Adgang til løbende aktindsigt i Landsskatterettens kendelser

Adgang til løbende aktindsigt i Landsskatterettens kendelser

Dagbladet B's journalist A rettede telefonisk henvendelse til Landsskatteretten og anmodede Landsskatteretten om løbende at sende kopi af de kendelser som offentliggøres i en række skattefaglige tidsskrifter.

Af Landsskatterettens notater af 19. og 20. juni 1997 af telefonsamtaler med journalist A fremgik bl.a. følgende

Notat 19. juni 1997

"Den 19. juni 1997 har (journalist A) fra (dagbladet B) telefonisk anmodet om oplysninger vedr. oversigter over de afgørelser Landsskatteretten træffer. (A) blev oplyst om, at der offentliggøres et antal afgørelser i bl.a. Tidsskrift for skatteret, som skønnes at have almen interesse.

(A) mente ikke, at et privat forlag kan have monopol på at offentliggøre Landsskatterettens afgørelser, og han ønskede kendelserne tilsendt på lige fod med dette tidsskrift. Hvis dette ikke kunne lade sig gøre, ønskede han en forklaring på herpå, idet han ønskede at gå videre med spørgsmålet."

Notat 20. juni 1997

"(A) har dags dato telefonisk anmodet Landsskatteretten om løbende at få fremsendt kopi af kendelser, som sendes til offentliggørelse i en række skattefaglige tidsskrifter. Han har endvidere anmodet om at få en oversigt over de nævnte tidsskrifter.

Jeg tilkendegav, at vi ikke ville imødekomme hans ønske om løbende at få kopi af alle kendelser, da han jo har adgang til dem via tidsskrifterne som alle andre. Han kan derimod godt få en liste over tidsskrifterne."

Landsskatteretten skrev bl.a. følgende i sin afgørelse af 24. juni 1997

"Foranlediget af Deres henvendelse skal Landsskatteretten herved meddele, at retten ikke kan imødekomme Deres ønske om løbende at fremsende kopi af alle offentliggjorte kendelser.

I henhold til Forretningsorden for Landsskatteretten (Skatteministeriets bekendtgørelse nr. 200 af 23. marts 1990, § 25) offentliggør retten 'med passende mellemrum afgørelser, som skønnes at have almen interesse'. Der er ikke fastsat nærmere bestemmelser om denne offentliggørelse, og Landsskatteretten bestemmer således selv formen for offentliggørelse.

Kendelserne blev tidligere offentliggjort i Meddelelser fra Landsskatteretten, som udkom 2 gange årligt, men fremsendes nu til nogle skattefaglige tidsskrifter med henblik på en løbende og systematisk offentliggørelse.

Landsskatteretten skal istedet henvise Dem til at søge de ønskede afgørelser i følgende tidsskrifter, som løbende modtager og offentliggør rettens kendelser: ... Landsskatteretten er af den opfattelse, at De herigennem er sikret adgang til de ønskede oplysninger på lige fod med alle andre skatterådgivere, journalister m.v., og at der således ikke er tale om en usaglig forskelsbehandling."

Den 25. juni 1997 klagede journalist A til skatteministeren. I klagen stod bl.a. følgende

"....at Landsskatteretten netop har nægtet (dagbladet B) den samme adgang til at komme på mailinglisten og dermed blive ligestillet med den nævnte række af private firmaer. Det er naturligvis fuldkommen uacceptabelt for en skattemedarbejder på (B). Skattestof er også nyhedsstof og ingen medier bør have fortrinsret til den type offentlige nyheder.

Udgangspunktet for undertegnede er derfor, at Landsskatteretten ikke på nogen rimelig måde kan nægte at sætte (B) på mailinglisten over afsagte kendelser.

· Der er intet arbejdsmæssigt til hinder for det. Landsskatteretten kopierer alligevel materialet.

· Der er ingen merudgift for Landsskatteretten, da (B) vil dække udgifter på samme vis som de øvrige abonnenter.

· Materialet er i forvejen anonymiseret, så der er ingen krænkelse af tavshedspligt m.v.

Jeg vil derfor bede dig om at omstøde den afgørelse, som Landsskatteretten har truffet. Der er simpelthen tale om en urimelig og konkurrence-forvridende forskelsbehandling."

Det fremgik af sagens akter at ministeriet i en indstilling af 18. august 1997 indstillede til skatteministeren at Landsskatterettens afgørelse skulle fastholdes. Ministeriet havde den 25. august 1997 i en påtegning på indstillingen bl.a. anført følgende

"Alt i alt er jeg nok enig i indstillingen - omend den kan forekomme formalistisk al den stund, at (dagbladet B) løbende kan begære aktindsigt i alle offentliggjorte kendelser."

Den 28. august 1997 skrev skatteministeren bl.a. følgende til journalist A

"Landsskatteretten har en forpligtelse til at offentliggøre kendelser, der skønnes at være af almen interesse. Denne forpligtelse opfylder retten gennem offentliggørelserne i Tidsskrift for Skatter og Afgifter, der løbende modtager og systematisk offentliggør alle disse kendelser.

Du anfører i dit brev at afgørelsen er urimelig og konkurrenceforvridende under hensyn til, at kendelserne sendes til en række fagtidsskrifter. Disse tidsskrifter har til opgave at optrykke eller orientere om rettens afgørelse, og efter min opfattelse kan et dagblad som f.eks. (B) ikke sidestilles med sådanne tidsskrifter. Jeg mener derfor ikke, at der foreligger en usaglig eller konkurrenceforvridende forskelsbehandling, og finder ikke anledning til at ændre rettens afgørelse. I stedet må jeg henvise dig til - på lige fod med andre - at søge de ønskede oplysninger i de pågældende tidsskrifter."

Den 10. september 1997 klagede journalist A til mig. Journalist A skrev bl.a. følgende

"Da (dagbladet B) også behandler emner af skattepolitisk karakter, vil vi derfor gerne have den samme adgang til de nævnte afgørelser, som omtalte tre fagblade. Vi har derfor bedt om at blive sat på mailinglisten.

Men LSR har - jævnfør vedlagte bilag - nægtet (dagbladet B) at blive ligestillet med de tre fagblade og vil ikke tilsende bladet afgørelserne. (A) har derefter klaget til skatteministeren, men skatteministeren har sanktioneret LSR's afgørelse og fastholder dermed de tre fagblades monopol på afgørelserne fra LSR."

Den 6. oktober 1997 anmodede jeg Skatteministeriet om en udtalelse og udlån af sagens akter.

Det fremgik af Landsskatterettens akter at ministeriet den 13. oktober 1997 via telefax sendte mit brev af 6. oktober 1997 med klagen fra dagbladet B til Landsskatteretten med anmodning om Landsskatterettens eventuelle yderligere bemærkninger.

Landsskatteretten sendte den 20. oktober 1997 bl.a. følgende bemærkninger til Skatteministeriet

"Landsskatteretten har ikke yderligere bemærkninger til sagen, bortset fra at man finder anledning til at henlede opmærksomheden på, at en imødekommelse af (journalist A) anmodning ville kunne få uoverskuelige administrative konsekvenser. Dette gælder ikke bare i relation til Landsskatterettens og Told- og Skattestyrelsens behandling af lignende anmodninger fra andre journalister, advokater, revisorer m.fl. men også for andre ministerier, styrelser og klagenævn, som løbende offentliggør forskellige typer af afgørelser via udvalgte tidsskrifter.

(Dagbladet B) har i klagen til Ombudsmanden vedlagt et bilag vedrørende betaling for kopier ved aktindsigt i henhold til offentlighedsloven. Dette bilag vedrører ikke direkte nærværende sag, men hænger sammen med at (journalist A) den 18. juni 1997 har fået tilsendt en anonymiseret kopi af rettens kendelse af 22. april 1997 (...) vedr. et vindmølleprojekt. Udleveringen er sket i overensstemmelse med rettens almindelige procedure ved telefoniske henvendelser angående aktindsigt i afsagte kendelser. Kendelsen er offentliggjort i TfS 1997 hæfte 28, der udkom den 7. juli 1997, som nr. 525."

Skatteministeriet afgav udtalelse den 31. oktober 1997. Udover en beskrivelse af sagens faktiske omstændigheder skrev ministeriet bl.a. følgende

"Landsskatteretten er i henhold til § 25 i bekendtgørelse nr. 200 af 23. marts 1990 af forretningsordenen for Landsskatteretten forpligtet til med passende mellemrum at offentliggøre afgørelser, som skønnes at have almen interesse. Formålet med bestemmelsen er at sikre en korrekt og hensigtsmæssig information om Landsskatterettens afgørelser.

Afgørelserne blev tidligere offentliggjort i 'Meddelelser fra Landsskatterettten', som udkom 2 gange årligt. Med virkning fra 1. januar 1994 indgås en aftale mellem Told- og Skattestyrelsen og A/S Skattekartoteket om udgivelse af Tidsskrift for Skatter og Afgifter. Det fremgår af aftalens bilag C under punktet ad Landsskatteretskendelser, at kendelserne 'Bringes i det omfang og den form, de modtages fra retten.' Herved har Landsskatteretten efter Skatteministeriets opfattelse opfyldt sin forpligtelse til offentliggørelse, herunder formål samt de krav til omfang og form, som naturligt må stilles til offentliggørelse af sådanne afgørelser. Det er endvidere Skatteministeriets opfattelse, at en journalistisk bearbejdet omtale af udvalgte kendelser i et dagblad, i dette tilfælde (B), ikke kan opfylde disse krav.

Når henses til bestemmelsens formål samt de krav der må stilles til offentliggørelsen, er det Skatteministeriets opfattelse, at der ved en løbende fremsendelse af kendelserne til Tidsskrift for Skatter og Afgifter ikke foreligger en usaglig eller konkurrenceforvridende forskelsbehandling i forhold til (B).

Samtidig med fremsendelse af kendelserne til Tidsskrift for Skatter og Afgifter sendes kendelserne til Skattepolitisk Oversigt samt Revision & Regnskabsvæsen. Disse fagtidsskrifter har ikke pligt til at offentliggøre kendelserne i det omfang og den form hvori de fremsendes.

Skattepolitisk Oversigt samt Revision & Regnskabsvæsen er fagtidsskrifter, hvor orientering om skatteområdet indgår som en naturlig del af det samlede stofområde.

Skatteministeriet finder derfor, at fremsendelse til disse fagtidsskrifter og offentliggørelse - omend alene delvis - heri er med til at opfylde Landsskatterettens forpligtelse til offentliggørelse. Skatteministeriet lægger herved vægt på, at der er tale om fag tidsskrifter. Det er derfor ministeriets opfattelse, at der ligeledes ikke her foreligger usaglig eller konkurrenceforvridende forskelsbehandling.

Det bemærkes, at Skatteministeriet vil anmode Landsskatteretten undersøge og overveje mulighederne for etablering af en offentlig tilgængelig database med kendelserne. Der kunne f.eks. etableres adgang til databasen via Internettet."

Journalist A fremkom ikke med bemærkninger til Skatteministeriets udtalelse.

Ombudsmandens udtalelse

"Landsskatteretten har i sin afgørelse af 24. juni 1997 henvist til § 25 i bekendtgørelse nr. 200 af 23. marts 1990 af forretningsordenen for Landsskatteretten (nu § 24 i bekendtgørelse nr. 185 af 23. marts 1998). Skatteministeriet henviser til samme bestemmelse i sin udtalelse af 31. oktober 1997 til mig.

Bestemmelsen har følgende ordlyd

'Retten offentliggør med passende mellemrum afgørelser, som skønnes at have almen interesse. Ved offentliggørelsen skal navne på fysiske og juridiske personer, CPR- og SE-numre og andre personhenførbare data bortset fra rettens journalnumre fjernes eller erstattes af anonymiserede betegnelser.'

Deres anmodning om at få tilsendt kopi af Landsskatterettens kendelser som sendes til offentliggørelse i en række skattefaglige tidsskrifter, har Landsskatteretten og Skatteministeriet alene behandlet efter ovennævnte bestemmelse.

Den naturlige forståelse af Deres telefoniske henvendelser er imidlertid efter min opfattelse at forstå disse som en anmodning om løbende aktindsigt i de kendelser fra Landsskatteretten som offentliggøres.

Offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., (lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen, med senere ændringer) har følgende ordlyd

'Enhver kan med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed.'

Af bemærkningerne til offentlighedsloven (Folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 210ff) fremgår at bestemmelsen i princippet svarer til bestemmelsen i den tidligere offentlighedslov (lov nr. 280 af 10. juni 1970 med senere ændringer) § 1, stk. 1.

I bemærkningerne til lov nr. 280 af 10. juni 1970, § 1, stk. 1, er bl.a. anført følgende om bestemmelsens anvendelsesområde

'Bestemmelsen fastslår lovens hovedprincip, hvorefter enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter i sager, der er eller har været under behandling i den offentlige forvaltning.'

Spørgsmålet om løbende aktindsigt er ikke behandlet i hverken den gældende lovs eller den tidligere offentlighedslovs forarbejder. Det fremgår af den gældende lovs § 4, stk. 1, 1. pkt., at enhver har ret til aktindsigt i alle dokumenter vedrørende den pågældende sag, der er oprettet af en forvaltningsmyndighed. Bestemmelsen må efter sin ordlyd forstås således at aktindsigt kan gøres gældende såsnart dokumentet er oprettet. Det følger derfor modsætningsvis af lovens § 4, stk. 1, 1. pkt., at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, der endnu ikke er oprettet.

Princippet om meroffentlighed er lovfæstet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt., der lyder således

'En forvaltningsmyndighed kan give aktindsigt i videre omfang, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v.'

Om baggrunden for princippet om meroffentlighed anføres det i folketingstidende 1985/86, tillæg A, sp. 211

'...

Reglerne i den gældende offentlighedslov afskærer ikke myndighederne fra efter eget skøn at give oplysninger i videre omfang, herunder på anden måde eller i anden form, end loven forpligter til. Da spørgsmålet i praksis synes at have givet enkelte myndigheder anledning til tvivl, foreslås det, at princippet om 'meroffentlighed' udtrykkeligt anføres i loven. Adgangen til at give sådanne oplysninger begrænses dog af reglerne om tavshedspligt m.v.

...'

Af betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision, s. 70, fremgår bl.a. følgende om princippet om meroffentlighed

'Udvalget finder det utvivlsomt, at den retlige regulering af offentlighedsprincippet på generelt grundlag også i fremtiden bør have karakter af en fastsættelse af minimumsregler, der ikke udelukker at myndighederne kan - og efter omstændighederne bør - give oplysninger i videre omfang, end loven umiddelbart forpligter til.

Udvalget skal i denne forbindelse understrege betydningen af, at offentlighedsloven ikke i myndighedernes praksis opfattes som en udtømmende regulering af, hvor langt oplysningsadgang bør strækkes. Efter udvalgets opfattelse vil det således være i høj grad ønskeligt, at myndighederne i tilfælde, hvor der er fremsat begæring om aktindsigt, ikke blot nøjes med at undersøge, hvorvidt begæringen kan afslås af formelle grunde eller med hjemmel i en af lovens undtagelsesbestemmelser, men mere frit overvejer, om hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde overhovedet er påkrævet - enten på grund af en tavshedspligtbestemmelse eller fordi offentlige eller private interesser i øvrigt taler derfor. En liberal praktisering af lovens bestemmelser er ikke blot bedst stemmende med almindelige synspunkter, der ligger til grund for lovfæstelsen af offenlighedspricippet, men vil også i mange tilfælde bevirke, at det vil være ufornødent at tage stilling til tvivlsomme afgrænsningsspørgsmål.'

Justitsministeriet har i vejledning om lov om offentlighed i forvaltningen (1986) bl.a. anført følgende om forståelsen af meroffentlighedsprincippet

' Forord

...

Jeg vil også gerne fremhæve, at offentlighedsordningen er af særlig betydning for pressens nyhedstjeneste. En almindelig afgang til at blive gjort bekendt med dokumenter inden for de forskellige forvaltningsgrene stiller et omfattende nyhedsmateriale til pressens rådighed, der kan medvirke til, at pressen kan informere offentligheden på et rigtigt faktisk grundlag. Som det er fremhævet i loven og i vejledningen er offentlighedsloven en minimumslov. Loven er ikke til hinder for, at den offentlige forvaltning giver aktindsigt i videre omgang eller giver flere oplysninger til pressen og andre, end det følger af selve loven, når blot det sker uden at krænke myndighedernes tavshedspligt. Det er mit håb, at myndighederne vil leve op til dette ønske fra folketinget om en øget åbenhed i den offentlige forvaltning.

...

Aktindsigt og meroffentlighed

6. Offentlighedsloven regulerer alene spørgsmålet om, i hvilket omfang forvaltningen er forpligtet til at give aktindsigt. Den enkelte forvaltningsmyndighed er derfor ikke afskåret fra efter eget skøn af give adgang til aktindsigt i videre omfang end fastsat i loven, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt m.v., jf. § 4, stk. 1, 2. pkt. (meroffentlighedsprincippet).

Orientering til pressen m.v.

7. De enkelte forvaltningsmyndigheder har hidtil i praksis i vidt omfang på forespørgsel givet såvel parterne i enkeltsager som andre, navnlig pressen, mundtlig, herunder telefonisk orientering om sager, der er eller har været under behandling hos myndigheden.

Offentlighedsloven indeholder ikke regler, der pålægger forvaltningen at udvide denne informationsvirksomhed, idet loven alene vedrører forvaltningens pligt til at give oplysning om løbende eller afsluttede sager i form af aktindsigt. Offentlighedsloven indebærer imidlertid, at det i almindelighed vil være ubetænkeligt på begæring telefonisk at give oplysning om forhold, der fremgår af dokumenter, som er undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler. Ved fremtidige henvendelser, navnlig fra pressen, om telefonisk orientering om, hvad der er passeret i bestemte sager, bør man derfor have opmærksomheden henledt på denne mulighed for en smidig administration af offentlighedsordningen.

...

8. Det følger af meroffentlighedsprincippet , at en myndighed, der behandler en begæring om aktindsigt, ikke alene bør overveje, om begæringen kan afslås efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, men også, om der navnlig efter reglerne om tavshedspligt er noget til hinder for, at der meddeles aktindsigt. Hvis oplysninger i et dokument ikke er fortrolig, bør myndighederne i almindelighed imødekomme en begæring om aktindsigt, selv om myndigheden ikke er forpligtet til det."

Som det fremgår af Justitsministeriets notat af 14. april 1992 der er gengivet i Folketinget Ombudsmands beretning for året 1992, s. 146ff, indebærer den forvaltningsretlige lighedsgrundsætning at en myndighed som udgangspunkt skal behandle pressens repræsentanter ens ved meddelelse af meroffentlighed.

Efter det ovenfor anførte er min opfattelse at det er kritisabelt at Landsskatteretten undlod at afgøre sagen efter reglerne i offentlighedsloven.

Da det fremgår af ministeriets påtegning på indstilling til skatteministeren at ministeriet var helt klar over at reglerne i offentlighedsloven kunne finde anvendelse, er det endvidere min opfattelse at det er overordentlig kritisabelt at Skatteministeriet ikke påtalte dette over for Landsskatteretten, men blot meddelte at ministeriet ikke fandt anledning til at ændre Landsskatterettens afgørelse. Jeg har herved ikke taget stilling om Skatteministeriet har kompetence til at ændre Landsskatterettens afgørelse.

På denne baggrund har jeg anmodet Landsskatteretten om at genoptage sagen og træffe en ny afgørelse efter reglerne i offentlighedsloven.

Jeg har gjort Landsskatteretten og Skatteministeriet bekendt med min opfattelse. Jeg har anmodet Landsskatteretten om at underrette mig om sagens videre forløb."

Landsskatteretten meddelte herefter at retten havde genoptaget sagen. Landsskatteretten oplyste videre at de kendelser der udtages til offentliggørelse, nu offentliggjordes på rettens hjemmeside på internettet.

Jeg meddelte herefter Landsskatteretten at jeg ikke foretog mig mere i sagen.

NOTER (*1) Jf. FOB 1992, s. 146ff.

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

En journalist bad Landsskatteretten om løbende at få sendt kopi af de kendelser som offentliggøres i en række skattefaglige tidsskrifter.

Landsskatteretten afslog anmodningen og skatteministeren fastholdt afslaget. Myndighederne begrundede afslaget med henvisning til en bestemmelse i forretningsordenen for Landsskatteretten.

Ombudsmanden udtalte at efter offentlighedsloven har enhver ret til aktindsigt i alle dokumenter vedrørende den pågældende sag. På den baggrund mente ombudsmanden det var kritisabelt at Landsskatteretten havde undladt at afgøre sagen efter offentlighedsloven. Da det fremgik at Skatteministeriet var klar over at reglerne i offentlighedsloven kunne finde anvendelse, mente ombudsmanden det var overordentlig kritisabelt at ministeriet ikke havde påtalt dette over for Landsskatteretten, men blot meddelt at ministeriet ikke fandt anledning til at ændre Landsskatterettens afgørelse. (J.nr. 1997-2476-219).