Miljø- og Energiministeriets indkaldelse af to lokalplanforslag

§ 1. Loven skal sikre, at den sammenfattende planlægning forener de samfundsmæssige interesser i arealanvendelsen og medvirker til at værne landets natur og miljø, så samfundsudviklingen kan ske på et bæredygtigt grundlag i respekt for menneskets livsvilkår og for bevarelsen af dyre- og plantelivet.

Stk. 2. Loven tilsigter særlig,

1) at der ud fra en planmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte amtskommuner og kommuner,

2) at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber,

...

Kapitel 2

Landsplanlægning

...

§ 3. Miljøministeren kan fastsætte regler for anvendelsen af lovens beføjelser og for indholdet af planlægningen efter loven.

stk. 2. Miljøministeren kan tillægge regler efter stk. 1. retsvirkning som regionplaner. Ministeren kan endvidere i særlige tilfælde bestemme, at bygge- og anlægsarbejder, der er forudsat i en regel efter stk. 1, kan iværksættes uden kommune- og lokalplan og uden tilladelse efter § 35, stk. 1.

Stk. 3. Miljøministeren kan pålægge amtsråd og kommunalbestyrelser at bringe lovens bestemmelser i anvendelse, herunder tilvejebringe en plan med et nærmere bestemt indhold.

Stk. 4. Miljøministeren kan beslutte at overtage amtsråds og kommunalbestyrelsers beføjelser efter loven i sager, der berører andre myndigheders lovbestemte opgaver eller har større betydning.

...

Kapitel 6

Planers tilvejebringelse og ophævelse

...

§ 29. Miljøministeren kan til varetagelse af statslige interesser fremsætte indsigelse efter § 28 over for et forslag til regionplan eller et forslag til kommuneplan for Københavns eller Frederiksberg Kommune og ændringer til disse planer.

...

Stk. 4. En statslig myndighed kan fremsætte indsigelse efter § 28 mod et lokalplanforslag ud fra de særlige hensyn, som myndigheden varetager.'

I lovforslagets almindelige bemærkninger om landsplanlægningen anføres blandt andet følgende

'...

Landsplanbestemmelserne har således fortsat karakter af formelle regler og rammer, der inden for lovens formål kan udfyldes i overensstemmelse med skiftende tiders behov og politiske vurdering.

...

Decentraliseringen af planlægningsopgaverne må afbalanceres med nogle statslige indgrebsmuligheder, som kan anvendes, når overordnede interesser skal sikres. Erfaringerne har vist, at der er behov for, at staten kan gribe ind i sager om lokalisering af samfundsnødvendige projekter, som de lokale myndigheder ikke vil eller kan løse.

Forslaget indeholder derfor hjemmel for miljøministeren til at pålægge de kommunale myndigheder at tilvejebringe en plan eller selv overtage amtsråds og kommunalbestyrelsers beføjelser efter loven. Dette indebærer, at landsplandirektiver m.v. kan blive direkte bindende for planlægningen på alle niveauer. De nævnte påbuds- og indkaldebeføjelser skal kun anvendes i de undtagelsestilfælde, hvor overordnede interesser gør det nødvendigt at bryde lovens almindelige opgavefordeling.

...'

I de almindelige bemærkninger om kommune- og lokalplanlægningen anføres blandt andet

'...

I de kommunale planer er den eksisterende bebyggelsestæthed i de centrale byområder blevet reduceret væsentlig for at skabe mere lys og luft og bedre opholdsarealer. Den reducerede bebyggelsestæthed forudsættes generelt fastholdt i fremtiden. I tilfælde af, at der i en kommuneplan sker en markant hævelse af bebyggelsesprocenterne, kan miljøministeren i det konkrete tilfælde indkalde kommuneplanen og om fornødent pålægge kommunalbestyrelsen at reducere bebyggelsesprocenterne. Miljøministeren vil eventuelt tillige kunne fastsætte mere nuancerede regler om bebyggelsestætheder ved et landsplandirektiv.

...'

I lovforslagets bemærkninger til § 3 anføres det om stk. 4

'Stk. 4 er udtryk for en styrkelse af landsplanbeføjelserne. Udtrykket 'berører andre myndigheders lovbestemte opgaver' omfatter alle opgaver inden for en myndigheds kompetence. Bestemmelsen giver miljøministeren mulighed for at overtage amtsråds og kommunalbestyrelsers beføjelser efter loven. Ministeren får således mulighed for at træffe afgørelser i sager, hvor enten amtsrådet eller kommunalbestyrelsen har kompetencen, f.eks. afgørelser om tilladelse efter landzonebestemmelserne.

Bestemmelsen giver tillige miljøministeren kompetence til at udarbejde konkrete planer. Kommuneplanlovens § 29 indeholder en lignende regel, men dog kun for så vidt angår lokalplaner og kun på baggrund af et landsplandirektiv. Bestemmelsen indeholder endvidere miljøministerens 'call-in-beføjelse' overfor planer med den virkning, at et offentliggjort planforslag ikke kan vedtages endeligt efter lovforslagets § 27. Planen vil herefter kun kunne få retsvirkninger, såfremt miljøministeren godkender den, eller efter forhandlinger med amt/kommune beslutter at endelig vedtagelse i amtsråd eller kommunalbestyrelse kan finde sted. Miljøministeren kan foretage de ændringer, der er nødvendige for, at planen får den ønskede udformning. Miljøministeren kan i denne forbindelse beslutte kun at kalde en del af et planforslag ind, således at amtsrådet henholdsvis kommunalbestyrelsen stilles frit med hensyn til at vedtage den øvrige del af planen.'

Under Folketingets behandling af lovforslaget fremsatte miljøministeren forslag til ændring af § 3. Ændringsforslaget er trykt i Miljø- og Planlægningsudvalgets betænkning afgivet den 27. maj 1991 (Folketingstidende 1990-91, tillæg B, sp. 1641ff) og havde følgende ordlyd

I stk. 1 indsættes efter 'Miljøministeren kan' ordene:'til varetagelse af landsplanmæssige interesser, herunder sikring af kvalitet i planlægningen,'.

I stk. 3 indsættes efter 'Miljøministeren kan' ordene:'i særlige tilfælde'.

I stk. 4 indsættes efter 'Miljøministeren kan' ordene:'i særlige tilfælde'.

I bemærkningerne til ændringsforslaget anføres følgende

'Til nr. 1

Ændringsforslaget tilsigter at tydeliggøre, at det fremtidige anvendelsesområde for bestemmelsen i særlig grad vil være landsplandirektiver, der båret af landsplanhensyn fastsætter krav til region-, kommune- og lokalplanlægningen.

Til nr. 2 og 3

Ændringsforslagene skal markere, at ministerens bemyndigelse som efter hidtidig praksis alene tænkes udnyttet undtagelsesvis, når væsentlige overordnede interesser tilsiger det.'

Af betænkningen fremgår endvidere at miljøministeren gav udvalget tilsagn om at han en gang årligt ville redegøre for den allerede gennemførte samt den planlagte anvendelse af bemyndigelsesbestemmelserne i loven, navnlig § 3.

Som bilag til betænkningen er følgende spørgsmål nr. 21 fra udvalget til miljøministeren og dennes svar herpå gengivet

'Spørgsmål nr. 21

Ministeren bedes give eksempler på, hvorledes han påtænker at anvende bemyndigelsesbestemmelserne i planloven.

Svar

...

4. Bestemmelser, der giver ministeren mulighed for at gribe ind i konkrete sager

Lovforslagets §§ 3, 5, stk. 3, og 29 , giver miljøministeren mulighed for i særlige tilfælde at give påbud om gennemførelse af planer med et bestemt indhold, for at kalde et planforslag ind til godkendelse, kræve bestemte oplysninger eller nedlægge veto mod bestemte planforslag.

Alle beføjelserne har karakter af særlige undtagelsesregler, hvorefter miljøministeren kan gribe ind over for den kommunale planlægning m.v., når væsentlige overordnede interesser gør det nødvendigt.

Der kan ikke siges noget om reglernes fremtidige anvendelse, men de tilsvarende beføjelser i gældende lovgivning har netop kun været anvendt i sjældne undtagelsessituationer. Bestemmelsen om veto mod regionplanforslag, der skal træde i stedet for den nuværende godkendelsesordning, må dog forventes anvendt i et vist omfang, idet miljøministeren i disse sager handler på alle ministeriers vegne.'

Den 29. maj 1991 afgav Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg tillægsbetænkning (Folketingstidende 1990-91, tillæg B, sp. 1707ff). Af bilaget til tillægsbetænkningen fremgår blandt andet følgende samrådsspørgsmål og svar

'Samrådsspørgsmål D

Ministeren bedes oplyse, hvordan han vil sikre den overordnede planlægning af hovedstadsområdet med godkendelsesordningens bortfald.

Svar på spørgsmål D

Lovforslaget forudsætter, at regionplanlægningen i de enkelte 'regioner' i hovedstadsområdet sker på grundlag af en vurdering af udviklingen i området som helhed.

Lovforslaget er på dette område helt i overensstemmelse med gældende ret, som den blev udformet som led i lovgivningen om Hovedstadsrådets nedlægning.

Det var herved forudsat, at de fem regionale myndigheder i videst mulige omfang selv skulle koordinere og finde fælles løsninger uden miljøministerens medvirken, hvilket også allerede sker i dag.

Eventuel manglende samordning vil kunne være anledning for ministeren til at bruge sine indkalde og vetoføjelser.'

Lovforslaget blev vedtaget af Folketinget ved 3. behandling den 31. maj 1991 (lov nr. 388 af 6. juni 1991).

Planloven er herefter blevet ændret flere gange på områder der er uden betydning for denne sag.

Miljø- og energiministeren fremsatte den 11. december 1996 forslag nr. L 118 til lov om ændring af lov om planlægning (detailhandel m.v.) jf. Folketingstidende 1996-97, tillæg A, sp. 2761ff. Efter lovforslaget blev der indsat en række bestemmelser i loven om udlægning af arealer til butiksformål. Af de almindelige bemærkninger til lovforslaget fremgik blandt andet

'...

Miljø- og energiministerens mulighed for at gribe ind i den regionale eller kommunale planlægning eller ministerens forpligtelse til at følge udviklingen ændres ikke. Der kan dog være behov for en øget anvendelse af ministerens beføjelser (indsigelse, indkaldelse og klage) i overgangsperioden til de første planer, der er udarbejdet efter lovens regler, foreligger.'

Forslaget blev vedtaget af Folketinget ved 3. behandling den 29. april 1997 (lov nr. 324 af 14. maj 1997 om ændring af lov om planlægning). Herefter er planloven blevet ændret to gange på områder som er uden betydning for denne sag.

§ 67, stk. 1, i lov om naturbeskyttelse (lov nr. 9 af 3. januar 1992 som senest ændret ved lov nr. 439 af 1. juni 1994) har følgende ordlyd

'§ 67. Miljøministeren kan beslutte at overtage amtsrådets eller kommunalbestyrelsens beføjelser efter loven i sagen, der berører andre myndigheders lovbestemte opgaver eller har større betydning.'

I bemærkningerne til lovforslaget (lovforslag nr. L 70 som miljøministeren fremsatte den 24. oktober 1991, Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 1492) anføres blandt andet følgende om bestemmelsen i naturbeskyttelsenslovens § 67, stk. 1

'Bestemmelsen omhandler retningslinier for amtsrådenes og kommunalbestyrelsernes administration, herunder mulighederne for at ministeren overtager afgørelser af mere vidtrækkende betydning, f.eks. hvor en afgørelse har konsekvenser udover den enkelte amtskommunes grænser eller er af national eller international betydning.

...'

Lovforslaget blev vedtaget af Folketinget ved 3. behandling den 20. december 1991 (lov nr. 9 af 3. januar 1992).

Ombudsmandens bemærkninger

Anvendelsesområdet for call in-bestemmelsen

Spørgsmålet i sagen er om miljø- og energiministeren har haft hjemmel til at anvende call in-beføjelsen i planlovens § 3, stk. 4, i de foreliggende sager vedrørende lokalplanforslag nr. 111 A og 115 A. Besvarelsen heraf beror blandt andet på en stillingtagen til anvendelsesområdet for planlovens § 3, stk. 4.

Call in-beføjelsen i § 3, stk. 4, er en af miljø- og energiministerens landsplanbeføjelser. § 3, stk. 4, giver ministeren adgang til at overtage alle de beføjelser som en kommune er tillagt i planloven, herunder også en kommunes kompetence som planlægningsmyndighed. Anvendelse af § 3, stk. 4, forudsætter - i modsætning til hvad der var tilfældet for den lignende bestemmelse i den nu ophævede kommuneplanlovs § 29 - ikke et landsplandirektiv.

Call in-beføjelsen kan anvendes både til hensigtsmæssigheds- og legalitetskontrol. Jeg henviser til at det fremgår af lovbemærkningerne om § 3, stk. 4, at ministeren kan foretage de ændringer der er nødvendige for at planen får den ønskede virkning, og til Karsten Revsbech, Planer og Forvaltningsret (1986), s. 408.

Anvendelsesområdet for § 3, stk. 4, er begrænset af bestemmelsens ordlyd idet der skal være tale om et særligt tilfælde, og at sagen har større betydning. (I den konkrete sag er kriteriet om at sagen berører andre myndigheders lovbestemte opgaver ikke relevant).

Ministeren skal være tilbageholdende med at anvende call in-beføjelsen. Det fremgår af beføjelsens karakter og bemærkningerne til lovforslaget, men det blev også fremhævet under Folketingets behandling af lovforslaget ved at ordene 'i særlige tilfælde' blev indsat. Begrundelsen for sidstnævnte ændring var at markere at beføjelsen som efter hidtidig praksis alene tænktes udnyttet undtagelsesvist, når væsentlige overordnede interesser tilsagde det.

Ministeriet tilkendegiver i sin udtalelse af 1. juli 1997 at praksis vedrørende anvendelse af § 3, stk. 4, er i overensstemmelse med dette, idet beføjelsen fortrinsvis er blevet anvendt på to kategorier af planforslag, nemlig forslag vedrørende kystnærhedszonen og forslag vedrørende større butiksbyggerier.

Miljø- og Energiministeriet anfører i udtalelserne til mig at ordene 'har større betydning' ikke er særskilt omtalt i bemærkningerne til lovforslaget, men at ordene efter bestemmelsens placering i lovens kapitel 2 og sammenhængen med de andre bestemmelser i § 3 refererer til landsplanmæssig betydning. Ministeriet anfører også at spørgsmålet om hvad der er landsplanmæssige eller nationale interesser må bero på miljøministerens skøn, og at det afgørende kriterium er om der er tale om væsentlige overordnede interesser som gør det nødvendigt at bryde lovens almindelige opgavefordeling, jf. lovens § 1, stk. 2, nr. 1 og 2.

Jeg er enig med ministeriet i at bestemmelsen i § 3, stk. 4, kan anvendes til at sikre landsplanmæssige interesser. Sådanne interesser knytter sig efter lovens forarbejder ikke blot til lokaliseringen af samfundsnødvendige projekter, men også til f.eks. samordning af planlægningen i hovedstadsområdet og til spørgsmålet om bebyggelsestætheden i de centrale byområder. Ved vurderingen af om der foreligger landsplanmæssige interesser, når bestemmelsen anvendes i forbindelse med lokalplanforslag, må ministeriet således være beføjet til at vurdere de pågældende lokalplanforslag i sammenhæng med andre tilsvarende lokalplanforslag.

Det fremgår af lovens § 1, stk. 2, nr. 1 og 2, at loven blandt andet tilsigter at der ud fra en planmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte amtskommuner og kommuner samt at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber.

På den baggrund finder jeg ikke grundlag for at kritisere Miljø- og Energiministeriets praksis om at anvende § 3, stk. 4, vedrørende visse lokalplanforslag om detailhandelscentre.

Indkaldelsen af lokalplanforslag nr. 111 A og 115 A

Spørgsmålet er herefter om betingelserne for at anvende § 3, stk. 4, har været opfyldt ved de konkrete indkaldelser af lokalplanforslag nr. 111 A og 115 A.

Miljø- og Energiministeriets afgørelse af om lokalplanforslagene er særlige tilfælde og har større betydning, bygger i vidt omfang på vurderinger og afvejninger af en række forskellige landsplanmæssige hensyn og omstændigheder. Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at afveje disse forskellige hensyn og omstændigheder på en anden og bedre måde end Miljø- og Energiministeriet.

Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af disse vurderinger og afvejninger. Kun hvis der er tale om ganske særlige omstændigheder kan jeg kritisere ministeriets afgørelse. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt oplyst, eller afgørelsen i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er sagligt begrundet.

Under min gennemgang af sagen har jeg bemærket at Miljø- og Energiministeriet ved henstillingerne og indkaldelserne har anført hensynet til ikke at foregribe et eventuelt lovforslag.

Efter min opfattelse kan dette hensyn ikke sagligt tages i betragtning ved vurderingen af om betingelserne for at anvende § 3, stk. 4, er til stede. Det er derfor kritisabelt at ministeriet anførte dette hensyn.

Ministeriet har i udtalelsen af 1. juli 1997 til mig anført at indkaldelsen af lokalplanforslagene havde fornøden hjemmel, og at den lovlige indkaldelse ikke blev ulovlig fordi der også henvistes til et lovinitiativ som skulle præcisere reglerne. Jeg er for så vidt enig i at henvisningen til det påtænkte lovinitiativ ikke i sig selv gjorde indkaldelserne ulovlige, når indkaldelserne i øvrigt var begrundede i saglige hensyn. Men den udtrykkelige henvisning hertil skærpede kravene til ministeriets pligt til at give en konkret - og naturligvis retvisende - begrundelse for sin beslutning om at indkalde lokalplanforslagene, jf. nedenfor.

Både Viborg Byråd og Miljø- og Energiministeriet har anført at anvendelsen af § 3, stk. 4, forudsætter en konkret vurdering i de enkelte tilfælde af om betingelserne for at anvende denne bestemmelse er opfyldt. Ministeriet har gjort gældende at ministeriet har foretaget en sådan konkret vurdering af de berørte lokalplanforslag. Dette bestrides af byrådet som tværtimod mener at ministeriet har handlet i strid med den almindelige forvaltningsretlige regel om at myndigheder ikke kan opstille interne regler der afskærer eller væsentligt begrænser en skønsmæssig afvejning.

Jeg er enig i at § 3, stk. 4, kun kan anvendes, når der er foretaget en konkret vurdering af om betingelserne for at anvende denne bestemmelse er opfyldt. Det ville derfor ikke være lovligt at opstille en intern regel for brugen af § 3, stk. 4, der medførte en fuldstændig afskæring eller en meget betydelig begrænsning af udøvelsen af skønnet. Derimod vil der på baggrund af formålet med loven og dennes forarbejder ikke være noget til hinder for at ministeriet ved anvendelsen af call in-beføjelsen i et vist omfang anvender interne, vejledende regler i forbindelse med udøvelsen af skønnet. Jeg henviser i øvrigt til Jon Andersen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 246ff.

Det må antages at indkaldelsen af de berørte lokalplanforslag skete på baggrund af en principiel beslutning om at indkalde alle planforslag omfattet af pkt. 5 i henstillingen af 7. august 1995, der er gentaget i henstillingen af 1. april 1996. Således som jeg forstår indholdet af denne principielle beslutning, er der dog ikke tilstrækkeligt grundlag for at antage at udøvelsen af det konkrete skøn blev fuldstændig afskåret eller begrænset i et meget betydeligt omfang. Jeg kan således ikke kritisere at ministeriet anvendte call in-beføjelsen vedrørende de to lokalplanforslag.

Begrundelse

Angående Viborg Byråds bemærkninger om begrundelserne for indkaldelserne gør jeg opmærksom på at spørgsmålet om forvaltningsloven, herunder særligt reglerne i §§ 22 og 24 om begrundelse, finder anvendelse, ikke har været rejst under sagen. Ved min behandling af sagen har jeg lagt til grund at disse regler ikke finder anvendelse på indkaldelsesbeslutningerne.

Ifølge bestemmelsen i planlovens § 28, stk. 1 og 3, skal indsigelser efter §§ 29 og 29 a være begrundede. Der er ikke i planloven fastsat bestemmelser om begrundelse af en indkaldelsesbeslutning efter § 3, stk. 4.

Der er således ikke i lovgivningen regler om begrundelse som kan anvendes i denne sag.

Ministeriets breve til byrådet af 28. maj og 20. juni 1996 er ikke uden begrundelser, men begrundelserne er ret kortfattede og af en forholdsvis generel karakter. Henstillingerne af 7. juni 1995 og 1. april 1996 som ministeriet har henvist til for en uddybning af begrundelserne, er betydeligt mere omfattende, men naturligvis holdt på et helt generelt plan.

Efter min opfattelse ville det have været bedst stemmende med god forvaltningsskik om ministeriet over for byrådet nærmere havde begrundet hvorfor ministeriet mente at betingelserne for at anvende § 3, stk. 4, i de to konkrete tilfælde var opfyldt.

Jeg henviser til at indkaldelse af et lokalplanforslag efter omstændighederne kan medføre en betydelig forstyrrelse af planlægningsarbejdet i den pågældende kommune og dermed eventuelt også kan få ganske alvorlige konsekvenser for private bygherrer. Det forekommer også naturligt at en indkaldelse efter § 3, stk. 4, ledsages af en begrundelse på samme måde som en indsigelse efter §§ 29 eller 29 a (og den senere tilkomne bestemmelse i § 29 b), da en indkaldelse har samme retsvirkning som en indsigelse efter disse bestemmelser, nemlig at kommunalbestyrelsen ikke kan vedtage planforslaget endeligt, jf. § 27, stk. 1. Hertil kommer hensynet til de forhandlinger mellem ministeriet og den pågældende kommune som typisk vil blive indledt, når ministeriet indkalder et planforslag. Der vil antagelig være en større chance for at disse forhandlinger får et lettere forløb, hvis beslutningen om at indkalde planforslaget ledsages af en konkret begrundelse. Jeg henviser endvidere til at bestemmelsen efter sin formulering og lovens forarbejder kun skulle anvendes undtagelsesvist. I den foreliggende sag, hvor ministeriet i indkaldelserne henviste til et udenfor liggende hensyn (det påtænkte lovinitiativ), var der efter min opfattelse et skærpet behov for at ministeriet gav en konkret - og naturligvis retvisende - begrundelse for sin beslutning, jf. ovenfor.

Jeg har gjort Miljø- og Energiministeriet bekendt med min opfattelse."

Miljø- og Energiministeriets indkaldelse af to lokalplanforslag

Af sagen fremgik at miljø- og energiministeren den 7. juni 1995 henstillede til alle amtsråd og kommunalbestyrelser at undlade at vedtage visse region- og lokalplanforslag for detailhandelsbutikker. Af henstillingen fremgik blandt andet

" 1. Nedsættelse af udvalg

Miljø- og Energiministeren har besluttet at nedsætte et udvalg, der skal overveje, hvorvidt den gældende planlovgivning og dennes administration i tilstrækkelig grad har været egnet til at styre udviklingen i forbindelse med større butikker og med butikscentre, eller om der er behov for en styrket indsats på planområdet.

Udvalget skal navnlig undersøge, om udarbejdelse af regionplaner kan ske på en sådan måde, at der tages højde for tværkommunale og amtskommunale konsekvenser samt byudviklingsmæssige, trafikale og miljømæssige konsekvenser af nye projekter til større butikker og til butikscentre, eller om der eventuelt kan være behov for at overveje anvendelsen af et landsplandirektiv eller af ændringer i planloven.

...

4. Henstilling til amtsråd og kommunalbestyrelser om at undlade vedtagelsen af visse planforslag

Med det formål at undgå en planlægning, der kan gøre udvalgets arbejde illusorisk, henstilles det, at amtsrådene og kommunalbestyrelserne undlader at vedtage de neden for nævnte planforslag i den periode, hvor udvalget arbejder.

Ministeriet vil følge udviklingen, og det må påregnes, at planforslag inden for de nævnte kategorier, der måtte blive offentliggjort, vil blive kaldt ind efter § 3, stk. 4, i lov om planlægning med henblik på en nærmere vurdering af, om planforslaget vil foregribe udvalgets anbefalinger.

5. Hvilke planforslag er omfattet af henstillingen

Henstillingen omfatter følgende planforslag

1. Forslag til regionplanretningslinier, der giver mulighed for etablering af detailhandelsbutikker m.v., som har regional betydning på grund af størrelse og placering i henseende til center- og servicestruktur og trafik.

2. Forslag til lokalplaner, der giver mulighed for etablering af detailhandelsbutikker, som har regional betydning på grund af størrelse og placering i henseende til center- og servicestruktur og trafik.

3. Forslag til lokalplaner, der giver mulighed for at etablere større detailhandelsbutikker uden for områder med funktion af lokal-, bydels- eller bykernecenter, der i en før den 1. juni 1995 endeligt vedtaget kommuneplan er fastlagt til centerformål.

..."

Forinden henstillingen af 7. juni 1995 blev givet, blev Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg orienteret ved miljø- og energiministerens brev af 31. maj 1995.

Den 1. april 1996 henstillede miljø- og energiministeren til alle amtsråd og kommunalbestyrelser fortsat at undlade vedtagelsen af visse planforslag. Af henstillingen fremgik blandt andet

"...

Detailhandelsudvalget har nu afsluttet sit arbejde med en rapport, som indeholder en række anbefalinger om mulige ændringer af de forudsætninger, der hidtil har bestemt planlægningen i forbindelse med detailhandelsbutikker. Rapporten er nærmere omtalt nedenfor.

Udvalgets anbefalinger bør undergives en bred politisk debat herunder drøftelser med de kommunale organisationer, inden der tages stilling til, om der skal fremsættes et lovforslag.

Hvis der fremsættes lovforslag skal dette behandles og vedtages af Folketinget, før nye regler kan træde i kraft. Der er derfor behov for, at amtsråd og kommunalbestyrelser fortsat undlader at vedtage planforslag, der kan foregribe en mulig ændring af den hidtidige udvikling.

På denne baggrund henstilles, at amtsråd og kommunalbestyrelser fortsat undlader at vedtage planforslag, der kan foregribe eventuelle ændringer af planlovens regler, indtil der er truffet en politisk beslutning herom.

Ministeriet vil som hidtil følge udviklingen, og det må påregnes, at planforslag inden for de i brevet af 7. juni 1995 nævnte kategorier, der måtte blive offentliggjort, vil blive kaldt ind efter § 3, stk. 4, i lov om planlægning med henblik på en nærmere vurdering af, om planforslaget vil foregribe en eventuel ændring af planlovens regler.

..."

Viborg Byråd vedtog den 7. marts 1996 at sende lokalplanforslag nr. 111 A for et område til centerformål, Fischer-Karréen i Viborg midtby i offentlig høring i perioden fra den 3. april 1996 til og med den 29. maj 1996. Baggrunden for forslaget var blandt andet et ønske om at udvide det eksisterende center "Sct. Mathias Marked".

Den 18. april 1996 vedtog byrådet at sende lokalplanforslag nr. 115 A for et område til egnscenterfunktioner ved Holstebrovej, "Storcenter Viborg", i høring i perioden fra den 1. maj 1996 til og med den 26. juni 1996. Baggrunden for dette lokalplanforslag var et ønske om at ændre den eksisterende lokalplan nr. 115 for et område til offentlige formål og egnsservicefunktioner syd for Holstebrovej således, at der i lokalplanområdets centerområde også kunne placeres dagligvarebutikker.

Den 28. maj 1996 indkaldte Miljø- og Energiministeriet lokalplanforslag nr. 111 A i medfør af planlovens § 3, stk. 4. Af indkaldelsen fremgik blandt andet

"Viborg Kommune har fremlagt forslag til ovennævnte lokalplan, som bl.a. åbner mulighed for udvidelse af eksisterende og etablering af nye detailhandelsbutikker i Viborg midtby, uden størrelsesmæssig begrænsning.

Dermed er forslaget i strid med miljø- og energiministerens henstilling i brev af 1. april 1996, hvori ministeren under henvisning til brev af 7. juni 1995 anmoder amter og kommuner om fortsat at undlade at vedtage planforslag, som kan foregribe udvalgsarbejdet og eventuelle lovforslag.

Miljø- og energiministeren overtager derfor i medfør af § 3, stk. 4 i planloven, lovbekendtgørelse nr. 746 af 16. august 1994, kommunalbestyrelsens beføjelser i sagen, med den virkning, at lokalplanforslaget ikke kan vedtages endeligt efter planlovens § 27, før ministeren efter forhandling med kommunen beslutter, at vedtagelsen kan finde sted.

..."

Den 10. juni 1996 skrev Viborg Kommune til Miljø- og Energiministeriet om sagen. Af brevet fremgår blandt andet

"...

Ministeriets indsigelse er: ' udvidelse af eksisterende center og etablering af nye detailhandelsbutikker i Viborg midtby uden størrelsesmæssig begrænsning.'

På baggrund af ministeriets brev fremsender jeg hermed nedenstående beskrivelse af lokalplanen.

Bruttoetagearealet inden for hele karréen udgør ca. 36.000 m2, excl. parkeringspladser. Dette areal fordeler sig med

- erhvervsarealer 28.500 m2

- boligarealer 7.500 m2

Erhvervsandelen inden for lokalplanens område består af 2 typer - karrébebyggelsen og det sammenhængende center, Sct. Mathias Marked.

Karrébebyggelsen langs gågaden udgør brutto ca. 17.000 m2 incl. boliger og baghuse. Denne bebyggelse består af forretninger, banker, forsikringsselskaber og andet liberalt erhverv. Bebyggelsen er primært 2½-3½-etages ejendomme bygget i perioden 1880 til 1950.

'Sct. Mathias Marked' er et centerområde bygget i 1977 med 38 forretninger fordelt på 2 etager og med et samlet areal på ca. 9.000 m2. Inden for området findes et supermarked på ca. 2.000 m2, og blandt de øvrige forretninger er 2 mellem 300 - 500 m2. 22 forretninger er mellem 100 og 300 m2 og 13 forretninger er under 100 m2.

Viborg kommune vil derfor være indforstået med, at der fastsættes en max. størrelse på forretningerne inden for lokalplanens område på ca. 2.500 m2.

Centerområdet, Sct. Mathias Marked, ønskes udvidet med ca. 2.000 m2. Denne udvidelse har Viborg Kommune skønnet lokalplanpligtig.

Udbygningen består af ca. 500 m2 til en ny forretning og den resterende del skal tillægges de eksisterende forretninger i centeret.

Lokalplanen giver derudover mulighed for en yderligere udvidelse af centret på ca. 2.000 m2, hvilket der idag ikke ligger aktuelle planer om at gennemføre.

Den samlede 'udvidelse' af centerområdet inden for lokalplanens område udgør ca. 12 % i forhold til det nuværende bebyggede areal, og er således ikke en forøgelse i forhold til lokalplanen den afløser, idet bebyggelsesprocenten for området fortsat er 140.

Lokalplanen er efter Viborg Kommunes opfattelse ikke omfattet af betingelserne for Miljøministeriets planstop, idet lokalplanen efter kommunens opfattelse kun er en mindre ændring/justering af det eksisterende centerområde i midtbyen.

Med baggrund i ovennævnte oplysninger forventer Viborg Kommune, at Miljøministeriet vil trække deres indsigelse af 28. maj 1996 tilbage.

..."

Den 19. juni 1996 gjorde Viborg Amt i medfør af planlovens § 29 indsigelse mod lokalplanforslag nr. 115 A. Årsagen var at forslaget efter amtets opfattelse var i strid med retningslinie nr. 13 i den gældende regionplan.

Den 20. juni 1996 indkaldte Miljø- og Energiministeriet lokalplanforslag nr. 115 A i medfør af planlovens § 3, stk. 4. Af indkaldelsen fremgik blandt andet

"Viborg Kommune har fremlagt forslag til ovennævnte lokalplan, som udvider anvendelsesbestemmelsen i lokalplan 115, således at der fra at være mulighed for etablering af udvalgsvareforretninger, nu kan etableres både dagligvare- og udvalgsvareforretninger. Lokalplanen fastholder muligheden for bebyggelse i centerområdet, således at der kan ske en udvidelse fra de eksisterende 15.000 m2 til 35.000 m2 etageareal til butiksformål. Lokalplanen indeholder ingen bestemmelser om butiksstørrelser. Viborg Amt har gjort indsigelse mod forslaget.

Lokalplanforslaget som det foreligger, vurderes at have regional betydning på grund af områdets størrelse og placering i henseeende til center- og servicestruktur samt trafik, og Miljø- og Energiministeriet vurderer derfor, at forslaget kan foregribe eventuelle ændringer af lov om planlægning på baggrund af detailhandelsudvalgets anbefalinger, jf. Miljø- og Energiministeriets brev af 1. april 1996, som er vedlagt i kopi.

Miljø- og energiministeren overtager derfor i medfør af § 3, stk. 4, i planloven, lovbekendtgørelse nr. 746 af 16. august 1994, kommunalbestyrelsens beføjelser i sagen, med den virkning, at lokalplanforslaget ikke kan vedtages endeligt efter planlovens § 27, før ministeren efter forhandling med kommunen beslutter, at vedtagelsen kan finde sted.

..."

Den 26. juli 1996 fremkom Viborg Kommune med supplerende oplysninger om lokalplanforslag nr. 111 A. Heraf fremgår blandt andet

"...

Viborg Kommune har med svarskrivelse af 10. juni 1996 redegjort for lokalplanens eksisterende og fremtidige arealforhold. Af disse fremgår det, at bebyggelsesprocenten for området max. må udgøre 140% i både den gældende lokalplan nr. 111 samt i dette forslag til lokalplan 111A.

Viborg Kommune er derfor af den opfattelse, at der ikke er tale om en udvidelse af midtbyen, da begge lokalplaner indeholder den samme bebyggelsesmæssige rummelighed.

Supplerende oplysninger

Miljøministeriet har efterfølgende med telefonsamtale den 17. juli 1996 udbedt sig om supplerende oplysninger om lokalplanens udvidelsesmuligheder i forhold til oplandet og i forhold til handelsstrukturen iøvrigt.

Viborgs midtby indeholder en blanding af udvalgsvarer- og dagligvarerforretninger samt et alsidigt udbud af liberale erhverv. Midtbyens samlede etageareal til disse centererhverv udgør ca. 230.000 m2. Boligarealer indgår ikke i brevets oplysninger.

Centererhvervet indenfor lokalplanens område udgør i dag ca. 28.000 m2 excl. udbygningsmuligheder, som er

· indholdsmæssigt primært udbygningsmuligheder for de eksisterende erhverv, dog skabes der også mulighed for enkelte nye erhverv, men i alle tilfælde, vil de kunne etableres indenfor de af detailhandelsudvalgets (ministeriets) fastlagte butiksstørrelser på henholdsvis 3000 m2 for dagligvarer og 1000 m2 for udvalgsvarer,

· arealmæssigt er udbygningsmulighederne ialt på 4.000 - 6.000 m2 og uændret i forhold til den oprindelige lokalplan, og iøvrigt som beskrevet i det tidligere fremsendte brev.

Konklusion

Kommunens vurdering er, at lokalplanforslaget med de beskrevne bebyggelsesmuligheder skaber en naturlig modernisering af midtbyområdet, som en mindre væsentlig ændring af midtbyen som handelscenter.

Lokalplanen vurderes derfor ikke til at kunne få nogen indflydelse på handelsstrukturen i hverken midtbyen eller i oplandet, og dermed vores nabokommuner."

Den 30. august 1996 blev der afholdt et møde mellem ministeriet og kommunen om sagen.

Den 26. september 1996 skrev kommunen på ny til Miljø- og Energiministeriet om lokalplanforslag nr. 111 A at kommunen forventede at ministeriet trak sin indsigelse tilbage. Kommunen henviste herved til sine breve af 10. juni 1996 og 26. juli 1996. Kommunen henviste også til en telefonsamtale om sagen hvorefter lokalplanforslaget var ændret således at der ifølge retningslinie nr. 3.4. inden for karréen skulle sikres en øvre grænse på butiksstørrelser på henholdsvis 3000 m2 for dagligvarer og 1000 m2 for udvalgsvarer.

Den 4. oktober 1996 skrev Viborg Kommune igen til Miljø- og Energiministeriet om lokalplanforslag nr. 111 A. Af brevet fremgår blandt andet

"...

I den efterfølgende korrespondance er det aftalt med ministeriet v/(sagsbehandler), at Viborg Kommune med lokalplan nr. 111 A skal sikre begrænsninger på butiksstørrelser inden for lokalplanområdet. Der gives således med lokalplanen en øvre grænse på butiksstørrelser med følgende arealangivelse inden for Fischer-karréen i Viborg midtby. Butikker for dagligvarer tillades med et bruttoareal på max 3000 m2 og butikker for udvalgsvarer tillades med et bruttoareal på max 1000 m2 - ligeledes vil lokalplanen begrænse karréens samlede maksimale bruttoareal for detailhandel til 16.000 m2.

Lokalplan nr. 111 A tilføjes en ny tekst i lokalplanens redegørelsesdel på side R 20. Denne tekst indeholder oplysninger om følgende: Bebyggelsens omfang i dag, Lokalplanens bebyggelsesmuligheder samt Begrænsning for bebyggelsens omfang (se vedlagt bilag nr. 1). - Endvidere tilføjes der i lokalplanen på side B6 en ny ordlyd i § 3.4, som fastsætter butiksstørrelser og begrænsning af det samlede maksimale bruttoareal for detailhandel inden for Fischer-karréen (se vedlagt bilag nr. 2).

Med baggrund i ovennævnte oplysninger forventer Viborg Kommune, at Miljø- og Energministeriet vil trække deres indsigelse af 28. maj 1996 tilbage.

..."

Den 19. november 1996 skrev Miljø- og Energiministeriet til kommunen om lokalplanforslag nr. 111 A. Af brevet fremgik blandt andet

"Miljø- og Energiministeriet indkaldte med brev af 28. maj 1996 lokalplanforslag 111 A begrundet i mulighed for detailhandel med regional betydning, idet lokalplanforslaget åbnede mulighed for udvidelse af eksisterende og etablering af nye butikker uden størrelsesmæssig begrænsning.

Miljø- og Energiministeriets Landsplanafdeling ønsker en ensartet behandling af detailhandelsproblemstillingerne under tænkepausen, ved fastsættelse af max. butiksstørrelse og ved at sikre en maksimal samlet centerstørrelser, der ikke øger centrenes regionale virkning.

Miljø- og Energiministeriets Landsplanafdeling anmoder derfor, i forlængelse af den tidligere korresspondance om forslag til lokalplan 111 A og møde den 30. august 1996 med borgmesteren, Viborg Kommune om at uddybe de forslag til lokalplanbestemmelser, der fremgår af kommunens brev af 4. oktober 1996.

Kommunen anmodes specielt om, at præcisere anvendelsesbestemmelserne for de enkelte delområder og fastsætte maksimale bruttoarealstørrelser for detailhandel indenfor lokalplanområdet på henholdsvis 3000 m2 bruttoareal for dagligvarer og 1000 m2 for udvalgsvarer. Med hensyn til centrets samlede størrelse, må kommunen give en vurdering af den samlede centerstørrelse incl. de bestående butikker. Dvs. eksisterende detailhandelsarealer, udvidelsesmuligheder ved byggeri, renovering og ændret anvendelse.

Kommunen anmodes endvidere om at godtgøre, at udbygningsmulighederne til detailhandel i lokalplanen ikke øger byens regionale virkning, dvs. ikke påvirker et opland udover kommunegrænsen.

Skulle det vise sig at udbygningen har regional betydning, må detailhandelsarealet reduceres evt. gennem en faseopdeling, hvor en mindre del, der ikke har regional betydning gennemføres gennem vedtagelse af en reduceret lokalplan i tænkepausen og yderligere udbygning udsættes til senere.

Fremsendelse af udkast til lokalplan med ovennævnte indhold er en forudsætning for ophævelse af indsigelse."

Den 20. november 1996 var miljø- og energiministeren i samråd i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg. I den forbindelse havde udvalget stillet ministeren blandt andet følgende samrådsspørgsmål

"Ministeren bedes redegøre for praksis for anvendelse af call in-bestemmelsen i planlovens § 3, stk. 4, i de seneste 2 år samt begrunde den valgte praksis."

Ifølge ministerens talenotits fra samrådet svarede ministeren blandt andet

" Lovgrundlaget

Udgangspunktet for at anvende planlovens beføjelser er planlovens § 1, formålsbestemmelsen, hvoraf bl.a. fremgår, 'at det tilsigtes, at der ud fra en planmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i landet og i de enkelte amtskommuner og kommuner', og 'at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber'.

Call in-bestemmelsen i planlovens § 3, stk. 4, er en af miljø- og energiministerens beføjelser efter planloven, og den må vurderes i sammenhæng med de øvrige beføjelser efter lovens § 3 og § 29, stk. 1.

De landsplanbeføjelser, som tidligere stod i lands- og regionplanloven, kommuneplanloven og by- og landzoneloven, blev samlet i planlovens § 3, og de blev på nogle områder udvidet, således at § 3 i sin helhed er udtryk for en styrkelse af landsplanbeføjelserne som afbalancering af den decentralisering, der samtidig skete ved planloven, navnlig ved at regionplanerne ikke længere skulle godkendes.

...

Indkaldte planforslag

Planlovens § 3, stk. 4, har i de sidste 2 år været benyttet til indkaldelse af lokalplanforslag i 35 sager, heraf 1 sag i et kystområde ved Allinge-Gudhjem og 34 sager vedrørende detailhandelsområder. I perioden 1993-1994 blev der indkaldt 5 lokalplanforslag, alle i kystområder.

Det er ikke tilfældigt, at indkaldelserne falder i disse 2 kategorier, idet det begge er emner, der fra statslig side er meldt ud som særlige interesser.

Lokalplanforslaget fra Allinge-Gudhjem Kommune blev indkaldt, fordi det åbnede mulighed for at konvertere et sommerhusområde til byzone. Planforslaget er ophævet.

Ved den faglige og juridiske gennemgang af lokalplanforslag i de sidste 2 år har jeg måttet konstatere, at lokalplanbestemmelserne i 34 tilfælde ikke har været egnede til at sikre de hensyn, der er angivet i planlovens formålsbestemmelse: at der sker en hensigtsmæssig udvikling i de enkelte amtskommuner og kommuner og at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser og bymiljøer.

Jeg har på denne baggrund benyttet call in bestemmelsen over for lokalplanforslag, der giver mulighed for etablering af detailhandelsbutikker, som har regional betydning, samt lokalplaner der giver mulighed for større butikker uden for områder, der er fastlagt til centerformål.

I 19 af de 34 sager er indkaldelsen af planforslagene ophævet efter forhandling om større eller mindre ændringer af forslagene, således at disse kunne vedtages endeligt af kommunen.

I de tilfælde, hvor lokalplanforslaget giver mulighed for nye butikker eller udvidelse af eksisterende butikker i regionale centerområder eller meget store butikker har jeg sagt, at forhandlingerne må afvente en landsplanmæssig afklaring og et bedre beslutningsgrundlag.

Ingen af planforslagene er ophævet. D

Indsigelse mod regionplantillæg

Bestemmelsen i planlovens § 29, stk. 1, hvorefter miljø- og energiministeren til varetagelse af statslige interesser kan fremsætte indsigelse mod regionplanforslag er benyttet ved 4 regionplanforslag med detailhandelsbestemmelser i stedet for indkaldelse af forslaget efter § 3, stk. 4.

Når § 29 er benyttet skyldes det, at indsigelse er den reaktion, der normalt benyttes i forbindelse med regionplanforslag.

Baggrunden for indkaldelse af planforslagene

Efter planlovens § 6, stk. 3, nr. 5, skal regionplanerne blandt andet indeholde retningslinier for 'beliggenheden af arealer til butiksformål og den maksimale størrelse af de enkelte butiksvirksomheder inden for de forudsatte detailhandelsoplande'. Bestemmelsen er en videreførelse af lignende bestemmelser i lands- og regionplanloven, men regionplanerne har ikke tilvejebragt den regulering af placeringen af detailhandelen, som var tilsigtet.

På et samråd den 22. marts 1995 i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg redegjorde jeg for den landsplanmæssige begrundelse bag mine overvejelser om at nedsætte et detailhandelsudvalg, og om at bruge planlovens veto- og indkaldebeføjelse.

Analyserne viste, at der på 8 år var bygget nok detailhandelsareal til, at det som veldrevne butikker kunne betjene 1,2 mio. mennesker, at foreliggende projekter ville øge tallet til 1,6 mio. mennesker, at halvdelen af byggeri og projekter var/skulle placeres udenfor bymidten, og at investorerne foretrækker bilorienterede placeringer. Analyserne viste, at stadig flere byer får et nødlidende butiksnet, og at ikke kun lavprisvarehuse giver problemer. Der tegnede sig med andre ord en udvikling med alvorlige konsekvenser i hele landet.

Den 7. juni 1995 udsendte jeg en henstilling til amter og kommuner om at være tilbageholdende med planforslag, der har konsekvenser for nabokommuner og planforslag, der giver mulighed for store butikker uden for den planlagte centerstruktur.

Det fremgår af henstillingen, at ministeriet ville følge udviklingen, og at det måtte påregnes, at sådanne planforslag i givet fald ville blive kaldt ind efter planlovens § 3, stk. 4.

Henstillingen indeholdt en redegørelse for baggrunden for henstillingen, en afgrænsning af hvilke typer planforslag henstillingen omfatter, samt en meddelelse om at jeg ville anvende indkaldelsesbeføjelsen efter § 3, stk. 4, med henblik på en nærmere vurdering af, om planforslaget ville foregribe udvalgets anbefalinger.

Detailhandelsudvalget anbefaler i sin rapport af 29. marts 1996 en række virkemidler, hvoraf flere kan gennemføres via et landsplandirektiv efter planlovens § 3, stk. 1. Udvalget anbefaler imidlertid en kombination af flere af disse virkemidler, hvoraf enkelte kræver ny lovhjemmel, f.eks. naboamters indsigelsesmulighed.

Detailhandelsudvalgets rapport og anbefalinger bekræftede mig i alvoren bag den landsplanmæssige begrundelse, hvorfor jeg besluttede at forlænge henstillingen af 7. juni 1995 med henstillingen af 1. april 1996, der ligeledes indeholder en landsplanmæssig begrundelse, en afgrænsning af, hvilke typer planforslag henstillingen omfatter, samt en meddelelse om at jeg ville anvende indkaldelsesbeføjelsen efter § 3, stk. 4, med henblik på en nærmere vurdering af, om planforslaget vil foregribe en eventuel ændring af planlovens regler.

Henvisningen til kommende lovgivning kan efter ministeriets opfattelse ikke have den virkning, at de indkaldelser af planforslag, som er lovlige, fordi indkaldelserne er konkret begrundet, skulle blive ulovlige, fordi der også henvises til et lovinitiativ, som skal præcisere reglerne."

Den 28. november 1996 skrev kommunen til ministeriet om lokalplanforslag nr. 111 A. Af brevet fremgik blandt andet

"...

Baggrunden for det reviderede lokalplanforslag nr. 111 A er den, at Viborg Kommune ønsker at indskrænke lokalplanforslag nr. 111 A, til alene at omfatte en udvidelse for Sct. Mathias Markedet og en udvidelse af parkeringsanlæggene ved Fischer Plads. Dette er i overensstemmelse med den gennemførelsesmodel, som Miljø- og Energiministeriet nævner i brev af 19. november 1996. Det reviderede lokalplanforslag kommer således alene til at omfatte de forhold, som oprindelig udløste lokalplanpligt. Områdeafgrænsningen for den reviderede lokalplan er vist på vedlagte kortbilag.

Den del af lokalplanforslag nr. 111 A som søges gennemført skal danne grundlag for Sct. Mathias Markedets udvidelse, og består primært af eksisterende forretninger, der omfatter et bruttoetageareal for butiks- og forretningslokaler på ca. 1800 m2, inklusiv personalefaciliteter.

Den reviderede lokalplan skal ligeledes give mulighed for udvidelse af parkeringsanlægget Fischer Plads. Udvidelsen er foreslået som et parkeringshus i max 3 etager med en bymæssig facade mod Sct. Jørgens Vej. Den nuværende parkeringskapacitet på 481 vil kunne øges med 200 pladser, (alternativ 2. i lokalplanens redegørelse) således at parkeringskapaciteten bliver på 681 parkeringspladser. Denne forøgelse er et led i Viborg Kommunes parkeringspolitik for hele midtbyen, og skal ikke kun ses i relation til nærområdet omkring Fischer Plads.

Konsekvensen af at gennemføre en begrænset del af lokalplan nr. 111 A er, at den resterende del af lokalplanforslaget udgår, og derfor fortsat vil være omfattet af den gældende lokalplan nr. 111.

..."

Den 3. december 1996 telefaxede kommunen det reviderede lokalplanforslag nr. 111 A til ministeriet.

Den 11. december 1996 ophævede Miljø- og Energiministeriet sin indkaldelse af lokalplanforslag nr. 111 A. Af ophævelsen fremgik blandt andet

"...

Efter forhandlinger mellem Landsplanafdelingen og Viborg Kommune, har kommunen ved brev af 28. november og fax af 3. december 1996 fremsendt forslag til ændringer af lokalplanforslaget, der fastlægger

· at lokalplanområdet afgrænses som vist på anvendelsesplanens kortbilag 2,

· at der i områdets anvendelsesbestemmelser, jf. § 3.4, fastsættes følgende: 'Der skal inden for karreen sikres en øvre grænse på butiksstørrelser, således at den enkelte butik med dagligvarer ikke overstiger et bruttoareal på 3.ooo m2, og den enkelte butik med udvalgsvarer ikke overstiger et bruttoareal på 1.000 m2 '.

Derudover forudsætter Miljø- og Energiministeriet, Landsplanafdelingen, at bebyggelsens samlede bruttoetageareal for butiks- og forretningslokaler inden for lokalplanområdet maksimalt udgør 2100 m2.

Såfremt de nævnte ændringer indføjes i lokalplanforslag nr. 111 A kan forslaget vedtages endeligt af Viborg Kommune."

Den 8. januar 1997 gav miljø- og energiministeren Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg en oversigt over blandt andet anvendelsen af call in-beføjelsen i planlovens § 3, stk. 4.

Den 21. januar 1997 klagede Viborg Byråd til mig over miljø- og energiministerens anvendelse af beføjelsen i planlovens § 3, stk. 4, i de to sager vedrørende lokalplanforslag nr. 111 A og nr. 115 A, idet ministeren efter byrådets opfattelse ikke havde haft hjemmel til at anvende beføjelsen i disse sager. Som begrundelse for klagen anførte byrådet blandt andet at betingelserne for at anvende call in-beføjelsen ikke havde været til stede i de to sager. Byrådet henviste herved til at ministerens begrundelse for at indkalde lokalplanforslagene var et ønske om at lokalplanarbejdet skulle afvente en ny lov. Ministeren havde således ikke nærmere anført hvilket særligt tilfælde der forelå i de to lokalplanforslag, eller at sagerne skulle have "større betydning". Byrådet henviste også til at ministerens begrundelse var generel og uden tilknytning til de konkrete lokalplanforslag.

Med klagen fremsendtes en mindretalsudtalelse fra byrådsmedlem Poul Erik Lund. Byrådets flertal har kommenteret udtalelsen i et brev af 10. marts 1997, der ligeledes var ledsaget af en mindretalsudtalelse fra Poul Erik Lund.

Den 24. februar 1997 bad jeg formanden for Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg om blandt andet at oplyse om samrådet vedrørende samrådsspørgsmål af 14. november 1996 (alm. del - bilag 267) alene havde været af orienterende art. Baggrunden herfor var at Folketinget ikke henhører under området for min virksomhed (§ 7, stk. 1, i lov nr. 473 af 12. juni 1996 om Folketingets Ombudsmand). Såfremt et folketingsudvalg har taget stilling til forhold som er indklaget for mig, må jeg derfor afvise af behandle sagen.

Den 27. februar 1997 oplyste formanden for Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg at samrådet havde været af orienterende art.

Den 20. marts 1997 vedtog Viborg Byråd lokalplanforslag nr. 111 A.

Den 16. april 1997 oplyste Viborg Kommune dem der havde haft indsigelse mod lokalplanforslag nr. 115 A, om at det endnu ikke havde været muligt at afklare lokalplanforslaget på grund af Miljø- og Energiministeriets indsigelse.

Den 22. april 1997 bad jeg Miljø- og Energiministeriet om en udtalelse og om udlån af sagens akter.

Den 1. juli 1997 udtalte Miljø- og Energiministeriet sig. Af udtalelsen fremgik blandt andet

"...

Efter planlovens § 3, stk. 4, er det en betingelse for, at ministeren kan anvende beføjelsen, at der er tale om 'særlige tilfælde', og, at sagen enten 'berører andre myndigheders lovbestemte opgaver eller har større betydning'. Ordene 'har større betydning' er ikke særskilt omtalt i bemærkningerne til lovforslaget, men betingelsen må efter bestemmelsens placering i lovens kapitel 2 og sammenhængen med de andre bestemmelser i § 3 referere til landsplanmæssig betydning. Spørgsmålet om, hvad der er landsplanmæssige eller nationale interesser må bero på miljøministerens skøn, eventuelt i samarbejde med andre ministre eller med Folketinget. Det afgørende kriterium er efter ministeriets opfattelse, at der er væsentlige overordnede interesser, som gør det nødvendigt at bryde lovens almindelige opgavefordeling. I den forbindelse kan der være grund til at henvise til, at planloven efter § 1, stk. 2, nr. 1 og 2, særlig tilsigter, at der ud fra en planlægningsmæssig og samfundsøkonomisk helhedsvurdering sker en hensigtsmæssig udvikling i hele landet og i de enkelte amtskommuner og kommuner, og at der skabes og bevares værdifulde bebyggelser, bymiljøer og landskaber.

Ordene 'i særlige tilfælde' blev indsat i § 3, stk. 3 og 4, under behandlingen af lovforslaget i Folketinget. De skal ifølge bemærkningerne til ændringsforslagene 'markere, at ministerens bemyndigelse som efter hidtidig praksis alene tænkes udnyttet undtagelsesvis, når væsentlige overordnede interesser tilsiger det', jf. FF 1990-91, 2. samling, tillæg B, sp. 1659. Praksis vedrørende indkaldelse af planforslag er i overensstemmelse hermed, idet beføjelsen fortrinsvis er anvendt med hensyn til to særlige kategorier af planer, nemlig forslag vedrørende områder inden for kystnærhedszonen og forslag vedrørende større butiksbyggerier, jf. ovennævnte redegørelse til Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg.

Det er det landsplanmæssigt betydningsfulde spørgsmål om detailhandelsudviklingen, der efter ministeriets opfattelse giver miljø- og energiministeren den fornødne hjemmel til at overtage kompetencen med hensyn til visse lokalplanforslag vedrørende større butiksbyggerier.

Den landsplanmæssige betydning af de store detailhandelsbutikkers placering er dokumenteret i landsdækkende undersøgelser i 1991 og 1995 i Miljø- og Energiministeriets regi, og ministeren har i samråd i Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg den 22. marts 1995 redegjort herfor og orienteret udvalget om, at han overvejede dels at nedsætte et udvalg om spørgsmålet med repræsentanter for de berørte organisationer dels i en overgangsperiode at anvende planlovens veto og indkaldebeføjelser. Med brev af 31. maj 1995 orienterede ministeren derefter Miljø- og Planlægningsudvalget om det brev vedrørende region- og lokalplanlægning for detailhandelsbutikker, der blev sendt til samtlige amtsråd og kommunalbestyrelser den 7. juni 1995.

...

I skrivelse af 7. juni 1995 til amtsråd og kommunalbestyrelser er fremhævet, at etablering af større butikker og butikscentre, som kræver et betydeligt kundemæssig underlag, kan 'tiltrække kunder fra bymidterne, og dermed betyde skærpet konkurrence for butikkerne i byerne. Det har endvidere vist sig, at større butikker og butikscentre ikke blot kan trække kunder fra bymidten i den pågældende kommune, men også kunder fra omegnskommuner. Udviklingen vedrørende større butikker og butikscentre kan derfor have betydelige konsekvenser for den generelle butiksstruktur'. Etableringen af større butikker og butikscentre indebærer således en væsentlig risiko for, at der ikke er det fornødne kundeunderlag for eksisterende butikker i bymidterne og mindre bysamfund med deraf følgende risiko for 'butiksdød'. Det er denne risiko, som har været årsag til, at miljø- og energministeren i overensstemmelse med bestemmelsen i planlovens § 1, stk. 2, nr. 1 og nr. 2, har anset det for nødvendigt at føre kontrol med og i et vist omfang hindre lokalplanlægning for detailhandelsbutikker og butikscentre.

Efter ministeriets opfattelse indebar de to lokalplanforslag, som Viborg Kommune har nævnt i klagen, en så betydelig udvidelse af butiksarealet i Viborg-området, at der var behov for at vurdere konsekvenserne for butikker i nærliggende bysamfund.

Der er i alle de tilfælde, hvor planlovens § 3, stk. 4, er anvendt, tale om en konkret vurdering af de pågældende planforslag både før forslaget indkaldes og i forbindelse med forhandlingerne med kommunerne om mulige ændringer af planforslaget. Det gælder også for så vidt angår de 2 lokalplanforslag for detailhandelsbutikker i Viborg Kommune, der er kaldt ind.

For så vidt det anføres i klagen, at ministeriets begrundelse i indkaldelserne er af helt generel art, skal ministeriet derfor bemærke, at der er foretaget en vurdering af de konkrete lokalplanforslag, og at den korte begrundelse i brevene til kommunen må sammenholdes med de breve af 7. juni 1995 og 1. april 1996, der forinden var sendt til samtlige amtsråd og kommunalbestyrelser, og hvortil der henvises i indkaldelsen.

Når det endvidere gøres gældende i klagen, at man ikke kan foruddisponere et lovgivningsarbejde på nævnte måde, skal ministeriet bemærke, at indkaldelsen af de omhandlede lokalplanforslag efter ministeriets opfattelse har fornøden hjemmel i planlovens § 3, stk. 4, og at den lovlige indkaldelse ikke kan blive ulovlig, fordi der også henvises til et lovinitiativ, som skal præcisere reglerne.

..."

Den 23. september 1997 kommenterede byrådet ministeriets udtalelse. Af kommentaren fremgik blandt andet

"...

Hvis ministeriet skulle kunne have bragt regelsættet i planlægningslovens § 3, stk. 4, i anvendelse, skulle der foreligge 'et særligt tilfælde', ligesom det konkrete lokalplanforslag skulle have 'større betydning' set i landsplansammenhæng.

Denne vurdering har ministeriet slet ikke foretaget, og selvom det havde foretaget den, ville de involverede lokalplanforslag ikke have nogen landsplanmæssig betydning.

Der erindres i denne forbindelse om, at ministeriet alene kan tage landsplanmæssige overvejelser i brug, når det anvender bestemmelsen, hvorfor enhver henvisning til eventuel lokalbetydning ikke er en saglig begrundelse for anvendelse af regelsættet.

Det er væsentligt at erindre sig, at ministeriet skulle have foretaget en konkret vurdering af de enkelte projekter, set i forhold til den gældende landsplanudvikling, for overhovedet at kunne bringe reglen i anvendelse.

Ministeriet har ikke foretaget en konkret vurdering, således som det beskrives i bestemmelsen, ligesom man ikke har sammenlignet lokalplanforslaget med gældende landsplanmæssige regelsæt.

Det, der reelt er sket, er, at ministeriet har standset lokalplanudviklingen i håb om, at man kunne standse den længe nok til, at lovgivningen efterfølgende laves om, så man hindrer en udvikling, som ministeriet tilfældigvis ikke bryder sig om.

Ministeriet har således anvendt loven forkert, og reelt sat 'et skøn under en regel'. Ministeriet har ingen hjemmel til sin handling, hvilket støttes af lovens forarbejder.

..."

Den 27. oktober 1997 bad jeg Miljø- og Energiministeriet om en supplerende udtalelse i sagen. I den forbindelse bad jeg om at ministeriet i udtalelsen blandt andet kom ind på spørgsmålet om det var i overensstemmelse med formålet med § 3, stk. 4, i planloven at anvende bestemmelsen i en situation som den foreliggende.

Den 12. december 1997 udtalte Miljø- og Energiministeriet sig. Af udtalelsen fremgik blandt andet

"...

Miljø- og Energiministeriet skal i denne anledning udtale, at anvendelsesområdet for bestemmelsen i planlovens § 3, stk. 4, efter ministeriets opfattelse må vurderes under hensyntagen til, at der er tale om en af de landsplanbeføjelser, der er samlet i lovens § 3. Efter § 3, stk. 4, kan miljø- og energiministeren 'i særlige tilfælde' overtage amtsråds og kommunalbestyrelsers kompetencer efter loven dels, når der er tale om sager, der berører andre myndigheders lovbestemte opgaver, dels i sager, der har 'større betydning', d.v.s. sager, der har landsplanmæssig eller national betydning, jf. ministeriets udtalelse over klagen af 1. juli 1997.

For så vidt angår planforslag er det ministeriets opfattelse, at de overordnede interesser, der giver hjemmel til indkaldelse af et forslag, kan være til stede både i tilfælde, hvor det enkelte forslag isoleret bedømt har landsplanmæssig betydning, og i tilfælde, hvor et forslag sammen med andre forslag inden for en bestemt kategori udgør et planlægningsspørgsmål med landsplanmæssig betydning.

De to lokalplanforslag, der er omfattet af klagen, har isoleret bedømt kun betydning for butiksudviklingen i Viborg amt, men de tilhører den kategori af planforslag vedrørende større butiksbyggerier, hvis landsplanmæssige betydning er dokumenteret i de undersøgelser i 1991 og 1995, der er henvist til i ministeriets udtalelse over klagen af 1. juli 1997.

Under hensyn hertil finder ministeriet, at det er i overensstemmelse med formålet med § 3, stk. 4, i planloven, at bestemmelsen er anvendt til indkaldelse af de omhandlede to lokalplanforslag.

...

Det er således ikke korrekt, at lokalplanlægningen vedrørende detailhandelsområdet er sat i stå, og det er heller ikke korrekt, at der ikke i hvert enkelt tilfælde er foretaget en konkret vurdering og behandling af de indkaldte lokalplanforslag.

En sådan konkret vurdering og behandling har Miljø- og Energiministeriet også foretaget med hensyn til de fra Viborg Kommune indkaldte lokalplanforslag.

Ministeriet er herved blevet bekendt med, at Viborg Amt ved skrivelse af 19. juni 1996 til Viborg Kommune i medfør af planlovens § 29 gjorde indsigelse mod lokalplanforslag nr. 115 A under henvisning til, at forslaget stred mod retningslinie 13 i den gældende regionplan. Kopi af amtets skrivelse af 29. juni 1996 til kommunen samt kopi af retningslinie 13 i den nævnte regionplan, Regionplan 1994-2006 for Viborg Amt, vedtaget i december 1993, vedlægges.

..."

Den 23. december 1997 kommenterede Viborg Byråd ministeriets supplerende udtalelse. Miljø- og Energiministeriet fik samtidig sendt en kopi heraf til orientering.

Den 6. februar 1998 oplyste sekretæren for Folketingets Miljø- og Planlægningsudvalg mig om at også samrådene vedrørende samrådsspørgsmål af 7. marts 1995 (alm. del - bilag 505), 3. december 1996 (alm. del - bilag 372) samt 5. januar 1998 (alm. del - bilag 494) alene havde været af orienterende art.

Ombudsmandens udtalelse

" Retsgrundlaget

Den 23. januar 1991 fremsatte miljøministeren forslag til lov om planlægning (lovforslag nr. L 76, Folketingstidende 1990-91, 2. samling, tillæg A, sp. 1729ff). §§ 1, 3 og 29 havde ifølge lovforslaget følgende ordlyd

'Kapitel 1

Formål

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Viborg Byråd klagede over at Miljø- og Energiministeriet havde indkaldt to lokalplanforslag om butikscentre efter call in-beføjelsen i planlovens § 3, stk. 4. Indkaldelserne bevirkede at planforslagene ikke kunne vedtages endeligt af byrådet før ministeriet, efter forhandling med byrådet, havde besluttet at vedtagelsen kunne finde sted.

Ombudsmanden mente ikke der var tilstrækkeligt grundlag for at kritisere at Miljø- og Energiministeriet havde anvendt call in-beføjelsen i de to sager. Derimod var det efter ombudsmandens opfattelse kritisabelt at ministeriet i begrundelsen for indkaldelserne henviste til et eventuelt kommende lovforslag. Desuden ville det efter ombudsmandens opfattelse have været bedst stemmende med god forvaltningsskik om ministeriet over for byrådet nærmere havde begrundet hvorfor ministeriet mente at betingelserne for at anvende planlovens § 3, stk. 4, i de konkrete tilfælde var opfyldt. (J.nr. 1997-0220-129).