Udnyttelse af ministerbemyndigelse i arkivloven kræver ministeriel bekendtgørelse. Kompetencedelegation utilladelig

§ 2. Rigsarkivaren fastsætter efter drøftelse med de berørte parter nærmere bestemmelser om, hvilke arkivalier der skal bevares, jf. dog § 3.

Stk. 2. Kassation må kun finde sted i henhold til de bestemmelser, der fastsættes i medfør af stk. 1.

Stk. 3. Arkivalier kan først kasseres, når der ikke længere er administrativt eller retligt behov for dem.

Stk. 4. Kommunalbestyrelsen ... kan beslutte at bevare arkivalier i større omfang end det følger af de bestemmelser, der fastsættes i medfør af stk. 1, jf. dog § 3.

§ 2. Følgende arkivalier skal bevares

...

§ 2. Arkivalier, der ikke i § 3 er nævnt blandt de arkivalier, der kan kasseres, skal bevares.

Bevarings- og kassationsfortegnelse

§ 2. Følgende arkivalier skal bevares

...' (mine fremhævninger)

Af cirkulære nr. 16 af 25. januar 1996 fremgår følgende

' § 2. Arkivalier, der ikke i § 3 er nævnt blandt de arkivalier, der kan kasseres, skal bevares' (mine fremhævninger).

Det relevante for offentligheden og forskningen er ikke om forvaltningsmyndighederne i videre omfang end de er forpligtet til, kan bevare arkivalier, men derimod hvilke arkivalier der skal bevares. Afgørende for offentligheden og forskningen er med andre ord hvilke arkivalier forvaltningsmyndighederne - efter regler af den art Rigsarkivaren har fastsat i cirkulærerne nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 - har pligt til at bevare, og ikke hvilke de ud over dette har ret til at bevare. Denne interesse skyldes at bestemmelser som de refererede afstikker rammerne for hvilke (bevarede) arkivalier offentligheden ved påberåbelse af arkivlovens regler har ret til at få indsigt i. At den pligtmæssige bevaring er det afgørende i forhold til offentligheden, skal også ses i sammenhæng med at formålet med lovreguleringen af arkivområdet var at fastlægge myndighedernes ansvar med hensyn til bevaringen af arkivalier, jf. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 4063, hvor følgende er anført

'Et grundlæggende element i en lovgivning på området er imidlertid en fastlæggelse af de offentlige myndigheders ansvar med hensyn til bevaring af dokumentationsmateriale...'

På den baggrund er det min opfattelse at Kulturministeriets henvisning til at cirkulærets bestemmelser om bevaring er minimumsbestemmelser, ikke er af væsentlig betydning i forbindelse med en stillingtagen til spørgsmålet om kompetencedelegationens tilladelighed.

Tilsvarende er det min opfattelse at det ikke har betydning for spørgsmålet om kompetencedelegationens tilladelighed at bevaringsbestemmelserne i Rigsarkivarens cirkulærer nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 i henhold til § 2, stk. 1, i bek. nr. 13 af 17. januar 1996 skal fastsættes efter drøftelse med de i cirkulærerne angivne parter.

ad (3-4) Kulturministeriet anfører under henvisning til en indstilling fra Rigsarkivaren til ministeriet at det er et kommunalt ønske at der foretages en løbende revision af bevaringsbestemmelserne, og at cirkulæreformen er smidigere i henseende til en sådan løbende ajourføring end ministerielle bekendtgørelser. Rigsarkivaren fremhæver i sin indstilling, som refereret af Kulturministeriet, følgende som grundlag for dette: '... en løbende revision af bestemmelserne om bevaring og kassation forudsætter et smidigere instrument end en ministeriel bekendtgørelse, hvis bestemmelser bør stå fast over flere år. Et cirkulære fra rigsarkivaren vil derimod kunne udstedes med kortere intervaller.'

Kulturministeriets fremhævelse af disse praktiske hensyn til kompetencedelegationen er således begrundet i og forudsætter at cirkulærer vedrørende bevaring og kassation udstedes med relativt korte mellemrum. Jeg har gennemset Ministerialtidende for årene 1996, 1997 og 1998 og har ikke fundet cirkulærer der supplerer eller ændrer cirkulærerne nr. 16 og 17 af 25. januar 1996. I den forbindelse rettede en af mine medarbejdere den 13. februar 1998 telefonisk henvendelse til Kulturministeriet for at forhøre sig om der eventuelt var udstedt cirkulærer som ikke var blevet optrykt i Ministerialtidende. Kulturministeriet oplyste telefonisk den 16. februar 1998 at Statens Arkiver forberedte et cirkulære om bevaring af Frederiksberg Kommunes arkivalier, men at dette ikke var blevet udstedt da Statens Arkiver afventede udtalelsen i denne sag.

Det af Statens Arkiver forberedte, men ikke udstedte cirkulære vil dog ikke ændre det materielle indhold af cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 da Frederiksberg Kommune iht. § 3, stk. 4, i cirkulære nr. 17 ikke er omfattet af cirkulærets bestemmelser.

I lyset af at cirkulærerne nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 ikke rent materielt er blevet ændret eller suppleret siden udstedelsen, må Kulturministeriets henvisning til hensynet til den løbende revision af bevaringsbestemmelserne som grundlag for kompetencedelegationens tilladelighed efter min opfattelse tillægges beskeden vægt. Dertil kommer at det under alle omstændigheder er udtryk for en urigtig retsopfattelse at der skulle være mulighed for en hyppigere ændring af en bekendtgørelse end et cirkulære. Spørgsmålet om den forventede ændringshyppighed er således ikke relevant i forbindelse med valget mellem cirkulæreform eller bekendtgørelsesform.

Endvidere er der ikke noget væsentligt praktisk behov for at undgå udstedelsen af en ministeriel bekendtgørelse. Et forslag til indholdet af en ministeriel bekendtgørelse eller et udkast til denne fra Rigsarkivaren vil antagelig uden større ressourceanvendelse kunne indgå i bekendtgørelsen. Hensynet til ikke at ulejlige departementet (herunder eventuelt ministeren) kan ikke anses for et så væsentligt praktisk hensyn at det kan begrunde delegationen.

I øvrigt taler retstekniske hensyn for at reglerne indgår i den samme retsforskrift - og således er lettere overskuelige for de myndigheder der skal administrere reglerne og borgerne - i stedet for at de er fordelt på en bekendtgørelse og (flere) cirkulære(r). Et af formålene med reguleringen af de offentlige arkivers virksomhed var netop at fremme gennemskueligheden på arkivområdet, jf. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 4063f

'Den debat, der med mellemrum opstår om offentlighedens og den historiske forsknings adgang til arkivalier - hvad enten disse befinder sig hos myndighederne eller er afleveret til arkiverne - har også rettet opmærksomheden mod behovet for en afklaring og forenkling af de bestemmelser, der regulerer spørgsmålet om betingelserne for arkivtilgængelighed og kompetenceforholdene i denne forbindelse.

Det må således anses for ønskeligt i en ny lovgivning at samle og forenkle de overordnede regler på området for herigennem at sikre større gennemsigtighed over for borgerne.'

Kulturministeriet undlader i sin udtalelse af 25. juni 1997 at tage stilling til det fjerde kriterium i Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 93. Af dette kriterium fremgår det at der ved vurderingen af tilladeligheden af den ulovbestemte delegation skal lægges vægt på den delegerede opgaves art, herunder betydningen for borgerne.

For så vidt angår opgavens art, er der tale om en delegation af ministeriets lovbestemte beføjelse til regelfastsættelse, jf. arkivlovens § 10, stk. 2. Dette forhold sætter snævre grænser for den ulovbestemte delegations tilladelighed, jf. anførte sted, s. 94. Endvidere har de i cirkulærerne indeholdte regler væsentlig betydning for borgerne idet cirkulærerne indeholder regler der bestemmer hvilket dokumentmateriale forvaltningsmyndigheder er forpligtet til at bevare, og således indirekte fastlægger omfanget og betydningen af arkivlovens regler om tilgængelighed. Betydningen for borgeren af arkivlovens regler vedrørende arkivindsigt skal også ses i lyset af reglernes nære sammenhæng med offentligheds- og forvaltningslovens regler om aktindsigt, jf. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 4061, 4087 og 4089.

Samlet er det således min opfattelse at kompetencedelegationen har været utilladelig. I den forbindelse har jeg særlig lagt vægt på at begrundelsen for kompetencedelegationen - hensynet til den løbende revision af bevaringsbestemmelserne - i lyset af de hidtidige erfaringer ikke kan tillægges vægt, at der er tale om en delegation af ministeriets lovbestemte beføjelse til fastsættelse af regler, og at cirkulærernes bestemmelser på grund af deres indvirkning på arkivlovens tilgængelighedsregler har væsentlig betydning for borgerne.

Jeg henstiller derfor at ministeriet tilbagekalder den i bek. nr. 13 af 17. januar 1996 indeholdte kompetencedelegation.

D) Sammenfatning

Jeg henstiller til Kulturministeriet at ministeriet fastsætter bestemmelser i medfør af arkivloven i bekendtgørelsesform, og at tidligere udstedte bekendtgørelser ophæves ved en ny bekendtgørelse og ikke ved et cirkulære.

Jeg henstiller også at Kulturministeriet tilbagekalder den i bek. nr. 13 af 17. januar 1996 indeholdte kompetencedelegation til at fastsætte regler i medfør af arkivloven og herefter selv udsteder sådanne regler.

Jeg udbeder mig underretning om hvad der videre sker i sagen."

Kulturministeriet meddelte mig den 12. oktober 1998 følgende

"Kulturministeriet skal oplyse, at ombudsmandens brev har været overvejet i forbindelse med forberedelsen af en revision af arkivloven i tilknytning til Justitsministeriets lovforslag om behandling af personoplysninger.

I ovennævnte brev henstiller ombudsmanden til Kulturministeriet, at bestemmelser om bevaring og kassation i medfør af arkivloven fastsættes i bekendtgørelsesform, og at tidligere udstedte bekendtgørelser ophæves ved en nye bekendtgørelse og ikke ved et cirkulære.

Endvidere henstiller ombudsmanden, at Kulturministeriet tilbagekalder den i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 indeholdte kompetencedelegation til rigsarkivaren til at fastsætte regler i medfør af arkivloven og herefter selv udsteder sådanne regler.

Kulturministeriet agter på dette grundlag at drage omsorg for, at bestemmelser i medfør af arkivloven fastsættes i bekendtgørelsesform, og at tidligere udstedte bekendtgørelser ophæves ved en ny bekendtgørelse.

Disse skridt påregnes foretaget i forbindelse med udstedelse af regler i henhold til en revideret arkivlov, jf. nedenfor.

Opmærksomheden henledes på, at også regler vedrørende bevaring og kassation på det statslige område vil være omfattet af de kommende ændringer.

Kulturministeriet konstaterer endvidere, at ombudsmanden dels ikke mener, at betingelserne for ulovbestemt delegation af kompetence til rigsarkivaren til at fastsætte bestemmelser i medfør af arkivloven er opfyldt, dels ikke finder en delegation af kompetence fra ministeren på dette område velbegrundet.

For så vidt angår spørgsmålet om delegation af kompetence fra kulturministeren til rigsarkivaren til fastsættelse af bestemmelser i medfør af arkivloven, er det fortsat ministeriets vurdering, at muligheden for i et vist omfang at foretage en sådan delegation kan anses for hensigtsmæssig.

Kulturministeriet er enig i, at bestemmelser om bevaring og kassation er af betydning for borgernes retsstilling i forhold til arkivloven, og at sådanne bestemmelser derfor bør fastsættes i bekendtgørelsesform.

Ministeriet er endvidere enig i, at spørgsmålet om den forventede ændringshyppighed ikke er relevant i forbindelse med valget mellem cirkulæreform eller bekendtgørelsesform.

Spørgsmålet er herefter, om der kan antages at være et praktisk behov for at muliggøre delegation af kompetencen til at udstede bekendtgørelser på området til rigsarkivaren.

Selvom der indtil nu er fastsat et mindre antal bestemmelser på området, er det ministeriets opfattelse, at der i fremtiden vil kunne være et behov for en mere løbende revision af bestemmelserne om bevaring og kassation af arkivalier på såvel det kommunale som det statslige område.

Under hensyn hertil samt til det forhold, at fastsættelsen af de mere detaljerede bestemmelser om disse anliggender overvejende er af arkivfaglig karakter, finder ministeriet det mest hensigtsmæssigt, at der i arkivloven optages bestemmelse, der giver udtrykkelig hjemmel for en kompetencedelegation på dette område fra kulturministeren til rigsarkivaren.

Kulturministeren er i øvrigt enig i, at gennemskueligheden på arkivområdet fremmes ved en samling af de overordnede regler om bevaring og kassation, og dette forhold vil indgå i overvejelserne ved den kommende revision af ministeriets bekendtgørelse nr. 919 af 28. november 1997 om offentlige arkivalier og offentlige arkivers virksomhed. For så vidt angår den mere detaljerede regelfastsættelse vil man imidlertid næppe kunne undgå en særskilt fastsættelse af bestemmelser for forskellige sektorer af forvaltningen.

..."

Den 22. oktober 1998 skrev jeg således til Kulturministeriet

"Jeg har foreløbig taget det oplyste til efterretning. Jeg har i denne forbindelse bemærket

· at ministeriet vil drage omsorg for at bestemmelser i medfør af arkivloven fastsættes i bekendtgørelsesform,

· at tidligere udstedte bekendtgørelser vil blive ophævet ved en ny bekendtgørelse,

· at ministeriet påregner at fastsætte bestemmelser efter arkivloven i bekendtgørelsesform i forbindelse med udstedelse af regler i henhold til en revideret arkivlov (som tager højde for bestemmelserne i en ny lov om behandling af personoplysninger, som den 8. oktober af Justitsministeren er (gen)fremsat som lovforslag nr. L 44/1998-99),

· at ministeriet mener at der er praktisk behov for at muliggøre delegation af kompetence til at udstede bekendtgørelser på området til Rigsarkivaren, og at ministeriet derfor vil fremsætte et lovforslag for Folketinget hvorved der (i en ny § 35, stk. 3, i arkivloven) skabes lovhjemmel til en sådan delegation,

og

· at ministeriet er enig i at gennemskueligheden på arkivområdet fremmes ved en samling af de overordnede regler om bevaring og kassation, og at dette forhold vil indgå i overvejelserne ved den kommende revision af ministeriets bekendtgørelse om offentlige arkivalier og arkivers virksomhed.

Jeg udbeder mig fortsat underretning om hvad der sker i sagen."

Kulturministeriet fremsatte den 25. november 1998 lovforslag L 96/1998-99: Forslag til lov om ændring af lov om offentlige arkiver m.v. (Arkivlovens registerbestemmelser mv.). Lovforslaget indeholdt en ny bestemmelse (§ 33a) om delegation. Den foreslåede bestemmelse havde følgende indhold

"Kulturministeren kan bemyndige rigsarkivaren til at foretge den mere detaljerede regelfastsættelse om behandling, bevaring, kassation af offentlige arkivalier samt aflevering af arkivalier til Statens Arkiver, jf. § 10, stk. 1-2, § 12, stk. 2, § 13, 2. pkt., samt § 15, stk. 2."

§ 3. Registertilsynet træffer den endelige afgørelse om bevaring af registre, der er omfattet af lov om offentlige myndigheders registre, og som ønskes bevaret i henhold til § 2, jf. lov om offentlige myndigheders registre § 9, stk. 4.

...

§ 3. Cirkulæret træder i kraft den 29. januar 1996.

Stk. 2. Ved ikrafttrædelsen ophæves bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver for de i § 1 nævnte områder.

Stk. 3....'

Rigsarkivarens cirkulære nr. 16 af 25. januar 1996 om bevaring og kassation af arkivalier i de amtskommunale sygehuse samt i sygehusene under Hovedstadens Sygehusfællesskab er ligeledes udsendt med henvisning til § 2, stk. 1, i bek. nr. 13 af 17. januar 1996. Af dette cirkulære fremgår bl.a. følgende

' § 1. Bevaring og kassation af arkivalier i de amtskommunale sygehuse samt i Hovedstadens Sygehusfællesskabs sygehuse sker efter bestemmelserne i § 3, jf. dog stk. 2 og § 2.

...

§ 3. Bevaring og kassation sker efter følgende retningslinier, jf. § 2.

....

§ 3, stk. 2‑4, i cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 om bevaring af primærkommunernes arkivalier lyder

'§3. ...

Stk. 2. Ved ikrafttrædelsen ophæves bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver for de i § 1 nævnte områder.

Stk. 3. Bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver forbliver dog i kraft, for så vidt angår kommunale arkivalier, der er henlagt som administrativt uaktuelle før den 1. april 1970.

Stk. 4. Bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver forbliver i kraft, for så vidt angår arkivalier, der er skabt eller tilvejebragt af Frederiksberg Kommune, indtil der er fastsat særskilte bestemmelser for dette område.'

Statens Arkiver finder, at den delvise ophævelse af bestemmelserne i bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver kunne ske ved cirkulære, idet det af § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 fremgik, at den førstnævnte bekendtgørelse ville blive ophævet eller afløst ved ny bestemmelser, udstedt med hjemmel i delegationsbestemmelsen i § 2, stk. 1. Ved udformningen af de ny bestemmelser i cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 lagde man vægt på, at bestemmelserne alene rettede sig til de primærkommunale myndigheder, og at cirkulæreformen her måtte være den retteste, jf. Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter, 1987, s. 6.

I kraft af den foregribende ophævelse i § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996, af bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981, og i betragtning af det ønskelige i at opnå en klar regulering af kommunernes forpligtelser på bevaringsområdet har Statens Arkiver fundet, at konstateringen af indskrænkningen af den sidstnævnte bekendtgørelses virkeområde burde ske i cirkulæreform."

Kulturministeriet anførte følgende i udtalelsen af 25. juni 1997

"a. Der anmodes om en udtalelse om, hvorvidt de forskrifter som er indeholdt i Rigsarkivarens cirkulærer nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 burde have været udstedt i cirkulære‑ eller bekendtgørelsesform. Det bemærkes herved, at kommunale enheder ikke står i noget almindeligt underordnelsesforhold til nogen statslig myndighed, og at det derfor må antages at såvel konkrete som generelle tjenestebefalinger kun kan gives til kommunale enheder med udtrykkelig hjemmel hertil.

Kulturministeriet skal udtale, at man kan tilslutte sig den fremstilling, der gives i rigsarkivarens udtalelse af 6. juni 1997.

Kulturministeriet deler således den opfattelse, at det må anses for forsvarligt, at rigsarkivarens cirkulærer nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 er udstedt i cirkulæreform, idet de alene indeholder forskrifter, der retter sig til myndigheder.

Ministeriet er opmærksom på forskningens og offentlighedens interesse i bevaring af arkivalier, men finder ikke at dette forhold giver de i cirkulærerne indeholdte konkrete bevarings- og kassationsbestemmelser karakter af forskrifter, der direkte normerer borgernes retsstilling.

Kulturministeriet deler endvidere den opfattelse, at arkivlovens § 10, stk. 2, indeholder en udtrykkelig hjemmel for kulturministeren til at fastsætte regler om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier.

I Kulturministeriets bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 § 2, stk. 1, er denne bemyndigelse delegeret til rigsarkivaren for så vidt angår fastsættelse af bestemmelser om, hvilke arkivalier, der skal bevares. Dette forhold kommenteres under pkt. c nedenfor.

b. I fortsættelse af det under a) rejste spørgsmål bedes om en udtalelse om, hvorvidt det må antages, at en bekendtgørelse som sket kan ophæves ved et cirkulære.

Ministeriet er opmærksom på, at en bekendtgørelse ‑ jf. Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter, pkt. 95 ‑ kun vil kunne ophæves ved en ny bekendtgørelse (eller evt. ved en kgl. anordning eller en lov).

Som anført i rigsarkivarens udtalelse indeholder § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 om bevaring og kassation af kommunernes og amtskommunernes arkivalier en bebudet ophævelse m.v. af bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver. En tilsvarende bebudet ophævelse er indeholdt i arkivlovens § 40.

§ 4. Cirkulæret træder i kraft den 29. januar 1996.'

..."

På baggrund heraf bad jeg i brevet af 27. maj 1997 under henvisning til ombudsmandslovens § 17, stk. 1, Kulturministeriet om en udtalelse om de nedenfor under a) - c) angivne spørgsmål, for så vidt angik de under a) og b) rejste spørgsmål efter forud indhentet udtalelse fra Rigsarkivaren

"...

a) Udstedelse af bestemmelser i cirkulæreform

I Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter er bl.a. anført

' Anvendelse af bekendtgørelser

4. Efter lovtidendeloven .. er kundgørelse en absolut betingelse for, at en forskrift kan træde i kraft og dermed håndhæves over for borgerne. Det er derfor af afgørende betydning, at regler, der skal håndhæves over for borgerne, udformes som bekendtgørelser ..., der kundgøres efter lovtidendeloven.

Bekendtgørelsesformen skal således anvendes, hvis reglerne skal normere retsstillingen mellem borgerne indbyrdes eller pålægge borgerne pligter over for det offentlige. Endvidere bør bekendtgørelse også anvendes, hvis reglerne går ud på at tillægge borgerne rettigheder over for det offentlige.

Beslutningen om, at en kompetence generelt overlades f.eks. af en minister til en styrelse, bør endvidere af hensyn til borgernes mulighed for at kunne vide, hvem der er rette myndighed, altid angives i en bekendtgørelse.

Om valg af den rette form for forskrifterne kan der i øvrigt henvises til Folketingets Ombudsmands beretning 1980, side 677, 1983, side 265 og 1984, side 164 og side 213.

...

Anvendelse af cirkulærer m.v.

6. Cirkulæreformen anvendes for generelle tjenestebefalinger, dvs. bindende generelle forskrifter, der alene retter sig til myndigheder. Cirkulærer ... må ikke indeholde forskrifter, der direkte normerer borgernes retsstilling ...'

Med henvisning hertil samt til Folketingets Ombudsmands beretning for 1993, s. 46ff, og Karsten Loiborg mfl. Forvaltningsret (1994), s. 382f, beder jeg om en udtalelse om hvorvidt de forskrifter som er indeholdt i Rigsarkivarens cirkulærer nr. 16 og 17 af 25. januar 1996, burde have været udstedt i cirkulære- eller bekendtgørelsesform. Jeg bemærker også at kommunale enheder ikke står i noget almindeligt underordnelsesforhold til nogen statslig myndighed, jf. herved Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 408, og at det derfor må antages at såvel konkrete som generelle tjenestebefalinger kun kan gives til kommunale enheder med udtrykkelig hjemmel hertil.

b) Ophævelse af en bekendtgørelse ved et cirkulære

I fortsættelse af det under a) rejste spørgsmål beder jeg om en udtalelse om hvorvidt det må antages at en bekendtgørelse som sket kan ophæves ved et cirkulære.

c) Delegation af kompetencen til at udstede regler

Arkivlovens § 10, stk. 2, bemyndiger kulturministeren til at fastsætte nærmere regler om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier. Ved bestemmelsen i § 2, stk. 1, i bek. nr. 13 af 17. januar 1996 har kulturministeren delegeret kompetencen til at fastsætte nærmere bestemmelser om bevaring af arkivalier fra kommunale enheder til Rigsarkivaren.

Der er ikke i loven hjemmel til den skete delegation. Det antages i almindelighed at ulovbestemt kompetencedelegation må anses for tilladelig hvis nogle grundbetingelser er opfyldt, jf. Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 93, herunder at delegation af praktiske og arbejdsmæssige grunde er nødvendig. På baggrund heraf og af at delegation af kompetence til at udstede regler må antages at være undergivet nogle snævrere begrænsninger (jf. anførte sted, s. 94), beder jeg Kulturministeriet om en udtalelse om den nærmere baggrund for den kompetencedelegation som er indeholdt i § 2, stk. 1, i bek. nr. 13 af 17. januar 1996."

Den 26. juni 1997 modtog jeg Kulturministeriets udtalelse af 25. juni 1997. Samtidig modtog jeg Rigsarkivarens udtalelse af 6. juni 1997.

Rigsarkivaren anførte følgende

"ad a) De to cirkulærer nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 indeholder instrukser for (amts)kommunerne om varetagelse af arkivmæssige hensyn i forbindelse med bevaring af arkivalier, men ikke regler, der normerer retstillingen mellem borgerne indbyrdes, pålægger borgerne pligter over for det offentlige eller tillægger borgerne rettigheder over for det offentlige.

Det bemærkes i den forbindelse, at reglerne i de nævnte cirkulærer ikke pålægger de berørte myndigheder nogen pligt til at gennemføre kassationer.

Cirkulære nr. 16 af 25. januar 1996 om bevaring og kassation i de amtskommunale sygehuse samt i sygehusene under Hovedstadens Sygehusfællesskab indeholder forskrifter for bevaring og kassation af arkivalier hos de i titlen nævnte myndigheder.

Cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 om bevaring af primærkommunernes arkivalier omfatter forskrifter for bevaringen af arkivalier, der er skabt eller tilvejebragt af primærkommunerne i perioden efter 1. april 1970.

De to cirkulærer er udstedt med hjemmel i § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 om bevaring og kassation af kommunernes og amtskommunernes arkivalier. Denne bekendtgørelse er udstedt med hjemmel i lov nr. 337 af 14. maj 1992 om offentlige arkiver m.v., § 10, stk. 2, som lyder

'§ 10. ...

Stk. 2. Kulturministeren fastsætter til varetagelse af arkivmæssige hensyn regler om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier'.

Bestemmelsen i arkivlovens § 10, stk. 2, afløste de tilsvarende bestemmelser i § 62 i lov om kommunernes styrelse og i § 52 i lov om Københavns Kommunes styrelse, der ved arkivlovens §§ 38‑39 ophævedes. Af forarbejderne til arkivloven, jf. bemærkningerne til lovforslagets § 10, stk. 2, fremgår det, at

'Som noget nyt i forhold til den gældende ordning overføres regelfastsættelse med hensyn til bevaring og kassation på det kommunale område fra indenrigsministeren til kulturministeren. De bestemmelser, der er fastsat på dette område, forbliver i kraft, indtil de ophæves eller afløses af nye bestemmelser (...). Evt. ændring af hidtidige regler på dette område forudsættes forhandlet med de kommunale parter.'

Kulturministeren er med hensyn til regelfastsættelsen over for kommunerne om bevaring og kassation i besiddelse af en bemyndigelse, der tilsvarer den, der efter den ophævede § 62 i lov om kommunernes styrelse var tillagt indenrigsministeren.

Den ophævede § 62 i lov om kommunernes styrelse lød

'§ 62. Kommunalbestyrelsen drager omsorg for, at kommunens arkivalier opbevares på betryggende måde.

Stk. 2. Indenrigsministeren kan fastsætte nærmere regler for kassation af kommunernes arkivalier.'

Med hjemmel i denne bestemmelse er bl.a. udstedt bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver. Denne bekendtgørelse blev udstedt efter indstilling fra rigsarkivaren. Det fremgår derudover af denne bekendtgørelses § 11, stk. 2, at Indenrigsministeriet tidligere havde udstedt bestemmelser om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier i cirkulæreform.

Om bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 bemærkes i øvrigt, at de konkrete bevarings‑ og kassationsbestemmelser ikke fremgår af selve bekendtgørelsen, men findes optaget i et bilag.

Der foreligger således i arkivlovens § 10, stk. 2, en klar hjemmel for kulturministeren til at fastsætte bindende bestemmelser om kommunernes bevaring og kassation af arkivalier.

I § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 delegerede kulturministeren kompetencen til efter forhandling med de berørte parter at fastsætte nærmere bestemmelser om, hvilke (amts)kommunale arkivalier der skal bevares, til rigsarkivaren.

Der må her lægges vægt på, at de regler ‑ cirkulærer nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 ‑ der i medfør af bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 er udstedt, er forskrifter for de (amts)kommunale myndigheders varetagelse af arkivmæssige hensyn i forbindelse med bevaring af arkivalier og således alene retter sig til myndighederne, mens de derimod ikke tilsigter nogen regulering af borgernes retslige stilling over for de (amts)kommunale myndigheder.

Statens Arkiver finder på denne baggrund, at de nævnte regler ‑ cirkulærer nr. 16 og 17 af 95. januar 1996 ‑ rettest bør udstedes i cirkulæreform.

Hertil føjer sig praktiske hensyn. I betragtning af udviklingen inden for den kommunale opgavevaretagelse lægger de kommunale parter stor vægt på, at der foretages en løbende revision af de bestemmelser, der fastsættes om kommunernes bevaring af arkivalier. Det bemærkes hertil, at Statens Arkiver og Kommunernes Landsforening løbende samarbejder om udsendelse af vejledninger m.v. med hensyn til kommunernes varetagelse af arkivmæssige hensyn. Der henvises i denne forbindelse til Statens Arkiver og Kommunernes Landsforening: 'Vejledning om bevarings‑ og kassationsregler', 1996.

ad b) § 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 om bevaring og kassation af kommunernes og amtskommunernes arkivalier lyder

'§6. ...

Stk. 2. Følgende bekendtgørelser forbliver i kraft, indtil de ophæves eller afløses af bestemmelser, der udstedes i medfør af denne bekendtgørelse

l) Bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver, som ændret ved bekendtgørelse nr. 42 af 18. februar 1985. (...)'

§ 6. Bekendtgørelsen træder i kraft den 27. januar 1996.

Stk. 2. Følgende bekendtgørelser forbliver i kraft, indtil de ophæves eller afløses af bestemmelser, der udstedes i medfør af denne bekendtgørelse

Bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver, som ændret ved bekendtgørelse nr. 42 af 18. februar 1985.

Bekendtgørelse nr. 152 af 18. april 1985 om kassation af Københavns Kommunes arkivalier.

Bekendtgørelse nr. 65 af 31. januar 1990 om kassation i amtskommunernes arkiver.'

Rigsarkivarens cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 om bevaring af primærkommunernes arkivalier er udsendt med henvisning til § 2, stk. 1, i bek. nr. 13 af 17. januar 1996. Af cirkulæret fremgår bl.a. følgende

Område

'§ 1. Bestemmelserne i dette cirkulære gælder for primærkommunernes arkivalier, ...

Stk. 2. Bevaring af kommunernes arkivalier sker efter bestemmelserne i § 2, jf. dog § 3, stk. 3. Arkivalier, der ikke er nævnt i § 2, kan kasseres.

Bevaringsfortegnelse

§ 6, stk. 2, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 lyder

'Stk. 2. Følgende bekendtgørelser forbliver i kraft, indtil de ophæves eller afløses af bestemmelser, der udstedes i medfør af denne bekendtgørelse

1) Bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver, som ændret ved bekendtgørelse nr. 42 af 18. februar 1985.

...'

På baggrund heraf er i cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 om bevaring af primærkommunernes arkivalier § 6, stk. 2, optaget nogle ophævelsesbestemmelser vedrørende bl.a. bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver.

Ministeriet skal bemærke, at den valgte fremgangsmåde skal ses i lyset af omlægningen af bevarings‑ og kassationsbestemmelserne fra bekendtgørelsesform til cirkulæreform.

c. Der bedes om en udtalelse om den nærmere baggrund for den kompetencefordeling som er indeholdt i § 2, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 om bevaring og kassation af kommunernes og amtskommunernes arkivalier.

Det anføres, at der ikke i loven er hjemmel til den skete delegation samt, at det i almindelighed antages, at ulovbestemt kompetencedelegation må anses for tilladelig hvis nogle grundbetingelser er opfyldt, jf. Karsten Loiborg mfl., Forvaltningsret (1994), s. 93, herunder at delegation af praktiske og arbejdsmæssige grunde er nødvendig. Det tilføjes, at delegation af kompetence til at udstede regler må antages at være undergivet nogle snævrere begrænsninger (jf. anførte sted s. 94).

Om baggrunden for den nævnte delegation skal ministeriet oplyse, at Kulturministeriet ved arkivloven af 1992 overtog regelfastsættelsen med hensyn til bevaring og kassation på det kommunale område fra Indenrigsministeriet. I arkivlovens § 39 fastsattes det, at de hidtidige bekendtgørelser på området skulle forblive i kraft, indtil de ophæves eller afløses af forskrifter udstedt i medfør af arkivloven.

Rigsarkivaren nedsatte i 1993 et udvalg med bl.a. repræsentanter for kommunerne, der skulle udarbejde udkast til bekendtgørelse om bevaring og kassation af kommunale arkivalier. Udvalget afgav betænkning i 1995.

Et centralt punkt i udvalgets forslag var, at rigsarkivaren bemyndigedes til efter drøftelse med de berørte parter at fastsætte nærmere regler om, hvilke arkivalier, der skal bevares.

I en indstilling til ministeriet anførte rigsarkivaren bl.a.

'Den primærkommunale arkivdannelse ændres løbende i takt med samfundsudviklingen og lovgivningen. Nye opgaver kommer til, og eksisterende opgaver omlægges. Det får øjeblikkelig konsekvenser for arkivdannelsen. Det er et stærkt kommunalt ønske, at der løbende kan tages stilling til bevaring og kassation i nye og ændrede arkivserier. Efter indgående overvejelser er det min konklusion, at en løbende revision af bestemmelserne om bevaring og kassation forudsætter et smidigere instrument end en ministeriel bekendtgørelse, hvis bestemmelser bør stå fast over flere år. Et cirkulære fra rigsarkivaren vil derimod kunne udstedes med kortere intervaller.'

Kulturministeriet var enig i det hensigtsmæssige i, at den mere detaljerede regelfastsættelse på området for bevaring og kassation af kommunale arkivalier blev delegeret til rigsarkivaren.

Kulturministeriet udstedte herefter bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996, der fastlægger de nærmere rammer for denne delegation.

Kulturministeriet skal med henvisning til Karsten Loiborg m.fl., Forvaltningsret s. 93‑94, anføre en række forhold, der ligger til grund for delegationen. Nummereringen henviser til de kriterier, der opstilles anførte sted s. 93.

(1) Det er ministeriets opfattelse af den detaljerede afvejning af, hvilke arkivalietyper der anses som bevaringsværdige må bero på en arkivfaglig vurdering. Ministeriet nærer i den forbindelse tillid til, at rigsarkivaren kan foretage en faglig forsvarlig afvejning mellem forskningens og offentlighedens interesser i bevaring og hensynet til magasinomkostninger.

(2) Det fremgår af bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 om bevaring og kassation af kommunernes og amtskommunernes arkivalier § 2, stk. 1, stk. 2 og stk. 4, at bemyndigelsen til rigsarkivaren kun vedrører såkaldte minimumsbevaringsbestemmelser, dvs. bestemmelser om, hvilke arkivalier der (som minimum) skal bevares. Kommuner m.v. kan således beslutte at bevare arkivalier i større omfang end det følger af de konkrete bevaringsbestemmelser.

Endvidere fremgår det, at bevaringsbestemmelserne skal fastsættes efter drøftelse med de berørte parter.

(3‑4). Som det fremgår af rigsarkivarens udtalelse lægger de kommunale parter stor vægt på, at der foretages en løbende revision af de bestemmelser, der fastsættes om kommunernes bevaring af arkivalier. Det bemærkes hertil, at Statens Arkiver og Kommunernes Landsforening løbende samarbejder om udsendelse af vejledninger m.v. Det er ministeriets opfattelse, at den valgte delegationsform er væsentlig mere smidig end en ministeriel detailstyring, idet rigsarkivaren løbende kan ajourføre de konkrete bevaringsbestemmelser."

Ombudsmandens udtalelse

"A) Udstedelse af bestemmelser i cirkulæreform

Indledningsvis bemærker jeg at jeg er enig med Kulturministeriet og Rigsarkivaren i at arkivlovens § 10, stk. 2, indeholder hjemmel for kulturministeren til at udstede bindende regler om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier. Mit spørgsmål angik dog ikke direkte dette forhold, men derimod om de udstedte forskrifter - Rigsarkivarens cirkulærer nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 - burde være udstedt i bekendtgørelsesform; det følger for så vidt af mit spørgsmål at kulturministeren havde hjemmel til udstedelse af forskrifter i den nævnte form.

Det er - som det fremgår af Kulturministeriets udtalelse af 25. juni 1997 - Kulturministeriets opfattelse at Rigsarkivarens cirkulærer alene indeholder forskrifter der retter sig til myndighederne, og at de konkrete bestemmelser i cirkulærerne vedrørende bevaring og kassation af arkivalier, på trods af forskningens og offentlighedens interesse i bevaring af disse, ikke direkte normerer borgernes retsstilling. Rigsarkivaren giver i sin udtalelse af 6. juni 1997 udtryk for en tilsvarende opfattelse og anfører foruden dette at praktiske hensyn - udviklingen inden for den kommunale opgavevaretagelse og den herved opståede kommunale interesse i en løbende revision af de omhandlede forskrifter - medfører at cirkulæreformen er den rette form.

Det centrale spørgsmål er således om de to cirkulærer normerer borgernes retsstilling; er det tilfældet, er bekendtgørelsesformen - som det også fremgår implicit af Kulturministeriets og Rigsarkivarens udtalelser - den rette forskriftsform, jf. pkt. 4 og 6 i Justitsministeriets vejledning nr. 153 af 22. september 1987 om udarbejdelse af administrative forskrifter (som er citeret ovenfor) og pkt. 137 in fine hvoraf bl.a. følgende fremgår

'...

Kan det give anledning til tvivl, om reglerne efter deres karakter også vil kunne få umiddelbare retsvirkninger for borgere eller virksomheder, bør bekendtgørelsesformen foretrækkes.'

Mens arkivloven indeholder regler - jf. arkivlovens kapitel 5 - for borgerens adgang til indsigt i myndighedernes arkivalier, indeholder cirkulærerne regler om hvilke arkivalier kommunerne har pligt til at bevare, jf. eksempelvis § 2, stk. 1, i cirkulære nr. 17 af 25. januar 1996 'Følgende arkivalier skal bevares...' (min fremhævelse). Det er derefter disse (bevarede) arkivalier der afleveres til det relevante arkiv, og som borgerne efter reglerne i arkivlovens kapitel 5 kan få indsigt i. Cirkulærerne bestemmer således hvilke arkivalier borgeren overhovedet har mulighed for - ved (efterfølgende) påberåbelse af arkivloven - at få indsigt i. Med andre ord lægger cirkulærerne rammerne for borgernes udnyttelse af arkivlovens regler vedrørende arkivindsigt.

Det er på denne baggrund at cirkulærerne må antages at normere borgernes retsstilling. Dette gælder uanset at cirkulærerne nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 er rettet til hhv. primærkommunerne og amtskommunale sygehuse og sygehuse under Hovedstadens Sygehusfællesskab, idet det afgørende er '... forskriftens reelle funktion, ikke at den (som et cirkulære) formelt kun er rettet til myndigheder', jf. Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret, bind 1 (1995), 2. udg., s. 374.

Forskrifterne vedrørende bevaring og kassation af kommunernes arkivalier burde således have været udstedt i bekendtgørelsesform. Dette skal også ses i sammenhæng med at formålet med arkivloven var følgende, jf. Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 4061

'Formålet med lovforslaget er at understrege de offentlige arkivers rolle ved udformningen og gennemførelsen af en overordnet bevarings- og kassationspolitik vedrørende offentlige arkivalier. Forslaget skal endvidere understrege myndighedernes ansvar for behandlingen af deres arkivalier som led i en sådan politik. Formålet er endelig at skabe størst mulig åbenhed med hensyn til adgangen til de offentlige arkivers samlinger for offentligheden, herunder forskningen.'

Forudsætningen for realiseringen af det sidsnævnte formål må være at der er 'åbenhed' med hensyn til de regler der bestemmer hvilke arkivalier der overhovedet skal bevares. Denne åbenhed opnås ved at bestemmelserne i henhold til lovtidendelovens § 2 (lovbek. nr. 842 af 16. december 1991) er kundgjort for borgerne ved indrykning af en bekendtgørelse i Lovtidende således at reglerne er (let) tilgængelige for offentligheden.

Rigsarkivarens henvisning til praktiske hensyn - udviklingen inden for den kommunale opgavevaretagelse og den herved opståede kommunale interesse i løbende revision af forskrifterne vedrørende bevaring og kassation - kan ikke medføre en ændret vurdering; det kan tværtimod anføres at den stigende opgavevaretagelse på grund af decentraliseringen medfører at flere dokumenter falder ind under reglerne i cirkulærerne, hvorfor der rent faktisk er endnu større grund til og behov for at anvende bekendtgørelsesformen.

På den baggrund henstiller jeg at bestemmelserne i cirkulærerne nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 udstedes i bekendtgørelsesform.

At Indenrigsministeriet som fremhævet af Rigsarkivaren havde udstedt bestemmelser om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier i cirkulæreform - jf. § 11, stk. 2, i bek. nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver som ophæver disse cirkulærer - medfører ikke at de nuværende forskrifter vedrørende bevaring og kassation af den grund kan udstedes i cirkulæreform.

Selv om cirkulærerne ikke måtte normere borgernes retsstilling, er det fast antaget i den juridiske litteratur at udstedelse af cirkulærer - foruden de tilfælde hvor der foreligger over-/underordnelsesforhold - kræver lovhjemmel, jf. Hans Gammeltoft-Hansen mfl., Forvaltningsret (1994), s. 34, og Jens Garde og Jørgen Mathiassen mfl., Forvaltningsret. Almindelige emner (1997), s. 109, jf. tillige Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter, pkt. 137, hvoraf bl.a. følgende fremgår

'En overordnet myndighed kan udstede cirkulærer uden lovhjemmel, hvis det retter sig til en underordnet myndighed. Over/underordnelsesforholdet er tilstrækkelig hjemmel.

Derimod forudsætter det lovhjemmel at udstede cirkulærer til myndigheder, der ikke er underordnet den udstedende myndighed. F.eks. kræver det lovhjemmel for en minister at udstede et cirkulære, der er rettet til kommunalbestyrelserne.

...'

Da der hverken er en udtrykkelig lovhjemmel til udstedelsen af cirkulærerne eller et over-/underordnelsesforhold mellem Rigsarkivaren og kommunerne/sygehusene, har bestemmelserne således under ingen omstændigheder kunnet udstedes i cirkulæreform.

B) Ophævelse af en bekendtgørelse ved et cirkulære

Som Kulturministeriet bemærker i udtalelsen af 25. juni 1997, fremgår følgende af pkt. 95 i Justitsministeriets vejledning om udarbejdelse af administrative forskrifter

' 95. En bekendtgørelse kan kun ophæves ved en ny bekendtgørelse (eller evt. ved en kgl. anordning eller en lov).'

Baggrunden for at en bekendtgørelse skal ophæves ved en ny bekendtgørelse, er hensynet til borgernes mulighed for at få kendskab til hvornår ophævelsen faktisk sker. Dette hensyn varetages bedst ved at ophævelse af en bekendtgørelse kundgøres i Lovtidende. Det skal bemærkes at optagelsen af cirkulærerne nr. 16 og 17 af 25. januar 1996 i Ministerialtidende ikke erstatter en sådan kundgørelse. Dette følger af at lovtidendelovens § 3, der omhandler love og anordninger, anvender udtrykket 'offentliggørelse' ('Fra det nævnte tidspunkt af bortfalder den hidtil foreskrevne tinglæsning af love og anordninger, hvorimod disses offentliggørelse igennem Lovtidende bliver den bindende bekendtgørelsesform'), mens lovtidendelovens § 5, der bl.a. vedrører cirkulærer, anvender udtrykket 'optager' ('I Ministerialtidende optages...'). At § 6, stk. 2, i bek. nr. 13 af 17. januar 1996 indeholder en bebudet (delvis) ophævelse af bl.a. bek. nr. 201 af 29. april 1981, ændrer ikke antagelsen da borgernes mulighed for at få kendskab til den faktiske ophævelse ikke imødekommes derved.

Foruden de nævnte juridiske hensyn taler også rent ordensmæssige hensyn for at en bekendtgørelse ophæves ved en ny bekendtgørelse.

Kulturministeriets og Rigsarkivarens henvisning til at ophævelsen af bek. nr. 201 af 29. april 1981 er sket i cirkulæreform på grund af omlægningen af bevarings- og kassationsbestemmelserne fra bekendtgørelsesform til cirkulæreform, forudsætter at anvendelsen af cirkulæreformen i sig selv er juridisk korrekt. Som nævnt ovenfor, under pkt. A), er det min opfattelse at cirkulæreformen på grund af normeringen af borgernes retsstilling ikke er den rette forskriftsform. Jeg kan derfor ikke være enig i det af myndighederne anførte synspunkt.

På grundlag af dette henstiller jeg at en ophævelse af bek. nr. 201 af 29. april 1981 sker i bekendtgørelsesform.

C) Delegation af kompetencen til at udstede regler

Nedenfor kommenteres de i Kulturministeriets udtalelse af 25. juni 1997 anførte punkter

ad (1) Jeg er enig med Kulturministeriet i at Rigsarkivaren må antages at besidde de nødvendige faglige kvalifikationer til at foretage en afvejning af hensynet til offentlighedens og forskningens interesse i bevaringen af arkivalier over for hensynet til magasinomkostninger.

ad (2) Kulturministeriet henviser til at kompetencedelegationen i henhold til § 2, stk. 1, stk. 2 og stk. 4, i bek. nr. 13 af 17. januar 1996 kun vedrører minimumsbevaringsbestemmelser og således giver forvaltningsmyndighederne mulighed for at bevare arkivalier i større omfang end det følger af de konkrete bevaringsbestemmelser i cirkulærerne nr. 16 og 17 af 25. januar 1996.

De relevante bestemmelser i cirkulære nr. 17 har følgende ordlyd

'§ 1. ...

Stk. 2. Bevaring af kommunernes arkivalier sker efter bestemmelserne i § 2, jf. dog § 3, stk. 3. Arkivalier, der ikke er nævnt i § 2, kan kasseres.

Bevaringsfortegnelse

§ 40. Følgende bekendtgørelser forbliver i kraft, indtil de ophæves eller afløses af bestemmelser udstedt i medfør af denne lov

Bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver, som ændret ved bekendtgørelse nr. 42 af 18. februar 1985.

Bekendtgørelse nr. 152 af 18. april 1985 om kassation af Københavns Kommunes arkivalier.

Bekendtgørelse nr. 65 af 31. januar 1990 om kassation i amtskommunernes arkiver.'

Kulturministeriets bekendtgørelse nr. 13 af 17. januar 1996 om bevaring og kassation af kommunernes og amtskommunernes arkivalier indeholder nu bl.a. følgende bestemmelser

' § 1. Denne bekendtgørelse gælder for arkivalier, der er blevet skabt eller tilvejebragt i kommuner ...

§ 40 i arkivloven lyder

'§ 40. Følgende bekendtgørelser forbliver i kraft, indtil de ophæves eller afløses af forskrifter udstedt i medfør af denne lov

1) Bekendtgørelse nr. 201 af 29. april 1981 om kassation i kommunernes arkiver, som ændret ved bekendtgørelse nr. 42 af 18. februar 1985.

...'

Udnyttelse af ministerbemyndigelse i arkivloven kræver ministeriel bekendtgørelse. Kompetencedelegation utilladelig

I forbindelse med behandlingen af en konkret sag skrev jeg den 27. maj 1997 til Kulturministeriet at jeg var blevet opmærksom på følgende forhold

"...

Lov nr. 337 af 14. maj 1992 om offentlige arkiver m.v. indeholder bl.a. følgende bestemmelser

' § 10....

Stk. 2. Kulturministeren fastsætter til varetagelse af arkivmæssige hensyn regler om bevaring og kassation af kommunernes arkiver.

...

Ombudsmandens udtalelse

Resumé

Ombudsmanden undersøgte af egen drift om Kulturministeriets ulovbestemte delegation af kompetencen til Rigsarkivaren til at udstede forskrifter bl.a. om kommunernes bevaring og kassation af arkivalier var tilladelig. Ombudsmanden undersøgte samtidig om det cirkulære som Rigsarkivaren havde udstedt på grundlag af denne kompetencedelegation, i stedet burde have været udstedt i bekendtgørelse, og om cirkulæret kunne ophæve en tidligere bekendtgørelse.

Ombudsmanden udtalte at forskrifterne i cirkulæret burde have været udstedt i bekendtgørelsesform. Desuden anførte ombudsmanden at forskrifterne ikke kunne udstedes i cirkulæreform, da der hverken forelå lovhjemmel til udstedelsen af et cirkulære eller et over-/underordnelsesforhold mellem Rigsarkivaren og kommunerne. Ombudsmanden mente endvidere at ophævelsen af den tidligere udstedte bekendtgørelse burde være sket ved en bekendtgørelse og ikke ved et cirkulære. Endelig mente ombudsmanden at den ulovbestemte kompetencedelegation var utilladelig. I den forbindelse lagde ombudsmanden især vægt på at der var tale om en delegation af Kulturministeriets lovbestemte beføjelse til at fastsætte regler, og at cirkulærets bestemmelser på grund af deres betydning for borgernes adgang til arkivindsigt efter arkivloven havde væsentlig betydning for borgerne.

Ombudsmanden henstillede at bestemmelserne om bevaring og kassation af kommunernes arkivalier blev fastsat i bekendtgørelsesform, at den tidligere udstedte bekendtgørelse blev ophævet ved en ny bekendtgørelse, og at Kulturministeriet tilbagekaldte den ulovbestemte kompetencedelegation og selv udstedte de omhandlede regler. (J.nr. 1997-1317-79).