicin, og som selv må afholde en egenbetaling på 300 kr. pr. måned, ikke har ret til at få refunderet denne egenbetaling fra 'danmark'.

Jeg kan ikke finde hjemmel til, at borgere, som er medlemmer af 'danmark', og som efter hjælpemiddelbekendtgørelsen skal afholde en egenbetaling til et bevilget hjælpemiddel, behandles uens, afhængigt af, om der er tale om egenbetaling af ortopædisk fodtøj, eller om der er tale om egenbetaling af tilskudsberettiget medicin.

Jeg vedlægger en kopi af Folketingstidende 1995-96, s. 5753-5755."

Den 13. maj 1997 afgav jeg en foreløbig redegørelse i sagen som jeg sendte til Den Sociale Ankestyrelse med henblik på Ankestyrelsens bemærkninger hertil. I min foreløbige redegørelse skrev jeg bl.a.

" 1. Ombudsmandsundersøgelsens afgrænsning

Min undersøgelse har angået Den Sociale Ankestyrelses afgørelse som blev meddelt (A) den 21. juni 1996 og Ankestyrelsens sagsbehandling i forbindelse hermed. Min undersøgelse har således ikke omfattet Vallensbæk Kommunes og Det Sociale Ankenævn for Københavns Amts afgørelser og sagsbehandling.

Min undersøgelse har heller ikke direkte angået den generelle retsopfattelse som socialministeren har givet udtryk for i to svar på 'onsdagsspørgsmål' i Folketinget (spørgsmål nr. S 1474 stillet til socialministeren den 23. juni 1994 af MF Karen Højte Jensen og spørgsmål nr. S 1774 stillet til socialministeren den 22. marts 1996 af MF Erik Larsen). Min undersøgelse har således ikke angået spørgsmålet om udmålingen af hjælp efter bistandslovens § 58 til medlemmer af Sygeforsikringen 'danmark' til andre hjælpemidler end medicin.

2. Hjemmelsspørgsmålet

Bistandsloven (jf. lovbekendtgørelse nr. 1024 af 13. december 1994) indeholder i § 58 følgende bestemmelser

'Til personer med invaliditet eller varig sygdoms- eller aldersbetinget svagelighed kan der ydes støtte til hjælpemidler, herunder merudgifter til særlige beklædningsgenstande, som

er nødvendige, for at pågældende kan udøve et erhverv, eller

i væsentlig grad kan afhjælpe pågældendes lidelse eller

i væsentlig grad kan lette den daglige tilværelse i hjemmet.

Stk. 2. Socialministeren fastsætter regler om

afgrænsningen af de hjælpemidler, hvortil der kan ydes støtte, og adgangen til genanskaffelse,

hvornår støtte til et hjælpemiddel ydes som lån,

i hvilket omfang modtageren selv skal bære en del af udgiften til et hjælpemiddel,

hvorvidt der skal gælde særlige betingelser for støtte til visse hjælpemidler,

hvorvidt visse hjælpemidler kan udleveres fra en institution.

...

Stk. 11. Det er en forudsætning for støtte efter denne bestemmelse, at hjælpemidlet ikke kan ydes efter arbejdsskadeforsikringslovgivningen eller som led i behandling på offentligt sygehus.'

Socialministeriet har med hjemmel i bistandslovens § 58, stk. 2, udstedt bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988 om ydelse af hjælpemidler efter bistandsloven. Bekendtgørelsen som ændret ved bekendtgørelse nr. 423 af 16. juni 1989 indeholder bl.a. følgende bestemmelser

' Særlige bestemmelser om støtte til visse hjælpemidler

Resumé

Vallensbæk kommune gav klageren i denne sag en bevilling efter bistandslovens § 58 til dækning af medicinudgifter. Senere meddelte kommunen at den fremtidig ikke ville dække den del af udgifterne som blev refunderet fra sygesikringen "danmark". Kvinden klagede over afgørelsen til det sociale ankenævn og siden til Den Sociale Ankestyrelse. Det centrale spørgsmål angik fortolkningen af ordet "egenudgiften" i bekendtgørelse nr. 303 af 10. juni 1988, udstedt med hjemmel i bistandslovens § 58, stk 2, nr. 3. Myndighederne mente at udgifter til medicin, der refunderes af "danmark", ikke er at betragte som egenudgift i bekendtgørelsens forstand og derfor ikke kan dækkes i medfør af bistandslovens § 58.

Ombudsmanden mente ikke at der var fuldt tilstrækkeligt grundlag for at henstille til Ankestyrelsen at genoptage sagen med henblik på at træffe en ny afgørelse. Ombudsmanden henstillede derimod til Socialministeriet at ministeriet i forbindelse med en kommende ændring af lov om social service foreslog indsat en klar lovhjemmel til at fradrage tilskud fra Sygesikringen "danmark" i støtte efter (nu) § 97 i lov om social service.

Ombudsmanden kritiserede at Ankestyrelsen i sin afgørelse undlod at tage udtrykkeligt stilling til klagen over at Det Sociale Ankenævn i sin afgørelse ikke havde givet en fyldstgørende begrundelse. Ombudsmanden mente også at Ankestyrelsens egen begrundelse var mangelfuld. (J.nr. 1996-1626-054).