Standsning af sygedagpenge (erformuleretsåledes)

§ 8, stk. 1, i dagpengeloven giver forvaltningsmyndighederne den fornødne lovhjemmel til at kræve den sikredes deltagelse i foranstaltninger der kan hjælpe vedkommende til at generhverve sin arbejdsevne. § 8, stk. 2, indeholder hjemmel til som hovedregel at standse udbetalingen af dagpenge indtil den sikrede har opfyldt sin pligt til anmeldelse af eller dokumentation for fraværet. Efter § 8, stk. 4, bortfalder retten til dagpenge fra arbejdsgiveren hvis lønmodtageren har pådraget sig sin sygdom ved forsæt eller ved grov uagtsomhed, ved fortielse af visse oplysninger og under strejke eller lockout. I § 8, stk. 5, er fastsat en særlig regel for sygdomme der er pådraget under tjeneste omfattet af lov om erstatning til skadelidte værnepligtige mfl. Lovens § 37 beskriver den sikredes pligt til at underrette arbejdsgiver og kommune om forandringer i de økonomiske forhold.

Esbjerg Kommune og Dagpengeudvalget har udelukkende henvist til lovens § 8, stk. 1, og § 24 (og den tilhørende bek. nr. 701 af 22. juli 1994).

I min supplerende høring af 30. maj 1997 bad jeg derfor Dagpengeudvalget om at redegøre for de retskilder og overvejelser som ligger til grund for udvalgets fortolkning af §§ 8 og 24.

Udvalget har henvist til at udtrykket 'hensigtsmæssig optræning for at generhverve arbejdsevnen' (lovens formulering) er synonymt med den af udvalget anvendte formulering 'hensigtsmæssige foranstaltninger for at genvinde erhvervsevnen', og at begge udtryk omfatter det forhold at dagpengemodtageren uden fyldestgørende grund undlader at efterkomme en kommunes anmodning om en henvendelse, herunder en ønsket henvendelse i forbindelse med opfølgningen af sagen efter § 24.

Dagpengeudvalget oplyser at udvalget efter praksis anser det for nødvendigt at fortolke § 8, stk. 1, udvidende, således at dagpengene også bortfalder ved manglende medvirken til forudgående skridt der kunne føre til en af de foranstaltninger der direkte er nævnt i bestemmelsen. Som grundlag for denne fortolkning har udvalget henvist til at hvis 'det var muligt uden konsekvenser at undlade medvirken i den forudgående fase, ville bestemmelsens rækkevidde kunne blive indsnævret i et omfang, der ikke er foreneligt med formålet i dagpengelovens § 24, stk. 1 og § 8, stk. 1.'

Udvalget har ikke præciseret sin henvisning til praksis, og jeg har ikke fundet offentliggjort praksis, domsafgørelser eller relevante steder i lovens forarbejder eller lignende retskilder i øvrigt som kunne støtte udvalgets fortolkning.

Den sproglige grænse i § 8, stk. 1, nr. 1, går ved at nægte at lade sig indlægge på sygehus, modtage nødvendig lægebehandling eller mod læges og kommunens opfordring nægte at 'deltage i hensigtsmæssig optræning for at generhverve arbejdsevnen', og § 8, stk. 1, nr. 2, taler om at 'den sikrede ved sin adfærd forhaler helbredelsen'.

Efter min gennemgang af lovens forarbejder - og efter at have sammenholdt bestemmelsen med tilsvarende bestemmelser i sociallovgivningen i øvrigt - er det min opfattelse at ordgrænsen udelukker anvendelsen af § 8 til standsning af dagpengene i (A)'s sag. Som tidligere nævnt er der efter det for mig oplyste intet grundlag for at konkludere at (A) har nægtet at medvirke til sagens oplysning mv.

Jeg bemærker i denne sammenhæng at dagpengeloven ikke indeholder bestemmelser om rådighedspligt eller lignende, som bl.a. kendes fra bistandslovens område.

Jeg ønsker her at tilføje at det efter min mening heller ikke er muligt at standse dagpengene med udgangspunkt i den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om processuel skadevirkning. Myndighederne er herefter berettiget til at afslutte sagen på det foreliggende grundlag hvis parten slet ikke eller kun utilstrækkeligt medvirker til sagens oplysning. Det antages dog at være en forudsætning at parten ved hvilke oplysninger det er myndigheden ønsker. Oplysningerne må ikke være særligt belastende, besværlige eller omkostningskrævende for parten at fremskaffe, og er parten ikke i stand til at efterkomme forvaltningens ønsker, må myndigheden normalt selv sørge for - eller bistå parten med - at fremskaffe de ønskede oplysninger. Den processuelle skadevirkning kan anvendes uden særlig hjemmel.

Som sagen ligger oplyst for mig, er der ikke fremkommet oplysninger som sandsynliggør at (A)'s personlige fremmøde i kommunen var påkrævet. Esbjerg Kommune har haft mulighed for at indhente oplysningerne om hospitalsindlæggelsen andetsteds end hos (A) selv.

Sammenlagt mener jeg derfor ikke at myndighederne har haft tilstrækkelig hjemmel til at standse udbetalingen af (A)'s dagpenge - hverken efter lovens bestemmelser herom eller efter almindelige forvaltningsretlige grundsætninger.

Jeg har bedt Dagpengeudvalget om at lade disse overvejelser indgå i grundlaget for udvalgets genoptagelse af sagen."

Dagpengeudvalget svarede den 20. februar 1998 følgende

"Folketingets Ombudsmand har ved brev af 4. februar 1998 anmodet om eventuelle kommentarer til Ombudsmandens foreløbige redegørelse i ovennævnte sag.

Dagpengeudvalgets sekretariat finder anledning til at bemærke, at man er enig i at det under hele sagens forløb har været ubestridt, at (A) fortsat var fuld uarbejdsdygtig, og at han frem til den 26. juni 1995 fuldtud havde efterlevet kommunens henstillinger. Sekretariatet er derimod ikke enig i, at der under sagens behandling, herunder behandlingen i udvalgets møde, var uklarhed om årsagen til at han den 22. juni blev bedt om, at rette henvendelse til kommunen, idet anmodningen fremstod som en rutinemæssig opfølgning af hvorvidt situationen fortsat var uændret. Der ses således ikke at være modstrid mellem notatet den 8. juni og anmodningen, idet notatet af 8. juni 1995 var en tilkendegivelse af at dagpengeretten fortsatte sålænge situationen var uændret, mens anmodningen var en rutinemæssig opfølgning af om situationen også var uændret.

Sekretariatet har ikke på nuværende tidspunkt yderligere bemærkninger, men vil foranledige, at sagen bliver taget op til fornyet overvejelse i et af Dagpengeudvalgets kommende principmøder udfra det i den foreløbige redegørelse anførte, specielt med henblik på om Udvalget fortsat finder, at (A)'s udeblivelse kan anses for at være udtryk for en nægtelse af at medvirke.

Sagen kan forventes genoptaget i Dagpengeudvalgets førstkommende principmøde den 3. april 1998."

"Jeg finder ikke grundlag for at ændre den kritik af sagens behandling som fremgår af den foreløbige redegørelse, og fastholder derfor redegørelsen i dens fulde omfang. Jeg går ikke ud fra at Dagpengeudvalget med brevet af 19. februar 1998 ønsker at give udtryk for at udvalget var bekendt med Esbjerg Kommunes forklaring på indkaldelsen af (A). Konsekvensen må efter min mening blive at udvalget ikke endeligt kunne vurdere om afgørelsen var i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Jeg bemærker i denne forbindelse at den skelnen som Dagpengeudvalget lægger op til imellem konstateringen af retten til dagpenge og anmodningen om en rutinemæssig opfølgning efter min mening ikke forklarer sagen. (A) fik, efter hvad der er noteret i sagen, at vide at hans næste fremmøde forventedes efter hospitalsindlæggelsen - for ham må det derfor fremstå som uforklaret hvorfor Esbjerg Kommune indkalder ham samme dag notatet er dateret.

Jeg har meddelt Dagpengeudvalget min opfattelse, og taget oplysningen om genoptagelse til efterretning. Jeg beder Dem derfor nu afvente Dagpengeudvalgets afgørelse, før De tager stilling til om der eventuelt er grundlag for at klage til mig igen."

Den 6. maj 1998 meddelte Dagpengeudvalget mig følgende

"Der vedlægges kopi af Dagpengeudvalgets afgørelse af 3. april 1998, hvorefter Dagpengeudvalgets afgørelse af 2. februar 1996 og kommunens afgørelse af 28. juni 1995 er ændret med den begrundelse, at udeblivelsen ikke kan sidestilles med en nægtelse af at medvirke.

På baggrund af Ombudsmandens redegørelse og efter opfordring fra Dagpengeudvalget, er Socialministeriet i færd med at udarbejde forslag til ændring af dagpengelovens § 8, en ændring der specielt retter sig imod manglende medvirken ved opfølgning efter dagpengelovens § 24.

Det kan oplyses, at SM D-4-96 forventes ændret ved at sag nr. 3 udgår. Der vil på Dagpengeudvalgets næste principmøde den 29. maj 1998 blive taget stilling til, om der er anledning til yderligere ændringer i denne eller andre Sociale Meddelelser, der vedrører anvendelsen af § 8 i dagpengeloven."

Den 18. maj 1998 meddelte jeg Dagpengeudvalget at jeg havde taget det oplyste til efterretning.

NOTER (*1) Jf. FOB 1976, s. 295 og FOB 1985, s. 185ff.

§ 24 er formuleret således

' § 24. Kommunen skal senest efter 3 måneder og derefter mindst hver 3. måned tage den sikredes forhold op til vurdering med henblik på, om der er behov for behandling, optræning, revalidering, overgang til pension eller andre former for bistand til den sikrede og dennes familie. Dette må ske i fornødent samarbejde med læger, hospitals- og revalideringsinstitutioner samt arbejdsformidlingen.

Stk. 2. Offentlige arbejdsgivere skal indberette sygdomstilfælde til kommunen senest, når disse har varet i 2 måneder.

Stk. 3. Socialministeren kan fastsætte nærmere regler om opfølgningen af langvarige dagpengetilfælde.'

Indholdet af dagpengelovens bestemmelse i § 8 genfindes i forskellige love på det sociale område, f.eks. § 22 i lov om social pension, § 17 i bistandsloven, § 15 i lov om delpension, og nu i lov om retssikkerhed og administrationen på det sociale område.

Standsning af sygedagpenge

S.I.D. klagede til mig på et medlems vegne, og den 17. marts 1998 skrev jeg følgende

Jeg har færdigbehandlet A's sag, og jeg har kritiseret Dagpengeudvalget for at det - uden at kende årsagen til at Esbjerg Kommune skiftede opfattelse med hensyn til indkaldelse af A - stadfæstede afgørelsen om bortfald af dagpengeretten. Jeg er ikke enig i udvalgets fortolkning af de bestemmelser i dagpengeloven som myndighederne har henvist til som hjemmel for afgørelsen. Jeg mener ikke dagpengeloven med tilhørende bekendtgørelser indeholder hjemmel til at standse udbetaling af dagpenge til A. Jeg mener i øvrigt heller ikke at almindelige forvaltningsretlige grundsætninger kan begrunde en sådan reaktion over for Deres medlem. Jeg har bedt udvalget om at genoverveje afgørelsen og herunder inddrage de synspunkter jeg har fremlagt, og meddele mig resultatet.

Som De vil se, har jeg lagt vægt på nogle andre aspekter i sagen end dem De især har peget på i klagen til myndighederne og i klagen til mig. Jeg har ikke taget særskilt stilling til de forhold De har peget på.

Om min bedømmelse af sagen henviser jeg i øvrigt til afsnittet "Ombudsmandens udtalelse".

Som sagen ligger oplyst for mig nu, kan forløbet i hovedtræk gengives således: A sygemeldes den 27. marts 1995. Han følger kommunens anvisninger om møder etc. frem til den 26. juni 1995. Den 22. juni 1995 indkaldes A til et møde i kommunen, og den 28. juni 1995 indkaldes A til at møde senest fredag den 30. juni 1995. Dette brev har De vedlagt i henvendelsen til mig. A møder ikke op og har selv herom bl.a. forklaret at han dels glemte at tømme sin postkasse, dels var i Ribe med nogle gæster og derfor ikke havde læst kommunens breve. Kommunen stopper dagpengene under henvisning til dagpengelovens §§ 8 og 24. Myndighederne mener her at have hjemmel til at stoppe dagpengeudbetaling hvis dagpengemodtageren uden fyldestgørende grund undlader at efterkomme kommunens anmodning om en henvendelse. A møder op tre dage senere (efter den mellemliggende weekend) i kommunen, men får her at vide at sagen er stoppet og ikke kan genoptages. A klager til Dagpengeudvalget, og inden udvalget træffer afgørelse i sagen, meddeler læge B uopfordret udvalget den 4. januar 1996 at A blev by-pass-opereret i oktober 1995 (to blodpropper i hjertet i foråret 1995), og at han ikke opfylder kriterierne for at få overgangsydelse. Dagpengeperioden er ikke lang nok på grund af standsningen af dagpengene.

A var med andre ord syg under hele forløbet.

Om baggrunden for mødet indeholder Esbjerg Kommunes journalark ingen oplysninger. Kommunens indkaldelse af 22. juni 1995 findes ikke i de akter jeg har fået tilsendt. Da hverken Esbjerg Kommune eller Dagpengeudvalget har oplyst andet, må jeg gå ud fra at indkaldelsen til A af 22. juni 1995 heller ikke indeholder oplysninger om hvorfor kommunen skiftede opfattelse og besluttede at indkalde ham med kort varsel. Det eneste der er noteret i journalarket, er en oplysning om at det var o.k. med fortsat udbetaling af dagpenge, og at det var aftalt med A at han selv rettede henvendelse efter den forestående hospitalsindlæggelse.

På min opfordring svarede Esbjerg Kommune at grundlaget for at indkalde A til et nyt møde var at få afklaret om hospitalsindlæggelsen var overstået, og derefter indhente journaloplysninger fra hospitalet. Oplysningen om indlæggelsen kunne kommunen også have forsøgt at få ved f.eks. at rette henvendelse direkte til hospitalet eller til A's læge.

Dagpengeudvalget har ikke søgt at afklare begrundelsen for kommunens beslutning om at indkalde A i strid med journalarkets oplysninger om anden aftale. Udvalget har herom svaret mig at udvalget "ikke (har) fundet anledning til at betvivle, at kommunen den 22. juni 1995 havde behov for dagpengemodtagerens medvirken til belysning af den aktuelle situation til brug for stillingtagen til det videre forløb", og at "det ... i så fald ikke (er) Udvalgets praksis at tage kommunens vurdering af dette forhold op til egentlig vurdering". Det er især med udgangspunkt i dette forhold at jeg mener der er grundlag for at kritisere Dagpengeudvalget - at udvalget med andre ord ikke sørgede for at afklare og inddrage Esbjerg Kommunes behov for at indkalde A (der notorisk må have været syg på det pågældende tidspunkt), med den virkning at manglende fremmøde medførte permanent standsning af dagpengene.

Jeg er ikke enig i udvalgets fortolkning af bestemmelserne i lovens §§ 8 og 24. Jeg mener ikke at der efter loven (eller efter de forvaltningsretlige grundsætninger i øvrigt) er hjemmel til at standse udbetalingen af dagpengene i A's sag.

Mere detaljeret fremgår det i øvrigt af sagen at A's sag blev fremlagt på et teammøde i kommunen den 11. maj 1995. Det blev besluttet at indkalde A til et møde efter en undersøgelse der skulle finde sted den 24. maj 1995. Den 2. juni 1995 noterede kommunen i referatarket at A havde henvendt sig og oplyst at han havde været til undersøgelse den 26. maj og 2. juni 1995. A fik fire slags hjertemedicin og afventede indkaldelse til ny undersøgelse hvortil der var knyttet en indlæggelse på tre-fire dage. A ville give besked når han havde fået sin indkaldelse.

A's sag var på et nyt teammøde den 8. juni 1995. Kommunen noterede bl.a. følgende om konklusionen på mødet

"...

O.K. med fortsat udbetaling. Tal med sikr. om at give besked hertil når han har været indlagt. Efter indlæggelsen skal der indhentes journaloplysninger fra med.afd.

Not uge 25/960."

I et "bankbrev"/dagpengeudbetalingsbilag af 22. juni 1995, som ikke findes i de akter jeg har modtaget, blev A imidlertid bedt om at rette henvendelse til kommunen "mandag eller tirsdag i denne uge", og den 28. juni 1995 sendte kommunen A følgende brev

"På det dagpengeudbetalingsbilag/brev De modtog i sidste uge, anmodede vi Dem om at rette henvendelse hertil mandag eller tirsdag i denne uge.

De har ikke rettet henvendelse.

I den anledning gør vi opmærksom på, at retten til dagpenge bortfalder fra fredag (den 30. juni 1995, min bemærkning) i denne uge, hvis De ikke retter henvendelse senest på dette tidspunkt, jævnfør dagpengelovens § 8 og § 24.

Denne afgørelse kan indbringes for Dagpengeudvalget, inden 4 uger efter modtagelsen af denne afgørelse.

Klagen skal dog sendes til social- og sundhedsforvaltningens områdekontor. Adressen står øverst på dette brev.

Hvis De har indsendt raskmelding, bedes De se bort fra denne henvendelse."

I referatarket noteres under datoen 3. juli 1995

"03.07.95. Sagen kørt ud med sidste beregningsdag 29.06.95, idet sikr. ikke har rettet henvendelse på meddelelse på bankbrev den 22.06.95 om at rette henvendelse mandag eller tirsdag i uge 26. Er derfor tilskrevet den 28.06.95 om at rette henvendelse senest fredag den 30.06.95, hvilket sikr. ikke gør, og sagen køres ud p.g.a. manglende medvirken....

s.d. Sikr. henvender sig. Til spørgsmålet om, hvorfor han ikke har rettet henvendelse i fredags, oplyser sikr. at han var i Ribe sammen med nogle gæster. Sikr. er orienteret om at sagen er stoppet og ikke kan genoptages, hvilket sikr. kan anke til dagpengeudvalget, hvilket fremgår af skrivelsen af 28.06.95."

Kommunen fastholdt sin afgørelse i forbindelse med en genvurdering den 11. juli 1995, og sagen blev sendt til Dagpengeudvalget samme dag. I referatarket under datoen den 11. juli 1995 noterede kommunen bl.a.

Sikr. har "den 05.07.95... rettet henvendelse til en socialrådgiver i forvaltningen p.g.a. stop af dagpenge, og har til socialrådgiveren oplyst, at han ikke havde læst teksten på dagpengeopgørelsen den 22.06.95. Vedr. brevet af 28.06.95 har sikr. afgivet 2 forklaringer på, hvorfor han ikke har rettet henvendelse. ..."

Den 4. januar 1996 modtog Dagpengeudvalget følgende brev fra læge B

"...

I anledning af nævnte ankesag kan jeg til sagens oplysning tilføje, at (A) i oktober 1995 blev by-pass opereret for sin hjertelidelse. I foråret 1995 havde han 2 blodpropper i hjertet, og han var således sygemeldt, da socialforvaltningen i slutningen af juni satte ham på kontanthjælp. Han ønsker nu at få overgangsydelse, men har ikke dagpenge-tid nok til at opfylde kriteriet herfor, dersom perioden fra ultimo juni til raskmelding den 20.12.95 ikke tæller med.

..."

Den 15. februar 1996 traf Dagpengeudvalget afgørelse i sagen. Udvalget stadfæstede Esbjerg Kommunes afgørelse således

"...

De havde den 3. juli 1995 ikke mere ret til dagpenge fra kommunen, idet det ved Deres undladelse af at efterkomme kommunens anmodning om en henvendelse mandag den 26. eller tirsdag den 27. juni 1995 eller allersenest fredag den 28. juni 1995, anses for godtgjort, at De ikke har villet medvirke til hensigtsmæssige foranstaltninger for at genvinde erhvervsevnen, jf. dagpengelovens § 8, stk. 1.

Dagpengeudvalget har ved afgørelsen lagt vægt på, at De torsdag den 22. juni 1995 skriftligt er anmodet om at rette henvendelse til kommunen senest mandag den 26. eller tirsdag den 29. juni og på, at De igen er anmodet ved brev af onsdag den 28. juni 1995 om at rette henvendelse senest fredag den 30. juni 1995, samt på at De ved disse anmodninger er orienteret om, at manglende henvendelse vil medføre bortfald af dagpengeretten.

Dagpengeudvalget tiltræder således kommunens afgørelse.

Opmærksomheden henledes på, at Dagpengeudvalgets afgørelse er endelig og ikke kan indbringes for anden administrativ myndighed.

..."

(Mine fremhævelser af datoer som er fejlagtigt angivet).

De klagede hertil den 22. februar 1996. I klagen fremhævede De især de tidsfrister kommunen satte for A's henvendelse og hans sprogvanskeligheder, og at myndighederne i afgørelserne ikke har taget behørigt hensyn til disse forhold. Den 10. april 1996 bad jeg Dagpengeudvalget og Esbjerg Kommune om udtalelser.

Esbjerg Kommune svarede den 8. maj 1996 følgende

"...

(A) blev sygemeldt 27.03.95 og da pgl. den 08.05.95 henvender sig vedr. opfølgning af sygedagpengesagen, oplyser han ikke noget om, at han hverken kan læse eller forstå dansk, ej heller at henvendelse skal ske til egen læge og ikke ham personligt. Opfølgning af dagpengesagen er foregået uden sprogproblemer. Pgl. har henvendt sig alene uden tolk.

(A) henvender sig 03.07.95, hvor dagpengeudbetalingen er stoppet. Oplyser, at årsagen til at han ikke har rettet henvendelse er, at han var i Ribe med nogle gæster. Den 05.07.95 henvender pgl. sig til en socialrådgiver i forvaltningen, hvor han giver 2 forklaringer til, hvorfor han ikke retter henvendelse på skrivelse af 28.06.95. Oplyser ikke noget om, at årsagen skulle være sprogproblemer.

..."

Dagpengeudvalget svarede den 2. juli 1996 følgende

"...

Dagpengeudvalget traf i møde den 2. februar 1996 afgørelse om, at (A) ikke var berettiget til sygedagpenge efter den 3. juli 1995, idet det ansås for godtgjort, at han ikke ville medvirke til hensigtsmæssige foranstaltninger herunder kommunens lovpligtige opfølgning af sagen i henhold til dagpengelovens § 24 sammenholdt med § 53, stk. 1 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994.

Dagpengeudvalget lagde ved afgørelsen vægt på, at (A) kort forinden var gjort opmærksom på, at udeblivelse i forbindelse med kommunens indkaldelse til møde ville blive betragtet som nægtelse af at medvirke og at dagpengeretten i så tilfælde ville bortfalde.

I klagen til Ombudsmanden har S.I.D. Esbjerg anført, at foreningen finder det kritisabelt, at (A)'s oplysninger om, at han ikke er i stand til at læse eller skrive dansk ikke er tillagt betydning ved sagens afgørelse.

Dagpengeudvalget fandt, at (A) ved de 2 forudgående fremmøder har vist, at han var i stand til at gøre sig fuldt ud bekendt med brevenes indhold herunder vigtigheden af rettidig, at kontakte kommunen og derefter rettidig er mødt op i kommunen.

Dagpengeudvalget går, ligesom kommunen ud fra, at han udfra sin viden om vigtigheden af, at kontakte kommunen skaffer sig sikker viden om hele indholdet i ethvert brev fra kommunen, især når der i brevet er en tekst, der ikke var i det foregående brev af samme slags. Dagpengeudvalget finder derfor ingen anledning til, at tillægge det nogen betydning, at anmodningen blot var en del af et brev, der samtidig var et udgiftsbilag.

Dagpengeudvalget fandt, udfra det forhold at eventuelle sprogproblemer ikke havde voldt problemer i den forløbne dagpengeperiode, og at der tilsyneladende ikke havde været problemer med at forstå den samme meddelelse i brevene af 3. og 31. maj 1995, ikke grundlag for at antage, at sprogproblemer skulle have haft nogen betydning i forbindelse med brevet den 22. juni 1995. Dagpengeudvalget finder derfor at udeblivelsen må anses for at være en bevidst udeblivelse, der kan ligestilles med en nægtelse.

S.I.D. Esbjerg anfører videre, at foreningen finder det helt uacceptabelt, at (A) den 30. juni 1995 modtager et brev fra kommunen om at give møde samme dag.

I dette tilfælde, hvor kommunen den 22. juni 1995 havde sendt en anmodning med sædvanlig frist til at kontakte kommunen og derefter beslutter, at give (A) en ekstra mulighed for at vise vilje til at medvirke til opfølgningen, finder Dagpengeudvalget ikke anledning til, at kritisere kommunen for at kræve, at han reagerer meget hurtigt på kommunens brev af den 28. juni 1995 senest fredag den 30. juni 1995.

Dagpengeudvalget finder ligeledes ikke at det forhold, at (A) ændrer indstilling i løbet af week‑enden kan give anledning til genoptagelse af udbetalingen, idet retten til dagpenge er bortfaldet ved udeblivelse, jf. dagpengelovens § 8, stk. 1.

Iøvrigt henvises til vedlagte akter herunder kommunens udtalelse af 8. maj 1996 og social meddelelse SM‑D‑4‑96.

..."

Den 30. maj 1997 bad jeg Dagpengeudvalget og Esbjerg Kommune om en supplerende udtalelse i sagen. Om baggrunden herfor skrev jeg bl.a. følgende

"...

Sagen er sammen med 3 andre sager udsendt i SM D-4-96 om rækkevidden af bestemmelsen i dagpengelovens § 8, stk. 1, nr. 1.

Afgørelsen i den sag som er omtalt i SM D-4-96 under nr. 1 (j.nr. ...) lægger vægt på at lønmodtageren havde afslået at modtage et arbejdstilbud, og gengiver dagpengelovens § 8, stk. 1, nr. 1, således

'Efter dagpengelovens § 8, stk. 1, nr. 1, bortfalder retten til dagpenge, hvis den sikrede mod lægens og kommunens opfordring hertil nægter at deltage i hensigtsmæssig optræning (min fremhævelse) for at generhverve arbejdsevnen.'

Sag nr. 2 (j.nr. ...) lægger vægt på at lønmodtageren gentagne gange var udeblevet fra møder i forbindelse med iværksættelse af revalidering. Dagpengelovens § 8, stk. 1, nr. 1, gengives igen således: '... at deltage i hensigtsmæssig optræning for at generhverve arbejdsevnen' (min fremhævelse).

I sag nr. 4 (j.nr. ...) gengives bestemmelsen på samme måde, nemlig '... at deltage i hensigtsmæssig optræning for at generhverve arbejdsevnen' (min fremhævelse).

Sag nr. 3 (j.nr. ...) som jeg forstår er (A)'s sag, gengives således

'Lønmodtageren var syg og indlagt på hospital i dagene 27.-31. marts 1995 på grund af en hjertelidelse.

Ved brev af 3. maj 1995 blev lønmodtageren anmodet om at rette henvendelse til kommunen mandag eller tirsdag i den følgende uge. Lønmodtageren oplyste her, at han havde været til undersøgelse på sygehuset den 2. maj 1995 og skulle til ny undersøgelse den 26. maj.

Den 31. maj 1995 skrev kommunen til lønmodtageren om at henvende sig i kommunen den efterfølgende mandag eller tirsdag. Allerede om fredagen oplyste lønmodtageren dog, at han ventede på indkaldelse til ny undersøgelse.

Ved påtegning på bankbrev torsdag den 22. juni 1995 anmodede kommunen på ny lønmodtageren om at rette henvendelse til kommunen den følgende mandag eller tirsdag.

Efter konstatering af lønmodtagerens manglende henvendelse bad kommunen i brev af 28. juni 1995 lønmodtageren om at henvende sig senest fredag den 30. juni 1995.

Mandag den 3. juli 1995 henvendte lønmodtageren sig til kommunen og oplyste, at årsagen til, at han ikke havde henvendt sig om fredagen var, at han ikke havde fået tømt sin postkasse fredag inden kommunens lukketid.

Den 5. juli 1995 oplyste lønmodtageren, at han ikke havde reageret på påtegningen på bankbilaget, fordi han ikke selv kunne læse dansk. Da han havde regnet med, at der kun var tale om et udbetalingsbilag, havde han ikke fået påtegningen oversat.

Kommunen standsede udbetalingen af dagpenge med sidste udbetalingsdag den 30. juni 1995.'

Fremstillingen af sagen giver mig grundlag for at spørge udvalget om hvorfor fremstillingen ikke medtager alle oplysninger fra kommunens referatark. Jeg tænker her især på den betydning det må have at kommunen den 8. juni 1995 noterede at det var 'O.K. med fortsat udbetaling', og at 'Efter indlæggelsen skal der indhentes journaloplysninger fra med.afd.'

Som jeg forstår kommunens referatark havde (A) altså fulgt kommunens anvisninger frem til den 8. juni 1995.

I SM D-4-96, sag 3, gengives dagpengelovens § 8, stk. 1, nr. 1, således

'... lønmodtageren ikke havde villet medvirke til hensigtsmæssige foranstaltninger for at genvinde erhvervsevnen ' [min fremhævelse].

Dagpengelovens § 8, stk. 1, nr. 1, er formuleret således, jf. lovbekendtgørelse nr. 549 af 23. juni 1994 med senere ændringer

' § 8. Retten til dagpenge bortfalder,

1) hvis den sikrede mod lægens opfordring hertil nægter at lade sig indlægge på sygehus eller at modtage nødvendig lægebehandling eller mod lægens og kommunens opfordring at deltage i hensigtsmæssig optræning for at generhverve arbejdsevnen , eller ... (min fremhævelse).

...'

Jeg skal bede Dagpengeudvalget om en nærmere redegørelse for hvorfor bestemmelsen er gengivet anderledes i sag nr. 3 (j.nr. ...), svarende til hvad Dagpengeudvalget har skrevet i udtalelsen af 2. juli 1996 til mig

'Dagpengeudvalget traf i møde den 2. februar 1996 afgørelse om, at (A) ikke var berettiget til sygedagpenge efter den 3. juli 1995, idet det ansås for godtgjort, at han ikke ville medvirke til hensigtsmæssige foranstaltninger herunder kommunens lovpligtige opfølgning af sagen i henhold til dagpengelovens § 24 sammenholdt med § 53, stk. 1 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994 (min fremhævelse).'

Hvis gengivelsen i SM D-4-96 af sag nr. 3 er udtryk for en udvidende fortolkning af bestemmelsen, beder jeg Dagpengeudvalget om nærmere at redegøre for de retskilder og overvejelser fortolkningen hviler på. Jeg skal i denne sammenhæng - som min foreløbige iagttagelse - bemærke at formuleringen af dagpengelovens § 24 - og i vidt omfang også kapitel 15 om opfølgning i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994, som Dagpengeudvalget især har henvist til i udtalelsen til mig, umiddelbart for mig at se handler om den pligt kommunen har med lovens ord til at tage 'den sikredes forhold op til vurdering med henblik på, om der er behov for behandling, optræning ...'

De oplysninger kommunen har brug for til sin vurdering, kan indhentes fra egen læge, hospitaler osv., og efter § 54 i bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994 foretages den fortsatte opfølgning '... efter de retningslinier, der er angivet i §§ 52 og 53, og der indhentes supplerende fyldestgørende lægeerklæring eller anden form for lægelig oplysning'.

De oplysninger der indhentes i sagen skal efter § 53 i samme bekendtgørelse vurderes af kommunen, eventuelt i samråd med dagpengemodtageren, praktiserende læge, lægekonsulent og arbejdskonsulent.

På denne baggrund skal jeg bede Dagpengeudvalget redegøre for hvorfor udvalget i sin afgørelse har undladt at inddrage en vurdering af Esbjerg Kommunes behov for at indkalde (A) til et møde tilsyneladende før tiden, og hvor udvalget mener at have hjemmel til at fastslå 'at det forhold, at (A) ændrer indstilling i løbet af week-enden (ikke) kan give anledning til genoptagelse af udbetalingen, idet retten til dagpenge er bortfaldet med udeblivelsen, jf. dagpengelovens § 8, stk. 1'.

Jeg henviser her til læge (B)'s brev af 4. januar 1996 til Dagpengeudvalget hvoraf fremgår at (A) fik en hjerteoperation i efteråret og først blev raskmeldt den 20. december 1995 - med andre ord var syg under hele forløbet.

Jeg beder Esbjerg Kommune oplyse hvorfor (A) blev indkaldt til mødet, og om andre måder at oplyse (A)'s sag på eventuelt blev overvejet.

Jeg beder endelig Dagpengeudvalget om at oplyse om udvalgets overvejelser i forbindelse med spørgsmålet om afgørelsen, der jo efter udvalgets opfattelse ikke kan ændres fordi (A) mødte op den 3. juli 1995, opfylder den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om proportionalitet, jf. f.eks. ombudsmandens udtalelse i FOB 1976, s. 295ff."

Esbjerg Kommune svarede den 20. juni 1997 følgende

"...

Det er Esbjerg kommunes opfattelse, at ombudsmanden ønsker oplysninger om, hvorfor (A) i bankbrev af den 22.6.1995 blev indkaldt til nyt møde mandag den 26.6.1995 eller tirsdag den 27.6.1995 på Områdekontor Sædding, uagtet at det ved møde den 2.6.1995 blev aftalt med (A), at han skulle rette henvendelse til kommunen, når han havde været indlagt.

Hertil kan oplyses, at Esbjerg kommune efter dagpengelovens §24 har en selvstændig pligt til løbende at tage den sygemeldtes sag op til vurdering med henblik på, om der er behov for behandling, optræning, revalidering m.v.

Den 8.6.1995 blev sagen forelagt for områdekontorets lægekonsulent, som ønskede (A) indkaldt mandag eller tirsdag i uge 26/1995. Indkaldelsen havde til formål at få afklaret, om hospitalsindlæggelsen var overstået, idet det i bekræftende fald allerede var besluttet efterfølgende at indhente journaloplysninger/epikrise fra hospitalet, til brug for stillingtagen til videre foranstaltninger i sagen.

Esbjerg kommune har ikke yderligere oplysninger til spørgsmålet."

Dagpengeudvalget svarede således den 9. september 1997

"Indledningsvis kan det bekræftes, at de i Deres brev fremhævede datoer rettelig skulle være fredag den 30. juni 1995 og tirsdag den 27. juni 1995.

De ønsker oplyst, hvorfor fremstillingen ikke medtager alle oplysninger fra kommunens referatark, specielt kommunens notering den 8. juni 1995 om, at det var ok med fortsat udbetaling og at der efter indlæggelsen skulle indhentes journaloplysninger fra med. afdeling.

Grunden til, at disse oplysninger ikke er medtaget i fremstillingen er, at Dagpengeudvalget finder, at det ved de oplysninger, der er medtaget er tilstrækkeligt tilkendegivet, at (A) havde fulgt kommunens anvisninger frem til den 26. juni 1995, således at yderligere oplysninger forud for denne dato var overflødige og uden betydning for sagen.

De har videre anmodet om en nærmere redegørelse for, hvorfor bestemmelsen i dagpengelovens § 8, stk. 1, er gengivet anderledes i sag nr. 3 i SM‑D‑4‑96 end i de 3 øvrige sager i samme Sociale Meddelelse, idet bestemmelsen i sag nr. 3 er gengivet ved 'hensigtsmæssige foranstaltninger for at genvinde erhvervsevnen' og i de 3 øvrige sager er gengivet ved 'hensigtsmæssig optræning for at generhverve arbejdsevnen'.

Det er Dagpengeudvalgets opfattelse, at de nævnte 2 udtryk er synonyme og der er derfor ikke reelt tale om en forskellig gengivelse i de 4 sager og dermed heller ikke tale om en udvidende fortolkning, men det er samtidig Udvalgets opfattelse, at begge udtryk omfatter det forhold, at dagpengemodtageren uden fyldestgørende grund undlader at efterkomme kommunens anmodning om en henvendelse, herunder en ønsket henvendelse i forbindelse med kommunens opfølgning i henhold til dagpengelovens § 24. Det er Dagpengeudvalgets opfattelse, at dagpengelovens § 24 og kapitel 15 i Socialministeriets bekendtgørelse nr. 701 af 22. juli 1994 udover at give kommuner hjemmel til at kunne indhente oplysninger fra egen læge, hospitaler osv., også giver kommuner adgang til at vælge at anmode dagpengemodtageren om de oplysninger, han måtte være i besiddelse af og at manglende efterkommelse af en sådan anmodning medfører sanktion efter dagpengelovens § 8, stk. 1.

Dagpengeudvalget har efter praksis anset det for nødvendigt at fortolke denne bestemmelse udvidende, således at dagpengene også bortfalder ved manglende medvirken til forudgående skridt, der kunne føre til én af de foranstaltninger, der direkte er nævnt i bestemmelsen.

Hvis det var muligt uden konsekvenser at undlade medvirken i den forudgående fase, ville bestemmelsens rækkevidde kunne blive indsnævret i et omfang, der ikke er foreneligt med formålet i dagpengelovens § 24, stk. 1 og § 8, stk. 1.

De beder endvidere Dagpengeudvalget om at redegøre for, hvorfor Udvalget i sin afgørelse har undladt at inddrage en vurdering af Esbjerg kommunes behov for at indkalde (A) til et møde tilsyneladende før tiden, og hvor Udvalget mener at have hjemmel til at fastslå 'at det forhold, at (A) ændrer indstilling i løbet af week‑enden (ikke) kan give anledning til genoptagelse af udbetalingen, idet retten til dagpenge er bortfaldet med udeblivelsen, jf. dagpengelovens § 8, stk. 1'.

Dagpengeudvalget har ikke fundet anledning til at betvivle, at kommunen den 22. juni 1995 havde behov for dagpengemodtagerens medvirken til belysning af den aktuelle situation til brug for stillingtagen til det videre forløb, og det er i så fald ikke Udvalgets praksis at tage kommunens vurdering af dette forhold op til egentlig vurdering.

Efter dagpengelovens § 8, stk. 1 bortfalder retten til dagpenge ved manglende medvirken. Efter stk. 2 i samme paragraf, bortfalder retten til dagpenge sålænge den sikrede ikke opfylder sin forpligtelse til anmeldelse eller dokumentation. Det er Udvalgets opfattelse, at hjemlen til at dagpengeretten varig bortfalder, hvor den er bortfaldet efter § 8, stk. 1, ved en modsætningsbeslutning fra stk. 2, er indeholdt i stk. 1.

Sluttelig anmoder De Dagpengeudvalget om at oplyse, om Udvalgets overvejelser om, hvorvidt afgørelsen opfylder den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om proportionalitet.

Det er Udvalgets opfattelse, at det forhold, at (A) var gjort bekendt med virkningen af udeblivelse gør, at afgørelsen opfylder proportionalitetsprincippet.

..."

Den 22. september 1997 bad jeg om Deres eventuelle bemærkninger til myndighedernes supplerende udtalelser.

Ombudsmandens udtalelse

"(A)'s sag gør især spørgsmålene om Dagpengeudvalgets opgave som rekursmyndighed og om udvalgets anvendelse af officialprincippet aktuelle. Udvalgets afgørelse skal endvidere ses i lyset af det almindelige forvaltningsretlige princip om proportionalitet. Om disse spørgsmål og problemer henviser jeg til det nedenfor, under A), anførte.

Myndighedernes afgørelse af sagen og den bagvedliggende fortolkning af bestemmelserne i dagpengelovens § 8 og § 24 er efter min mening meget tvivlsom. Jeg har under B) beskrevet de betænkeligheder myndighedernes anvendelse af § 8 i sagen giver anledning til. Jeg har bedt udvalget inddrage disse betænkeligheder i forbindelse med genoptagelsen af sagen.

A) Officialprincip, proportionalitet mv.

Efter dagpengelovens § 32 kan kommunens afgørelser om dagpenge indbringes for Dagpengeudvalget. I loven er der ikke fastsat særlige begrænsninger i udvalgets prøvelse af de kommunale afgørelser, og udvalget må med andre ord være omfattet af det almindelige forvaltningsretlige udgangspunkt - at prøvelsen er en fuldstændig efterprøvelse af sagens faktum og dens retlige spørgsmål. Dette indebærer bl.a. at udvalget efter omstændighederne også skal tage stilling til afgørelsens rimelighed og hensigtsmæssighed. Jeg henviser i denne sammenhæng bl.a. til Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 652ff.

Udvalget skal træffe den sagligt rigtige afgørelse i den påklagede sag. Officialprincippet finder anvendelse under udvalgets forberedelse af sagen. Det er udvalgets ansvar at sagen er tilstrækkeligt oplyst, således at den sagligt rigtige afgørelse kan træffes. Jeg henviser i denne sammenhæng bl.a. til mit j.nr. 1997-786-025 (Dagpengeudvalgets sag, j.nr. ...) hvor jeg også har taget stilling til spørgsmålet om udvalgets anvendelse af officialprincippet.

Efter oplysningerne i Esbjerg Kommunes notatark er der under datoen 8. juni 1995 kun oplyst at det var o.k. med fortsat udbetaling, og at (A) skulle give besked når han havde været indlagt. Der er ingen oplysninger om hvorfor kommunen senere ændrede beslutningen og indkaldte (A). Beslutningen fremstår derfor som uforklaret da Dagpengeudvalget træffer afgørelse i sagen. Konsekvenserne blev meget vidtgående for (A). Hvis man lægger (A)'s forklaringer til grund, har han ikke - før det var for sent - haft lejlighed til at læse kommunens indkaldelser, og det kan ikke, som sagen foreligger oplyst for mig, lægges til grund at han har nægtet at medvirke til sagens oplysning eller nægtet at lade sig indlægge, modtage nødvendig lægebehandling eller nægtet at deltage i hensigtsmæssig optræning eller forhalet sin helbredelse. Udvalget har da i øvrigt også bekræftet at (A) har fulgt kommunens anvisninger frem til den 26. juni 1995.

Det har derfor undret mig meget at udvalget den 9. september 1997 svarede at udvalget ikke fandt anledning til at betvivle Esbjerg Kommunes behov for (A)'s medvirken til belysning af den aktuelle situation, og at det i så fald ikke er udvalgets praksis at tage kommunens vurdering af sådanne forhold op til 'egentlig vurdering'.

Kommunen har efterfølgende om indkaldelsen af (A) oplyst at kommunen samme dag som notatet er dateret - den 8. juni 1995 - i åbenbar modstrid med den beslutning der er ført ind i sagens journalark under datoen, besluttede at indkalde (A) for at få afklaret om hospitalsindlæggelsen var overstået.

Esbjerg Kommune har ikke svaret på mit spørgsmål om kommunen - før den traf sin afgørelse - havde overvejet muligheden for at fremskaffe den ønskede oplysning på anden vis, f.eks. ved anvendelse af lovens § 36. Jeg går derfor på det foreliggende grundlag ud fra at det ikke er tilfældet.

Udvalget kan på denne baggrund ikke have haft mulighed for at tage stilling til afgørelsens overensstemmelse med den almindelige forvaltningsretlige grundsætning om proportionalitet. Det forhold som udvalget senere henviser til - at (A) var bekendt med virkningen af udeblivelsen - medfører ikke at proportionalitetsprincippet dermed automatisk er inddraget i afvejningen. Proportionalitetsprincippet som jeg henviste til i min supplerende høring af 30. maj 1997, vedrører især spørgsmålet om anvendelse af mere indgribende foranstaltninger end nødvendigt og retsfølgerne som middel i forhold til det mål der søges opnået.

Jeg finder det meget kritisabelt at Dagpengeudvalget ikke før udvalget traf sin afgørelse i sagen, og især på baggrund af de oplysninger udvalget fik gennem læge (B)'s brev, sørgede for at skaffe klarhed over årsagen til at kommunen indkaldte (A) - og derved i realiteten udelukkede sig fra at tage stilling til et bærende element i vurderingen af afgørelsens saglighed og rimelighed. Jeg finder derfor grundlag for at henstille at Dagpengeudvalget genovervejer sagen, også i lyset af de bemærkninger jeg fremfører nedenfor om lovens §§ 8 og 24.

B) Lovgrundlaget og myndighedernes fortolkning

Under sagens forløb har Dagpengeudvalget og Esbjerg Kommune henvist til dagpengelovens §§ 8 og 24 som hjemmel for standsning af sygedagpenge til (A). Som et særligt aspekt i denne sammenhæng har udvalget oplyst at bestemmelsen i § 24 og kapitel 15 i bek. nr. 701 af 22. juli 1994, efter udvalgets opfattelse, giver kommunen hjemmel til at indhente oplysninger fra egen læge, hospitaler osv. og til at vælge at bede dagpengemodtageren om de oplysninger han eller hun måtte være i besiddelse af. Manglende efterkommelse af sådanne anmodninger medfører sanktioner efter lovens § 8, stk. 1 - bortfald af retten til dagpenge.

Mine overvejelser med hensyn til spørgsmålet om fortolkningen af §§ 8 og 24 ligger i forlængelse af udtalelsen i sagen fra Folketingets Ombudsmands beretning for året 1985, s. 185ff. Sagen er fulgt op i ombudsmandens beretning året efter, s. 196ff.

Dagpengelovens § 8, stk. 1, nr. 1, er formuleret således, jf. lovbek. nr. 549 af 23. juni 1994 med senere ændringer

' § 8. Retten til dagpenge bortfalder,

1) hvis den sikrede mod lægens opfordring hertil nægter at lade sig indlægge på sygehus eller at modtage nødvendig lægebehandling eller mod lægens og kommunens opfordring at deltage i hensigtsmæssig optræning for at generhverve arbejdsevnen, eller ...

...'

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Et medlem af S.I.D. fik standset udbetalingen af sine sygedagpenge fordi han ikke mødte op til et møde i kommunen.

Der var efter de lægelige vurderinger ingen tvivl om at den pågældende var syg og ude at stand til at arbejde. Efter medlemmets forklaringer mødte han bl.a. ikke op fordi han var rejst på besøg i en anden by - og han havde en aftale med kommunen om først at rette henvendelse senere.

Ombudsmanden mente ikke der var hjemmel i myndighedernes retsgrundlag til at standse sygedagpengene. Standsningen var heller ikke i overensstemmelse med det almindelige princip om proportionalitet. (J.nr. 1996-0489-025).